Borgerpanelundersøgelse. Analyse af børne- og ungeområdet i forlængelse af

Transkript

1 Borgerpanelundersøgelse Analyse af børne- og ungeområdet i forlængelse af Frivillighed budget Januar Fokus på 2015 en tidlig indsats over for udsatte børn og unge med henblik på at minimere udgifterne på sigt Opsamlende konklusioner og anbefalinger Sekretariatet, Marts 2015 januar

2 Indhold Formål og proces... 3 Konklusioner fra nøgletalsanalyse... 4 Konklusioner fra audit... 5 Konklusioner fra organisationsanalyse... 6 Tværgående refleksioner og iagttagelser... 8 Anbefalinger... 9 Bilagsoversigt Centrale begreber for læsning af analyse af børne- og ungeområdet Opgavevaretagelsen omkring udsatte børn og unge på Bornholm er organiseret i Center for Børn og Familie. Målgruppen er børn og unge i alderen 0-18 år (23) år og deres familier. Ca. 10 % af alle børn på Bornholm har en sag i Børn og Familie. Til sammenligning er tallet på landsplan ca. 5 %. Børnetallet falder, men det har endnu ikke ramt ungdomsårgangene. Især udsatte unge tegner sig i dag for mange komplicerede sager. Forebyggende foranstaltninger Er alle typer ydelser rettet mod udsatte børn og unge, som visiteres efter Servicelovens bestemmelser, men hvor der IKKE er tale om anbringelse i familiepleje eller på døgninstitution. Begreber dækker fx familiebehandling, aflastning og forskellige former for dagtilbud. Begrebet må ikke forveksles med den almene forebyggende indsats, der har som mål at sikre alle børn og unge bedst mulige vilkår, og som håndteres af bl.a. sundhedsplejersker og SSP-konsulenter i samarbejde med skoler og dagtilbud. Børnelinealen hvad er gule, orange og røde børn? Børnelinealen er en anerkendt model indenfor arbejdet med børn og unge. Linealen er udviklet til systematisk at undersøge børns udvikling og trivsel i samspil med familie og netværk, og inddeler børn og unge i fem kategorier fra hhv. lysegrøn til rød. I BRK angiver børnelinealen, hvornår sagsbehandlerne har pligt til indsats og mulighed for myndighedsudøvelse efter servicelovens bestemmelser. Det har de, når børnene vurderes hhv. orange eller røde. Gule børn har specifikke behov for særlig støtte, og er altså ikke raske, velfungerende børn. Men deres udfordringer er af en sådan karakter, at de vurderes at kunne håndteres i normalsystemet dvs. af forældre, skole, dagtilbud, sundhedsplejersker osv. evt. i samarbejde med specialtilbud. Paradigmeskiftet Markerer et fremadrettet ønske i BRK om at fokusere på udvikling af den lokale tilbudsvifte inden for forebyggende foranstaltninger i lokalmiljøet så døgnanbringelse af børn og unge så vidt muligt undgås. Teknisk besparelsespotentiale Er beregnet, som det beløb regionskommunen kan spare (eller skal øge) i forhold til gennemsnittet for sammenligningskommunerne og landsgennemsnittet. Det er alene en teoretisk størrelse. Der kan være mange forhold, som gør at beløbet ikke kan realiseres. Fx målgruppetyngde, andel af behandlingskrævende børn eller forskellig konteringspraksis. Det tager beregningerne ikke højde for. 2

3 Formål og proces Analysen af børne- og ungeområdet er en del af budgetforliget for Aftalen indeholder en klar politisk linje om at betragte det forebyggende arbejde som en investering, ikke bare i mennesker, men også som en måde at minimere udgifterne på sigt. Analysen på børne- og ungeområdet har til formål at afdække mulighederne for at realisere besparelser på i alt 5 mio. kr. i 2016 stigende til 10 mio.kr. fra Analysens forslag skal ske under hensyntagen til, at der allerede er vedtagne besparelser vedr. tilpasset Best Case, effektiviseringer, sygefravær og en række øvrige konkrete besparelser bl.a. ved at samle de sociale udføretilbud til børn og unge på 750 t. kr. i 2016 stigende til 1,0 mio. kr. fra Som budgetterne for nuværende er vedtaget, vil budgetterne i forhold til 2015 være reduceret med 11,2 mio. kr. i 2016 og 19,0 mio. kr. i 2017 incl. de ovennævnte beløb. Heraf skal der for budget 2016 udarbejdes konkrete administrative besparelsesforslag på børne- og ungeområdet for 9,274 mio. kr. Disse besparelsesforslag omfatter det såkaldte Tilpasset Best Case, og besparelsen som følge af de senere års øgede fokus på forebyggelse indgår i de 9,274 mio. kr., således at der alene skal findes mindre besparelser vedrørende administration ud over de besparelseskrav, der allerede er indlagt i overslagsår Analysen har haft til formål at afdække mulighederne for at realisere de vedtagne besparelser inden for området for udsatte børn og unge, hvor BRK igennem flere år har haft store udfordringer med budgetoverholdelse. Besparelsespotentialet er afdækket ved en tredelt analyse: 1. Nøgletalsanalyse En belysning af besparelsespotentialet set i sammenligning med udviklingen i de faktiske udgifter og ved benchmarking i forhold til udvalgte sammenligningskommuner. 2. Audit af 10 udvalgte sager Kvalitativ benchmarkinganalyse med fokus på faglighed i forhold til myndighedssagerne. Gennemført i samarbejde med Faaborg-Midtfyn Kommune, som har haft succes med at udvikle den socialfaglige tilgang og overholde budgettet. 3. Organisationsanalyse Analyse v. eksterne konsulenter af den samlede udføredel dvs. både myndighedsarbejde og viften af konkrete behandlingsydelser i Center for Børn og Familie med henblik på at finde optimeringsforslag. 3

4 Konklusioner fra nøgletalsanalyse Nøgletalsanalysen har haft tre fokuspunkter: 1. Udvikling i budget og regnskab for bevillingen Børn og Familie 2. Vurdering af, hvorvidt et besparelsespotentiale beregnet af BDO på baggrund af en screeningsrapport i 2012 er realiseret 3. De tekniske besparelsespotentialer. Bornholm er i analysen sammenlignet med kommunerne Guldborgsund, Vordingborg, Tønder, Fredericia og Norddjurs - de samme som I BDO s rapport fra Konklusionerne fra nøgletalsanalysen er at: Fra 2010 til 2015 er budgettet på børne- og ungeområdet stort set uændret, når der tages højde for budgetændringer med tilsvarende ned- og opjusteringer af opgavemængden. I samme periode har der været behov for at eftergive merforbrug, men dog i mindre og mindre grad. Forbruget ligger i 2014 under budgetrammen. Fremadrettet er der lagt op til, at budgettet til området bliver reduceret betragteligt. Sammenholdes regnskabsresultatet for 2014 med de kommende års budgetter, befinder resultatet sig under niveauet for budget 2015, mens resultatet befinder sig over budget 2016 til BDO konkluderede i 2012, at der var et besparelsespotentiale på knap 23 mio. kr., hvis BRKs udgiftsniveau skulle svare til gennemsnittet af sammenligningskommunerne. Det vurderes, at besparelsespotentialet overvejende er realiseret. Det er især på området forebyggende foranstaltninger at udgiftsniveauet målt pr årig afviger markant fra sammenligningskommunerne. Den primære årsag er, at BRK gør stor brug af bl.a. familiebehandling samt aflastning, og omvendt har et lavere udgiftsniveau til anbringelser pr årig end gennemsnittet af sammenligningskommunerne. Det falder godt i tråd med intentionerne i paradigmeskiftet. Nøgletallene antyder et betydeligt teknisk besparelsespotentiale på 28. mio. kr., hvis vi betragter området bredt, men det vil være nødvendigt med en dybdegående analyse af årsagerne bag, for at kunne sige noget om dels potentialets reelle størrelse, og dels hvordan potentialet i givet fald kan indfries. Konklusionerne vedrørende det aktuelle tekniske besparelsespotentiale er tillige overvejende på baggrund af 2013-tal. På Bornholm er udgiftsniveauet reduceret med 17 mio. fra 2013 til En opdatering af analysen med regnskabstal fra sammenligningskommunerne for 2014 er derfor nødvendig, når disse foreligger ultimo april. 4

5 Konklusioner fra audit Der er gennemført en audit af 10 udvalgte sager fra Myndighed og Tilsyn i samarbejde med Faaborg-Midtfyn Kommune. Myndighed og tilsyn har i udvælgelsen af sagerne lagt vægt på at sikre bredde i benchmarkingen, således at der er sager i alle aldersgrupper og repræsentation af foranstaltninger indenfor anbringelser, kompenserende foranstaltninger og forebyggende indsatser. Konklusionerne fra auditen er at: Der er en ensartet tilgang til, hvornår en sag bliver til en myndighedssag. Med hensyn til foranstaltninger ligger BRK s serviceniveau lavere end serviceniveauet i Faaborg-Midtfyn. Ifølge BRK s anbringelsesgrundlag er anbringelse sidste udvej, hvilket i praksis udmøntes i, at der forsøges med forebyggende foranstaltninger, før man skrider til anbringelse, med mindre en anbringelse er uundgåelig, ligesom der iværksættes kompenserende foranstaltninger som alternativ til anbringelse. Fåborg-Midtfyn giver udtryk for, at deres primære fokus er, hvad der er det rigtige at gøre ud fra et socialfagligt perspektiv i forhold til det enkelte barn. Økonomien indgår som et hensyn i vurderingen, men tillægges ikke så betydelig vægt som i BRK. Samlet set er der ikke stor økonomisk diskrepans mellem BRK s foranstaltninger og Fåborg-Midtfyns forslag til foranstaltninger i de udvalgte sager. I de 10 sager ligger Fåborg-Midtfyns bud på de iværksatte foranstaltninger i gennemsnit kr. over, hvad der er foranstaltet i sagerne i dag. Overordnet gav Fåborg-Midtfyn i forbindelse med auditten udtryk for, at deres generelle indtryk af praksis på Bornholm er, at der bliver foranstaltet for lidt og for sent. Bornholm anvender kompenserende forebyggende foranstaltninger i længere tid end Fåborg- Midtfyn med risiko for at barnet skades yderligere og dermed får brug for en dyrere foranstaltning. Det er ikke muligt på baggrund af auditen, at vurdere hverken effekt eller økonomisk potentiale ved en evt. tidligere indsats i de sager, der indgår i auditten. Med andre ord: om en tidlig og ofte dyrere indsats på sigt vil være billigere samlet set. Fåborg-Midtfyn kommune har et større fokus på den socialfaglige tilgang end på økonomien. Det er formentlig årsagen til, at der foranstaltes tidligere end i Bornholms Regionskommune, hvor den tidlige indsats er mere kompenserende. 5

6 Konklusioner fra organisationsanalyse Et eksternt konsulentteam har gennemført en organisationsanalyse med henblik på at pege på optimeringsforslag inden for den samlede udføredel i Center for Børn og Familie. Fokus har således både været viften af behandlingstilbud, som er tilgængelige for udsatte børn og unge på Bornholm, samt den visitationsproces, som finder sted i Center for Børn og familie Analysen skulle munde ud i konkrete forslag til håndtering af et budgetforbedringsbehov på 5 mio. kr. i 2016 stigende til 10 mio. kr. årligt i de efterfølgende år. Der har dog været tale om en organisationsanalyse og ikke en decideret besparelsesanalyse. Fokus har været, hvilke muligheder og barrierer, som knytter sig til en virkeliggørelse af potentielle besparelser. Overordnet konkluderer analysen at: Det er efter konsulentenes vurdering ikke muligt at udmønte den forudsatte besparelse på 5 mio. kr. i 2016 og stigende til 10 mio. kr. årligt herefter, uden at det får konsekvenser for serviceniveau og dermed indhold, udstrækning og timing af indsatsen overfor udsatte børn og unge. BRK har allerede hentet og iværksat de tiltag, der relativt let giver besparelser, eksempelvis trimning af organisationsstrukturen hvor der er sket sammenlægning af udføreenheder og nedlæggelse af lederstillinger. Med andre ord, har konsulenterne kun i begrænset omfang fundet åbenlyse konkrete besparelsesmuligheder i form af indskrænket adgang til ydelser og kortere forløb. Besparelsespotentialet skal overvejende søges i, at leveringen af ydelserne i praksis tilpasses det politisk besluttede niveau og i en større stringens i centerets maskinrum i forhold til håndtering af opgaver og processer. Følgende opmærksomhedspunkter fra analysen skal fremdrages: Bedre kobling/sammenhæng ml. myndighed og udføredel Konsulenterne lokaliserer et behov for yderligere at arbejde med en fælles faglig tilgang til børn og unge og særligt med hvilke støttebehov, der udløser en given indsats. Gult er godt nok Der er behov for at få tydeliggjort, at det politisk vedtagne serviceniveau i BRK er, at et barn der vurderes gul på børnelinealen ikke tilbydes en ydelse efter 52. Når der visiteres skal målene i handleplanerne endvidere formuleres ud fra den beslutning, at gult = godt nok. Når børnene er blevet gule har de fortsat specifikke behov for særlig støtte, men den skal overvejende leveres i normalsystemet. Medarbejderne i normalsystemet skal klædes på til at kunne løfte og rumme opgaven fagligt og ikke mindst menneskeligt. 6

7 Servicestandarder Det er konsulenternes anbefaling, at der udformes standarder, som i kortfattet form redegør for det politisk besluttede serviceniveau. Hvilke ydelser og foranstaltninger leveres med hvilket formål og til dække af hvilke behov. Servicestandarderne bidrager til at sikre en ensartet og tydelig visitation af de enkelte ydelser og bidrager til at skabe overensstemmelse mellem det politisk besluttede serviceniveau, den visiterede ydelse og det som konkret leveres. Opgaveløsninger i forhold til udføredelen Konsulenterne sammendrager en række forslag til ændringer af måden tilbuddene tilrettelægges på: Koordinator for tværfagligt støttekorps Ansættelse af en koordinator (½ teamleder) for støttekorpset (inkl. løse fugle i alt ca. 25 personer). Samling af de personer, som yder praktisk pædagogisk bistand, i en fælles organisation, vil give en tættere styring og bedre mulighed for opfølgning på mål og leverancer, hvilket vil resultere i mere effektive og kortere forløb. Tilbudsviften En justering af aktuelle ydelser, så de fremover gives i en mere lightudgave. Endvidere foreslås at iværksætte nye knap så omkostningskrævende ydelser. Optimering af arbejdsgange og handleplaner Konsulenterne vurderer, at formulering af handleplaner med tydelige mål for indsatsen, omfang af indsats og en kontinuerlig tæt opfølgning vil rumme et besparelsespotentiale. Medarbejderne peger selv på en tidsbesparelse i selve arbejdsgangene i form af skærpet overholdelse af tidsfrister, men også fordi foranstaltningerne med stærkere målstyring vurderes at kunne afsluttes tidligere. Visitationsudvalgets rolle og opgave Visitationsudvalget i BRK er et arbejdende udvalg, der sammen med både rådgiver og udfører søger at belyse alle aspekter af en sag. Det er konsulenternes anbefaling, at visitationsindstillingerne på sigt forud for visitationsmøderne er så gennemarbejdede under hensyn til lovgivning, og det politisk fastsatte serviceniveau mv., at de ligger helt tæt op ad de beslutninger visitationsudvalget måtte træffe - ud fra en ressourcemæssig betragtning om, at opgaver bør løses på lavest mulige niveau. Familieplejen Bornholm Det giver ifølge konsulenterne god faglig mening at hjemtage opgaven, som ligger hos Familieplejen Bornholm. Forvaltningen har estimeret et besparelsespotentiale på 1,6 mio. kr. Økonomiske anbefalinger Slutteligt gives en række forslag til budgetforbedringer i form af en skematisk opstilling af de anbefalinger, som har økonomiske konsekvenser, og det samlede besparelsespotentiale ved disse. Besparelsespotentialet med afsæt i de opstillede forslag er estimeret til kr. i 2016 stigende til kr. i 2017 og årene derefter. 7

8 Tværgående refleksioner og iagttagelser Konklusionerne i de tre delanalyser peger alle i retning af, at det ikke er muligt at udmønte de forudsatte besparelser på i alt 5 mio. kr. i 2016 stigende til 10 mio. kr. årligt herefter, uden at det får konsekvenser for serviceniveau og dermed indhold, udstrækning og timing af indsatsen overfor udsatte børn og unge på Bornholm. Nøgletalsanalysen viser et teknisk besparelsespotentiale på samlet set 28 mio. kr., hvis regionskommunen har samme udgiftsniveau som sammenligningskommunerne. Den gennemførte organisationsanalyse har ikke belyst forhold, der umiddelbart lokaliserer et besparelsespotentiale i nærheden af den størrelsesorden. Heller ikke kommunens praksis i forhold til visitering af ydelser, som er belyst ved den gennemførte audit, tyder på et for stort forbrug. Auditten peger på, at tærsklen for foranstaltninger ikke er væsentlig forskellig, men at Fåborg- Midtfyn ville have foranstaltet tidligere, end det er praksis på Bornholm. Årsagen til denne forskellighed i praksis skal formentlig søges i det store fokus, der er omkring at anvende kompenserende forebyggende foranstaltninger frem for anbringelser på Bornholm (dvs. Paradigmeskiftet og anbringelsesgrundlaget). Den politiske antagelse bag ønsket om at få analysen udarbejdet har været, om porten populært sagt har været for vid og bred i BRK? Har det givet anledning til et sammenligningsmæssigt meget højt forbrug på ydelser til børn og unge med særlige behov? Intet i analyserne tyder dog på, at der er hold i denne antagelse. Tilbage står billedet af, at der pt. er et ekstraordinært stort behov for sociale ydelser herunder kompenserende forebyggende foranstaltninger på Bornholm. Ifølge nye tal fra Danmarks Statistik har 2,6 % af de 0-22 årige på Bornholm behov for støtte mod 1,8 % på landsplan. Årsagssammenhænge og forklaringer vil måske kunne afsøges yderligere i mere dybdegående analyser af det bornholmske samfunds strukturelle, geografiske og socioøkonomiske situation. 8

9 Anbefalinger Det indstilles, at analysernes resultater tages til efterretning. Det indstilles endvidere, at budgetforbedringsmulighederne indgår i det videre arbejde med budget En række konkrete anbefalinger fra analysen primært omhandlende tilbuddene i udføredelen vil være hensigtsmæssige at begynde implementering af allerede på nuværende tidspunkt. Dette for at fortsætte den lærings- og udviklingsproces, analysearbejdet har afstedkommet i organisationen. Det indstilles derfor, at processen med at udmønte de konkrete anbefalinger godkendes og igangsættes. En stor del af anbefalingerne er allerede indledningsvis berørt af centeret selv, og fokus er efterfølgende blevet skærpet igennem analysearbejdet. Følgende konkrete anbefalinger kan igangsættelse umiddelbart: En opdatering af nøgletalsanalysen med regnskabstal fra sammenligningskommunerne for Disse forventes tilgængelige ultimo april 2015 Øget brug af inddragende netværksmøder (er allerede igangsat, og der er også opstillet en plan for uddannelse og implementering). Fokus på efterlevelse af, at gult er godt nok dvs. udfasning af ydelserne når børnene har en robusthed som gør, at de kan håndteres i normalsystemet. Der igangsættes et arbejde med at udarbejde servicestandarder, som tydeliggør det politisk fastsatte serviceniveau og styrer indhold og udstrækning af ydelserne. Implementering af arbejdsgangsanalyse vedr. 11. Et loft over de afsatte ressourcer til dette område, vil dog være en del af et politisk vedtaget serviceniveau, og kan derfor ikke umiddelbart igangsættes. Ansættelse af koordinator til styring af det tværgående støttekorps. Det vurderes dog særdeles tvivlsomt, om en sådan ansættelse kan medføre besparelser i det omfang, som er angivet i rapporten. Besparelsen vurderes i første omgang ikke at kunne give meget mere end selve koordinatoren. Til gengæld forventes koordinatoren at aflaste sagsbehandlerne i disse sager og sikre en bedre kvalitet i opgavevaretagelsen, som på sigt gerne skulle give yderligere besparelser. Implementering og tilpasning af arbejdsgangsanalyse vedr. optimalt sagsforløb. Arbejde med pakker i familiebehandlingen. Rapporten indeholder en meget lang række anbefalinger som fælles sprog, fælles værdier osv., som selvfølgelig til stadighed er en del af de ledelsesmæssige fokuspunkter, men som ikke kan reduceres til én konkret handling/aktivitet. 9

10 Bilagsoversigt Notatet sammenstiller konklusioner og anbefalinger fra følgende delanalyser: 1. Nøgletalsanalyse af børne- og ungeområdet 2. Audit med Fåborg-Midtfyn Kommune vedr. 10 myndighedssager Til bilag 2 er knyttet yderligere ét bilag: Overblik - økonomi i sagsaudit 3. Organisationsanalyse samt forslag til optimering af den samlede udførerdel i Center for Børn og Familie Til bilag 3 er knyttet yderligere tre bilag: A, B og C. 10