MAKRO årsprøve. Forelæsning 14. Pensum: Mankiw kapitel 15. Peter Birch Sørensen.

Transkript

1 MAKRO 1 2. årsprøve Forelæsning 14 Pensum: Mankiw kapitel 15 Peter Birch Sørensen

2 OFFENTLIG GÆLD Temaer: - Hvad er udsigterne for den offentlige gæld? - Hvordan bør den offentlige gæld måles? -Er offentlig gæld et problem? Det traditionelle syn Det Ricardianske syn -Bør det offentlige budget balancere? - Politisk økonomi og offentlig gæld

3 MÅLING AF DEN OFFENTLIGE GÆLD Tilvæksten i den nominelle offentlige gæld opgøres normalt som det løbende nominelle offentlige budgetunderskud. Denne opgørelsesmetode kan imidlertid kritiseres p.gr.a. manglende hensyntagen til -inflation - opbygning og omlægning af offentlige aktiver - skjulte passiver - konjunktursvingninger Lad os se nærmere på disse måleproblemer

4 OFFENTLIG GÆLD: MÅLEPROBLEMER Inflationsproblemet: Den offentlige gæld bør opgøres i reale termer. Hvis D er den nominelle offentlige gæld, D er ændringen i den nominelle gæld (=det nominelle budgetunderskud), og π er inflationsraten, kan der tillades et nominelt budgetunderskud af størrelsesordenen D = π D uden at den reale offentlige gæld stiger. Offentlige aktiver: Hvis staten udsteder obligationer for at finansiere offentlige investeringer, vil den registrerede offentlige gæld stige, selvom den offentlige nettoformue er uændret. Hvis staten sælger ud af sine aktiver og bruger provenuet til at indfri statsobligationer, registreres et fald i den offentlige gæld, selvom den offentlige nettoformue også her er uændret. Principielt bør den offentlige gæld derfor korrigeres for de offentlige aktiver, men dette rejser et nyt måleproblem: Hvordan måles de offentlige aktiver?

5 OFFENTLIG GÆLD: MÅLEPROBLEMER Skjulte passiver: Det offentlige er forpligtet til en række fremtidige udbetalinger, hvis den gældende lovgivning forudsættes videreført i fremtiden (eksempler: tjenestemandspensioner, folke- og førtidspension, efterløn, børnetilskud, SU osv.). Det offentlige har undertiden også nogle garantiforpligtelser, f.eks. i forbindelse med statsgaranterede lån. Nutidsværdien af alle disse fremtidige betalingsforpligtelser kan siges at være skjulte passiver for det offentlige. Disse skjulte passiver er ofte langt større end den officielt registrerede offentlige gæld. Til gengæld har det offentlige et skjult aktiv i form af sin ret til at beskatte den private sektors fremtidige indkomster og forbrug. Disse betragtninger lægger op til, at man bør fokusere på finanspolitikkens holdbarhed snarere end på den offentlige gæld som sådan, hvis man ønsker at vurdere, i hvilket omfang finanspolitikken skubber byrder over på fremtiden.

6 FINANSPOLITISK HOLDBARHED En vurdering af finanspolitikkens holdbarhed tager udgangspunkt i den offentlige sektors intertemporale budgetrestriktion, som siger at hvor NV S = NV U + D NVS = nutidsværdi af fremtidige skatteindtægter NVU = nutidsværdi af fremtidige offentlige udgifter (exclusive renter) D = initial offentlig gæld

7 FINANSPOLITISK HOLDBARHED Hvis NV S < NV U + D meddegældendeskatteog udgiftssatser, siges finanspolitikken at være uholdbar, eftersom det da vil være nødvendigt at hæve de fremtidige skatter eller at sænke de offentlige udgifter i forhold til det forløb, der vil fremkomme ved videreførelse af den gældende lovgivning. Ofte opgøres størrelsen af holdbarhedsproblemet som den permanente skattestigning (f.eks. stigning i bundskatten) eller den permanente reduktion i det offentlige forbrug, der er nødvendig for at sikre overholdelse af den intertemporale offentlige budgetrestriktion. Det er forbundet med stor usikkerhed at måle den finanspolitiske holdbarhed, da denne bl.a. afhænger af den fremtidige befolkningsudvikling, herunder udviklingen i sygelighed, dødelighed og indvandring, den fremtidige vækstkorrigerede realrente, strukturledigheden og mange andre ting.

8 OFFENTLIG GÆLD: ENDNU ET MÅLEPROBLEM Konjunkturproblemet: På grund af de automatiske stabilisatorer kan den aktuelle offentlige budgetsaldo være stærkt påvirket af konjunktursituationen og kan derfor give et skævt billede af, hvordan den offentlige gæld vil udvikle sig i en normal konjunktursituation. Dette problem kan i princippet løses ved at estimere, hvor store de offentlige indtægter og udgifter ville have været, hvis den økonomiske aktivitet havde ligget på sit naturlige niveau (med en naturlig ledighed og en naturlig kapacitetsudnyttelse). Derved fremkommer det cyklisk korrigerede (strukturelle) budgetunderskud. Dette er dog lettere sagt end gjort. I Danmark får staten f.eks. et betydeligt provenu fra beskatningen af indtægter fra olie- og gasudvindingen i Nordsøen, men disse afhænger stærkt af olieprisen, og hvad er den naturlige oliepris?

9 VIRKNINGER AF OFFENTLIG GÆLD: DET TRADITIONELLE SYN Antag, at der gives en ufinansieret skattelettelse, dvs. at skattefinansiering erstattes af gældsfinansiering af (en del af) de offentlige udgifter. Vi kan belyse kortsigtsvirkningen heraf ved brug af IS-LM modellen, idet vi i første omgang betragter en lukket økonomi: Derskeraltsåendelvis-menogså kun en delvis - fortrængning af private investeringer til fordel for privat forbrug (via en rentestigning).

10 VIRKNINGER AF OFFENTLIG GÆLD: DET TRADITIONELLE SYN Tilpasningen fra det korte til det lange sigt efter indførelsen af en ufinansieret skattelettelse kan illustreres ved brug af AS-AD modellen: På langt sigt sker der altså en fuld fortrængning af private investeringer.

11 VIRKNINGER AF OFFENTLIG GÆLD: DET TRADITIONELLE SYN Hvis vi tager hensyn til, at de lavere investeringer medfører et lavere kapitalapparat og dermed en lavere naturlig produktion, får vi endda mere end 100 procents fortrængning, idet de private investeringer falder mere, end det private forbrug stiger. I den lille åbne økonomi vil kortsigtsvirkningerne af en ufinansieret skattelettelse afhænge af valutakursregimet (hvordan?).

12 VIRKNINGER AF OFFENTLIG GÆLD: DET TRADITIONELLE SYN Langsigtsvirkningerne af den ufinansierede skattelettelse i den lille åbne økonomi kan illustreres som følger: Igen får vi altså fuld fortrængning, men nu sker fortrængningen via en real appreciering, dvs. det private forbrug stiger på bekostning af nettoeksporten, og den øgede offentlige gæld resulterer i øget udlandsgæld.

13 VIRKNINGER AF OFFENTLIG GÆLD: DET RICARDIANSKE SYN Nogle økonomer (f.eks. Robert Barro) har argumenteret, at et skift fra skattefinansiering til gældsfinansiering er neutralt, dvs. uden realøkonomiske virkninger (hvis skatterne er lump sum, dvs. uden incitamentsvirkninger). Dette betegnes som tesen om Ricardiansk ækvivalens, da skatte- og gældsfinansiering betragtes som ækvivalente. Tangegangen kan forklares med udgangspunkt i den intertemporale offentlige budgetrestriktion: NV S = NV U + D Hvis en aktuel skattelettelse ikke kombineres med en reduktion i de aktuelle eller fremtidige offentlige udgifter, så må en skattelettelse i dag modsvares af en tilsvarende skattestigning senere hen (regnet i nutidsværdi), så NV S holdes uændret.

14 VIRKNINGER AF OFFENTLIG GÆLD: DET RICARDIANSKE SYN En rationel og fremadskuende forbruger vil derfor indse, at hans/hendes langsigtede disponible indkomst ikke er blevet forøget og vil derfor ikke ønske at øge sit forbrug (man sparer blot den midlertidige skattelettelse op og lægger pengene til side til betaling af de højere fremtidige skatter). Faldet i den offentlige opsparing modsvares altså af en tilsvarende stigning i den private opsparing, og derfor sker der ingen ændring i den samlede efterspørgsel, rente, investeringer mv.: Gældsneutralitet!

15 VIRKNINGER AF OFFENTLIG GÆLD: DET RICARDIANSKE SYN En kritik mod tesen om Ricardiansk ækvivalens kunne være, at en del af de fremtidige skatter måske vil blive pålagt fremtidige generationer, således at (nogle af) de nulevende skatteborgere vil opleve en skattelettelse og derfor øge deres forbrug. Robert Barro indvender herimod, at folk bekymrer sig om deres børn, og at de derfor via øgede arveoverførsler vil videregive den del af deres skattelettelse, som skal betales af deres børn (og børnebørn osv.). Dermed vil den private sektor opføre sig, som om den har en uendelig tidshorisont, og der vil fortsat være Ricardiansk ækvivalens.

16 VIRKNINGER AF OFFENTLIG GÆLD: DET RICARDIANSKE SYN Men Barro s argument holder ikke i tilfælde af: - Barnløshed - Ikke-altruistiske arvemotiver -Kortsynethed - Kreditrationering - Befolkningsvækst De fleste økonomer slutter derfor op om (en eller anden variant af) det traditionelle syn på offentlig gæld. En teorihistorisk note: David Ricardo var den første, der (i 1820!) formulerede hypotesen om Ricardinansk ækvivalens, men han afviste den selv som urealistisk!

17 BØR DET OFFENTLIGE BUDGET BALANCERE? De fleste økonomer mener nej, af følgende grunde: Stabilisering: Et krav om budgetbalance sætter de automatiske stabilisatorer ud af kraft og fremtvinger en procyklisk finanspolitik (forklar!) Generationsfordeling: Offentlige budgetoverskud eller -underskud kan bruges til at omfordele ressourcer mellem generationer, hvilket undertiden kan være rimeligt (f.eks. hvis offentlig låntagning bliver brugt til finansiering af fornuftige langfristede investeringer, der gavner fremtidige generationer) Skatteudjævning: Konstante marginalskattesatser giver mindre velfærdstab end skattesatser, der svinger over tid. For at fastholde konstante skattesatser er det nødvendigt at acceptere budgetunderskud i lavkonjunkturer og budgetoverskud i højkonjunkturer.

18 ILLUSTRATION AF SKATTEUDJÆVNINGSARGUMENTET Betragt et kompetitivt arbejdsmarked med en stigende arbejdsudbudskurve og en vandret arbejdskraftefterspørgselskurve (forenkling: konstant marginalprodukt). Virkningen af en proportional arbejdsindkomstskat (med skattesatsen t) kan da illustreres som følger:

19 ILLUSTRATION AF SKATTEUDJÆVNINGSARGUMENTET Lønmodtagerne mister som følge af skatten et konsumentoverskud svarende til areal A + B, men det offentlige opnår et provenu svarende til areal A. Nettovelfærdstabet ved beskatningen er derfor = areal B. Definér nu arbejdsudbudselasticiteten η L/L w d /w d, wd w (1 t) Initialt (hvor t =0)harvi w d = w, L = L o Dermed fås w d = tw = L = tηl o

20 ILLUSTRATION AF SKATTEUDJÆVNINGSARGUMENTET Velfærdstabet kan derfor skrives som Areal B = 1 2 wd L = t 2 ηwl o Velfærdstabet stiger altså kvadratisk med skattesatsen, dvs. velfærdstabet ved en skattestigning er langt større end velfærdsgevinsten ved en tilsvarende skattesænkning. Derfor er det ønskværdigt at holde skattesatsen konstant over tid frem for at lade den svinge op og ned omkring et konstant gennemsnit.

21 ANDRE EFFEKTER AF OFFENTLIG GÆLD: POLITISK ØKONOMI -Enstoroffentlig gæld kan skabe problemer for pengepolitikken ved at øge inflationsforventningerne (hvorfor?) Problemet kan imødegås ved indførelse af indekserede statsobligationer (som også kan have andre fordele) Nogle økonomer og politikere mener, at der er indbygget en deficit bias i den politiske proces, f.eks. fordi -Offentlig gældsstiftelse kan skjule de sande omkostninger ved de offentlige udgifter - Regeringer, der forventer at blive afløst af deres politiske modstandere, kan reducere disses manøvremuligheder ved at efterlade en stor offentlig gæld ( strategisk gældsstiftelse )

22 ANDRE EFFEKTER AF OFFENTLIG GÆLD: POLITISK ØKONOMI Deficit bias kan være et argument for forfatningsmæssige begrænsninger af muligheden for at stifte offentlig gæld. Sådanne bindinger kan til gengæld give en uhensigstmæssig mangel på fleksibilitet, hvis økonomien bliver ramt af store stød. Og sådan fortsætter debatten.