Fagbevægelsens rolle på arbejdsmarkedet

Transkript

1 Fagbevægelsens rolle på arbejdsmarkedet Tiden står i individualiseringens tegn, og på arbejdsmarkedet er løndannelsen blevet gradvist mere decentraliseret. Er det godt eller skidt, og hvad er fagbevægelsens rolle? Artiklen søger et svar gennem en sammenligning af den nordiske model med billedet i andre OECD-lande. På europæisk plan ønsker EU en fagbevægelse, der spiller en rolle i den Sociale Dialog. Morten Skak, lektor, Syddansk Universitet Indledning Når man tager pulsen på tidens signaler, synes der at være en tendens til at dyrke individualiteten eller jeg et, mens sociale eller samfundsmæssige værdier er trængt tilbage. Ikke mindst medier og reklamer fokuserer stærkt på den individuelle oplevelse og meget lidt på det sociale ansvar, solidaritet, behovet for samarbejde mv. Individualiseringens spøgelse plager fagbevægelsen, se f.eks. Hvid og Nielsen (), og siden begyndelsen af 198 erne er organisationsgraden, dvs. antallet af personer, der er medlemmer af en lønmodtagerorganisation, i forhold til arbejdsstyrken, da også faldet i de fleste OECD lande helt på linie med den beskrevne tendens i tiden. I de nordiske lande er organisationsgraden imidlertid ikke faldet på samme måde, så den såkaldt nordiske model har tilsyneladende en bedre overlevelsesevne. Formålet med nærværende artikel er at se nærmere på fagbevægelsens rolle på arbejdsmarkedet, specielt at give en vurdering af fagbevægelsen på det danske (og nordiske) arbejdsmarked baseret på de forskelle, der er mellem Danmark og udlandet forstået som et udpluk af OECDlande. Metoden, der anvendes, er alene en beskrivelse af forskellene med brug af enkelte grafer. En alternativ metode er at foretage en række multivariable regressionsanalyser for et antal lande over en given tidsperiode og ud fra bedste fit komme frem til konklusioner af typen: Hvis man reducerer organisationsprocenten på arbejdsmarkedet med x procent, så vil arbejdsløsheden falde med y procent. Nickell (1998) er et blandt mange eksempler på en analyse, der giver sådanne konklusioner, og ikke mindst OECD s Employment Outlook indeholder utallige lignende analyser. Konklusionerne forudsætter imidlertid, at der er uafhængighed mellem de forklarende variable, og det synes i nogle tilfælde tvivlsomt; kan man således i praksis ændre på organisationsgraden og samtidig holde graden af koordination af lønforhandlinger fast, eller måske ligefrem ændre de to variable i hver sin retning? Hvis der er tvivl om dette, hjælper høj statistisk signifikans ikke på problemet. Den mindre ambitiøse beskrivelse i det følgende kan muligvis afdække nogle af sammenhængene mellem de»uafhængige«variable og dermed bidrage til en bedre forståelse. Samtidig giver det den fordel, at fremstillingen lettere kan følges af en læserkreds, der ikke er fortrolig med statistisk analyse. Organisations- og dækningsgrader Det er velkendt, at organisationsgraden er høj i Danmark og i Norden i det hele taget. Tal fra begyndelsen af det nittende århundrede, se Boeri, Brugiavini 15

2 Figur 1: Organisationsgrader og kollektive overenskomsters dækningsgrad Procent PRT ITA ESP FRA AUT CHE BEL NLD DEU DNK NOR SWE FIN GBR NZL AUS CAN USA JPN Organisationsgrad Overenskomsters dækningsgrad Note: Gennemsnit af data fra 198 og 199 Kilde: OECD (1997) og Calmfors (2), antyder, at Danmark var med i front ved den første organisering af arbejderne, men siden er blevet overhalet af Sverige, og senest Finland. Figur 1 viser billedet i den sidste del af forrige århundrede og medtager en søjle for dækningsgraden for de kollektive overenskomster. I figuren er landene grupperede således, at de nordiske lande og Storbritannien er udskilt fra de øvrige europæiske lande, mens ikke-europæiske lande er placeret længst til højre. Det er tydeligt, at de nordiske organisationsgrader ligger højt i forhold til organisationsgraden i mere sydlige europæiske lande. Det ses også, at de store økonomier USA og Japan har meget lave organisationsgrader. Ser man på antallet af lønmodtagere, hvis arbejdsforhold er dækket af kollektive overenskomster, er billedet noget anderledes. Især springer det i øjnene, at dækningsgraderne i det sydlige Europa er fuldt på højde med de nordiske landes, mens de er markant lavere i USA og Japan. Når de organisationsmæssigt svagere sydeuropæiske fagforeninger kan slutte overenskomster, der dækker det meste af arbejdsmarkedet, skyldes det en typisk forskel mellem Nord- og Sydeuropa, nemlig at parlamenterne i Sydeuropa i højere grad træder til for at regulere arbejdsmarkedet, herunder at udstrække dækningsgraden for de kollektive overenskomster. Det sættes ofte i modsætning til den»nordiske model«, hvor arbejdsmarkedets parter selv klarer paragrafferne. Den nordiske model anses herhjemme i almindelighed for bedre, hvad der også er visse indikationer af i det følgende; men forsøg på at indføre modellen sydpå vil støde på den vanskelighed, at der typisk ikke findes de bagved liggende høje organisationsgrader i Sydeuropa og derfor ikke er så godt»styr på tropperne«som i Norden. Danmark er i øvrigt speciel derved, at organisationsgraden er højere end dækningsgraden for de kollektive overenskomster. Det er ganske vanskeligt at forklare variationen i organisationsgraderne over tiden og mellem landene, se Boeri, Brugiavini og Calmfors (2); en enkelt variabel synes dog at spille en afgørende rolle, nemlig om arbejdsløshedskasserne er administrerede af fagforeninger eller fagforeningsdominerede fonde. Det gælder for Sverige, Danmark, Finland og Belgien, der alle har forholdsvis høje organisationsgrader. Løndannelsen Fagforeninger overtager forhandlingen af løn og andre arbejdsforhold for mange individer og er således en monopoldannelse på arbejdsmarkedet. Ifølge gængs økonomisk teori sætter monopoler prisen (lønnen) højere, end det vil ske under fuldkommen konkurrence, og»sælger«derfor mindre af varen arbejdskraft. Beskæftigelsen falder således, og netop de relativt stærke europæiske fagforeninger ses af nogle som en væsentlig årsag til, at arbejdsløsheden har været markant højere i Europa end i USA efter 197 ernes energikriser. 16

3 Tilstedeværelsen af fagforeninger behøver dog ikke nødvendigvis at medføre en reduceret beskæftigelse. Da fagbevægelsen voksede frem i begyndelsen af det tyvende århundrede, var baggrunden de nyindustrialiserede samfund med lav mobilitet af arbejdskraften og industrienheder, der kunne være den eneste større aftager af arbejdskraft inden for en region. Virksomhederne var således monopsonister, der»trykkede«lønnen og reducerede beskæftigelsen til mindre end fuldkommen konkurrence niveauet. Under disse forhold kan dannelsen af fagforeninger medføre både højere løn og beskæftigelse, der bringer økonomien tættere på fuldkommen konkurrence situationen og dermed skaber større velfærd. I dag argumenteres der i højere grad for, at centraliseret eller koordineret lønfastsættelse (der forudsætter indflydelsesrige fagforeninger) kan bringe arbejdsløsheden ned. Calmfors og Driffill (1988) har foreslået en»hump-shaped«sammenhæng, hvor helt decentral løndannelse som fuldkommen konkurrence og modsat helt central løndannelse som et rent monopol giver lavest arbejdsløshed, mens mellemniveauet giver den højeste arbejdsløshed. Sammenhængen kan forklares som en følge af, at en fagforening vil udnytte monopolstillingen mest, når den kan hæve lønnen uden at trække (andre) priser med op, således at reallønnen stiger uden at skade beskæftigelsen nævneværdigt. Arbejdsløshedspct Figur 2: Arbejdsløshed og lønkoordinering Lav Mellem Høj Koordinering af løndannelse Kilde: Boeri, Brugiavini and Calmfors (2) Fuldkommen konkurrence med given løn og priser forhindrer dette; men det er heller ikke muligt under et monopol, der omfatter hele økonomien, idet alle priser da stiger. Mellem disse to yderpunkter findes den mest beskæftigelsesbegrænsende situation. Boeri, Brugiavini og Calmfors (2) grupperer en række empiriske undersøgelser i relation til teorien og får det i figur 2 gengivne billede, der viser den gennemsnitlige sammenhæng for de undersøgelser, der støtter hypotesen (fuldt optrukket kurve), og de, der viser en monoton sammenhæng (stiplet kurve). Kurverne viser effekten på arbejdsløshedsprocenten af koordinering og antyder stærkt, at det bedste beskæftigelsesniveau opnås ved høj koordinering og centralisering og derfor implicit stærkt indflydelsesrige fagforeninger. Med viden om, at USA, hvor løndannelsen er meget decentral og ukoordineret, har en markant lavere arbejdsløshed end Europa, kan det være svært at acceptere figurens billede; og sammenhængen er da også omstridt, bl.a. Lindbeck (1993) advarer stærkt mod at drage hurtige konklusioner. Men i relation til det danske billede med høj organisationsgrad og koordination af løndannelsen må man konstatere, at der er økonomisk teori, der siger, at det i sig selv kan fremme beskæftigelsen. Også lønspredningen eller»afstanden«fra det laveste til det højeste lønniveau påvirkes af fagforeninger. Tal fra OECD (1997) viser således lavest lønspredning for de nordiske lande med høje organisationsgrader. Ydermere er det således, at det specielt er spredningen fra midten og til toppen, der er presset sammen i Norden, mens de sydlige europæiske lande typisk via en lovreguleret minimumsløn klemmer lønstrukturen nedefra og til midten. En sammenpresset lønstruktur kan være tegn på manglende fleksibilitet på arbejdsmarkedet og derved en medvirkende årsag til høj arbejdsløshed for lønmodtagere med lav produktivitet. Men omvendt kan en lønstruktur, der er klemt ovenfra, skabe mere beskæftigelse i toppen, forudsat at individets produktivitet ikke er lønafhængig. Det kan endvidere vises, at en centralt aftalt løn med ringe mulighed for variation, kan være vækstfremmende, se Moene og Wallerstein (1997). Argumentationen bygger på, at markedsøkonomierne under vækst gradvis skifter mindre produktive aktiviteter ud med nye og mere produktive. Med en»snæver central«løn vil der være højere afkast til kapitalen i nye aktiviteter, mens kapitalen i gamle aktiviteter presses hårdere. 17

4 Det fører til en hurtigere udskiftning eller fornyelse af virksomhederne og dermed en højere produktivitetsvækst. Medaljens bagside er, at beskæftigelsesindholdet i væksten reduceres. Den centralt dominerede og sammenklemte lønstruktur er således bedst i perioder med høj vækst og mindre god i perioder med stagnation. Fleksibilitet, insidere og outsidere Blanchard og Summers (1986) papir fremførte som en forklaring på den vedvarende høje europæiske ledighed, at arbejdsmarkedet blev opdelt i insidere med sikker beskæftigelse, der bestemte lønnen, og outsidere med usikker eller ingen beskæftigelse, der var uden indflydelse på lønnen. En sådan opdeling eller segmentering af arbejdsmarkedet kan forhindre, at økonomien vender tilbage til høj beskæftigelse (hysteresis). Selv om begreberne insidere og outsidere bruges sjældnere i dag, er det naturligt at spørge, hvilken rolle fagforeningerne spiller i denne sammenhæng. Er det således, at jo mere indflydelsesrige fagforeningerne er, desto mere segmenteres arbejdsmarkedet med en stor gruppe outsidere uden reel mulighed for at komme tilbage til arbejdsmarkedet? Svaret kan næsten kun blive bekræftende, hvis man sammenligner USA og Europa; men når man sammenligner europæiske lande, bliver billedet mere broget. Den bedste indikation af en segmentering af arbejdsmarkedet er formentlig andelen af langsigtsarbejdsløse, dvs. arbejdsløse med mere end 12 måneders arbejdsløshed, i forhold til det samlede antal arbejdsløse. Hvis denne andel er beskeden, indikerer det, at der»røres godt rundt i gryden«, således at kun få lønmodtagere holdes permanent udenfor med god fleksibilitet på markedet til følge. Figur 3 viser billedet for de samme lande som i figur 1, og med samme rækkefølge. Sammenholdes de to figurer, kan man konstatere, at de høje nordiske organisationsgrader ikke falder sammen med en stærk segmentering af arbejdsmarkedet i form af forholdsvis mange langtidsarbejdsløse. Andelen er klart højere Figur 3: Langtidsarbejdsløse og lovmæssig beskyttelse af ansatte ,5 Procent ,5 2 1,5 1 Indeks 1,5 PRT ITA ESP FRA AUT CHE BEL NLD DEU DNK NOR SWE FIN GBR NZL AUS CAN USA JPN Langtidsarbejdsløse i pct. af arbejdsløse gnst. Grad af lovmæssig beskyttelse af ansatte sidst i 9'erne Note: De mørke søjler viser OECD s overall EPL strictness version 2 (højre skala). Kilde: OECD (1) 18

5 Figur 4: Aktiv arbejdsmarkedspolitik og arbejdsløshedsunderstøttelse Aamp udgift Indeks. SWE = 1 5 PRT ITA ESP FRA AUT CHE BEL NLD DEU DNK NOR SWE FIN GBR NZL AUS CAN USA JPN Aktiv arbejdsmarkedspolitik per arbejdsløs 1998 Arbejdsløshedsunderstøttelse 1995 Note: Indekset for arbejdsløshedsunderstøttelsens niveau (højre skala) er beregnet som produktet af den maksimale periode for modtagelse af understøttelse og den gennemsnitlige»net replacement rate«ved periodens udløb for tre familiesituationer. Hvor der ingen periodegrænse er for understøttelsen, er denne sat til 7 år. Udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik er gjort sammenlignelige med brug af købekraftspariteter. De vedrører året 1998 eller finansåret 1997/98. Kilde: OECD (1995,, 1) sydpå, hvor organisationsgraderne er lavere. Men som nævnt ovenfor er det sydeuropæiske arbejdsmarked karakteriseret ved, at lovgivningsmagten ofte»kompenserer«for fagforeningernes manglende styrke ved at lovgive om forholdene på arbejdsmarkedet. Det gælder således lovgivning, der har til formål at sikre ansatte mod»uforskyldt«fyring. Parlamentarikernes intentioner er formentlig de bedste, men som figuren antyder, kan resultatet blive et meget ufleksibelt og segmenteret arbejdsmarked med forholdsvis mange langtidsarbejdsløse. Det danske arbejdsmarked udmærker sig i den henseende ved kun i beskedent omfang at være underlagt restriktive love for beskyttelse af de ansatte. Men der er undtagelser fra denne»nordiske«regel; både Norge og Sverige har en forholdsvis restriktiv lovgivning på dette område. En høj arbejdsløshedsunderstøttelse, der kan oppebæres gennem lang tid, kan også medvirke til at fastholde arbejdsløse i lange forløb, hvor de taber deres faglige kunnen og mister tilknytningen til arbejdsmarkedet. Som det fremgår af figur 4, er det således, at netop de nordiske lande har meget generøse understøttelsesregler i international sammenligning. Der synes således at være en tendens til, at magtfulde fagforeninger som de nordiske medvirker til, at understøttelsessatserne bliver høje og kan oppebæres gennem lang tid. Det kan ses som et udtryk for solidaritet med de uforskyldt arbejdsløse; men systemet bærer kimen til en opdeling af arbejdsmarkedet i et A og et B hold. Nogle ser kombinationen af høj understøttelse og lav beskyttelse for ansatte, jf. figur 3, som en»gylden«sammenhæng på det forholdsvis fleksible danske arbejdsmarked forstået på den måde, at den lave beskyttelse af de ansatte kun er acceptabel for fagbevægelsen, fordi understøttelsen er høj. Sammenholder man figur 3 og 4 opdages det, at det er noget specielt dansk, idet det ikke er tilfældet for de øvrige nordiske lande, hvor beskyttelsen af ansatte er ganske høj. Men Danmark har altså en lavere beskyttelse af ansatte, og det giver større strømme på arbejdsmarkedet og dermed mere»omrøring i gryden«og mindre segmentering af arbejdsstyrken. Aktiv arbejdsmarkedspolitik omfatter indgreb i 19

6 de arbejdsløses adfærd ved både at forpligte og hjælpe dem til at forbedre deres muligheder på arbejdsmarkedet. Dels kan man højne søgeintensiteten og forbedre og tilpasse den arbejdsløses personlige kvalifikationer, og dels kan man kan man øge gennemsigtigheden af de åbne jobs gennem arbejdsformidlingernes netværk. Alt sammen foranstaltninger der kan medvirke til at få»outsidere«ind på arbejdsmarkedet igen. Som det fremgår af figur 4, ligger de nordiske lande med høje organisationsgrader højt, når det gælder aktiv arbejdsmarkedspolitik. Der tegner sig således det billede, at indflydelsesrige fagforeninger medvirker til at forøge indsatsen i form af aktiv arbejdsmarkedspolitik, der kan medvirke til at opbløde en segmentering af arbejdsmarkedet. Alt i alt kan man derfor vanskeligt sige, at fagforeninger medvirker til at skabe segmentering og hysteresis på arbejdsmarkedet. Den Europæiske Sociale Model Hvis man besøger EU-Kommissionen på nettet, vil man opdage, at der skrives og tales meget om den Europæiske Sociale Model og om den Sociale Dialog mellem regeringerne (og Kommissionen) og de sociale parter i form af repræsentanter fra arbejdstager- og arbejdsgiversiden, EU (1, 2). I europæisk sammenhæng er fagbevægelsen således ikke på vej ud, tværtimod ønsker EU dens medvirken til at løse aktuelle problemer på arbejdsmarkedet; og lande, der ikke har en tilfredsstilende social dialog, opfordres til at få gjort noget ved sagen i de årlige rekommendationer. I europæisk perspektiv vil fagbevægelsens rolle i samfundet således vokse i fremtiden. Nytten af den sociale dialog er imidlertid stærkt afhængig af, om det, man måtte nå til enighed om, også har bred opbakning blandt lønmodtagere (og arbejdsgivere). I den forbindelse kan man frygte, at de manglende organisationsgrader sydpå kan medføre lovgivning»på parlamentsniveau«med gode intentioner, men med uheldige konsekvenser for fleksibiliteten. Som indikeret ovenfor synes den nordiske model at være at foretrække, og det er muligvis den, man går efter; men uden de høje organisationsgrader kan resultatet meget vel blive noget, der ligger tættere på»den sydeuropæiske model«. Afslutning På det danske arbejdsmarked synes der ikke at være tegn på, at organisationsgraderne står ved begyndelsen af en faldende trend. Fagbevægelsen vil fortsat spille en betydende rolle inden for en nordisk model. I den danske version har modellen medført en snæver (solidarisk?) lønstruktur samt høje satser og høj varighed for arbejdsløshedsunderstøttelsen forhold, der kan reducere fleksibiliteten på arbejdsmarkedet; men samtidig også en lav beskyttelse af ansatte og et højt niveau for aktiv arbejdsmarkedspolitik forhold, der medvirker til at øge fleksibiliteten på arbejdsmarkedet. Ud fra ovenstående beskrivelse synes det endvidere vigtigt, at der bevares et element af koordinering af løndannelsen, således at aktuelle tendenser til decentralisering ikke fjerner dette element. Samtidig må fagbevægelsen på det overordnede plan medvirke til at få arbejdsmarkedet til at fungere bedst muligt. Aktuelle tiltag for at bevare organisationsgraderne bør, jf. indledningen, sigte på individets mere snævre behov. Referencer Blanchard, O.J. and L.H. Summers (1986), Hysteresis and the European Unemployment Problem. National Bureau of Economic Research, Macroeconomic Annual, pp Boeri Tito, Agar Brugiavini and Lars Calmfors ed. (2), The Role of Unions in the Twenty-First Century. Oxford University Press. Calmfors, L. and J. Driffill (1988), Bargaining Structure, Corporatism and Economic Performance. Economic Policy 6. EU-Kommissionen (1), emplpack1_en.htm Bruxelles. EU-Kommissionen (2), Proposal for a council decision establishing a Tripartite Social Summet for Growth and Employment. COM(2) 341 final 2/136 (CNS). Bruxelles. Hvid, Helge og Klaus T. Nielsen (), Fremtidens FTFarbejdspladser. Afsnittet om individualisering kan læses på FTF s web side på adressen Lindbeck, Assar (1993), Comment. In Flanagan, R.J., K.O. Moene and M. Wallerstein (1993), Trade Union Behaviour, Pay-Bargaining and Economic Performance. Clarendon Press, Oxford. Moene, Karl Ove and Michael Wallerstein (1997), Pay Inequality. Journal of Labour Economics. 15 Iss

7 Nickell, Stephen (1998): Unemployment: Questions and some Answers. The Economic Journal. 18 May, pp OECD (1995), Benefit Systems and Work Incentives. Paris OECD (1999), Employment Outlook. Paris OECD (1), Statistical Compendium ed. 2. Paris OECD (1997), Employment Outlook. Paris 21