Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling

Transkript

1 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling Aalborg Universitet Landinspektøruddannelsen Land management Januar 2014

2

3 Titel: Privat finansiering af nye vejanlæg ved byudvikling Tema: Land management and regulation of real property Projektperiode: 2. september 15. januar 2014 Projektgruppe: lm01aal Deltagere: Anders Rahbek Jensen Henrik Ibsen Lene Holm-Christiansen Mads Bylov Tanderup Vejleder: Finn Kjær Christensen Oplagstal: 6 Sideantal: 88 Bilagsantal: 6 Synopsis: Projektets formål er at belyse, hvorledes privat medfinansiering inddrages ved etablering af nye vejanlæg i kommunerne, en opgave der ellers normalt anses som en offentlig udgift. Herunder indgår, hvilke muligheder der ligger for kommunerne ift. lovgivningen på området. Desuden afklares, hvorledes kommunerne gør brug af muligheden for privatfinansiering af nye vejanlæg i praksis, dette ud fra hvordan emnet behandles i praksis, bygget på baggrund af udvalgte casestudier samt ud fra interviews med udvalgte kommuner. En sammenholdelse af lovgivningen og praksis på området danner et retningsgivende billede af, hvordan emnet konkret varetages, dvs. om kommunerne handler efter loven og om mulighederne loven giver benyttes og udnyttes. Besvarelsen på problemformuleringen har afklaret, at kommunerne har stort kendskab til lovgivningens muligheder ift. privatfinansiering af nye vejanlæg. Kommunerne overholder desuden lovgivningen, dog ses en fejlfuldt fortolkning af frivilligheden vedr. udbygningsaftaler. Endvidere ses der en stor forskel på kommunerne praksis, som hovedsageligt er begrundet i forskellige politiske valg. Afsluttet den: 15. januar 2014 Rapportens indhold er frit tilgængeligt, men offentliggørelse, med kildeangivelse, må kun ske efter aftale med forfatterne. I

4 II

5 Forord Denne rapport er udarbejdet af gruppe lm01aal på 1. semester under landinspektøruddannelsens kandidatspecialisering, Land Management, ved Aalborg Universitet i perioden fra d. 2. september 2013 til d. 15. januar Rapporten er udarbejdet på baggrund af semestrets tema, land management and regulation of real property, hvor fokus ligger på the legal an economic issues concerning real property (Landinspektør studienævnet 2013). Ud fra dette omhandler denne rapport emnet Privat finansiering af nye vejanlæg ved byudvikling. Rapporten er primært henvendt til vejleder og censor, med det formål at kunne evaluere projektgruppens arbejde på semesteret, med henblik på om de opstillede læremål er opfyldt. Derudover ses rapporten anvendt som evt. grundlag, for andre der arbejder med eller interessere sig for problemstillinger indenfor dette felt. Der rettes en tak til deltagende medarbejdere ved Aalborg, Hedensted og Viborg Kommune for behjælpelighed med interviews, hvor igennem det blev belyst, hvorledes emnet ved de pågældende kommuner behandles i praksis, en hjælp der har været uundværlig for gennemførelsen af projektet. Derudover skal der lyde en tak til vejleder Finn Kjær for faglig bistand gennem hele projektperioden og for kontaktformidlingen til de medvirkende kommuner. Læsevejledning Der henvises gennem rapporten til øvrige afsnit, dette for at undgå gentagelser samt for at kunne inddrage konklusioner og pointer fra rapportens øvrige del. Henvisningerne fremgår med afsnittets nummer og overskrift, markeret med kursiv. Derudover vil der gennem rapporten blive henvist til vedlagte bilag. Domme og afgivelser er angivet ud fra publikationsnummeret fx MAD Kilder er angivet efter Chicago-metoden dvs. forfatter, årstal evt. sidetal m.m. Sidetal vil være opgivet ved benyttelse af bøger, mens der ved henvisning til lovgivning vil fremgå paragraf, stykke og nummer. I tilfælde for der er flere henvisninger til samme forfatter i samme årstal, er der tilføjet A, B, C etc. Henvisningen fremgår således at ved en kilde indsat før et sætningspunktum, henleder kilden udelukkende til den pågældende sætning, hvorimod en kilde indsat efter et sætningspunktum indikerer, at denne henviser til hele det foregående afsnit. Hvor der er anvendt citering, er disse angivet med citationstegn og kursivtekst. Under figurer der ikke er fremstillet af projektgruppen, er kilden angivet i figurteksten. En liste over samtlige anvendte referencer findes bagerst i rapporten. III

6 IV

7 Indholdsfortegnelse 1 Indledning Metode Analyse af lovgivning Juridisk metode Analyse af praksis Interview Undersøgelsen af konkrete cases Juridisk analyse Frivillige udbygningsaftaler Muligheder for indgåelse af udbygningsaftaler Frivillighed og begrænsninger ved udbygningsaftaler Offentlighed ved udbygningsaftaler Delkonklusion af Frivillige udbygningsaftaler Overkørselstilladelser Finansiering Delkonklusion af Overkørselstilladelser Vejbidrag Hvornår kan der pålægges vejbidrag Muligheder og begrænsninger for omfanget af vejbidrags indhold Bidragsfordeling Delkonklusion af Vejbidrag Offentlig vej eller privat fællesvej Definition og generel finansiering Hvornår kan der vælges privat fællesvej Den private fællesvejs anlæggelse Delkonklusion af Offentlig vej eller privat fællesvej Interviewanalyse Generel tilgang til privatfinansiering af vejanlæg Frivillige udbygningsaftaler Overkørselstilladelser V

8 4.4 Vejbidragsloven Offentlig vej eller privat fællesvej Delkonklusion Interviewanalyse Casestudier Casestudie om indgåelse af udbygningsaftale ved Toldbodcentret Beskrivelse af casen Sagens forløb Analyse af indgåelse af udbygningsaftale ved Toldbodcentret Casestudie om pålæggelse af vejbidrag ved Liseborgvej/Jægersborgvej Beskrivelse af casen Sagens forløb Analyse af vejbidragspålæggelse ved Liseborgvej/Jægersborgvej Konklusion på praksis Sammenholdelse Udbygningsaftaler Generelt om udbygningsaftaler Overkørselstilladelse Vejbidrag Offentlig vej eller privat fællesvej Konklusion VI

9 Aalborg Universitet Indledning 1 I Danmark står kommunerne for størstedelen af den fysiske planlægning af arealerne, i såvel byerne som i det åbne land, for herved at sikre en hensigtsmæssig udvikling af hele landet. Ved den fysiske planlægning kan forstås de målrettede tiltag, der skal styre arealanvendelsen for de forskellige arealer, dette ved fastlæggelsen af overordnede retningslinjer for hvordan området kan udvikles. (Naturstyrelsen 2013) Retningslinjerne fastsætter anvendelsesmulighederne for området til fx bolig-, detailhandel- eller industriområder. Her sætter lovgivningen den øvre grænse for, hvilke bestemmelser de enkelte retningslinjer kan omfatte, mens selve indholdet beror på den lokale politik, og dermed hvilke ønsker der er for udviklingen i den enkelte kommune. Områdets anvendelse bestemmer i høj grad, hvordan den fysiske infrastruktur skal anlægges, fx ved byudvikling hvor boligområder med let trafik kræver et andet vejanlæg end industriområder, som fx skal kunne håndtere tung trafik. Anlæg som veje, overkørsler, cykelstier m.m. er som hovedregel en offentlig opgave, både mht. etablering og finansiering. Finansiering af vejanlæg kan dog under særlige forudsætninger afholdes af private, hvortil der findes hjemmel i vejlovene, men også Planloven har åbnet op for denne mulighed vha. udbygningsaftaler, se afsnit 3 Juridisk analyse. Udbygningsaftaler er en frivillig aftale mellem bygherre og kommune omkring finansiering af infrastrukturen i et bestemt projektområde, typisk et byudviklingsområde. Infrastrukturen kan være vejanlæg som veje, kanaliseringsanlæg, rundkørsler, lyskryds m.m. Initiativet til aftalen skal komme fra bygherren, mod at kommunen arbejder for at få netop det ønskede projekt fra bygherren gennemført. Udbygningsaftaler kan foreslås af bygherren, hvis denne ønsker at højne kvaliteten af den fysiske infrastruktur til et højere niveau, end det kommunen havde planlagt. Det kan endvidere foregå, hvis bygherren ønsker at fremrykke projektet i kommuneplanens rækkefølgebestemmelser, eller hvis bygherren ønsker øgede byggemuligheder for byudviklingsområdet. De tre førnævnte opnåede fordele kan realiseres, hvis bygherren helt eller delvist ønsker at betale for den fysiske infrastruktur ved projektet. Herved belaster udgifterne ikke kommunens budget. Aftalerne er, som det fremgår i Planlovens 21b, frivillige og kan ikke påtvinges bygherren, læs mere i afsnit 3.1 Frivillige udbygningsaftaler. I medierne har der dog været flere sager fremme, hvor private aktører bliver involveret i finansieringen af fysisk infrastruktur, hvor frivilligheden kan diskuteres. Et ex herpå er i Kolding, hvor Kolding Kommune ønsker en udbygningsaftale anvendt i Kolding midtby, hvor der er aktuelle planer om at bygge et butikscenter kombineret med boliger og detailhandel. Det fremgår at kommunen ønsker en udbygningsaftale med baggrund i, at der vil komme en stor stigning i mængden af trafik, og at det eksisterende vejnet derfor ikke vil kunne håndtere trafikken. Det vurderes at der vil komme 7100 biler mere pr. døgn pga. det nye center, hvorfor der vil skulle etableres nye vejanlæg for ca. 10 millioner. (Andersen 2013) 1

10 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling Der er uenighed om, hvem der skal betale, om det er Kolding Kommune eller om det skal ske vha. en udbygningsaftale med bygherren. Kommunen fastholder at udbygningsaftalen er frivillig, men at projektet kun kan gennemføres, hvis der laves en udbygningsaftale om udbygning af vejnettet. Sagen har været vendt i de lokale medier, og JyskeVestkysten bragte den 2. juni 2013 en artikel, hvor formanden for planog miljøudvalget Christian Kloppenborg-Skrumsager i Kolding Kommune udtaler: Vi ønsker en frivillig udbygningsaftale med Holmstaden, ligesom vi fik med f.eks. Føtex ved den nye butik på Sdr. Ringvej. Men vi kan ikke tvinge en aftale igennem. Vi kan kun sige, at vi ellers ikke vil lave en lokalplan for outletcentret. Han bliver spurgt om det er en trussel og svarer: Nej, men det er et politisk valg, hvor vigtigt outletcentret er for Kolding. Og for nogle er det mere vigtigt end for andre. (Andersen 2013) Det kan virke til, at kommunen i dette tilfælde åbenlyst forsøger at påligge forpligtelser, der kan virke påtvunget, modsat det at en udbygningsaftale skal være frivillig. Ud fra citatet kan det ikke udledes, om det reelt er kommunens hensigt at skubbe finansieringsbyrden fra sig, eller det aktuelle projekt ganske enkelt ikke er i tråd med kommuneplanens byggemuligheder for området eller rækkefølgebestemmelser, hvorved udbygningsaftalen er nødvendig for at omgå dette. Der skal huskes på, at udbygningsaftalens frivillige finansiering af offentlig infrastruktur skal sikre, at den private opnår fordele som ellers ikke ville være til stede, og altså ikke til at afholde udgifter for infrastruktur som kommunen allerede er forpligtet til at finansiere. (Forarbejder, Planloven 2013) En anden form for privatfinansiering var fremme i Berlingske Business, da de den 4. september 2000 bragte en artikel om opførelse af en rundkørsel i tilknytning til et nyt trafik- og transportcenter i Slagelse. Bygherren havde budgetteret med udgifterne til et lysreguleret kryds, som der var indgået aftale med kommunen om. Vejdirektoratet har efterfølgende afgjort, at et lysreguleret kryds ikke er tilstrækkeligt, men at der skal opføres en rundkørsel. Dette har bygherren påklaget, da det giver ham en merudgift på 0,5-2 millioner. (Kallerup 2000) Vejbestyrelsen til dette projekt er Vejdirektoratet, idet de er myndighed på hovedlandeveje. Kommunerne har på samme måde som Vejdirektoratet hjemmel i Vejloven til, hvor det findes nødvendigt ifm. udstedelse af overkørselstilladelse, at kræve vejanlæg finansieret, hvis det er nødvendigt pga. vejtekniske eller færdselsmæssige grunde. Endvidere skal det være særlig trafikskabende virksomheder, som udstillingsbygninger, supermarkeder og lign. Det er hermed afgørende, at der er tale om en særlig trafikskabende virksomhed, samt at vejbestyrelsen tager udgangspunkt i de rette trafikale hensyn bag en beslutning om, hvilke vejanlæg der skal opføres, se mere i afsnit 3.2 Overkørselstilladelser. De ovenstående sager er ex på, hvordan en bygherre kan komme til at afholde udgifter, der normalt anses for offentlige, og som umiddelbart kan virke urimelige. En ting er, hvilke udgifter til vejanlæg en bygherre føler sig urimeligt pålagt, en anden ting er, hvad der er lovligt eller ulovligt at pålægge bygherre fra det offentliges side. Det er ikke objektivt hvad der er rimeligt eller urimeligt, hvorfor der i projektsammenhæng kun kan tages stilling til, hvad der er lovligt eller ulovligt. Det kan vække undren, at der muligvis ikke er sammenhæng mellem lovgivningen og kommunernes praksis på området. En undren der bl.a. bygger på eksemplet fra Kolding, hvor kommunen ønsker, at bygherren bidrager med 10 millioner gennem en frivillig udbygningsaftale. Der er en væsentlig forskel på kommunens beføjelser, afhængigt af om det er Planloven eller vejlovene der anvendes. Planloven bygger på frivillige aftaler, mens beføjelserne ift. vejlovene giver vejbestyrelsen hjemmel til, hvor det findes nødvendigt, at pålægge udgifter til vejanlæg ved overkørselstilladelser hvorved det bliver en del af betingelserne herfor. Kommunerne har herved flere 2

11 Aalborg Universitet muligheder for at kunne inddrage privatfinansiering af nye vejanlæg, særligt i byudviklingsområder, hvor fx Planlovens udbygningsbestemmelser typisk finder anvendelse og desuden med Vejlovens bestemmelser ved overkørselstilladelser, der ved særligt trafikskabende forhold kan gøres betingede. Men hvor langt rækker kommunernes mulighed for privatfinansiering af vejanlæg? Den fremkommende undren omkring hvilke muligheder lovgivningen giver til at lade private finansiere nye vejanlæg, og sammenhængen mellem disse muligheder og så den praksis der er i kommunerne, undersøges vha. følgende problemformulering: Hvilke muligheder og begrænsninger for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling giver lovgivningen, samt hvilken sammenhæng er der mellem lovgivningen og praksis i kommunerne? Problemformuleringen indeholder to problemstillinger, først Hvilke muligheder og begrænsninger for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling giver lovgivningen?, og den anden Hvilken sammenhæng er der mellem lovgivningen og praksis i kommunerne?. Derfor skal det undersøges, hvordan lovgivningen på området er, og dernæst hvordan dette passer med kommunernes praksis på området. For at kunne svare på problemformuleringen udarbejdes der tre arbejdsspørgsmål. Den første problemstilling i problemformuleringen der siger Hvilke muligheder og begrænsninger for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling giver lovgivningen?, leder frem til arbejdsspørgsmålet Hvilke rammer opstiller lovgivningen for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling?. Den anden problemstilling i problemformuleringen der siger Hvilken sammenhæng er der mellem lovgivningen og praksis i kommunerne?, leder frem til arbejdsspørgsmålet Hvordan er sammenhængen mellem praksis i kommunerne og lovgivningens rammer?. Dette arbejdsspørgsmål giver mulighed for at finde frem til, om der er en sammenhæng mellem lovgivning og den praksis der udføres i kommunerne. Herunder om kommunerne har flere muligheder end de udnytter, eller om kommunerne går for vidt ift. lovgivningens rammer. For at kunne svare på den anden problemstilling i problemformuleringen, har det været nødvendigt at tilføje et ekstra arbejdsspørgsmål, der lyder Hvordan håndterer kommunerne i praksis privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling?. Dermed kan nedenstående arbejdsspørgsmål opstilles, og vil danne baggrunden for de efterfølgende analysevalg. - Hvilke rammer opstiller lovgivningen for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling? Der ønskes et overblik over den relevante lovgivning, som åbner muligheder for, at private investorer helt eller delvist kan inddrages i finansieringen af nye vejanlæg ved byudvikling, som ellers påhviler det offentlige at etablere. - Hvordan er sammenhængen mellem praksis i kommunerne og lovgivningens rammer? Herunder om kommunerne er klar over og dygtige nok til, at anvende de muligheder lovgivningen giver eller måske mere er et bevidst politisk valg, hvilke muligheder der anvendes. Modsat er det samtidig interessant at få belyst, om kommunerne i nogle tilfælde er så dygtige til at anvende privatfinansiering til nye vejanlæg, at lovgivningens rammer overskrides. 3

12 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling - Hvordan håndterer kommunerne i praksis privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling? Her ønskes at få indsigt i kommunernes arbejde, herunder hvordan kommunerne reelt griber processen an med at finansiere nye vejanlæg ved byudvikling. 4

13 Aalborg Universitet Metode 2 Afsnittet har til formål at afdække, hvorledes arbejdsprocessen for besvarelse af problemformuleringen er struktureret, samt at vælge og begrunde de metoder der skal anvendes. Dette ønskes sikret, for at der indgår de rigtige og nødvendige analyser, samt at disse gennemføres ud fra et bevidst valg. Hermed tilsigtes at projektet planlægges på den mest hensigtsmæssige måde, hvorved grundlaget for en så god systematik gennem projektet som muligt skabes. Systematikken er et grundlag for, at analyserne kan understøtte hinanden bedst muligt. Problemformuleringen har opstillet tre arbejdsspørgsmål, der er nødvendige at afklare, for at opnå den endelige besvarelse af de to problemstillinger fra problemformuleringen. Arbejdsspørgsmålene gennemarbejdes enkeltvis, for derved at bestemme hvilke analyser hvert enkelt arbejdsspørgsmål kræver for at blive besvaret. Det første arbejdsspørgsmål omhandler, hvilke muligheder og begrænsninger lovgivningen giver kommunerne til privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling. Herunder hvilke love og regler der findes, samt hvornår og i hvilket omfang kommunerne kan anvende disse. For at opnå kendskab til lovgivningens rammer og dermed hvilke beføjelser kommunerne rent faktisk besidder, er det nødvendigt at foretage en analyse af lovgivningen, da det er heri hjemlen gives. Det andet arbejdsspørgsmål bygger på en sammenhæng mellem lovgivningen og praksis ude i kommunerne. Dette besvares gennem en sammenholdelse og diskussion mellem lovgivningen og praksis. Belægget herfor er, at den praksis der analyseres i det sidste arbejdsspørgsmål, giver et billede af, hvordan kommunerne rent faktisk forvalter loven, hvilket herved kan sammenholdes med lovgivningens rammer. Derved er det muligt at konstatere, hvorvidt lovgivningen overholdes, men også hvorvidt hjemlerne i lovgivningen benyttes i fuld udstrækning af kommunerne. Det tredje og dermed sidste arbejdsspørgsmål undersøger praksis i kommunerne, hvorfor det nødvendiggøres at analysere kommunernes praksis. En analyse af praksis skal belyse, hvordan kommunerne reelt griber processen an med at anvende privatfinansiering af vejanlæg ifm. byudviklingsprojekter. Analysen er nødvendig for at kunne besvare det andet arbejdsspørgsmål, hvor lovgivning og praksis sammenholdes. Der er ud fra arbejdsspørgsmålene vurderet, hvilke analyser der anses for nødvendige. Arbejdsspørgsmålene vil blive anvendt undervejs, men opsætter ikke rammerne for hvordan strukturen gennem projektet er opbygget, da denne rækkefølge ikke er hensigtsmæssig. Dette skyldes, at det ikke er muligt at sammenholde lovgivning og praksis, som det sker i andet arbejdsspørgsmål, før end at praksis er undersøgt, hvilket først behandles i det tredje arbejdsspørgsmål. 5

14 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling Strukturen for projektet tager udgangspunkt i to analyser, hhv. en analyse af lovgivningen på området samt en analyse af hvordan kommunerne anvender beføjelserne herfra i praksis. Lovgivningsanalysen giver et direkte svar på den første problemstilling i problemformuleringen. Anden problemstilling i problemformuleringen indeholder en sammenholdelse af lovningen med, hvordan denne anvendes i praksis af kommunerne. Da lovgivningen er gennemgået, nødvendiggør besvarelsen af anden problemstilling kun en analyse af praksis for at kunne foretage denne sammenholdelse. Slutteligt vil afklaringen af de to problemstillinger i problemformuleringen, dvs. hhv. analysen af lovgivningen samt resultatet af sammenholdelsen mellem lovgivningen og praksis, blive opsamlet i en konklusion, se figur 1. I strukturdiagrammet for projektmetoden, se figur 1, skal de firkantede kasser forstås som en tilstand. En tilstand er i denne sammenhæng en beskrivelse af, i hvilke dele af strukturen der ikke foregår en bearbejdning, men angiver derimod en valgt metode eller en afklaring. Tilsvarende skal cirklerne ses som en proces, hvori der foregår en bearbejdning med baggrund i de opstillede tilstande. De stiplede kasser viser, hvilke elementer de to analyser af hhv. lovgivningen og praksis indeholder, se afsnit 3-5 Juridisk analyse, Interviewanalyse og Casestudier. De to tilstande i kasser med lyseblå baggrund viser afklaringerne på hver af de to problemstillinger i problemformuleringen, hvorefter kassen med blå baggrund angiver den samlede konklusion på problemformuleringen. 6

15 Aalborg Universitet Figur 1: Strukturdiagram over processen i projektet. De firkantede kasser viser en tilstand, dvs. hvor der ikke foregår en bearbejdning, mens cirklerne viser, hvor der foregår en proces, dvs. en bearbejdning ift. de opstillede tilstande. De to stiplede firkanter indikerer, hvilke elementer analyserne af hhv. lovgivningen og praksis indeholder. De to firkantede kasser med lyseblå baggrund angiver afklaringerne af de to problemstillinger i problemformuleringen, mens den firkantede kasse med blå baggrund viser den samlede konklusion på problemformuleringen. 7

16 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling 2.1 Analyse af lovgivning For at kunne besvare det første arbejdsspørgsmål i problemformuleringen om Hvilke rammer opstiller lovgivningen for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling?, er det nødvendigt at analysere på en række juridiske forhold, hvilket vil ske vha. juridisk metode. At finde ud af hvad der er gældende ret, løses normalt ikke med et enkelt opslag i en lovsamling. Det kan ofte være vanskelligt at fastlægge, hvilke love der i praksis regulerer bestemte forhold, ikke mindst hvordan de i konkrete tilfælde skal fortolkes. Dels er der mange love, og dels er lovteksten ofte vanskelig at fortolke. Derfor forudsætter det, at det er muligt at orientere sig i retssystemet, samt at der haves en tilstrækkelig indsigt i lovene, bl.a. om hvilke hensigter der er med loven, og hvilke hensyn der skal ligges vægt på. For at kunne forstå lovgivningen er det derfor valgt at benytte den juridiske metode, hvilket er en metode, der anvendes til at finde de rette retskilder til undersøgelse af den konkrete lovgivning Juridisk metode Juridisk metode skal ikke opfattes som en konkret fremgangsmåde, men anvendes derimod for at være retningsgivende for, hvilke retskilder der er relevante at undersøge. Derudover indeholder den juridiske metode ikke mindst fortolkningsregler, som fx ordlydsfortolkning og formålsfortolkning, der ofte er nødvendige at anvende for at finde frem til en korrekt juridisk løsning. (Evald 2011, s. 1-8) I forhold til projekts emne omkring privatfinansiering af nye vejanlæg, vil den juridiske metode have et særligt fokus på bestemte retskilder, idet disse forventes at kunne danne et overblik over de muligheder og begrænsninger, lovgivningen giver inden for netop dette område. Lovteksten vil naturligvis være udgangspunktet for den juridiske metode, men derudover forventes lovens forarbejder samt retspraksis, herunder afgørelser og domme, at være afgørende retskilder for den juridiske analyse. Retspraksis ift. Planlovens bestemmelser vedr. frivillige udbygningsaftaler forventes dog at være yderst vanskelige at finde, idet aftalerne i sagens natur er indgået på frivillig basis, og der derved med stor sandsynlighed ikke forelægger afgørelser eller domme herpå. Til gengæld forventes kilder som Planloven med kommentarer af Helle Tegner Anker, samt øvrige kilder, der fortolker de respektive lovtekster at kunne bidrage med brugbare bemærkninger til loven. Sidst nævnte kilder indgår lavest i hierarkiet for den juridiske metode, men vil blive inddraget, hvis andre retskilder ikke findes eller er tilstrækkelige. Alle tilgængelige retskilder kendes dog ikke på forhånd, og derfor kan projektets fokus ift. retskilder udvides efterhånden, som der opnås kendskab til nye retskilder. 8

17 Aalborg Universitet Retskilder Der findes både skrevne og uskrevne retskilder. Retskilderne kan opdeles i fire hovedgrupper: Lovgivning og andre generelle regler Retspraksis Sædvaner Forholdets natur Førstnævnte hovedgruppe tilhører de skrevne retskilder, mens de tre resterende hovedgrupper består af uskrevne retskilder. Først og fremmest er der en rangorden, hvor de skrevne retskilder har større betydning end de uskrevne retskilder, samt en indbyrdes rangorden for de skrevne retskilder, hvor grundloven går forud for øvrige love, herefter bekendtgørelser, cirkulærer, planer og vejledninger. Dette tager udgangspunkt i forskellige uskrevne prioriteringsprincipper, idet der ikke er nedskrevet regler for området. (Evald 2011, 18-20) Jævnfør disse uskrevne principper vægter de skrevne retskilder højere end de uskrevne, fordi de demokratisk er forankret. De uskrevne retskilder er ikke på samme måde hierarkisk opbygget, men i stedet sideordnet. Retspraksis betyder, at afsagte domme opbygger et mønster for fremtidige afgørelser af lignende karakter ud fra dommens præjudikatsværdi. Retspraksis betragtes som en vigtig retskilde. En anden uskreven retskilde er sædvane, der omfatter en handlemåde, der er fulgt så almindeligt og længe, at en person er berettiget hertil. Dvs. at næsten alle borgere følger denne adfærd, og at det har fundet sted over en længere periode, samt at der er en bevidsthed om, at adfærden er berettiget. Endvidere kan forholdets natur inddrages, hvilket handler om, at en sag løses på baggrund af friere overvejelser ud fra sagens konkrete omstændigheder. Sædvane og forholdes natur anvendes modsat retspraksis ikke i samme omfang. (Evald 2011, 44-49, 54, 60) En retskilde kan både bestå af bindende samt vejledende materiale. Den bindende del er lovteksten, der skal lægges til grund for en retsafgørelse, mens det vejledende materiale som fx lovens forarbejder kan inddrages i retsafgørelsen, men ikke nødvendigvis skal. (Evald 2011, 18-19) Derfor kan fx lovens forarbejder betragtes som en del af fortolkningen af loven. Fortolkningsregler Lovtekst er ofte abstrakt formuleret, ofte indeholdende vage og flertydige begreber der kan gøre lovbestemmelserne svære at læse samt fortolke. Derfor anvendes fortolkningsregler ofte for at forstå, hvad lovgiveren har ment med loven (Evald 2011, 32-33), og fortolkningsregler kan derfor være afgørende for at kunne forstå og anvende loven korrekt. Der findes forskellige fortolkningsregler, hvor der ofte anvendes mere end en ved lovfortolkningen. Uanset hvilke fortolkningsregler der anvendes, er det afgørende, at det fører til samme afgørelse i sidste ende. Der er ingen rangorden mellem fortolkningsreglerne, men derudover er det heller ikke vilkårligt, hvilke fortolkningsregler der anvendes. (Evald 2011, 34-35) Der tages normalt udgangspunkt i fortolkningsreglen kaldet Ordlydsfortolkning, som bygger på forståelsen af lovens ordlyd, der forudsætter kendskab til ordets almindelige betydning inden for områdets sædvanlige sprogbrug. Giver ordlydsfortolkningen ingen klare konklusioner, kan Formålsfortolkning anvendes, hvor lovreglen 9

18 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling fortolkes ud fra lovens formål. Derudover er Subjektiv fortolkning en mulighed, hvor lovgivers hensigter inddrages via forarbejder ud fra bl.a. udvalgsbetænkninger, ministerbemærkninger mv. Objektiv fortolkning kan tilmed anvendes, hvilket er en mere juridisk fortolkning, hvor loven står for sig selv og hvor fortolkningen ikke ligger vægt på lovgivers hensigter, men derimod fx på lovteksten og lovens formål. (Evald 2011, s ) 2.2 Analyse af praksis For at besvare det tredje arbejdsspørgsmål der lyder Hvordan håndterer kommunerne i praksis privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling?, undersøges hvordan kommunerne i praksis håndterer beføjelserne til at lade private finansiere vejanlæg, ved at undersøge kommunernes generelle tilgang til anvendelse af privatfinansiering af nye vejanlæg. Det er væsentligt at undersøge den generelle tilgang for at få et bredt billede af kommunernes tilgang til finansieringen af vejanlæg. For at opnå en bred viden om dette vælges der at foretage interviews med medarbejdere i et antal kommuner. Dette gøres for at opnå et generelt billede af kommunernes anvendelse af den relevante lovgivning. For at sikre at det generelle billede af sagsgangen i kommunerne samtidigt bliver tilstrækkeligt nuanceret, vælges det at supplere interviewene med mere dybdegående casestudier af enkelte sager, hvori privatfinansiering af vejanlæg indgår. Hermed vil det generelle billede blive suppleret med detaljer fra forskellige dele af sagsbehandlingen, som ikke nødvendigvis vil fremkomme under interviewene. Anvendelsen af casestudier er det oplagte valg når formålet, som her, er systematisk og detaljeret at undersøge begivenheder, fx et sagsforløb hos en kommune, som aktuelt foregår, og som kun foregår den ene gang (Ramian 2007, s. 18). Det er vigtigt at være opmærksom på, at forskellige kommuner kan have en forskellig politik, hvorfor et konkret sagsforløb i én kommune ikke nødvendigvis kan understøtte politikken for benyttelse af privatfinansiering af vejanlæg i en anden kommune. Omvendt kan det heller ikke udelukkes, at flere kommuner kan have den samme politik Interview Som en del af besvarelsen til det tredje arbejdsspørgsmål der lyder Hvordan håndterer kommunerne i praksis privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling?, er det valgt at benytte interviews. Dette for at få en større indsigt i kommunernes arbejde og hvordan processen med at finansiere nye vejanlæg gribes an. Ved at anvende interviews kan der opnås viden om praksis i flere forskellige kommuner, der vil kunne anvendes ved sammenholdelsen af praksis og lovgivningen. For at kunne benytte interviews som en videnskabelig metode, skal der foretages overvejelser om, hvordan metoden skal anvendes, for at kunne give det bedste resultat til den konkrete situation. Der er to overordnede interviewformer, der kan anvendes til at strukturere forløbet af et interview. Enten en kvantitativ eller en kvalitativ interviewform. (Kvale og Brinkmann 2009, s. 100) For at kunne vælge den rigtige metode, vil de to interviewformer blive gennemgået og vurderet vedr. deres styrker og svagheder ift. dette konkrete projekt. 10

19 Aalborg Universitet Det kvantitative interview indeholder specifikke spørgsmål, der skal undersøges og besvares under interviewet (Kvale og Brinkmann 2009, s. 100). Et kvantitativt interview ses samtidig som et struktureret interview, hvor strukturen er beregnet til at give den største validitet ift. enkelte målbare parametre. Denne metode giver ikke mulighed for at få mere information ud af respondenten, end der er i de enkelte svarmuligheder. Denne metode er det bedste valg, hvis der ønskes at kunne lave statistiske analyser af resultaterne. (Bryman 2008, s. 437) Intervieweren i det strukturerede interview behøver ikke besidde særlige egenskaber, da interviewet bygger på de spørgsmål, der på forhånd er udarbejdet (Kvale og Brinkmann 2009, s. 100) En anden mulighed er at anvende en kvalitativ struktur, hvilket kan være enten et ustruktureret eller et semistruktureret interview. Ved et ustruktureret eller semistruktureret interview kan der arbejdes i dybden med respondentens svar. (Bryman 2008, s. 437) Et ustruktureret eller semistruktureret interview kan ikke opfattes som noget, der følger enkelte regler, tværtimod vil resultatet af interviewet i høj grad afhænge af interviewerens evner og viden om emnet, for derved bedre at kunne spørge ind til respondentens svar. (Kvale og Brinkmann 2009, s. 100) Ved et ustruktureret interview benyttes der primært et spørgsmål til at starte interviewet. Det ustrukturerede interview minder meget om en samtale, der tager udgangspunkt i et eller flere spørgsmål, som respondenten svarer ud fra. (Bryman 2008, s. 438) Her vil det afhænge meget af intervieweren, at få respondenten til at afgive nogle brugbare svar, da hele interviewet afhænger af dialogen mellem de involverede. (Kvale og Brinkmann 2009, s. 100) I et semistruktureret interview vil der ofte være en liste over spørgsmål eller emner, som intervieweren skal spørge ud fra undervejs. Emnerne kan tages i den rækkefølge, som passer bedst til situationen. Der er samtidig mulighed for at spørge mere ind til respondentens svar, som derved kan uddybes ift. det strukturerede interview. (Bryman 2008) De samme spørgsmål eller emner vil gå igen fra interview til interview, men der vil kunne være forskel på svarene, ud fra hvem der foretager interviewene. Et interview kan være faktuelt, hvor det skal frembringe faktuel viden og ikke vil indeholde personlige meninger og holdninger som ved et meningsorienteret interview, hvor dette netop er formålet. I et interview er det meget væsentligt, hvordan spørgsmålene bliver formuleret, da det kan have stor betydning for respondentens svar, hvordan ordvalget er. Hvis der er medtaget værdiladede ord i spørgsmålene, kan dette have betydning for, hvordan respondenten svarer. (Kvale og Brinkmann 2009, s. 171) Som hjælp til at sikre at det er de samme spørgsmål eller emner, der spørges ind til under de forskellige interviews, kan der udarbejdes en interviewguide indeholdende de formulerede spørgsmål til støtte for intervieweren. Derigennem sikres endvidere at der så vidt muligt opnås svar på det ønskede, da det forinden gennem udarbejdelsen af spørgsmålene er gennemtænkt, hvilken indsigt der ønskes opnået ved interviewene. I interviewanalysen vælges det at arbejde med et kvalitativt semistruktureret interview. Denne metode giver de bedste muligheder ift. uddybelse af respondenternes viden. Der er samtidig mulighed for at spørge ind til de punkter, der kunne være ekstra interessante at gå i dybden med. Metoden giver mulighed for at komme ind på retninger, som respondenten måtte give anledning til, og samtidigt have interviewguiden med spørgsmålene som der ønskes svar på, til at sikre at alle spørgsmål bliver besvaret. 11

20 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling Dette passer godt til et projekt som dette, hvor der skal indsamles viden fra forskellige kommuner. Den indsamlede viden skal være sammenlignelig, men samtidigt er det vigtigt at komme i dybden med de enkelte respondenters viden og erfaring, som gennem det semistrukturerede interview vil komme til udtryk. Da der ønskes faktuelt viden fra faktiske situationer ude i de konkrete kommuner, vælges at interviewet skal være faktuelt. Desuden vælges det at foretage et ustruktureret interview med Viborg Kommune for at opnå yderligere viden, til brug i analyserne af de to casestudier der medvirker til at belyse den konkrete praksis i kommunerne. Konkrete spørgsmål om afgørelserne indeholdt i casestudierne kan muligvis virke anstødene, hvorfor det ustrukturerede interview vælges, da dette bygger på en mere løs samtale, hvorved den interviewede får mulighed for at styre interviewet mere. Fordelen herved kan desuden for projektgruppen være, at der fremkommer oplysninger, der alternativt ikke havde været opmærksomhed på. For at kunne foretage en analyse af kommunernes praksis, er det valgt at interviewe relevante kommunale medarbejdere, som på en eller anden måde har med privatfinansiering af vejanlæg ifm. byudvikling at gøre. Respondenterne besidder en stor viden om, hvordan praksis foregår ude i kommunen, indenfor det område de til dagligt arbejder med. På baggrund heraf kan de interviewede personer anses som værende eksperter, da de arbejder med dette projekts emne til hverdag og herved besidder en stor viden, som er relevant for dette projekt. Det mest optimale vil være at interviewe et større antal medarbejdere, her tænkes både fra flere forskellige kommuner, men samtidig på interviews med flere medarbejdere fra den enkelte kommune. At medarbejdere er ansat i samme kommune er ikke umiddelbart en garanti for, at der besvares ens på de stillede spørgsmål, hvorved de givne informationer fra samme kommune fint kan bidrage til analysen af den generelle tilgang til privatfinansiering af vejanlæg og give et billede af, hvor nuanceret der evt. ses på emnet indenfor kommunen. De valgte respondenter til analysen af den generelle tilgang til privatfinansiering af vejanlæg i kommunerne, er de ansatte, det af projektets tidsmæssige aspekt, har været muligt at interviewe. Respondenterne kan ikke anses som værende repræsentative for alle kommuner i hele landet, dog anses respondenterne alligevel for relevante. Tidligere er det valgt, at interviewet skal være struktureret som et semistruktureret interview og efter en analyse af de relevante love, bliver der udarbejdet en interviewguide, som vil blive anvendt under de forskellige interviews. Denne interviewguide skal sikre, at interviewene frembringer svar på de samme spørgsmål. Der bliver udarbejdet referater af interviewene, som efterfølgende er godkendt af respondenterne, se interviewguiden på bilag A. Interviewene tager udgangspunkt i det tredje arbejdsspørgsmål, der lyder Hvordan håndterer kommunerne i praksis privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling?. Det er derfor nødvendigt at kende lovgivningen grundigt, inden spørgsmålene bliver udarbejdet, for derved at kunne tage udgangspunkt i de muligheder der ligger i lovgivningen. Spørgsmålene bliver udarbejdet ud fra de retningslinjer, der beskrives i bogen InterView Introduktion til et håndværk af Steinar Kvale & Svend Brinkmann. (Kvale og Brinkmann 2009, s ) 12

21 Aalborg Universitet Inden interviewet påbegyndes, bliver respondenten oplyst om, at samtalen bliver optaget og hvad interviewet skal anvendes til. Respondenten vil blive fortalt et kort resume af, hvad projektet går ud på, samt at vedkommende vil få eftersendt et referat af interviewet til gennemlæsning og godkendelse, inden det bliver anvendt i projektet Undersøgelsen af konkrete cases Som den anden del af besvarelsen til det tredje arbejdsspørgsmål der bygger på Hvordan håndterer kommunerne i praksis privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling?, er det valgt at uddybe og nuancere kommunernes konkrete praksis ved at gennemgå afsluttede byudviklingsprojekter, hvortil der er anvendt privatfinansiering til vejanlægget. Ved at analysere afsluttede projekter opnås der sikkerhed for, at det endelige resultat kendes, hvorved et forventet resultat ikke pludselig ændres samt aftaledokumenter, forhandlinger og afgørelser er tilendebragt. Til besvarelse af forklarende problemstillinger som består af hvordan og hvorfor spørgsmål, vil casestudier, eksperimenter eller historiske undersøgelser som regel være at foretrække (Yin 2003, s. 6). Alt efter hvad der findes af datakilder, og hvorvidt disse kan påvirkes ved undersøgelsen, kan den ene type undersøgelse være at foretrække frem for den anden (Yin 2003, s. 7). I dette tilfælde hvor kommunernes sagsbehandling af afsluttede sager ønskes undersøgt, anses casestudiet som det rette valg. Dette pga. af casestudiers gode evner til at undersøge enkeltstående fænomener som foregår i den nutidige virkelige verden (Ramian 2007, s. 18). Casestudiet vil, i modsætning til en udelukkende historisk undersøgelse, give mulighed for at inddrage fx interviews med relevante parter. Når der fx interviewes relevante parter, er det naturligvis afgørende at alle sider af sagen belyses, således at undersøgelsen forbliver neutral. Er det kun muligt at interviewe den ene part i en sag, må der nødvendigvis inddrages i resultatet, at den anden part evt. har et andet syn på sagen. Det er vigtigt ved valg af casestudie som analysemetode, at forskeren ikke har indflydelse på sagens gang. Altså at sagen ikke påvirkes af, om der udarbejdes et casestudie over den eller ej, eller hvem der undersøger sagen. (Yin 2003, s. 8) I tilfældet hvor kommunens sagsbehandling undersøges, forventes der ikke at ske nogen manipulation, og da slet ikke i tilfældet hvor afsluttede sager undersøges. Her er resultatet det, resultatet nu engang er. Kommunalbestyrelserne har flere lovhjemler til at anvende privatfinansiering af nye vejanlæg ifm. byudviklingsprojekter, hvilket giver forskellige muligheder for at kræve finansiering eller indgå aftaler med private om finansiering af vejanlæg, jf. afsnit 3 Juridisk analyse. På denne baggrund er det relevant at udarbejde flere casestudier, for at få kommunernes praksis uddybet inden for de forskellige lovhjemler. Der vælges at udarbejde to casestudier, som hhv. indeholder et byudviklingsprojekt, hvor de tilgrænsende ejendomme pålægges vejbidrag, og et byudviklingsprojekt hvor der er indgået en frivillig udbygningsaftale. Da der ikke findes to byudviklingsprojekter som er ens, heller ikke inden for samme lovgivningsområde, kunne det være relevant med flere casestudier inden for hvert område. På den måde vil forskellige aspekter fra forskellige projekter kunne belyses, men pga. projektets begrænsede tidsramme vurderes det, at to casestudier vil være mulige at gennemarbejde inden for tidsrammen og samtidigt give et tilstrækkeligt nuanceret og uddybende billede af den generelle sagsbehandling i kommunerne, som er opnået gennem interviewene. 13

22 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling Da casestudier kan inkludere en bred og varierende mængde af data, såsom dokumenter, interviews eller observationer (Yin 2003, s. 8), og der samtidigt kan anvendes både kvalitative og kvantitative data (Ramian 2007, s. 26), vil alle tilgængelige data blive anvendt. Det være sig skriftligt materiale som dokumenter om godkendte aftaler, lokal- og kommuneplaner, redegørelser, avisartikler m.m. Derudover tilstræbes det at kunne interviewe parterne i sagen, for at belyse den konkrete case bedst muligt. Listen over datakilder er ikke udtømmende, da casestudiet hører til studier med fleksible designs, dvs. at alle datakilder ikke nødvendigvis må kendes på forhånd, hvorved dataindsamlingen kan udvides efterhånden, som der opnås kendskab til nye datakilder (Ramian 2007, s. 26). Bidraget fra flere datakilder, som på forskellig vis belyser det samme projekt, sikrer at der opnås en triangulering. I tilfældet hvor data konvergerer, medvirker trianguleringen til, at der opnås en veldokumenteret viden om det konkrete byudviklingsprojekt. (Ramian 2007, s. 26) 14

23 Aalborg Universitet Juridisk analyse 3 Det følgende afsnit vil danne grundlaget for besvarelsen af første arbejdsspørgsmål, Hvilke rammer opstiller lovgivningen for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling?. I afsnittet vil der blive foretaget en analyse af de relevante love, hvorfor der kun er medtaget de paragraffer, som er relevante for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling. Gennem analysen vil det fremkomme hvilke muligheder og begrænsninger, der ligger i lovgivningen for, hvordan kommunerne kan anvende privatfinansiering ifm. etablering af nye vejanlæg, hvor der som tidligere nævnt er valgt at benytte juridisk metode jf. afsnit Juridisk metode. For at finde de lovmæssige emner der er relevante at analysere, er det først og fremmest nødvendigt at se på hvilken lovgivning, der regulerer den sammenfattende arealforvaltning for at begynde på et planlægningsmæssigt niveau. Dette er samlet i Planloven, hvor det ift. privatfinansiering af nye vejanlæg kan gennemføres via Planlovens udbygningsaftaler. Derudover er det nødvendigt at undersøge, hvilken lovgivning der specifikt regulerer anlæggelsen af nye veje. Dette sker gennem vejlovene, som indeholder Vejloven, Vejbidragsloven, Privatvejsloven, Vejrettighedsloven samt Bekendtgørelse af lov om vintervedligeholdelse og renholdelse af veje. Det fremgår efter gennemgang, at de to sidstnævnte love ikke indeholder relevante bestemmelser ift. privatfinansiering af nye vejanlæg, hvorved de undlades i den juridiske analyse. Derimod er der fundet relevante bestemmelser ift. privatfinansiering af nye vejanlæg i Vejloven, Vejbidragsloven samt Privatvejsloven, hvor der hhv. kan udarbejdes overkørselstilladelser, pålægges vejbidrag eller bestemmelser om, hvorvidt en vej skal være en offentlig vej eller en privat fællesvej. Afsnittet indeholder derfor fire juridiske analyser af hhv. udbygningsaftaler, overkørselstilladelser, vejbidrag og offentlig vej eller privat fællesvej. De fire emner analyseres, da de hver især indeholder bestemmelser for, hvordan nye vejanlæg ved byudvikling kan finansieres med private midler. Emnerne analyseres hver for sig, og de vigtigste pointer samles i en delkonklusion i slutningen af hvert afsnit, hvor disse delkonklusioner samlet set besvarer det første arbejdsspørgsmål. Herved opnås der en vigtig viden om de enkelte emner, omkring hvilke muligheder og begrænsninger de giver for privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling. 15

24 Privatfinansiering af nye vejanlæg ved byudvikling 3.1 Frivillige udbygningsaftaler Det er som udgangspunkt en kommunal opgave at foretage de investeringer, der er nødvendige ift. udbygning af nye områder mht. til infrastruktur og byggemodning. Det var først i 2007, at udbygningsbestemmelser blev tilføjet til Planloven, og derfor har der ikke tidligere været lovgrundlag til at indgå udbygningsaftaler. Dette forhindrede dog ikke grundejere og kommuner i at indgå aftaler om finansiering af fysisk offentlig infrastruktur, herunder nye vejanlæg ifm. fx byudvikling. På grund af de manglende regler på området befandt parterne sig i en juridisk gråzone, hvor de overordnede rammer var uklare samt præget af manglede offentlighed. (Forarbejder, Planloven 2013, s. 8-11) Det er desuden ved LOV nr. 579/2012 blevet muligt at udvide anvendelsesområdet, hvorved frivillige udbygningsaftaler tilmed kan indgås i landzone og sommerhusområder, mod førhen hvor det kun var gældende i byzone. En anden grund til lovændringen er at forenkle og afbureaukratisere Planloven, ved at loven nu stiller færre hindringer op for grundejere og kommuner jf. lovens forarbejder. Udbygningsaftaler gør det muligt for grundejere at medfinansiere fysiske infrastrukturanlæg ved byudvikling, hvis grundejerne finder dette værdifuldt ift. pågældendes ejendom. Et initiativ fra grundejere om en sådan medfinansiering kan kommunen til enhver tid afslå, hvis det ikke vurderes at være fordelagtigt ift. kommunens interesser. (Planloven 2013, 21b) Yderligere kan den frivillige udbygningsaftale indeholde bestemmelser om, at grundeejeren dækker omkostninger til udarbejdelse af kommuneplantillæg og lokalplan jf. Planlovens 21c. Udbygningsbestemmelserne i Planloven giver dog ingen muligheder for, at kommunen kan fralægge sig planlægningsansvaret for, at der bliver etableret fysisk offentlig infrastruktur (Bech-Bruun 2009). Det er dog lidt uklart, hvordan grundejerbegrebet defineres, ift. om det alene vedrører grundejerens ejede arealer, der udelukkende er beliggende inden for området, eller det blot gælder, når dele af grundejerens areal ligger inden for lokalplanområdet. Det må antages at være sidst nævnte scenarie, idet det afgørende må være, om der er tilstrækkelig planlægningsmæssig sammenhæng mellem det nye projekt grundejeren vil være med til at finansiere og de dispositioner vedkommende gør (Anker 2013, s. 475). Endvidere beskriver Planlovens 21b, stk. 3, at de fysisk offentlige infrastrukturanlæg der er en del af en frivillig udbygningsaftale, skal etableres i eller uden for området. Derfor må det ud fra lovens ordlyd antages, at det ikke er afgørende, at de nye vejanlæg er beliggende inden for hverken lokalplanområdet eller området som kommuneplantillægget virker inden for. Der skal igen i stedet tages hensyn til, om der er planlægningsmæssig sammenhæng mellem de nye vejanlæg, der finansieres og grundejerens dispositioner, som tidligere omtalt. (Anker 2013, s. 475) Det kan fx være når et større varehus, som fx IKEA, genererer trafik i flere lyskryds uden for området, hvorved der er en planlægningsmæssig sammenhæng hertil. Det har ikke været muligt, at finde en nærmere definition i andre retskilder, men det må antages at være et kommunalt skøn, hvornår den førnævnte planlægningsmæssige sammenhæng er opfyldt. Jævnfør forarbejderne til lovforslaget indebærer udbygning af nye vejanlæg ved byudvikling en stor risiko for kommunerne, idet de risikerer fejlinvesteringer, hvis fx den forventede efterspørgsel udebliver for et område, og kommunen derved har anvendt betydelige ressourcer på byggemodning, vejanlæg mv., der ikke bliver udnyttet. 16

25 Aalborg Universitet Projekter der er placeret sent i rækkefølgebestemmelserne i kommuneplanen, herunder bl.a. attraktive udbygningsplaner der er blevet udskudt, kan ofte skyldes hindringer som en frivillig udbygningsaftale kan rydde af vejen, fx hvis et område ikke kan udbygges, inden der er udført en tilstrækkelig byggemodning. Omvendt kan det skyldes andre hensyn, som en udbygningsaftale ikke kan anvendes i løsningen til, fx hvis kommunalbestyrelsen ønsker at udbygge de forskellige kommunale udbygningsområder på en bestemt sammenhængende og koordineret måde, der sikre en mere hensigtsmæssig indsats. Endvidere kan det bero på, at kommunalbestyrelsen først skal have udbygget et udbygningsområde med den nødvendige sociale infrastruktur, som vil være en hindring for en frivillig udbygningsaftale. (Forarbejder, Planloven 2013, s ) Planlovens udbygningsbestemmelser giver nemlig ikke muligheder for, at grundejere kan medfinansiere bygninger eller anlæg som fx offentlige institutioner herunder skoler, børnehaver mv Muligheder for indgåelse af udbygningsaftaler De frivillige udbygningsaftaler har lovhjemmel i Planlovens 21b, der åbner op for tre forskellige muligheder for at indgå frivillige udbygningsaftaler, som dette afsnit vil redegøre for. Der er fastlagt de tre forskellige muligheder for at kunne afgrænse, hvornår der kan indgås aftaler mellem grundejere og kommune omkring etablering af fysisk offentlig infrastruktur ved byudvikling ifm. med den kommunale planlægning. (Anker 2013, s. 475) De tre situationer er udtømmende bestemmelser, men som i praksis dog kan være svære at afgrænse, idet det langt hen af vejen ligger op til kommunale skøn. Ved den første af kommunens muligheder kan en bygherre have et ønske om at forbedre kvaliteten af den fysisk offentlige infrastruktur til et højere niveau, end det kommunen havde planlagt i deres løsninger for udbygningsområdet jf. Planlovens 21b, stk. 2, nr. 1. Det afgørende er, at grundejere ikke kan bidrage til forbedring af den offentlige fysiske infrastruktur, hvis det ikke ligger ud over det, der allerede ligger i det eksisterende plangrundlag for udbygningsområdet, men dermed kun kan finansiere den del, der henholder sig til forbedringen heraf. Grundejerens interesse for at finansiere disse forbedringer helt eller delvist vil typisk være begrundet i, at grundejerens ejendom vil stige i værdi. Eksempelvis kunne grundejeren bidrage til at højne kvaliteten, ved at anlægge granitbelægning i stedet for en planlagt grusbelægning eller til fx dyrere arkitekttegnede gadelamper i stedet for en mere normal basis løsning ift. gadebelysning, og dermed måske have mulighed for at sælge nogle mere attraktive byggegrunde. (Forarbejder, Planloven 2013, s. 10) I forhold til at anvende bestemmelsen i landzone eller sommerhusområder fremgår det af forarbejderne til LOV nr. 579/2012, at grundejere i disse områder og hvor der samtidig er planlagt som bebyggelse i kommuneplanen til fx et hotel eller lign., samtidig kan have et behov for at forbedre den fysisk offentlig infrastruktur til at kunne højne kvaliteten og standarden af området. En anden byudviklingssituation ift. anvendelse af frivillige udbygningsaftaler jf. Planloven 21b, stk. 2, nr. 2 kan opnås ved at fremrykke lokalplanlægningen for et område, hvis en grundejer foreslår at ændre kommuneplanens rækkefølgebestemmelser. Derfor er den første betingelse for at anvende denne bestemmelse, at kommunen har rækkefølgebestemmelser for området i kommuneplanen, samt at projektet i så fald er en del af rækkefølgebestemmelserne. Derudover kan bestemmelsen kun anvendes i situationer, hvor et område endnu ikke har en tilfredsstillende fysisk offentlig infrastruktur, idet dette er en forudsætning for udbygning af området. (Forarbejder, Planloven 2013, s ) 17