En grøn strategi. En analyse af VK regeringens udfordring af venstrefløjens emneejerskab på miljøområdet

Transkript

1 En grøn strategi En analyse af VK regeringens udfordring af venstrefløjens emneejerskab på miljøområdet Udarbejdet af: Marie Tandrup Årskortnummer Århus Universitet Institut for Statskundskab Maj 2009 Vejleder: Christoffer Green Pedersen Antal ord:

2 Indholdsfortegnelse Abstract Indledning og problemformulering Teori Overordnet teoretisk ramme Emneejerskab Aktørantagelser Emneejerskab og saliens Emneejerskabers stabilitet og styrke Issuetrespassing og framing Teoriens anvendelse i dette speciale Opsamling Miljøpolitikkens opståen og udvikling Miljø på den politiske dagsorden Miljøbølgen i 1980 erne Miljøpolitik i 1990 erne Regeringens miljøpolitik indtil Emneejerskab over miljøpolitikken Opsamling Teoretiske forventninger Metode Forskningsdesign Operationalisering af variable Opmærksomhed til miljøemnet Kodning af data regeringens udtalelser på miljøområdet Kriterier for vurderingen af regerings tiltag Analyse Regeringens strategi på miljøområdet Miljø på den offentlige dagsorden i det nye årtusinde Begivenheder, der sætter fokus på klimaforandringer Vælgernes holdning

3 6.2 Opmærksomhed givet til miljøemnet Temaer når emnet er miljø Udviklingen i framingen over tid Opsamling på analysen af regeringens udmeldinger Regeringens tiltag på miljøområdet Tiltag i periode Tiltag i periode Opsamling på tiltag Diskussion Har det haft en effekt? Konklusion og perspektivering Konklusion Perspektivering Appendiks Litteraturliste

4 Abstract A Green Strategy an analysis of the centre right government s attempt to counteract the left wing parties issue ownership over environmental issues This thesis is part of the relative new and underdeveloped study of politicians strategies for talking about issues, where their political opponent is regarded as better able to handle the issue by the voters. The theoretical point of departure is the theory of issueownership as it is formulated by John R. Petrocik. In order to explain why and how parties choose to talk about issues they do not own, the issueownershiptheory is supplied with recent contributions to the theory by David B. Holian and John Sides. They suggest that politicians can talk about opposition owned issues by framing them in a way favorable to them. Both Sides and Holian suggest a strategy containing two elements. Holian reveals how Clinton used a yes but strategy, where he agreed with the Republicans on the death penalty, thus gaining the credibility to enter the political debate about crime, offering different solutions to the problem (Holian 2004: 101). Sides suggest that politicians issuetrespass first by talking about the issues in only the vaguest of ways and hereafter taking a position on the issue that comports with one s party s ideology and policy priorities (Sides, 2006: 427). The theories were tested on the Danish bourgeois Government s effort to create a more environmental friendly image in attempt to weaken the left wing parties strong issueownership on the environmental issue. Besides testing the statements made on environmental issues, the analysis also investigates the environmental policies introduced by the government. The results are that it apparently is worthwhile to counteract other parties issueownerships and that politicians do use frames when they discuss issues they do not own. The government uses a framing strategy that first of all involves support for environmental protection and acknowledging global warming as a severe environmental issue. Secondly, when offering concrete statements, the government connects the environmental issue to economic growth and security politics. Surprisingly however the government did not in great extent emphasize its previous policy priority for using the market for solving environmental problems, and thereby getting more value for money. The explanation for this may be that this rhetoric by the voters is connected to the government earlier unpopular cutbacks on the environmental area. In the area of the government s policies it employs a rather narrow strategy. The government introduces more ambitious regulation in the area of energy and climate politics, but doesn t do the same with regard to the environmental regulations of agriculture. 3

5 1. Indledning og problemformulering Udgangspunktet for dette speciale er en undren over den nuværende regerings satsning på en mere grøn profil, hvormed de er med til at skabe fokus på miljødebatten. Forundringen skyldes, at miljøbeskyttelse typisk betragtes som en vindersag for partierne på venstrefløjen, hvorfor det oftest opfattes som en fordel for netop disse partier, at miljø og klimadebatten bliver placeret højt på den politiske dagsorden. Denne almindelige anskuelse skyldes, at vælgerne længe har opfattet partierne på venstrefløjen som bedst til at sikre miljøet (Andersen, 2008: 21). Med andre ord har disse partier emneejerskab over miljøpolitikken. At have et emneejerskab er ensbetydende med, at vælgerne opfatter ens parti som bedre til at håndtere særlige områder end andre partier i denne forbindelse at sikre miljøet. Et emneejerskab opstår på baggrund af et historisk renommé i forlængelse af et partis interesse for særlige problemstillinger og deres tidligere løsningsforslag på området (Petrocik, 1996: 826). Partierne bruger sådanne emneejerskaber strategisk, idet de forsøger at få netop deres emneejerskaber højt placeret på vælgernes dagsorden, da de dermed vil opnå øget tilslutning (Petrocik, 1996: ). Det forekommer dog også af og til, at partier i større omfang udtaler sig om emner, hvor de ikke har emneejerskab (Damore, 2004: 391, Sides, 2006). Et sådant eksempel er regeringens udfordring af venstrefløjens emneejerskab over miljøemnet. At udtale sig om et ikke ejet emne kan være nødvendigt, hvis et emne allerede optager vælgerne i betydeligt omfang, og derfor vil have stor indflydelse på deres partivalg, uanset om et enkelt parti vælger at beskæftige sig med emnet eller ikke. Hvis et parti ikke udtaler sig om et sådant emne, risikerer de tilmed at fremstå som ligeglade med de bekymringer, som optager vælgerne (Sides, 2006: 412). Netop miljø, og især klimaforandringer, er efterhånden et så stort emne på den offentlige dagsorden, at det er uholdbart for regeringen at ignorere det. Fordelen ved at udtale sig om emnet er desuden, at det er muligt at ændre den relative styrke af forskellige emneejerskaber, i hvert fald på kort sigt. Hvis det skal lykkes, er det afgørende, at regeringens udtalelser om miljøbeskyttelse fremstår troværdige, så vælgerne ikke kun belønner venstrefløjen, men også anerkender regeringen for deres udspil. Hvis regeringen har succes, vil de stå væsentlig bedre ved næste valg, hvis miljøpolitik skulle blive et stort valgtema, idet oppositionen ikke i samme grad kan beskylde regeringen for ikke at prioritere miljøet. Det interessant er, hvordan VK regeringen kan komme med troværdige udmeldinger på miljøområdet. Særligt når de i deres tidlige regeringsperiode gennemførte store besparelser på miljøområdet og stillede spørgsmålstegn ved den globale opvarmnings alvorlighed. Når det største regeringsparti Venstre tidligere ikke har kunnet tilskrives den energipolitiske avantgarde og har været en 4

6 anelse fodslæbende i miljø og energipolitikken, som Anders Fogh Rasmussen udtrykte det på landmødet i Og når regeringen generelt set har været skeptisk indstillet overfor miljøtiltag igennem tiden, som f.eks. grønne afgifter og udbygning af den vedvarende energi. Jamen, det var måske også forkert lød ordene på landsmødet. Nu stiller regeringen som mål, at Danmark skal blive fuldstændig fri af fossile brændstoffer på lang sigt ved at satse mere på grøn teknologi. Partiers strategier for at udfordre andre partiers emneejerskaber er meget lidt undersøgt både teoretisk og empirisk. I dette speciale er der således kun henvist til David B. Holian og John Sides og herudover Sara Ventzels speciale, som beskæftiger sig med netop denne problemstilling. Det betyder selvfølgelig ikke, at det kan udelukkes, at der findes sådanne andre studier, men i forbindelse hermed skriver David F. Damore, at studiet af politikeres adfærd og kampagnestrategier har modtaget langt mindre opmærksomhed i litteraturen end analyser af vælgere (Damore, 2004: 396). Desuden fokuserer en stor andel af de undersøgelser, som netop beskæftiger sig med politikernes adfærd, sig med det overordnede niveau. Det er studier, som alene konstaterer, at der tales om ikke ejede emner, men ikke hvordan det gøres. Nogle af disse undersøgelser foreslår framing som en facilitator for fænomenet, men den præcise mekanisme på mikroniveau undersøges ikke. Petrocik, Damore m.fl. har en forventning om, at når kandidater taler om ikke ejede emner, vil de gøre det ved at forandre den ramme, de diskuterer emnet indenfor, men generelt er det sådan, at The study of how candidates choose to frame issues is a void in the political communications literature (Damore, 2004: 393). Derfor er der et behov for en dybdegående analyse af denne dynamik, der kan bidrage til den sparsomme forskning, som findes på området hvilket netop er formålet med dette speciale. De studier, som beskæftiger sig med, hvorledes politikere kan udtale sig om miljøbeskyttelse på en troværdig måde, mener måden det kan gøres på, er ved brug af framing altså at fremhæve særlige aspekter eller dimensioner indenfor miljøemnet. Det gælder derfor for regeringen om at fremhæve elementer ved emnet, hvor de i forvejen står stærkt (Petrocik, 1996: 829) og som også forbindes til deres ideologi og traditionelt foretrukne politikker (Sides, 2004: 427). Det er dermed ikke en troværdig strategi blot at udtale de samme synspunkter, som det parti, der har emneejerskab. Det er desuden også umuligt at overgå dem (Petrocik, 1996: 829, Holian, 2004: 100). Regeringen må i stedet for skabe deres egen vinkel på miljøbeskyttelse. En mulighed kunne være at få miljøbeskyttelse til særligt at handle om at skabe arbejdspladser og forbedret konkurrenceevne for virksomhederne gennem nye innovative miljøteknologier, idet regeringen typisk står stærk, når det kommer til at skabe gode vilkår for virksomheder og vækst i økonomien. En anden vinkel på klimadebatten, som regeringen kunne benytte, er at knytte nedbringelse af 5

7 CO 2 udslippet sammen med energisikkerhed og sikkerhedspolitik. Det er budskabet om, at mere miljørigtig energi ikke alene er nødvendigt for at imødekomme den globale opvarmning, men også for at mindske olieafhængigheden fra ustabile autoritære regimer, som ikke holder sig tilbage med at bruge olien i udenrigs og sikkerhedspolitikken. Når regeringen forsøger at skabe sig en grøn profil, betyder det også, at borgerne forventer, at de nye udmeldinger følges op af konkret handling. En position som regeringsindehaver er ensbetydende med, at man har magten til at handle. Presset er derfor stort på regeringen for at leve op til deres grønne udtalelser og derfor er en del af en mere grøn strategi også konkrete politiske tiltag. Det vil derfor i specialet også blive undersøgt, hvilke tiltag regeringen gennemfører på miljøområdet. Først og fremmest undersøges tiltag på klima og energiområdet, hvor det forventes, at regeringen vil foreslå nye politiske tiltag i en mere grøn retning. Herudover undersøges regeringens tiltag på landbrugsområdet, hvilket giver mulighed for at vurdere, hvor bredt regeringens grønne profil rækker. Til sidst undersøges det, hvorvidt regeringens strategi om at udfordre venstrefløjens emneejerskab på miljøområdet har været succesfuld. Er det lykkes at få et stigende antal af vælgerne til at vurdere regeringen som bedst til at sikre miljøet, og hvor stor er forskellen til den andel, der vurderer en socialdemokratisk ledet regering, som bedst på området? Dette speciale beskæftiger sig således med, hvad der har været regeringens strategi på miljøområdet, og herunder særligt hvordan regeringen på en troværdig måde kan bevæge sig ind på et emne, som typisk har været en vindersag for venstrefløjen og en svaghed for den nuværende regering. Disse overvejelser leder frem til følgende problemformulering: Hvad har været regeringens strategi på miljøområdet siden 2001? Herunder særligt på hvilken måde regeringen fra 2004 framer miljøemnet og hvilke tiltag de gennemfører i et forsøg på at svække venstrefløjens emneejerskab over miljøpolitikken Udfoldelsen af regeringens strategi på miljøområdet falder således i to overordnede dele. Dels at undersøge hvad regeringen siger, dels at undersøge hvad regeringen gør. Specialet indledes med at redegøre for teorien om emneejerskaber. Det teoretiske udgangspunkt for opgaven er emneejerskabsteorien, som den er formuleret af John R. Petrocik. Herudover inddrages videreudviklinger af Petrociks teori, som har fokus på, hvordan partier kan tale om emner, de ikke ejer. 6

8 Herefter følger en redegørelse for miljøpolitikken i Danmark fra den opstod sidst i 60 erne og indtil regeringen begynder at ændre sin miljøprofil med udnævnelsen af Connie Hedegaard som miljøminister i En gennemgang af den miljøpolitiske historie er nødvendig for at fastslå, at miljø i dansk politik er en del af den traditionelle højre venstrekonflikt, og at det er partierne på venstrefløjen, som har emneejerskab over miljøpolitikken. Endelig danner den miljøpolitiske historie, sammen med teorien, grundlag for at opstille 6 hypoteser i det efterfølgende afsnit. Efter hypoteseudledningen følger metodeafsnittet, som gør rede for forskningsdesignet, operationalisering af variable, kodningen af dataene og de kriterier, som anvendes for at vurdere udviklingen i regeringens tiltag på miljøområdet. Når disse indledende redegørelser og udledninger er på plads, starter selve analysedelen af specialet. Analysen sættes i gang med en undersøgelse af miljøemnets placering på den offentlige dagsorden under VK regeringen og særligt den enorme bevågenhed, den globale opvarmning har fået i det nye årtusinde. Herefter indledes undersøgelsen af regeringens udtalelser på miljøområdet. Først ved at undersøge, hvor meget opmærksomhed regeringen har givet til miljø siden deres tiltrædelse. Derefter ved at undersøge, hvordan regeringen taler om miljø og mere præcist, hvilke temaer regeringen benytter sig af, når den omtaler miljøområdet. Herefter undersøges udviklingen i regeringens udmeldinger på miljøområdet over tid. Analysen beskæftiger sig herefter med regeringens tiltag på området. Det undersøges om den øgede opmærksomhed til miljøemnet og de mere grønne udtalelser også bakkes op af mere restriktive grønne tiltag. Der undersøges tiltag indenfor klima og energiområdet, hvilket er det emne, som regeringens udtalelser på miljøområdet særligt drejer sig om. Herudover undersøges som sammenligningsgrundlag også regeringens miljøtiltag indenfor landbrugsområdet. Endelig undersøges det om regeringens strategi på miljøområdet har haft en effekt på oppositionens emneejerskab over miljøområdet. Specialet afsluttes med en opsamling af specialets resultater og en perspektivering, som peger på andre politikområder, hvor det kunne være interessant at teste dette speciales resultater. 2. Teori Teoriafsnittet tager sit afsæt i emneejerskabsteorien, som den er formuleret af John R. Petrocik. Udgangspunktet for Petrociks teori er, at partier kan være så tæt knyttet til særlige politiske emner, at vælgerne automatisk vurderer, at de har de bedste kompetencer for at håndtere dem. Helt centralt for at besvare specialets problemformulering er også nyere udviklinger af Petrociks teori, hovedsageligt bidrag af David B. Holian og John Sides. De videreudvikler emneejerskabsteorien hvad angår, hvordan partier kan 7

9 tale om emner, som de ikke har emneejerskab over. Indledningsvist vil emneejerskabsteorien kort blive sat ind i en større teoretisk ramme. Herefter redegøres for Petrociks teori, hvorefter de nyere tilgange inddrages. Endelig diskuteres, hvordan emneejerskabsteorien kan anvendes i forhold til de specifikke problemstillinger i dette speciale, og der afsluttes med en kort opsummering af kapitlets pointer. 2.1 Overordnet teoretisk ramme Teorien om emneejerskab er udsprunget som et alternativ til bl.a. Downs klassiske model for partikonkurrence. Ifølge denne model stemmemaksimerer partierne ved at indtage en position på venstrehøjreskalaen. Dette sker på baggrund af en antagelse om, at vælgerne stemmer på det parti, som er tættest på deres policy præferencer (Green og Hobolt, 2008: 460). Emneejerskabsteorien tager derimod udgangspunkt i, at partier hovedsageligt konkurrerer ved at fremhæve forskellige emner under valgkampe. Da vælgerne ikke kan være lige optaget af samtlige politiske emner på en gang, er det afgørende, hvor vigtige vælgerne vurderer de enkelte emner. Med andre ord handler det om at få fordelagtige emner højt placeret på en kapacitetsmæssig begrænset dagsorden. Partiernes selektive vægtning af emner kaldes også issue competition til forskel fra class competition, hvor partier kæmper om vælgerne ved at positionere sig på den traditionelle venstre højre skala. Issue competition er med tiden blevet stadig mere centralt for at forstå partikonkurrence. Dette udspringer af, at klasseskellene mellem vælgerne ikke længere er skarpt opdelte, og at tilknytningen mellem klasse og parti er blevet betydeligt svækket. Christoffer Green Pedersen skriver således også, hvordan partikonkurrencen i Danmark har gennemgået en transformation fra partipositionering på nogle få hovedsagelig klasserelaterede emner, til issue competition, hvor partikonkurrencen fokuserer på indholdet af den politiske dagsorden (Green Pedersen, 2006: 230). Ian Budge og Dennis J. Farlie var med deres saliency teori nogle af de første, som beskæftigede sig systematisk med, hvordan partier konkurrerer ved at forsøge at få særlige emner på dagsordenen. Ifølge dem konkurrerer partier ikke ved at diskutere de samme emner direkte med hinanden, men i stedet ved at gøre de emner, de selv har interesse for, til de mest prominente. Politikere benytter sig af denne adfærd, fordi de forventer, at nogle politiske områder vil give flere stemmer, når de bliver saliente (Budge og Farlie, 1983: 23 24). En lignede pointe findes i William H. Rikers dominance og dispersionprincipper om kandidaters adfærd i valgkampagner. Principperne siger, at når en side har en fordel over et emne, vil den anden side ignorere det, og når ingen af siderne har en fordel, vil begge søge nye og fordelagtige emner (Riker, 1993: 25). Petrociks Issueownership Theory of Voting eller emneejerskabsteori er i høj grad inspireret af Budge and Farlie. Budge og Farlie taler således også om, at parties are widely percieved as owning certain 8

10 issues (Budge og Farlie, 1983: 25). Petrocik ønsker med sin teori at gøre op med den udbredte opfattelse, at valgkampagner og kandidaternes handlinger stort set ingen effekt har på valg, men at valg bestemmes af loyalitet i partiidentifikationen og strukturelle variable såsom økonomiens tilstand. Kampagne effekten opstår ifølge Petrocik, når en politiker succesfuldt formår at få stemmeafgivelsen til at dreje sig om problemer landet står overfor, som han vurderes bedre til at løse end sin modstander (Petrocik, 1996: ). Altså når det lykkedes for en kandidat at gøre emner, hvor den pågældende kandidat har emneejerskab, til et centralt valgtema. Indflydelsen på valg består således ikke i at ændre vælgernes holdning, som tenderer mod at være rimelig konstant fra år til år, men over hvilken dagsorden valget udspilles (Holian, 2004: 97, Sides, 2006: 408). Emneejerskabsteorien adskiller sig altså fra andre teorier om partikonkurrence ved at konkurrencen foregår ved at få fordelagtige emner placeret højt på vælgernes dagsorden, frem for at partierne ændrer politik eller forsøger at ændre vælgernes holdninger. Denne tilgang til partikonkurrence er med tiden blevet mere aktuel, eftersom vælgerne ikke længere i samme grad er knyttet til partierne i form af deres sociale og økonomiske status, og derfor er mere tilbøjelige til at skifte mellem partierne. I det efterfølgende afsnit gennemgås hovedargumenterne i Petrociks emneejerskabsteori og nyere udbygningerne af teorien, herunder særligt bidrag fra David B. Holian og John Sides. Holian og Sides har begge fokus på, hvordan der tales om emner, som ejes af politiske modstandere, og betydningen af framing for de enkelte emneejerskaber. Deres teorier er derfor omdrejningspunktet for at besvare, hvordan den nuværende regering kan tale om miljøemnet, som ellers er et emneejerskab for venstrefløjen. 2.2 Emneejerskab Ifølge Petrocik har et parti emneejerskab, når vælgerne opfatter det parti som bedre til at håndtere et emne end de andre partier. Emneejerskaber opstår over tid, når partier bliver så tæt associeret med bestemte emner, at vælgerne tager dette partis evne til at håndtere disse emner for givet, eller som Petrocik formulerer det: It is a reputation for policy and program interests, produced by a history of attention, initiation, and innovation toward these problems, which leads voters to believe that one of the parties (and its candidates) is more sincere and committed to doing something about them. (Petrocik, 1996: 826). Emneejerskaber er et resultat af både langsigtede og kortsigtede faktorer. Den kortsigtede faktor er det omdømme, som opstår på baggrund af et partis præstation, når de har regeringsmagten. Her kan 9

11 partier blive stillet til ansvar for nuværende problemer som inflation, korruptionssager mm., hvilket vil give en fordel til oppositionen. Ligeledes kan partier, som har regeringsmagten, blive belønnet for gode tider. Performance issues, such as the conduct of government officials, the state of the economy, or the country s status and security among other nations, are not automatically owned by a single party, but can provide an advantage to a candidate to claim credit for good times or blame the opposition for bad times (Petrocik m.fl., 2003: 599). Emneejerskaber, som bygger på et sådant renommé, er dog ofte kortvarige. Den langsigtede faktor er partiernes placering i en traditionel konfliktstruktur og vælgernes opfattelse af partierne som repræsentanter for særlige sociale, økonomiske og demografiske interesser (Narud og Valen, 2001: 398). Med andre ord er denne faktor påvirket af partiernes baglande. Sammenhængen mellem partiernes dagsorden og deres baglandes sociale karakteristika er stærk og partiernes kamp for deres baglande over sociale konflikter vil desuden være med til at styrke deres emneejerskab over tid (Petrocik, 1996: 827). Emneejerskaber, som bygger på partiernes baglande, er derfor meget stabile over tid. Republikanerne har i denne forbindelse emneejerskab over beskyttelse af amerikanske værdier, at holde skatterne nede, sikre en lille regeringen og den nationale sikkerhed. Demokraterne derimod forventes at reducere arbejdsløsheden, beskytte naturen og sikre en retfærdig behandling af minoriteter (Petrocik m.fl., 2003: 603). I England ejer Labour partiet typisk økonomi, uddannelse, sundhed og arbejdsløshed, mens The Conservatives ejer asyl og kriminalitet (Green og Hobolt, 2008: ). I Norge er emneejerskaber også godt undersøgt og her har Arbeiderpartiet typisk størst tillid, når det handler om beskæftigelse, mens Høyre har det i skattespørgsmål (Narud og Valen, 2001: 396). I Danmark har Socialdemokraterne typisk haft fordel af en miljø og velfærdsdagsorden, mens de borgerlige partier står stærkt på skatte, økonomi og indvandrerområdet (Andersen, 2008). Generelt set kan man konkludere, at venstreorienterede partier oftest vurderes til at have de bedste kompetencer vedrørende miljø, beskæftigelse og velfærdsstaten, mens højreorienterede partier står stærkt i økonomi og skattespørgsmål, i lov og ordensspørgsmål, samt indvandringspolitikken. Emneejerskaber bygges altså op over tid på baggrund af partiernes præstationer, når de har regeringsmagten og på baggrund af partiernes kamp for deres baglande. Hvad angår miljøpolitik er det, som der senere skal blive redegjort for, et emneejerskab for venstrefløjen. 10

12 2.3 Aktørantagelser Enhver analyse af politikeres strategier må være forudsagt på baggrund af en forståelse af vælgere, og hvordan de beslutter sig for deres stemmeafgivning. Teorien om emneejerskab bygger på en antagelse om en gennemsnitsvælger, som ikke er i besiddelse af en klar præference vedrørende enkelte politiske områder, og som har svært ved at overskue det politiske landskab. Gennemsnitsvælgeren er herudover usikker på, hvad der udgør samfundets egentlige problemer (Petrocik, 1996, 829). Selvom vælgere generelt mangler faktuel viden om politik, så opnår de gennem års af erfaring og socialisering nogle informationer omkring partier og politikere, heriblandt forventninger om politiske partier relative evner til at håndtere forskellige emner (Ansolabehere og Lyengar, 1994, ). Denne viden betinger deres politiske reaktion. Emneejerskaberne er derfor vigtige, fordi ejede emner bliver en smutvej, som hjælper vælgerne med at skabe mening i en kompliceret politisk verden. Ligesom personlige karakteristika er omdømme en vigtig faktor i denne sammenhæng (Holian, 2004: 97 98). Kernen for vælgere er derfor, hvilke problemer som vil blive løst, og her er de modtagelige for både priming og framing (Petrocik, 1996: 830). Priming er at influere vægtningen af overvejelser i en given beslutning, altså at partier forsøger at prime vælgerne til at vægte visse emner relevante for deres stemmeafgivning (Green og Hobolt, 2008: 461). Framing derimod er kunsten at fremhæve særlige aspekter eller dimensioner i et emne (Sides, 2006: 426). Vælgerne vil i deres stemmeafgivning være guidet af flere forskellige emner, da ikke alle bliver lige påvirket af priming og framing, men når først valgets dagsorden ligger fast, vil bekræftede tilhængere, afhoppere og svingvælgere, ifølge Petrocik, vælte udfaldet i retningen af kandidaten, som har fordel af dagsorden (Petrocik, 1996: 830). Disse antagelser bekræftes af en analyse af de norske vælgere, som finder, at vælgernes baggrundsvariable har forsvindende lidt at sige for partiernes tilslutning. Vælgernes placering på venstrehøjreskalaen har nogen indflydelse, mens det er de såkaldte kernesager, som har den største betydning for tilslutningen til de forskellige partier. På kernesagerne har partierne de mest distinkte profiler, og her henter de den mest betydelige støtte udenfor egne rækker (Narud og Valen, 2001: ). Herudover har Green og Holbolt påpeget, at som partierne ideologisk set har nærmet sig hinanden, som det f.eks. er sket med Labourpartiet under Tony Blair, har vurderinger af partiernes kompetencer til at håndtere forskellige emner fået større betydning. Vælgere, som ikke kan afgøre, hvilket parti, som ligger tættest på dem politisk, fordi de tilbyder lignende politikker, er mere tilbøjelige til at vælge mellem partierne på baggrund af, hvem der kan levere varen på et specifikt område frem for på baggrund af deres eget ideologiske standpunkt (Green og Hobolt, 2008: ). 11

13 Hvad angår politikere antages de hovedsageligt at være drevet af genvalg. Politikere har stærke overbevisninger om de udfordringer, som landet står overfor, og hvordan de bedst løses, men muligheden for at gennemføre disse policy mål er i stort omfang betinget af at vinde valg. Derfor er deres afgørende prioritet stemmemaksimering, som de forsøger at opnå gennem en række strategiske valg (Sides, 2006: 411). Antagelserne bag emneejerskabsteorien er dermed, at politikere først og fremmest er drevet af stemmemaksimering, da det er midlet til at få deres politiske synspunkter gennemført. Vælgerne besidder generelt begrænset viden om politik, og når de skal afgive deres stemme, handler det for dem mest om, hvilket parti de anser for bedst egnet til at løse de problemer, som de mener, er de mest presserende netop nu. I vurderingen af hvilke problemer, som er de mest alvorlige, er vælgerne påvirkede af både framing og priming, mens beslutningen om partiernes kompetencer træffes på baggrund af partiernes historiske omdømme for at håndtere forskellige politikområder, altså partiernes emneejerskab. 2.4 Emneejerskab og saliens Petrociks antagelse er, at politikere, for at vinde valg, vil forsøge at få de emner, hvor de har et historisk fundamenteret godt omdømme, til at ligge højt på valgets dagsorden. Med andre ord vil de foretrække at tale om egne emneejerskaber (Petrocik, 1996: 829). Kampagner kan på denne måde opfattes som et marketingstiltag, hvor det handler om at gøre emner, hvor man står stærkt, til det kriterium som vælgerne stemmer efter. Kandidaternes påvirkning af vælgernes bekymringer er dog begrænset af forhold såsom mediernes dagsorden. Mediernes overskrifter giver materiale til kandidater, men politiske taler osv. Også fylder også en del i medierne og spiller en rolle for at gøre visse emner mere saliente (Petrocik, 1996: 826). Påvirkningen mellem medierne og politikerne går dermed begge veje. Den bevidste kandidatadfærd med at påvirke dagsordenen, koblet med partiernes emneejerskab og vælgernes modtagelighed for priming og framing, giver kandidaterne en strategi for at påvirke vælgeradfærd (Petrocik, 1996: 829). Petrocik finder i sin undersøgelse, at både republikanske og demokratiske præsidentkandidater taler mere om deres egne emneejerskaber i valgkampene fra 1952 til 1988 end emner, som ejes af modparten. Her ser han dog bort fra de præstationsbaserede kortsigtede emneejerskaber. Ligeledes finder Petrocik, at der er en sammenhæng mellem, om det er problemer, som vedrører demokraternes eller republikanernes emneejerskaber, der optager vælgerne og sandsynligheden for, at det ene eller det andet parti vinder valget (Petrocik, 1996: ). 12

14 Det har dog vist sig, at det er meget almindeligt, at politikere også taler om emner, som ejes af deres politiske modstandere (Damore, 2004: 391, Sides, 2006). Damore har bl.a. vist, hvordan alle større præsidentkandidater fra 1976 til 1996 til en vis grad issuetrespasser i deres tv reklamer, altså taler om emner, som deres politiske modstandere ejer (Damore, 2004: 392). En mulig forklaring er, at politikere vil tale mest om de emner, som ligger højt på den offentlige dagsorden, og dermed alle tale om de samme emner. Denne tendens kaldes også Riding the Wave. Fordi befolkningen sandsynligvis er mere optaget af emner, som er i nyhederne, opfattes det som vigtigt for politikerne at etablere deres kvalifikationer på disse emner. Motivationen for kandidaterne er at fremstå lydhøre overfor offentlighedens bekymringer (Sides, 2006: 412). Trespassing may allow candidates to associate themselves with concerns that are already salient in the minds of voters, as opposed to simply abdicating these issues to their opponents (Damore, 2004; 393). Et eksempel herpå er, hvordan et af George W. Bush mest centrale emner i valgkampen i år 2000 var uddannelse, på trods af, at emneejerkabet over uddannelse er demokraternes (Sides, 2006: 412). Et emne som allerede er højt placeret på vælgernes dagsorden er altså ikke til at komme udenom. Sådanne emner vil influere vælgerne i deres stemmeafgivning, uanset om et enkelt parti vælger at ignorere dem. Sides finder i sin undersøgelse af valget til Repræsentanternes Hus og Senatet i 1998, at kandidaterne fra de to partier overordnet set taler om de samme emner, og at de i stort omfang er villige til at tale om emner ejet af den politiske modstander. Således brugte Republikanerne to gange så meget reklametid på emner, som er ejet af demokraterne, i forhold til emner, hvor de selv havde emneejerskab (Sides, 2006: ). Også Green og Hobolt finder i valget i England i 2005, at selvom partierne taler meget om de emner, hvor de selv har emneejerskaber, så drages de også mod de emner, som er af stor betydning for vælgerne (Green og Hobolt, 2008: 467). Udgangspunktet for Petrocik er altså, at politikere vil forsøge at få valgets dagsorden til at dreje sig om emner, hvor de hver især har emneejerskab. Det vil være en fordel, fordi vælgerne hovedsageligt stemmer efter, hvilke problemer de vurderer, er de mest alvorlige, og partiernes evne til at håndtere disse problemer. Ifølge Riding the Wave tilgangen vil politikere i stedet for tale om de emner, som er mest saliente hos vælgerne. En tendens der findes flere dokumenterede eksempler på. Forklaringen på, at politikere kaster sig ud i at omtale emner, hvor de i udgangspunktet ikke står stærkt hos vælgerne, er, at de gerne vil fremstå lydhøre overfor vælgernes bekymringer. Da emnet allerede er højt placeret på vælgernes dagsorden, vil det få betydning for vælgernes stemmeafgivning, uanset hvad partiet gør. At ignorere emnet, vil blot give en strategisk fordel til den politiske modstander. 13

15 Uenigheden mellem de to forskellige tilgange til politikernes foretrukne emner skyldes sandsynligvis deres forskellige betoning af påvirkningen mellem vælgernes dagsorden, og hvilke emner politikerne vil tale om. Petrocik koncentrerer sig om, hvordan politikere har mulighed for at påvirke, hvilke emner der er på vælgernes dagsorden, mens Riding the Wave tilgangen beskriver, hvordan vælgernes dagsorden påvirker politikernes strategiske valg. Petrocik skriver, som tidligere nævnt, at politikere er begrænset i deres muligheder for at påvirke vælgernes dagsorden, fordi påvirkningen mellem politikere og medierne går begge veje. Det er derfor meget muligt, at politikere vil foretrække at tale om emner, hvor de i forvejen står stærk. Men idet de ikke er alene om at beslutte, hvilke emner der er højt på vælgernes dagsorden, kan det være mest hensigtsmæssigt at beskæftige sig med emner, man ikke har emneejerskab over. Den offentlige dagsorden kan altså være den faktor, som betinger, at politikeren ikke kun kan tale om de emner, som han i udgangspunktet foretrækker. I forhold til dette speciale antages det således, at regeringen omtaler miljøproblemer, som er et emneejerskab for venstrefløjen, fordi det er af høj saliens for vælgerne. En anden nuanceforskel mellem Petrociks oprindelige teori og de nyere udviklinger af den, er også anskuelsen af, hvor stabile emneejerskaber er, hvilket er emnet for det efterfølgende afsnit. 2.5 Emneejerskabers stabilitet og styrke Ifølge Petrocik forandrer emneejerskaber sig sandsynligvis langsomt, hvis de forandrer sig overhovedet (Petrocik, 1996: 826). Petrocik mener dog ikke, at emneejerskaber er evige eller endda uforanderlige. Det er dog særligt de præstationsbaserede emneejerskaber, som kan mistes og opnås på kort sigt. Økonomisk krise eller udenrigspolitiske fiaskoer kan f.eks. betyde, at partier og politikere mister deres ejerskab på disse områder, og det kan tilmed smitte til andre emneejerskaber, fordi utilfredse vælgere kan være tilbøjelige til at nægte partiet, som de er utilfredse med, nogle gode kvaliteter overhovedet (Petrocik m.fl., 2003: 602). Et parti kan også miste ejerskab over et baglandsbaseret langsigtet emneejerskab, f.eks. når store skift forekommer i partiets koalition eller på baggrund af begivenheder og personligheder. Men overordnet set er der stabil ligevægt i de langsigtede emneejerskaber, da pres fra baglande mellem og indenfor partier, konstant partiretorik og gentagende initiativer til politikker forstærker emneejerskaberne og holder dem intakte over lang tid (Petrocik m.fl., 2003: 603). De nyere tilføjelser til emneejerskabsteorien betragter dermed forskellen mellem ejede emner og ikke ejede emner som et kontinuum frem for en dikotomi, hvor nogle emner er mere stabile end andre, og hvor emner kan falde i flere kategorier afhængig af det rette spin (Holian, 2004: 99). In short, the degree of 14

16 ownership enjoyed by candidates may depend upon the manner in which the issue is framed (Ansolabehere og Lyengar, 1994: 355). Angående emneejerskabers stabilitet skal det også siges, at emneejerskaber, selv i Petrociks forståelse, er relative. Det er ikke alle vælgere, som anser et parti for at være bedst til at håndtere et givent emne. Et emneejerskab vil i stedet for basere sig på holdningen af en mere eller mindre betydelig overvægt af vælgerne. Sara Ventzel skelner i sit speciale i denne sammenhæng mellem stærke og svage emneejerskaber afhængig af, hvor stor den relative forskel er mellem, hvor mange af vælgerne, der anser henholdsvis en borgerlig regering og en socialdemokratisk ledet regering som bedst til at håndtere et emne (Ventzel, 2008: 81). Den tilsyneladende uoverensstemmelse mellem Petrocik og de nyere tilgange om emneejerskabernes stabilitet kan i nogen grad forklares ved deres forskellige tidshorisonter. Petrocik operer først og fremmest på det meget lange sigt, over flere årtier, hvor han generelt ikke ser skift i, hvilke partier vælgerne vurderer mest kompetente på særlige områder. På kort sigt, som Holian og Sides undersøger, er der fundet udsving i emneejerskaberne. Selv i det amerikanske topartisystem varierer emneejerskaberne mellem partierne over tid (Bélanger og Meguid, 2008: 483). Koblet med emneejerskabernes relative karakter, kan det betyde, at ændringer i blot en mindre andel af vælgernes holdninger, kan få stor betydning for det enkelte valg. Selv hvis sådanne holdningsændringer skulle vise sig at være relativt kortvarige, som Petrocik vil mene de er. Da dette speciale opererer indenfor en relativ kort tidshorisont vil tilgangen trække på Holian og Sides teorier. Her er synspunktet, at der kan være endda store udsving i emneejerskaberne på kort sigt, og at selv en svækkelse af modstanderens ejerskab, og ikke nødvendigvis en overtagelse, kan være en stor gevinst. Ifølge Holian giver det god mening, at politikere både vil diskutere emner, som gør dem mest tiltalende for vælger og også forsøge at vende en svaghed til en styrke (Holian, 2004: 99). At politikere er villige til at tale om ikke ejede emner, når de har stor bevågenhed hos vælgerne, skyldes, at emneejerskaber ikke er upåvirkelige og fuldstændig stabile over tid. De varierer i styrke. Spørgsmålet er så, hvordan man vender en svaghed til en styrke. Det er omdrejningspunktet for det efterfølgende afsnit, hvor framing er en central faktor i at forklare, hvordan det faktisk kan lykkes for politikere at ændre styrken af en politisk modstanders emneejerskab. Kampen om dagsordenen handler således ikke alene om, hvilke emner der får plads på en begrænset dagsorden, men også hvordan der tales om disse emner og forståelsen af dem. Det er på denne måde ikke ligegyldigt for partierne, om der tales om arbejdsløshed, som et individuelt problem og resultat 15

17 af dovenskab eller om arbejdsløshed som et samfundsproblem, fordi staten har svigtet sit ansvar. Førstnævnte vil typisk være en fordel for de borgerlige partier, mens sidstnævnte vil være en fordel for socialdemokratiske/socialistiske partier. 2.6 Issuetrespassing og framing Trods Petrociks grundantagelse om, at politikere vil foretrække at tale om egne emneejerskaber, har han visse overvejelser om, hvad de gør, når de skal tale om emner, som ejes af politiske modstandere. Ifølge Petrocik vil deres formulering af modstanderens emne reflektere en mere fordelagtig fortolkning af problemet. Når en modstanders emne er uundgåeligt, kan de således fortolkes på en måde, som fremhæver en egenskab ved emnet, hvor kandidaten vurderes mere kompetent. Republikanerne kan på denne måde tale om arbejdsløshed i forstæderne, ved at foreslå en løsning om at stimulere forretningslivet gennem investeringskreditter og mindre regulering. Demokrater kan til gengæld udtale sig om begrænsning af arbejdsløshed ved at foreslå investeringer i uddannelse og kompetencegivende træningsprogrammer. Candidates, in brief, argue along lines that play to the issue strength of their party, and sidestep their opponent s issue assets (Petrocik, 1996: 829). Petrocik mener, at politikeren svarer på denne måde, fordi det ellers ville være til fordel for deres modstandere. Troværdighed er afgørende, og en overtagelse af modstanderens holdning er en uholdbar strategi. Sådanne udmeldinger vil hurtigt blive overgået af modstanderen, og så ender den udfordrende part med ikke at virke oprigtigt interesseret i at løse problemet (Petrocik, 1996: 829). Det er således afgørende, at politikeren taler om det modstanderejede emne på en ny måde, som kan adskilles fra, hvordan det engang fordelagtige parti fik sit positive ry indenfor emnet. Også Holian siger, at en politiker ikke kan overgå modstanderen på deres løsninger, da det vil virke utroværdigt. Det vil f.eks. være svært for en Republikaner, at argumentere for mere vidtgående miljøbeskyttelse end demokraterne foreslår (Holian, 2004: 100). Holians analyse af, hvordan det lykkedes for Clinton at ændre den måde partierne kæmpede om kriminalitetsemnet, er et eksempel på brugen af framing for at udfordre en politisk modstanders emneejerskab. Fra 1980 og indtil 1992 var det at være tough on crime synonym med at være tilhænger af dødsstraf. For Clinton lykkedes det dog at skubbe debatten fra at være domineret af overvejelser om straf af kriminelle til overvejelser om regeringsinitiativer for at forebygge kriminalitet, som er en af Demokraternes styrker. Clinton gjorde brug af todelt strategi, hvor han først udtrykte enighed med Republikanerne i dødsstraffen, hvilket gav ham troværdighed til at gå ind i debatten om bekæmpelse af kriminalitet. Derefter argumenterede han for, at bekæmpelse af kriminalitet kræver mere end blot at 16

18 udøve den ultimative straf, f.eks. at sætte flere betjente på gaden. Noget Holian betegner som en yes but strategi. Strategien giver mulighed for at kritisere Republikanerne for ikke at gøre nok for at bekæmpe kriminalitet, i stedet for at være defensiven for ikke at være tough on crime (Holian, 2004: 101). Sides argumenterer ligeledes for, hvordan partier kan issuetrespasse ved at frame emner på måder, som er favorable for dem selv. Sides teori om issuetrespassing indeholder to forskellige strategier som kandidater kan forfølge. Den første strategi indebærer, at politikere issuetrespasser ved at tale om emner på de vageste måder. Politikere har incitament til at være flertydige i deres positioner på emner og støtter derfor blot et mål, som er bredt delt af mange. Hvis de foreslår en mere specifik position, såsom en plan de vil indføre, når først de bliver valgt, åbner de op for kritik af planens gennemførlighed. It is a safer rhetorical strategy to make only vague and unobjectable claims (Sides, 2006: 427). Den anden strategi er at tage en position på et emne, som er i overensstemmelse med ens partis ideologi og traditionelt foretrukne politikker. Næsten alle emner indeholder underemner, hvor hver af partierne har en fordel. Candidates can take such a position safely and credibly because most political issues are broad enough to encompass a wide variety of secondary sub issues and policy debates (Sides, 2006: 427). Et eksempel herpå er netop Holians analyse af Clintons udfordring af Republikanernes emneejerskab, men også hvordan demokraterne kan tale om skat. Først og fremmest ved i brede vendinger at bakke op om lavere skatter, og på det mere konkrete plan, ved at være tilhængere af et mere progressivt skattesystem. Således var en del af Demokraternes kampagne i 1996, at beskylde Republikanerne for kun at give skattelettelser til de rigeste, og betale for det ved at øge skatterne for almindelige amerikanere. Et andet eksempel er Republikanernes støtte til sundhedsvæsenet, som på det konkrete plan handler om at give magten til den enkelte borger og basere sig på markedet frem for det offentlige. Herunder hører Republikanernes forslag om skattefrie opsparingskonto til lægehjælp (Sides, 2006: 428). Sides finder i sin undersøgelse, at begge partier issuetrespasser, både ved brug af en flertydig strategi og ved at gå ind for en strategi, som passer med partiets traditionelt foretrukne politikker og ideologi. Desuden finder Sides, at det trespassende parti næsten altid er mere tilbøjelig til kun at diskutere emner i fælles termer, som er bredt accepteret, i forhold til partiet, som har ejerskab over emnet (Sides, 2006: 422 og 431). Sides og Holians teorier om strategier for at issuetrespasse har meget til fælles. Begge strategier har således to dele. For det første anerkendelse af et bredt accepteret problem, hvorved der vindes troværdighed til, for det andet, at komme med konkrete udspil på området. De konkrete løsninger eller synspunkter som ytres, skal adskille sig fra de synspunkter som ens politiske modstander benytter. Dette gøres ved at frame det ikkeejede emne, så det knyttes til områder, hvor partiet i forvejen står stærkt hos 17

19 vælgerne. Det kan være i form af forslag, som ligger sig tæt op af deres ideologi og traditionelt foretrukne politikker eller ved at knytte emnet til andre styrker. Det kendetegnende ved Holians og Sides strategier er, at partierne snakker om de samme overordnede emner, men deres framing er meget forskellig. På den måde forsøger partier stadig at få elementer ved emner, hvor de selv har en opfattet styrke af vælgerne, til at være den afgørende dagsorden, og de ligger dermed ikke langt fra Petrociks oprindelige teori. De er blot gået et skridt videre. For politikere handler det altså ikke alene om, at forsøge at få bestemte emner på dagsordenen, men også i høj grad om at bestemme forståelsen af de emner. Det handler for partierne om at frame emnerne på en måde, som er fordelagtige for netop deres parti. Politikere og deres rådgivere benytter sig derfor også af holdningsundersøgelser og fokusgruppetests, når de rigtige ord og fraser skal findes (Holian, 2004: 99). Endelig kan forholdet mellem regeringspartier og oppositionspartier også have betydning for issuetrespassing. Regeringspartierne vil, til forskel fra oppositionspartierne, blive tillagt et krav om ansvarlighed, når de issuetrespasser. Oppositionen behøver ikke på samme måde at tænke på konsekvenserne af populistiske forslag og muligheden for at markere sig selv er for dem langt større (Narud og Valen, 2001: 401). Hertil kommer også, at presset på regeringspartierne er stort i den forstand, at vælgerne forventer, at de politiske løfter også føres ud i livet. Også tonen af kampagnen påvirke graden af issuetrespassing. Det har vist sig, at præsidentkandidater er langt mere tilbøjelige til at fremhæve positive budskaber om dem selv, når de issuetrespasser, mens de, når de taler om egne emneejerskaber, er tilbøjelige til at kritisere deres modstandere (Damore, 2004: ). Der hersker således bred enighed om, at framing er måden, hvorpå politikere kan tale om emner, som de ikke ejer. Da det ikke er muligt at overbyde partiet, som har emneejerskabet, og da det desuden også vil virke utroværdigt, må den udfordrende part i stedet for præsentere sin egen framing af problemstillingen (Petrocik, 1996: 829, Holian, 2004: 100). Dette kan lade sig gøre, fordi stort set alle områder er store nok til at kunne indeholde flere vinkler på et emne (Sides, 2006: 427). På miljøområdet vil en tobenet strategi indebære, at regeringen først og fremmest anerkender, at der må gøres noget for at sikre miljøet. Derudover må regeringen forsøge at skabe sin egen vinkel på miljøbeskyttelse, som knyttes til partiets ideologi og traditionelt foretrukne politikker. Det handler for regeringen om at forbinde miljøbeskyttelse til deres andre styrker. Endelig spiller det også ind, at regeringen må være mere ansvarlig i sine udspil på området, ligesom vælgerne forventer, at regeringen også sætter handling bag deres ord. 18

20 Herudover kan man også forvente, at oppositionen vil være langt mere tilbøjelig end regeringen til at kritisere modparten, når de taler om miljø. I det næste afsnit beskrives, hvordan emneejerskabsteorien kan anvendes til at besvare dette speciales problemstilling, trods det at teorien hovedsageligt beskæftiger sig med valgkampe og er udviklet med baggrund i et anderledes politisk system. 2.7 Teoriens anvendelse i dette speciale Emneejerskabsteorien beskæftiger sig som sagt særligt med politikeres adfærd under valgkampagner. Således er både Petrociks og Sides teorier udviklet med dette fokus. Holian understreger derimod, at kampen om dagsordenen og retten til at definere emner foregår hele tiden og ikke kun under valgkampe (Holian, 2004: 99). I forlængelse heraf anvendes teorien om emneejerskaber i dette speciale for hele VK regeringens regeringsperiode. Herom skriver Narud og Valen ligeledes, at valgkampe naturligvis spiller en vigtig rolle, men at de i deres arbejde lægger til grund, at der også sker en påvirkning af opinionen mellem valg (Narud og Valen, 2001: 399). Under alle omstændigheder kan man argumentere for, at partierne altid bekymrer sig om deres vælgertilslutning, ligesom de tidligt har næste valg i tankerne og begynder at forberede sig derpå. Herudover er der spørgsmålet omkring, hvorvidt emneejerskabsteorien lader sig overføre til et europæisk flerpartisystem, når den er opbygget med det amerikanske topartisystem som referenceramme. Ifølge Narud og Valen er det ikke de store problemer ved dette og det gælder særligt præmisserne omkring strategisk position og den politiske dagsorden. Men der er dog også visse forskelle, som har betydning. For det første er topartisystemet i USA mere endimensionelt end et flerpartisystem, hvor partierne kæmper om vælgerne langs flere konkurrerende konfliktdimensioner. De fleste emner i et flerpartisystem følger en klassisk højre venstredimension, men når det kommer til f.eks. EU eller religiøse moralske spørgsmål er der situationer, hvor det er midterpartierne og partierne yderst på fløjene, som står overfor hinanden (Narud og Valen, 2001: 398). Et flerpartisystem har også den effekt på emneejerskaberne, at vælgerne ofte vurderer flere af partierne til at være kompetente på de samme områder. Dette betyder, at emneejerskaber i et flerpartisystem vil være mindre stabile end emneejerskaber i et topartisystem. Denne ustabilitet skyldes, at der ikke er så langt fra at skifte fra at mene, at et parti håndterer et emne bedst, til at mene, at et andet parti, som man også mener, der har en god politik på området, er bedst (Karlsen og Aardal, 2007: 114). Rangeringen mellem flere partier, som man vurderer kompetente, kan således hurtigt skifte afhængig af bl.a. medieoptrædener af de konkrete partier. 19