til anbringelsesområdet steget med 13 %, og områdets udgiftsniveau ud- gør en stigende udfordring for de danske kommuner, der er pressede økonomien.

Transkript

1 August 2011

2 Resumee Anbringelser af børn og unge uden for hjemmet hører til blandt de mest indgribende foranstaltninger, som en kommune kan iværksætte over for sine borgere. Samtidig udgør anbringelsesforløbene en betydelig udgiftsudgifterne post i de kommunale budgetter. Siden kommunalreformen er til anbringelsesområdet steget med 13 %, og områdets udgiftsniveau ud- på gør en stigende udfordring for de danske kommuner, der er pressede økonomien. KREVI har i dette projekt undersøgt, hvorfor der er forskel på de danske kommuners anbringelsesudgifter, og om kommunerne har mulighed for at ændre på nogle af de udgiftsdrivende faktorer ved at omlægge deres praksis på området. Især tre ting har betydning for udgifterne Udgifterne til at anbringe børn og unge varierer meget på tværs af kommunerne. Gennemsnitskommunen bruger således kr. pr årig til anbringelser, mens Vallensbæk Kommune blot har udgifter på kr. pr årig. Langelands Kommune og Lollands Kommune ligger helt i top med udgifter i 2009 på henholdsvis og kr. pr årig. Analysen viser, at 76 % af kommunernes udgiftsforskelle på anbringelses- området kan forklares med: hvor mange af kommunens børn og unge, som er anbragt hvor længe, de har været anbragt hvor, de er anbragt. 2

3 Konkrete eksempler Betydningen af antal anbragte for anbringelsesudgifterne Varde Kommune er eksempel på en typisk kommune, idet den med sine børn og unge i intervallet 0-17 år i 2009 og sine 10,4 anbragte pr børn og unge ikke afveg meget fra gennemsnittet på tværs af kom- muner. Hvis antallet af anbragte børn og unge i Varde Kommune falder med fem procent fra 10,4 til 9,88 pr årig, vil udgifterne falde med 307 kr. pr årig, hvilket i Varde Kommune svarer til en årlig be- sparelse på godt 3,7 mio. kr. Betydningen af anbringelsesvarigheden for anbringelsesudgifterne Svendborg Kommune kan bruges som eksempel. Svendborg Kommune hav- anbragte 0-17-årige havde været anbragt i mindst tre år. Hvis andelen af de i børn og unge under 18 år og 52,7 procent af kommunens børn og unge anbragt i mere end tre år faldt fra 52,7 procent til kommu- på ca. negennemsnittet på 51,2 procent, ville det svare til en besparelse kr. på årsbasis. Betydningen af anbringelsesstedet for anbringelsesudgifterne For Greve Kommune, som i 2009 havde børn og unge under 18 år og 46,25 procent af deres anbragte i en institutionel anbringelse, ville en nedbringelse af andelen af anbragte børn og unge i institutionelle former til 45 procent betydee et fald i udgifterne på godt trekvart mio. kr. på års- basis. Ikke overraskende er udgifterne til anbringelser altså lavere, jo færre af kommunens børn og unge, der er anbragt, jo færre af de anbragte børn og unge, der har været anbragt over tre år, og jo færre, der er anbragt på en institution. Og det varierer meget fra kommune til kommune, hvor mange af kommunens 0-17-årige, der er anbragt, hvor længe de har væ- der ret anbragt, og hvor de er anbragt. Når vi undersøger, hvilke forhold forklarer de kommunale forskelle i antallet af anbragte, varigheden af anbringelser og valget af anbringelsessted, får vi en indikation af sty- til ringsmulighederne på området. Her tegner der sig to mulige værktøjer at styre anbringelsesudgifterne: Forebyggendee foranstaltninger Valg af anbringelsessted. 3

4 Forebyggende foranstaltninger nedbringer anbringelsesud- kommunen gifterne Analysen viser, at omfanget af forebyggende foranstaltninger i har en klar systematisk betydning for, hvor mange af kommunens børn og unge, der anbringes, og hvor længe de anbringes, når vi ser på tværs af kommunerne og tager højde for socioøkonomiske og demografiske forskel- for- le. Det er her væsentligt at bemærke, at omfanget af forebyggende anstaltninger, som det fremgår af Figur 1, varierer betydeligt på tværs af kommunerne: Figur 1. Kommunernes nettodriftsudgifter til forebyggende foranstaltnin- ger pr årige i 2009 Kilde: Danmarks Statistik. Se den specifikke værdi for kommunerne i KREVIs rapport Det ser altså ud til, at kommunerne ved at øge omfanget af forebyggende foranstaltninger kan reducere antallet af anbringelser uden for hjemmet og andelen af langvarige anbringelser. For at dette er en farbar vej at gå, er det naturligvis en forudsætning, at den nuværende anvendelse af fore- er til byggende foranstaltninger er baseret på vurderinger af, hvad der barnets bedste - og at sammenhængen ikke er udtryk for kommunale be- 4

5 slutninger om, at flere midler til forebyggelse - uanset hvad - skal ledsa- ges af færre anbragte og kortere varighed af anbringelserne. Hvis en kommune med et gennemsnitligt antal 0-17-årige brugerr kr. mere årligt pr årig på forebyggende foranstaltninger vil den alt andet lige nedbringee antallet af anbragte med 12 børn, og andelen af anbragte, som har været anbragt i mere end tre år, vil falde med 5,4 procentpoint. Tilsammen betyder det, at kommunens udgifter til anbrin- et gen- gelser årligt falder med 744 kr. pr årig. I en kommune med nemsnitligt antal 0-17-årige svarer det til 9,25 mio. kr. Snævert betragtet tjenes de ekstra penge på forebyggende foranstaltnin- den gu- ger ikke hjem på besparelser i anbringelser på den korte bane (jf. le boks). Men hvis nogle af de forebyggende foranstaltninger forhindrer en negativ udvikling og reelt forbedrer situationen for flere udsatte børn og unge, kan det på længere sigt også forventes at have positive effekter på en række andre områder både for det enkelte barn og for kommunens økonomi (se fx Nilsson & Wadeskog, 2008; Jacobsen, 2010). I dag bruger gennemsnitskommunen kr. pr årig indbyg- ger på forebyggelse. Det dækker over et spænd fra kr. i Frederiks- bort fra berg Kommune til kr. i Samsø Kommune. Selv hvis der ses de små ø-kommuner, som generelt har høje forebyggelsesudgifter, er ud- er på kr. pr årig giftsspændet stort, idet fx Gribskov Kommunes udgifter til forebyggelse indbygger. Forebyggende foranstaltninger dækker over flere forskellige tiltag, og analysen viser ikke, hvilke tiltag der virker hvordan. Omfanget og karak- afdæk- teren af forebyggelsee i de danske kommuner forventes nærmeree ket i en kortlægning, som KREVI igangsætter i efteråret Valg af anbringelsessted er også vigtigt Foruden antallet af anbragte og varigheden af anbringelserne er også val- Som det fremgår af Figur 2, er der stor forskel på, hvor mange børn kom- get af anbringelsessted af betydning for kommunens anbringelsesudgifter. munerne anbringer i henholdsvis institutioner og andre anbringelsesfor- mer 5

6 Figur 2. Anbragte i institutionelle anbringelsesformer i procent af alle an- bringelser, gennemsnit Kilde: Danmarks Statistik. Se den specifikke værdi for kommunerne i KREVIs rapport Analysen viser, at strukturelle forhold - som fx socioøkonomi og udbuddet af institutionspladser - kan forklare omkring 40 % af forskellene i kommu- nernes valg af anbringelsessted. En stor del af de kommunale forskelle i valget af anbringelsessted er altså begrundet i forhold, som ikke indfanges i undersøgelsen. Det kan skyldes, at undersøgelsens data ikke i tilstrækkelig grad indfanger de strukturelle forskelle, vi ønsker at måle, i forhold til fx de udsattes problembilleder og tilgængeligheden af institutionspladser eller plejefamilier. Men det skyldes formentlig også, at valget af anbringelsessted ikke alenee afhæn- sagsbe- ger af strukturelle forhold, men at også kultur og tradition blandt handlere og i kommunens visitationsorganisation spiller en betydelig rolle herfor (Andersen, 2010). Den gennemsnitlige kommune placerer 46 % af sine anbragte børn og unge i en institution. Det dækker over et spænd, hvor knap 19 % af Samsø Kommunes anbringelser og 25 % af Billund Kommunes anbringelser sker på 6

7 institutioner, mens det er 68 % af anbringelserne i Dragør og 70 % af an- bringelserne i Allerød Kommune. De store kommunale forskelle i valget af anbringelsessteder, selv efter der er taget højde for strukturelle forskelle mellem kommunerne, tyder på, at kommunerne - i en vis udstrækning har mulighed for at ændre til- i pleje- rettelæggelsen af deres anbringelser, så de i højere grad foregår familier frem for institutioner, sådan som det også ses i Sverigee og Norge (KREVI, 2010; KREVI, 2011). Med andre ord lader det til, at der i valget mellem plejefamilier og institutionelle anbringelsessteder ligger en reel styringsmulighed for kommunerne i forhold til deres udgiftsudvikling på anbringelsesområdet. Hvis den gennemsnitlige kommune reducerer antallet af anbragte børn og unge i en institutionel anbringelsesform fra 46 % til 44 %, og dermed plaandet li- cerer flere i ikke-institutionelle anbringelsesformer, vil det alt ge nedbringe kommunens årlige udgifter til anbringelser med 104 kr. pr årig indbygger svarende til godt 1,3 mio. kr. i alt. Analysen viser altså, at forebyggende foranstaltninger og valg af anbrinhvis de vil gelsessted er to af de håndtag, kommunerne kan skrue på, nedbringe deres udgifter til anbringelser. Det er dog vanskeligt at sige præcist, hvad en sådan praksisændring vil betyde for de udsatte børn og unge, da effektstudier på dette område er yderst sparsomme. I mangel af effektstudier har vi undersøgt, hvad det betyder for stabilitehøjt niveau ten af kommunernes anbringelsesforløb, om de praktiserer et af forebyggende foranstaltninger og/eller øget brug af plejefamilier frem for institutioner. Vi finder ikke nogen systematisk forskel på hyppigheden af sammenbrud og genanbringelser hos kommuner, der anbringer meget i plejefamilier, sammenlignet med dem, der anbringer meget i institutio- ner. Ligeledes er der heller ikke forskel på stabiliteten i anbringelsesfor- løbene hos kommuner, der anvender mange forebyggende foranstaltnin- sagt, at ger, sammenlignet med dem, der bruger relativt få. Dermed ikke der ikke kan tænkes at være forskel på kvaliteten af anbringelsesforløbe- ne i de forskellige kommuner. Ud fra den tilgængelige internationale forskning at dømme, tyder det på, at øget brug af familiepleje frem for institutionelle anbringelserr som det praktiseres i Norge og Sverige - ikke nødvendigvis medfører en forringet kvalitet (KREVI, 2011). 7

8 Det er ikke ensbetydende med, at der ikke i den enkelte kommune kan være gode grunde til, at relativt mange børn anbringes i institutioner, li- gesom det ikke siger noget om, hvorvidt det i et konkret tilfælde vil være bedst for et udsat barn at blive anbragt i en institution eller i plejefami- hvor lie. Men undersøgelsen giver anledning til, at man i de kommuner, mange børn og unge anbringes i institutioner, reflekterer over denne praksis og spørger sig selv, om den er resultatet af en bevidst prioritering baseret på vurderinger af, hvad der er til barnets bedste, eller om der snarere er tale om vanestyrede rutiner. 8