Ligestilling i dansk udviklingsbistand. Strategi

Transkript

1 Ligestilling i dansk udviklingsbistand Strategi

2 Danida UDENRIGSMINISTERIET Produktion: 2004 Udenrigsministeriet Asiatisk Plads 2 DK-1448 København K Tlf.: Fax: um@um.dk Internet: Design og tryk: Schultz Grafisk Fotos: Nepal, Mikkel Østegaard Yderligere eksemplarer kan rekvireres hos: Danmark.dk's netboghandel Tlf. ved opkald fra Danmark: 1881 Tlf. fra udlandet: ISBN-numre: Trykt version: Elektronisk version: Redaktionen afsluttet marts 2004.

3 Ligestilling i dansk udviklingsbistand Strategi Ligestilling mellem mænd og kvinder er hverken social eller kulturel kosmetik, men en økonomisk, politisk og demokratisk nødvendighed. Danida Udenrigsministeriet 2004

4 Indholdsfortegnelse 1. Indledning 4 Status og udfordringer på ligestillingsområdet 4 Rettigheder 5 Ressourcer 5 Indflydelse 6 2. Fremme af ligestilling en international og national forpligtelse 8 3. Definition, målsætning og metoder 10 Definition af ligestilling 10 Målsætning 10 Metoder Vigtige elementer i arbejdet med ligestilling 12 Kønsspecifikke data 12 Strategiske partnerskaber Udmøntningen af den danske strategi Ligestillingsarbejdet på landeniveau 15 Nationalt overblik som udgangspunkt for en prioritering og fokusering 15 Lokalt ejerskab og udgangspunkt for ligestillingsindsatser 16 Mainstreaming 16 Nationale fattigdomsstrategier 16 Arbejdet på sektorniveau 17 Særlige indsatser 18 De danske private organisationer Internationalt samarbejde 20 Det normsættende samarbejde 20 De internationale organisationer og internationale NGO er 21 Særlige politikområder 23

5 8. Udenrigsministeriets og ressourcebasens kapacitet vedr. ligestilling Monitorering Bilag 27 3

6 1. Indledning Den nye strategi for ligestilling mellem kvinder og mænd i dansk udviklingsbistand er udarbejdet på grundlag af regeringens prioriteringer for udviklingsbistanden for perioden , der for at opnå størst effekt på fattigdomsreduktion fokuserer Danmarks indsats mod følgende fem centrale udfordringer: 1) Menneskerettigheder, demokratisering og god regeringsførelse 2) Stabilitet, sikkerhed og kampen mod terrorisme 3) Flygtninge, nødhjælp og nærområder 4) Miljøet 5) Social og økonomisk udvikling. Visionen er en udviklingspolitik med mennesket kvinde såvel som mand i centrum. At fremme samfund, som kan give det enkelte menneske menneskelig værdighed og frihed under ansvar. Status og udfordringer på ligestillingsområdet Kvinders status og ligestillingen mellem mænd og kvinder er blevet forbedret betragteligt i mange udviklingslande gennem sidste halvdel af det tyvende århundrede: Forskellen i skolegang mellem drenge og piger er blevet mindre. I Sydasien, Afrika syd for Sahara, Mellemøsten og Nordafrika er antallet af piger, der starter i grundskolen næsten fordoblet. Kvinders forventede levealder er vokset med år i udviklingslandene. Kvinders tilknytning til arbejdsmarkedet er blevet øget og lønforskelle reduceret. Trods de uomtvistelige fremskridt udsættes kvinder og piger stadig for omfattende og systematisk kønsdiskriminering i langt de fleste af verdens lande. Karakteren og omfanget varierer over lande og regioner. Men der findes næppe noget udviklingsland, hvor kvinder er ligestillet med mænd for så vidt angår juridiske, sociale (inklusive seksuelle og reproduktive) og økonomiske rettigheder, og der er store uligheder i kvinders og mænds adgang til og kontrol over ressourcer, økonomiske muligheder, magt og politisk indflydelse. 4

7 Rettigheder Mange steder har kvinder ikke ret til at arve en afdød ægtefælle, herunder arve retten til jord. Selv hvor det juridisk er muligt at arve jord, kan traditionelle normer stille sig hindrende i vejen. Kvinder har flere steder ikke ret til at drive forretning, afgive stemme eller rejse uden ægtefællens samtykke. Kvinders seksuelle og reproduktive rettigheder, herunder retten til at bestemme over egen krop krænkes i mange samfund og ikke mindst i forbindelse med konflikter. Kvindelige flygtninge har ikke samme rettigheder som mandlige ved skilsmisse eller ægtefællens død. Vold mod kvinder er udbredt og tabubelagt. I mange lande udviklingslande såvel som udviklede lande vil op imod en fjerdedel af kvinderne i løbet af et livsforløb blive udsat for vold fra deres partner/ex-partner. Ca. 130 millioner kvinder har været udsat for kvindelig omskæring, og yderligere 2 millioner piger og kvinder udsættes for det hvert år. Drab på hustruer, søstre og døtre på grund af medgift eller påståede æreskrænkelser er et udbredt fænomen i flere lande. Årligt handles og/eller tvinges ca. 2 millioner piger mellem 5 og 15 år til prostitution. Millioner af piger og kvinder er forhindret i at beskytte sig mod hiv/aids på grund af deres underordnede position i samfundet og familien og manglen på seksuelle og reproduktive rettigheder. Derfor er der mange steder flere hiv-smittede piger og kvinder end mænd. På verdensplan formodes det, at mellem millioner kvinder er forsvundet i forhold til en naturlig demografisk udvikling på grund af systematiske aborter af pigefostre, pigemord og omsorgssvigt. Vold i konflikt- og krisesituationer udgør en særlig problemstilling. I en række af vor tids konflikter er kvindekroppen trods politiske, religiøse, etniske, geografiske, økonomiske og andre forskelle inddraget som en del af slagmarken ved systematiske voldtægter, bortførelser og tvungne graviditeter uden efterfølgende retsforfølgelse. Rwanda, Bosnien, Østtimor og Sierra Leone er eksempler. Ressourcer Kvinder udfører mere end halvdelen af al økonomisk aktivitet i udviklingslandene, men kun ca. en tredjedel af deres arbejde registreres i statistikker. Kvinders arbejde i den reproduktive økonomi, der vedrører ansvaret for familien og husholdningen, er ulønnet og overses ofte. Sammenlignet med mænd har kvinder systematisk mindre kontrol over produktive ressourcer såsom, jord, information, teknologi og finansielle ressourcer, herunder kredit. Piger og kvinder har stadig dårligere adgang til uddannelse end drenge og mænd om end der her er sket fremskridt. Investeringer i pigers uddannelse er den investering, der har størst effekt på fattigdomsbekæmpelse, faldende befolkningstilvækst, lavere børnedødelighed, mindre underernæring, øget skolegang samt forbedret sund- 5

8 hedstilstand. Dertil kommer kvinders øgede jobmuligheder som følge af uddannelse og forbedrede chancer for at opnå politisk indflydelse på flere niveauer. Kvinders jordlodder er som regel mindre og af dårligere kvalitet end mænds. Hvis input til og indtægter fra landbruget var mere ligeligt fordelt mellem kvinder og mænd i Kenya, Burkina Faso og Cameroun, ville udbyttet kunne øges med op til 20 pct. Kvinder forestår op til 80 pct. af fødevareproduktionen i Afrika syd for Sahara, men modtager ca. 1 pct. af de samlede landbrugskreditter. Kvindeligt ledede virksomheder er hyppigt underkapitaliserede, har dårligere adgang til maskiner, rådgivningstjenesteydelser og kreditfaciliteter end virksomheder ledet af mænd. Ofte er kvinders adgang til arbejdsmarkedet begrænset til visse områder og vil ikke sjældent være præget af en række problemer relateret til løn- og arbejdsvilkår, som betyder, at de ikke har mulighed for at høste det fulde udbytte af erhvervsudviklingen og de potentielt positive muligheder, der følger af globaliseringen. Ulige adgang til ressourcer skaber meget forskellige muligheder for kvinder og mænds evne til at bevæge sig ud af fattigdom, og den ulige fordeling af ressourcer hæmmer samfunds bestræbelser på at reducere fattigdommen og skabe økonomisk vækst. Indflydelse Begrænset adgang til ressourcer, større arbejdsbyrde end mænd og ulige rettigheder indskrænker kvinders mulighed for at påvirke de økonomiske beslutninger i husstanden. Mangelfulde rettigheder og lav social status i forhold til mænd begrænser muligheden for at påvirke beslutninger i lokalsamfund og på nationalt niveau. Kvinders arbejdsbyrde bevirker ofte, at de ikke kan afse den fornødne tid til at deltage i beslutningsprocesser på forskellige niveauer for at opnå indflydelse. Kvinder besidder langt færre ledende positioner i de fleste samfund end mænd og er fortsat kraftigt underrepræsenteret i nationale parlamenter, hvor de i gennemsnit optager ca. 10 pct. af pladserne. Kun i syv lande i verden er 30 pct. af parlamentarikerne kvinder. Øget ligestilling i relation til rettigheder, ressourcer og indflydelse har positiv indvirkning både på kvinders, mænds og børns livssituation samt på landes mulighed for økonomisk vækst, fattigdomsreduktion og demokratisk, god og effektiv regeringsførelse. Fremme af ligestilling er derfor vigtig for den overordnede danske udviklingspolitiske målsætning om fattigdomsreduktion, der retter sig mod at fremme alle menneskers muligheder for at bevæge sig ud af fattigdom og bidrage til menneskelig og økonomisk udvikling. Erfaringer viser, at den politiske vilje til at skabe sådanne forandringer er mere afgørende end indkomstniveauet. I nogle tilfælde overgår lavindkomstlande langt rigere lande for så vidt angår de udviklingsmuligheder, kvinder tildeles, hvilket situationen i 6

9 bl.a. en række arabiske lande illustrerer. Det indikerer videre, at ligestilling kan fremmes under meget forskellige kulturer og økonomiske situationer. Empowerment er en vigtig betingelse for, at kvinder kan kræve og gøre brug af lige rettigheder, ressourcer og indflydelse og dermed for ligestilling. Begrebet dækker over, at det enkelte individ tilegner sig evnen til at tænke og agere frit, træffe valg og indfri eget potentiale som fuldgyldigt og ligeværdigt medlem af samfundet. 7

10 2. Fremme af ligestilling en international og national forpligtelse Danmark og mange af FN s andre medlemslande har forpligtet sig til internationalt og nationalt at arbejde for at fremme kvinders status og ligestilling ved ratifikation af FN s konventioner om menneskerettigheder og konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder fra 1979 (Kvinde-konventionen CEDAW) samt den til konventionen knyttede frivillige protokol. De politiske forpligtelser følger også af at have tiltrådt FN-handlingsprogrammet fra Befolkningskonferencen i Kairo i 1994, der anerkendte kvinders og pigers seksuelle og reproduktive rettigheder, samt Beijinghandlings-planen fra den fjerde Verdenskvinde-konference i 1995, som pegede på mainstreaming (se side 12) som en central strategi for at opnå øget ligestilling og identificerede 12 kritiske indsatsområder til fremme af kvinders stilling. Beijing-handlingsplanens 12 kritiske indsatsområder til fremme af kvinders stilling: 1. Kvinder og fattigdom 2. Uddannelse og træning af kvinder 3. Kvinder og sundhed 4. Vold mod kvinder 5. Kvinder og væbnede konflikter 6. Kvinder og økonomi 7. Kvinder, magt og indflydelse 8. Institutionelle mekanismer for fremme af kvinders vilkår 9. Kvinders menneskerettigheder 10. Kvinder og medier 11. Kvinder og miljø 12. Pigers rettigheder. FN s Årtusindeerklæring fra september 2000 og dens udmøntning i de 8 internationale 2015 Mål, fokuserer også på ligestilling. Det gælder ligestilling som mål i sig selv, (Mål 3) og ligestilling som en nødvendig forudsætning for at bekæmpe fattigdom, sult, sygdom og fremme bæredygtig udvikling og dermed nå de øvrige 2015 Mål. 8

11 2015 Målene 1. Halvere ekstrem fattigdom og sult 2. Sikre primær skoleuddannelse for både drenge og piger 3. Sikre kvinders ligestilling 4. Nedbringe børnedødeligheden med to tredjedele 5. Nedbringe dødeligheden blandt gravide og fødende kvinder med tre fjerdedele 6. Stoppe spredningen af hiv/aids, malaria og andre smitsomme sygdomme 7. Sikre et bæredygtigt miljø 8. Skabe globalt partnerskab for udvikling. Det internationale rammeværk for arbejdet med ligestilling kombinerer et rettighedsperspektiv med et udviklingsperspektiv ved at rette sig mod forbedring af kvinders adgang til rettigheder, ressourcer og indflydelse. Trods dokumenterede fremskridt er der fortsat en stor udfordring i at bringe de faktiske forhold, som kvinder og piger lever under mange steder i verden, i større overensstemmelse med de internationale aftaler, normer og målsætninger på ligestillingsområdet. 9

12 3. Definition, målsætning og metoder Definition af ligestilling Ligestilling mellem mænd og kvinder kan defineres på mange måder. I denne strategi bruges følgende definition: Ligestilling betyder: (i) lighed for loven, (ii) lighed for så vidt angår muligheder (inklusive lighed i relation til karriereforløb, og lighed i adgang til human capital og andre produktive ressourcer, der er med til at skabe udviklingsmuligheder) og (iii) lighed i forhold til politisk og økonomisk indflydelse (herunder indflydelse på overordnede udviklingsprocesser). Målsætning Målsætningen for denne strategi er at bidrage til at fremme: - Lige rettigheder (politiske, civile, økonomiske, sociale, inklusive seksuelle og reproduktive samt kulturelle ) for kvinder og mænd - Lige adgang til og kontrol over ressourcer for kvinder og mænd - Lige muligheder for at opnå politisk og økonomisk indflydelse for kvinder og mænd. Strategiens gennemførelse vil kræve ændringer i eksisterende magtforhold, status og roller mellem kvinder og mænd. Derfor vil arbejdet med ligestilling i mange sammenhænge være konfliktfyldt. Den danske indsats skal basere sig på en anerkendelse af kulturelle og religiøse forskelle inden for rammerne af de universelle menneskerettigheder. Men religiøse og kulturelle værdier og traditioner må aldrig tjene som en undskyldning for at fratage det enkelte menneske kvinde eller mand dets frihed og rettigheder. At forbedre ligestillingen mellem kvinder og mænd kræver en fokuseret, strategisk, vedholdende, resultatorienteret og langsigtet indsats samt partnerskaber mellem mange aktører, herunder ikke mindst mellem mænd og kvinder. Ambitionen med denne strategi er at prioritere ligestillingsindsatserne i dansk bistand for derved at øge effekten og gennemslagskraften. 10

13 Metoder Strategien anvender en to-strenget metodisk tilgang: - Mainstreaming defineret som det at tage hensyn til både mænds og kvinders ønsker, behov og erfaringer ved design, implementering, monitorering og evaluering af politikker og indsatser. På alle niveauer kan en vurdering af kvinders og mænds rettigheder, adgang til ressourcer og indflydelse være retningsgivende for mainstreamingindsatser. - Særlige indsatser defineret som indsatser rettet mod at skabe grundlæggende strukturelle forandringer af institutioner, politikker, lovgivning og ressourceallokering for at fremme ligestillingen mellem mænd og kvinder identificeret ud fra konkrete behov i det enkelte land, politikområde eller den enkelte organisation. 11

14 4. Vigtige elementer i arbejdet med ligestilling Kønsspecifikke data Statistisk materiale opdelt på køn er afgørende for at vurdere graden af ligestilling f.eks. kvinders adgang til ressourcer og effekten af mulige politiktiltag på henholdsvis kvinder og mænd. I mange udviklingslande vanskeliggør det eksisterende datagrundlag dokumentation af problemer og mulige løsninger. Strategiske partnerskaber Strategiske partnerskaber med forskellige aktører på landeniveau og i det internationale ligestillingsarbejde er nødvendige for at skabe varige ændringer i et samfund. Partnerskaber kan omfatte regering, administration, civilsamfund, danske NGO er, den private sektor, medierne, forsknings-institutioner og andre bi- og multilaterale donorer. Det kan det være hensigtsmæssigt at identificere forandringsagenter i form af fremtrædende personligheder, der er fortalere for et givet aspekt på ligestillingsområdet. Partnerskabernes sammensætning vil ofte afhænge af, om der arbejdes inden for rettigheder, ressourcer eller indflydelse. På rettighedsområdet vil ændringer af lovgivning, der skal resultere i lighed for loven, som hovedregel involvere relevante regeringsaktører og parlamentet i et land. Som oftest vil der dog forudgående være behov for samarbejde også med civilsamfundet, medier og eventuelt forskningsinstitutioner om at gøde jorden for lovændringer. Internationale organisationer med et særligt mandat inden for rettighedsområdet kan være vigtige partnere. Lovgivning er en nødvendig, men som regel ikke en tilstrækkelig forudsætning for at øge ligestilling i praksis. Der vil også være behov for at sikre kapaciteten hos de administrative og udøvende myndigheder, der skal gennemføre lovgivningen, og for støtte til kvinders muligheder for at fremme egne rettigheder, herunder f.eks. overvinde modstand i traditionelle normer. Partnerskaber vil derfor også kunne omfatte myndigheder såsom politiet, retsvæsnet samt traditionelle og religiøse ledere. 12

15 På ressourceområdet vil Verdensbanken, de relevante regeringsaktører som finans- og planlægningsministerier civilsamfundsrepræsentanter og andre donorer være oplagte partnere på det makroøkonomiske niveau i forhold til fattigdomsanalyser og strategier. På sektorniveau vil den sektorrelevante aktørkreds kunne inddrages. Når det drejer sig om fremme af indflydelse, afhænger partnerskabskonstellationen også af fokusområde. Er der tale om fremme af kvinders deltagelse i valg nationalt eller lokalt både som stemmeafgivere og kandidater kan f.eks. civilsamfundsrepræsentanter, medierne, repræsentanter for de politiske partier og parlamentet være partnere i lighed med de internationale organisationer med et særligt mandat inden for god regeringsførelse og demokratisering, såsom UNDP. Tilsvarende kan lokale og internationale aktører knyttet til institutionelle reformer, decentraliseringsprocesser og uddannelsespolitik spille en rolle. 13

16 5. Udmøntningen af den danske strategi Strategien vil blive udmøntet gennem: Indsatser på landeniveau i de 15 programsamarbejdslande og andre lande i overensstemmelse med regeringens prioriteter Internationalt samarbejde Styrkelse af Udenrigsministeriets kapacitet og netværk med den danske og internationale ressourcebase på ligestillingsområdet. Der lægges op til at øge samspillet mellem multilateral og bilateral bistand, hvor det er muligt, og hvor det kan give resultater. 14

17 6. Ligestillingsarbejdet på landeniveau Mulighederne for at fremme ligestilling er forskellige i de forskellige programsamarbejdslande samt inden for forskellige indsatsområder og sektorer. Derfor vil de konkrete indsatser til fremme af ligestilling og resultaterne af indsatserne også være forskellige i de enkelte lande. Udfordringen vil være størst i samfund, hvor kønsdiskriminerende kulturer og normer står stærkest. Fremme af ligestilling i programsamarbejdslandene vil blive forfulgt i to spor, der også vil blive afspejlet i landestrategierne: Der vil blive prioriteret mindst én særlig indsats for fremme af kvinders og mænds lige rettigheder, lige adgang til og kontrol over ressourcer eller politisk indflydelse. Arbejdet med mainstreaming vil blive intensiveret i sektorstøtten og i støtten til menneskerettigheder, demokratisering og god regeringsførelse. Også her vil arbejdet tage udgangspunkt i fremme af lige rettigheder, adgang til ressourcer og indflydelse. Målsætninger for ligestilling vil blive søgt forankret i samarbejdslandenes egne politikker og strategier mv., hvor relevante og realistiske målsætninger allerede findes. Hvor sådanne målsætningerne ikke er veldefinerede, vil den danske bistand kunne støtte processen med at udarbejde ligestillingsmålsætninger og politikker på baggrund af internationale juridiske og politiske forpligtelser (bl.a. Kvinde-konventionen, Bejing-handlingsplanen og 2015 Målene) i dialog med regering og andre partnere. Nationalt overblik som udgangspunkt for en prioritering og fokusering Da de ressourcer, der er til rådighed for regeringen, donorerne og civilsamfundet i et givet land, er begrænsede, må der fokuseres og prioriteres i den konkrete sammenhæng for at opnå størst mulig effekt af indsatsen på ligestillingsområdet. Samtidig er det dog klart, at der skal ske en øget indsats for at fremme ligestilling. I nogle samarbejdslande kan der være behov for at støtte etablering af et samlet nationalt overblik over ligestilling i tæt samarbejde med modtagerlandet og andre partnere. Et sådant overblik over udfordringer og muligheder på ligestillingsområdet, inden for forskellige politik- og indsatsområder og sektorer vil kunne danne grundlag for fælles 15

18 strategiske indsatser. Det kan gøres som led i den fattigdomsanalyse, der danner baggrund for en given fattigdomsstrategi eller som en selvstændig analyse, hvis en sådan ikke allerede findes. I Uganda samarbejder Danmark eksempelvis med regeringen, Verdensbanken, andre donorer og civilsamfundsrepræsentanter om at indarbejde ligestilling i den nationale fattigdomsanalyse og strategi for reduktion af fattigdom, PRS (Poverty Reduction Strategy). Lokalt ejerskab og udgangspunkt for ligestillingsindsatser De internationale forpligtelser og normer på ligestillingsområdet er globalt forankrede og kan fungere som udgangspunkt for identifikation af og dialog om mulige indsatser. Men den specifikke prioritering må nødvendigvis afhænge af forholdene i de forskellige regioner, lande, politikområder og sektorer. Tilgangen må være præget af realisme, fleksibilitet og relevans med udnyttelse af de muligheder, der er og opstår. Lokalt ejerskab og lokal forankring er essentiel for den langsigtede bæredygtighed af ligestillingsindsatser. En eller flere donorer vil ofte kunne fremme ligestilling på kort sigt på et snævert område, men hvis ligestilling skal fremmes for flertallet af kvinder, kan det ikke gøres, uden at centrale aktører i landet har ejerskab, fordi fremme af ligestilling stiller spørgsmålstegn og rokker ved eksisterende magtforhold, som er dybt forankrede i institutioner fra lokalt niveau (familie) til nationalt niveau (regler og normer). Mainstreaming Sektorprogrambistanden med dets fokus på det lange sigt, på nødvendigheden af ejerskab og på en sammenhængende politik og strategi samt introduktionen af nationale fattigdomsstrategier (PRS) skaber nye muligheder for mainstreaming. Mainstreaming indebærer, at man under identifikation/formulering, implementering og monitorering af en given indsats sektorprogram- eller projektbistand, lidt forenklet udbygger det centrale spørgsmål, hvordan sikrer vi størst effekt for fattige af en given indsats til, hvordan sikrer vi størst effekt for (fattige) kvinder og mænd af en given indsats. Svarene på de to spørgsmål vil som regel være forskellige, og den konkrete policy- og strategiudvikling samt planlægning af de konkrete aktiviteter bør tage højde herfor. En analyse af kvinders og mænds rettigheder, adgang til ressourcer og indflydelse er en vigtig ledetråd for en fokuseret mainstreaming-indsats på alle niveauer. Nationale fattigdomsstrategier De nationale fattigdomsstrategier (PRS Poverty Reduction Strategy) og processen for deres udarbejdelse er grundlaget for Danmarks arbejde i programsamarbejdslandene. PRS har bl.a. betydning for fordelingen af offentlige udgifter i landene, da PRS ud- 16

19 møntes i finanslove og tilhørende tre-årige budgetrammer (Medium Term Expenditure Framework). Det er på nuværende tidspunkt de færreste PRS, der integrerer ligestillingsaspekter tilfredsstillende. Mainstreaming af ligestilling i PRS rummer et potentiale for at fremme ligestilling og effektivisering af fattigdomsreduktionen. Mainstreaming af PRS vil bl.a. betyde, at kvinder inddrages i forbindelse med udarbejdelsen og revision af PRS på lige fod med mænd, at kønsaspektet afspejles i den fattigdomsanalyse, som PRS baseres på, at den kønsspecifikke fattigdomsanalyse bruges til at definere prioriterede offentlige indsatser i PRS, og at kønsaspektet gradvist afspejles i monitoreringen af gennemførelsen af PRS, dvs. at der opstilles kønsspecifikke mål og indikatorer. De fleste steder vil et sådant arbejde tage en rum tid. Danmark vil arbejde for, at ligestilling mainstreames i PRS i programsamarbejdslandene i den politiske dialog, og hvor der er muligheder og behov, der ikke dækkes af andre donorer gennem konkret støtte til denne mainstreaming. Arbejdet på sektorniveau Erfaringerne (se bilag) viser, at nogle sektorer har større betydning for ligestilling end andre selvom effekterne ofte optimeres ved samspil mellem indsatser på tværs af sektorer. Indsatser inden for uddannelse og sundhed, inklusive reproduktive og seksuelle rettigheder og hiv/aids, har umiddelbart markante effekter på såvel kvinders ligestilling som reduktion af fattigdom. Regeringens opprioritering af uddannelse og sundhed i den danske udviklingsbistand er derfor et vigtigt udgangspunkt for ligestillingsindsatser. Også indsatser inden for landbrug og erhvervssektorudvikling, herunder lige adgang for kvinder til mikrofinansiering (opsparing, kredit) har potentielt store effekter. Landbrug, bl.a. fordi en meget stor del af den fattige befolkning, heraf størsteparten kvinder, lever og arbejder i landområderne, og fordi der i landbruget ofte er diskrimination af kvinder. Erhvervssektorudvikling er væsentlig, fordi der herigennem etableres mulighed for jobskabelse til gavn for kvinder og deres familie, og påkrævet for at sikre den økonomiske vækst, der er en nødvendig om end ikke tilstrækkelig forudsætning for fattigdomsreduktion for kvinder og mænd. Investeringer i vand, energi og transport kan væsentligt reducere tidsbyrden forbundet med kvinders traditionelle arbejdsområder. Dansk støtte til mainstreaming på sektorniveau vil i samarbejde med relevante aktører fokusere på: 17

20 Udviklingen af kønsspecifikke sektorpolitikker og sektorstrategier Konkrete indsatser, der fremmer ligestilling. Der er behov for en prioritering af den danske indsats for at opnå den største effekt i et givet land. Prioriteringen vil tage udgangspunkt i en vurdering af i hvilken sektor en investering i ligestilling vil have størst effekt, og i hvilket omfang andre donorer bidrager hertil. Arbejdet på sektorniveau vil kunne pege på behov for ændring af lovgivning, institutionelle reformer, behov for større prioritering af ligestilling i PRS, og på behov for at øge allokeringen af ressourcer til indsatser, der fremmer ligestilling i nationale budgetter. På sektorniveau vil man samtidig kunne yde støtte til innovative projekter, der bidrager til fremme af en mindre gruppe kvinders rettigheder, adgang til og kontrol over ressourcer og/eller indflydelse. Sådanne pilotindsatser vil dels bidrage til empowerment af mindre grupper af kvinder, og vil derudover kunne danne grundlag for policy-ændringer og generel udbredelse til hele sektoren. Særlige indsatser Der er i mange lande behov for komplementære indsatser til mainstreaming inden for særlige ligestillingsområder, hvor der hersker udtalt kønsdiskriminering. Sådanne indsatser vil typisk ligge uden for den almindelige sektorprogrambistand. Arbejdet med mainstreaming på sektorniveau og/eller projektniveau vil kunne medvirke til at afdække strukturelle og/eller lovgivningsmæssige problemstillinger vedrørende kvinders lige rettigheder, såsom ejerskab/brugsret til jord, ret til at arve efter sin mand eller ret til lige bodeling, der ikke alene kan håndteres inden for en afgrænset sektor. I de tilfælde består udfordringen i at løfte de centrale spørgsmål op på det relevante politiske niveau i regeringen. Det kan gøres gennem den politiske dialog, der føres mellem Danmark og myndighederne. Ofte vil det dog også skulle ske som led i en bredere politisk dialog, der også inkluderer andre aktører (donorer, civilsamfund etc.) for at opnå bæredygtige resultater. I forbindelse med identifikation af et særligt indsatsområde i et givet land rettet mod at skabe grundlæggende strukturelle forandringer af institutioner, politikker, lovgivning og ressourceallokering for at fremme ligestillingen mellem mænd og kvinder bør der tages udgangspunkt i de 12 kritiske indsatsområder fra Beijing-handlingsplanen (se boksen side 9). De nationale CEDAW-rapporter og eventuelt eksisterende analyser af ligestillingssituationen i et givet land kan også bruges til identifikation af særlige indsatser. 18

21 Eksempler på særlige indsatstyper: Støtte til indsatser mod diskrimination såsom vold mod kvinder i fredstid og konfliktsituationer, kvindelig omskæring, reproduktive og seksuelle rettigheder og handel med kvinder etc. Støtte til udvikling af kønsspecifik statistik og økonomisk planlægning Støtte til ændring, implementering og håndhævelse af lovgivning, f.eks vedrørende arv og ejendomsret samt støtte inden for retsvæsnet, politiet eller på menneskerettighedsområdet Støtte til kvinders adgang til øget politisk indflydelse lokalt og nationalt, f.eks i forbindelse med valg, udarbejdelse af ligestillingspolitikker for politiske partier og forsamlinger (valgte eller udpegede) på alle niveauer Støtte til fortalervirksomhed, oplysningskampagner og holdningspåvirkning. Partnerskaber med andre aktører vil ofte være centrale i arbejdet med særlige indsatser, herunder regeringen, civilsamfundet, forskningsinstitutioner og medier samt internationale organisationer og andre donorer. De danske private organisationer NGO erne har på grund af deres særlige evne til at etablere tætte partnerskaber med organisationer i Syd gode muligheder for at bidrage til ligestilling i de enkelte lande. Strategien for dansk støtte til civilsamfundet i udviklingslandene, som trådte i kraft i 2000, påpeger, at det tværgående hensyn i dansk udviklingspolitik med hensyn til styrkelse af ligestillingsaspektet også gælder for NGO-arbejdet. I forlængelse heraf forventes det, at de danske NGO er opfylder ligestillingsstrategiens retningslinier, herunder stilles der krav om, at det af NGO-projektansøgningerne fremgår, hvordan både mænd og kvinder sikres adgang til og kontrol over muligheder, ressourcer og beslutningstagning i forbindelse med danskstøttede aktiviteter. Tilsvarende oplysninger skal indgå i statusrapporter og afsluttende projektrapporter. 19

22 7. Internationalt samarbejde I overensstemmelse med regeringens prioritering af dansk udviklingsbistand vil den internationale indsats på ligestillingsområdet i strategiperioden særligt blive fokuseret på vold mod kvinder i fredstid og konflikt, seksuelle og reproduktive rettigheder i relation til sundhed, hiv og aids samt adgangen til ressourcer gennem mainstreaming af ligestilling i PRS. Vold mod kvinder i fredstid og konfliktsituationer er et stort problem, der påkalder sig stigende international opmærksomhed både ud fra et rettigheds- og et udviklingsperspektiv. Kvinders rettigheder, og særligt de seksuelle og reproduktive, er i disse år under et stigende pres fra religiøst fundamentalistiske kræfter i henholdsvis den vestlige og muslimske verden. Der er derfor behov for en særlig indsats inden for disse områder. Adgangen til ressourcer i bred forstand er essentiel for at gøre brug af rettigheder og indflydelsesmuligheder, hvorfor ressourceadgang via PRS er det andet fokusområde. Derudover giver prioriteringen mulighed for at skabe et bedre grundlag for at øge samspillet mellem bilaterale og multilaterale indsatser både på det politisk-strategiske niveau og i samarbejdslandene. Danmark vil i lyset af ovenstående prioritere det internationale arbejde for ligestilling som angivet nedenfor for så vidt angår det normsættende samarbejde, de internationale organisationer og særlige politikområder. Fokuseringen udelukker ikke samarbejde med andre organisationer på hovedstads- og landeniveau eller indsatser inden for andre politikområder Det normsættende samarbejde Det politisk normsættende arbejde for ligestilling og kvinders rettigheder finder sted på FN s Generalforsamlinger, i ECOSOC, i Kvindekommissionen (Commission on the Status of Women) og Menneskerettighedskommissionen. Danmark vil fortsat prioritere at deltage aktivt og målrettet i det normsættende arbejde i FN-regi med henblik på som minimum at fastholde og om muligt at styrke den internationale juridiske og politiske ramme for fremme af ligestilling mellem kvinder og 20

23 mænd, herunder opfølgningen på anbefalingerne fra Verdenskvindekonferencerne og de øvrige relevante FN-konferencer. En særlig indsats vil blive gjort for så vidt angår fastholdelse og om muligt styrkelse af kvinders seksuelle og reproduktive rettigheder og sundhed, der fra dansk side betragtes som afgørende for kvinders ligestilling. Internationalt er netop dette område under et omfattende pres med den konsekvens, at der ikke for indeværende kan skabes konsensus om at genbekræfte hverken handlingsplanerne fra Befolkningskonferencen i Kairo eller Kvindekonferencen i Bejing og Bejing + 5. Derudover vil Danmark særligt arbejde for, at Beijing-handlingsplanen (herunder kvinders rettigheder, inklusive seksuelle og reproduktive rettigheder og vold mod kvinder) integreres i opfølgningen på 2015 Målene og Årtusinderklæringen således, at såvel rettigheds- som udviklingsperspektivet fastholdes og om muligt udbygges. Det Internationale Ligestillingsudvalg, inklusive danske kvindeorganisationer, vil fortsat være en central rådgiver for regeringen. Danmark støtter i samarbejde med ligesindede donorlande og udviklingslande herunder danske samarbejdslande FN s arbejde med at nå til enighed om en integreret opfølgning på det seneste tiårs FN-konferencer, der ventes at føre til opstilling af tværgående emner, som er fælles for alle konferenceresultaterne. Danmark vil fremme ligestilling som et centralt tværgående emne. Danmark vil fortsat arbejde for, at alle lande tiltræder, ratificerer og implementerer Kvinde-konventionen og den tilknyttede frivillige protokol. Danmark vil anvende CE- DAW-komitéens anbefalinger aktivt i det bilaterale og multilaterale samarbejde, hvor det f.eks. er relevant i forbindelse med særlige indsatser og mainstreaming på sektorniveau i samarbejdslandene. De internationale organisationer og internationale NGO er FN-organisationerne og de internationale finansielle institutioner, som støttes af Danmark samt EU, er forpligtet af mainstreamingsprincippet fra Bejing-handlingsplanen og 2015 Målene. Danmark vil i de danske organisationsstrategier og den politiske dialog fastholde de internationale organisationer på denne forpligtigelse samt på at indgå i den nødvendige donorkoordination internationalt og på landeniveau med henblik på at fremme øget ligestilling mellem kvinder og mænd. Det gælder både de internationale finansielle institutioner, FN s særorganisationer og fonde samt EU. Derudover vil Danmark i arbejdet med ligestillingsindsatser bruge den metodiske og faglige viden, der besiddes og udvikles af de internationale organisationer inden for deres respektive mandater og komparative fordele. 21

24 Fokuseret samarbejde med de internationale organisationer Danmark vil på ligestillingsområdet særligt prioritere samarbejdet med følgende organisationer. De konkrete prioriteringer indgår i de respektive organisationsstrategier. Verdensbanken Verdensbanken er en helt central aktør i relation til PRS, fattigdomsreduktion og opfyldelsen af 2015 Målene og er blandt de førende for så vidt angår økonomiske analyser af betydningen af ligestillingsindsatser. Verdensbanken påbegynder endvidere i 2004 analyser af konsekvenserne af vold mod kvinder. UNICEF (United Nations Children s Fund FN s børnefond) UNICEF er særligt relevant for 2015 Målene vedr. primær uddannelse (Mål 2), herunder organisationens særlige fokus på pigers skolegang; nedbringelse af børnedødeligheden (Mål 4); nedbringelse af dødeligheden blandt gravide og fødende kvinder (Mål 5) og bekæmpelse af hiv/aids, malaria og tuberkulose (Mål 6). Derudover er organisationen metodeudviklende for så vidt angår rettighedsbaserede tilgange til udviklingsindsatser, bl.a. inden for fokusområderne reproduktiv sundhed og rettigheder samt postkonfliktsituationer. UNFPA (United Nations Population Fund FN s befolkningsfond) UNFPA fokuserer på seksuel og reproduktiv sundhed og rettigheder i lyset af den internationale konference om befolkning og udvikling (Kairo-konferencen om befolkning og udvikling i 1994), på strategier for en bæredygtig befolkningsudvikling samt på ligestilling og styrkelse af kvinders rolle. Organisationen er særligt relevant for 2015 Målene vedr. sikring af kvinders ligestilling (Mål 3) nedbringelse af dødeligheden blandt gravide og fødende kvinder (Mål 5) og bekæmpelse af hiv/aids, malaria og tuberkulose (Mål 6). UNIFEM (United Nations Development Fund for Women FN s udviklingsfond for kvinder) UNIFEM fokuserer på styrkelse af kvinders økonomiske sikkerhed og rettigheder. Støtter kvinders deltagelse i politiske beslutningsprocesser og fredsopbygning og fremmer kvinders menneskerettigheder, herunder bekæmpelse af vold mod kvinder. Derudover faciliterer organisationen mainstreaming af ligestilling i FN-systemet og er politik- og metodeudviklende på kvinde- og ligestillingsområdet. OECD/DAC OECD/DAC-kønsnetværket fungerer som et internationalt samarbejds- og koordinationsforum på ligestillingsområdet både for så vidt angår policyudvikling og konkrete guidelines. 22

25 Prioriteringen udelukker ikke samarbejde med andre internationale organisationer, såsom UNDP. Internationale og regionale NGO er Internationale og regionale NGO er og netværk er vigtige partnere i arbejdet for ligestilling og kvinders rettigheder i udviklingslandene. Deres komparative fordele relaterer sig særligt til etablering af netværk i syd mellem civilsamfundet, forskningsverdenen og andre aktører samt til spredning af information og viden. Dertil kommer indsatser vedrørende bekæmpelse af vold mod kvinder, lemlæstende kvindelig omskæring, handel med kvinder, bekæmpelse af hiv/aids samt kvinder og konflikt. Danmark vil fortsat støtte udvalgte internationale NGO er. Særlige politikområder De udvalgte særlige politikområder er både centrale for regeringens udviklingspolitiske prioriteringer og for arbejdet med fremme af kvinders og mænds lige rettigheder, adgang til og kontrol over ressourcer samt indflydelse, og kræver såvel bilaterale som multilaterale indsatser. Fred og sikkerhed, flygtninge og humanitær bistand Fred og sikkerhed er traditionelt blevet drøftet ud fra et konfliktperspektiv uden nævneværdig inddragelse af køn som parameter. De seneste tiårs konflikter har været interne konflikter/borgerkrige, der i høj grad påvirker civilbefolkningen og skaber millioner af internt fordrevne og flygtninge. Som angivet i indledningen påvirkes kvinder og mænd forskelligt. Sikkerhedsrådets resolution, SR 1325(2000) om kvinder, fred og sikkerhed, fokuserer på kvinder både som ofre og ressourcer i den brede vifte af faser forbundet med konflikter konfliktforebyggelse, -situationer, -løsning, fredsbevaring og genopbygning. Resolutionen fremsætter konkrete anbefalinger til såvel FN s medlemsstater, som FN s generalsekretær og øvrige aktører og parter involveret i de forskellige faser af en konflikt og betoner kvinders inddragelse på alle stadier. Danmark vil aktivt yde politisk og finansiel støtte til implementeringen af SR 1325 i multilateralt arbejde og vil under det forventede danske medlemskab af Sikkerhedsrådet i inddrage anbefalingerne heri i forbindelse med Sikkerhedsrådets befatning med kriser og konflikter. I tilrettelæggelsen af den danske humanitære indsats vil der blive taget hensyn til de specielle behov hos særligt udsatte grupper, herunder den store gruppe af kvinder og børn. 23

26 Danmark vil arbejde for, at internationale organisationer, herunder FN og EU, samt danske NGO er lægger mere vægt på at fremme ligestillingsaspektet i forbindelse med deres humanitære bistand, inklusive støtte til særlige beskyttelsesforanstaltninger mod krænkelser af kvinders menneskerettigheder og andre forhold, der bringer kvinder i fare i krisesituationer. Regional politisk dialog og bistand Ligestilling skal ikke alene fremmes internationalt og i de danske programsamarbejdslande, men også regionalt. Danmark vil særligt fokusere på Den Arabiske Verden og NEPAD (New Partnership for Africa s Development) i Afrika. Kvinderne udgør et stort og langt fra udnyttet potentiale på mange niveauer i den arabiske verden. Kvinders manglende empowerment ses sammen med begrænsede frihedsrettigheder og et lavt uddannelsesniveau som den største hindring for udvikling i regionen. Støtte til fremme af kvinders rettigheder, adgang til og kontrol over ressourcer samt politisk indflydelse vil indgå som elementer i indsatserne under regeringens Arabiske Initiativ. NEPAD blev vedtaget i juli 2001 med det overordnede mål at reducere fattigdommen i Afrika og fremme bæredygtig vækst og udvikling samt at sikre afrikansk adgang til verdenshandel og politisk indflydelse ved at leve op til 2015 Målene. NEPAD er bygget op om tre elementer: (1) Betingelser for bæredygtig udvikling, herunder initiativer om fred, sikkerhed, politisk og økonomisk god regeringsførelse, god forretningsførelse samt om en subregional og regional tilgang til udvikling; (2) Sektorielle indsatsprioriteter og (3) Ressourcemobilisering. NEPAD er blandt andet blevet kritiseret for ikke i tilstrækkeligt omfang at inddrage civilsamfundet og integrere ligestilling. I lyset af det uudnyttede udviklingspotentiale, som kvinder i Afrika repræsenterer, vil Danmark arbejde for, at ligestilling i højere grad integreres i initiativet. 24

27 8. Udenrigsministeriets og ressourcebasens kapacitet vedr. ligestilling Udenrigsministeriet vil styrke kompetenceudviklingen af egne medarbejdere og sikre erfaringsudveksling og videndeling med den danske og internationale ressourcebase, bl.a. gennem efteruddannelse, faglige og web-baserede netværk. For at styrke det faglige grundlag for mainstreaming på sektorniveau i programsamarbejdslandene vil Udenrigsministeriet bl.a. på grundlag af internationale erfaringer udarbejde good practice, der opsamler erfaringer med at fremme ligestilling i forbindelse med forberedelse og gennemførelse af sektorprogrambistand og større projektbistand til fremme af respekt for menneskerettigheder, demokratisering og god regeringsførelse. 25

28 9. Monitorering Opfølgningen på arbejdet med fremme af ligestilling indgår i ambassadernes resultatkontrakter. I forbindelse med de årlige gennemgange af sektorprogrammerne foretages en vurdering af, hvordan det enkelte program har fremmet arbejdet med ligestilling, herunder om der er problemer, som skal følges op, og i givet fald udarbejdes en handlingsplan for opfølgningen. Ambassaden udarbejder en gang om året en status for udviklingen i landeprogrammet, hvori arbejdet med ligestilling indgår, og angiver forslag til evt. opfølgning. Et resumé af såvel sektor- som landeprogramvurderingen vil indgå i Danidas årsberetning. Udenrigsministeriet vil i forbindelse med de løbende performance review af landeprogrammerne, hvoraf der gennemføres 7-8 om året, følge op på fremskridt og problemer i forbindelse med gennemførelsen af ligestillingsstrategien i de enkelte lande. Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde vil årligt få forelagt en redegørelse for det internationale samarbejde vedrørende ligestilling. 26

29 10. Bilag Hidtidige erfaringer med ligestilling i udviklingsarbejdet Forud for revisionen af denne strategi blev der fra dansk side gennemført en erfaringsopsamling af det hidtidige arbejde, herunder af udmøntningen af den særlige pulje på 70 mio. kr., der i 2002 blev øremærket til metodeudvikling inden for fattigdomsbekæmpelse og ligestilling. Fem lande modtog midler fra denne bevilling: Benin, Mozambique, Ghana, Tanzania og Bolivia. Midlerne er anvendt inden for følgende indsatsområder: (a) nationale fattigdomsstrategier (PRSP), (b) styrkelse af kvinders menneskerettigheder, (c) bekæmpelse af vold mod kvinder herunder handel med kvinder, (d) sikring af kvinders rettigheder til at købe og arve rettigheder til jord, (e) sundhed og uddannelse (herunder indsatser indenfor HIV/AIDS) og (f) udsatte gruppers adgang til mikrokreditter, småindustrier og handel. Erfaringerne viser, at der med gennemslagskraft kan arbejdes med ligestilling på områder som menneskerettigheder, rettigheder til jord, og stemmeret, samt indsatser i forbindelse med nationale fattigdomsstrategier. Internationalt viser evalueringer, at: Gode policy-intentioner på ligestillingsområdet ofte ikke udmøntes tilstrækkeligt i praksis. Det kan skyldes utilstrækkelig planlægning, mangelfuld teknisk ekspertise, utilstrækkelig opfølgning, mangelfuld opbakning blandt mellem- og topledere i donororganisationerne og utilstrækkelige ressourcer. Der er derfor behov for fokusering, prioritering, udvikling af indikatorer og bevidst opfølgning i mål- og resultatstyring af bistandsindsatserne samt tilstrækkelige ressourcer for at sikre den fornødne effekt af indsatserne. Små indsatser kan bidrage positivt til at ændre vilkårene for mindre grupper af kvinder og dermed styrke kvinders empowerment. Imidlertid bidrager sådanne indsatser sjældent til at ændre ligestillingssituationen i et land på afgørende politiske og strategiske områder. De kan være vanskelige at gennemføre i større målestok. Det peger på, at behov for særlige strategiske indsatser, der på baggrund af erfaringerne fra små indsatser, rettes mod grundlæggende strukturelle forandringer af institutioner, politikker, lovgivning og ressourceallokering, som kan bidrage til at forbedre kvinders rettigheder, adgang til og kontrol over ressourcer og øget mulighed for at udøve politisk indflydelse. 27

30 Der er et stort behov for at forbedre det statistiske grundlag for indsatser på ligestillingsområdet, så man kan måle fremskridt. Ofte udgør mangelfuldt statistisk materiale en forhindring for effektiv monitorering af indsatser. Dette problem er blevet tydeligere i forbindelse med den omfattende monitorering af 2015 Målene. Der er behov for øget koordination blandt donorer om at bistå enkeltlande på dette område. Der er behov for strategiske partnerskaber og koordination med relevante aktører, herunder regering, civilsamfund og den private sektor samt donorer i de enkelte samarbejdslande, for at skabe den en bæredygtig kritisk masse af ejerskab, der er nødvendig til at fremme strukturelle ændringer. Der er behov for øget kompetenceudvikling i samarbejdslandene og i donororganisationerne og for at udvikle anvendelige værktøjer og metoder. 28

31

32 Udenrigsministeriet Asiatisk Plads 2 DK-1448 København K Danmark Telefon: Fax: um@um.dk Internet: ISBN