Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF

Transkript

1 Christina Bonde Pedersen Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF et casestudie af indsatsen over for etniske minoriteter En analyse af Arbejdsformidlingens indsats over for etniske minoriteter viser, at der i organisationens normer, regler og handlemåder opstår utilsigtede barrierer for indsatsen over for de etniske minoriteter, og der tages dermed fat i diskussionen om skjult diskrimination på arbejdsmarkedet. Indledning Trods de seneste års positive udvikling i beskæftigelsen på det danske arbejdsmarked er ledigheden blandt de etniske minoriteter stadig høj (Arbejdsministeriet 2000), og derfor er der opbygget en vis indvandrerforskning i Danmark. 1 I et af de seneste forskningsprojekter fra Rockwool Fonden konkluderes det, at diskrimination på arbejdsmarkedet kun har en begrænset indflydelse på gruppens store arbejdsløshed. I stedet påpeges sprogkundskaber og sygdom som de primære årsager. Konklusionerne bygger på en interviewundersøgelse med flygtninge og indvandrere. De er blevet spurgt om, hvorvidt de oplever sig diskrimineret eller ej (Viby Mogensen & Matthiessen 2000). Det kan undre, at Rockwool Fonden har meldt ud, at diskrimination ikke spiller en væsentlig rolle i spørgsmålet om de etniske minoriteters manglende integration på arbejdsmarkedet. Rockwool Fonden har baseret sine konklusioner alene på interviews med etniske minoriteter. Virksomheder, kommuner, arbejdsformidlinger og andre implicerede institutioner er ikke undersøgt i den sammenhæng. At fokusere på de diskriminerede uden også at inddrage de diskriminerende er dog ikke en vej frem. Som Alex Larsen fremhæver i en artikel i Tidsskrift for Arbejdsliv (Larsen 2000), kan diskrimination antage andre former, end vi normalt forestiller os. Pointen er, at der i f.eks. virksomhedernes rekrutteringsformer, i organisationers retningslinier og i samfundets lovgivning findes normer, regler og handlemønstre, som bevidst eller ubevidst, direkte eller indirekte, skaber forskelsbehandling imellem forskellige persongrupper. En konsekvens af dette er bl.a., at de grupper, der diskrimineres, ikke selv er klar over disse forhold. I min undersøgelse (Pedersen 2000) underbygges Larsens pointe om, at der i f.eks. offentlige organisationer kan foregå skjult forskelsbehandling. Analysen, der tager udgangspunkt i et lokalt AF-kontor, viste, at der i kontoret foregik skjult forskelsbe- Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 3. årg. nr

2 handling, som klienterne ikke selv var bevidste om. F.eks. var det vanskeligt for de etniske minoriteter at opnå kontakt til de virksomheder, der søgte arbejdskraft, bl.a. fordi der i systemet var en tendens til at sortere dem fra, inden de kom så langt, til fordel for andre ledige, som var lettere at formidle til virksomhederne. I denne artikel redegøres nærmere for undersøgelsens resultater, der peger på behovet for mere tilbundsgående undersøgelse af skjult diskrimination på arbejdsmarkedet. Undersøgelsens fokus I analysen af offentlige organisationer, deres funktion og deres produkt, er man inden for forvaltningsforskningen begyndt at bevæge sig væk fra antagelsen om, at organisationer udelukkende er styrede af rationelle og målorienterede mekanismer (Scott 1995). Således forudsætter ny-institutionalismen, at de handlende aktører er overvejende kollektivt orienterede, og at rutiner og organisationskulturer har afgørende betydning for aktørernes handlinger og tankemåder. Ifølge ny-institutionalismen er det altså først og fremmest de institutionaliserede regler, normer og værdier, man skal analysere for at forstå, hvordan og hvorfor en organisation handler som den gør. 2 Institutionelle barrierer i offentlige organisationer er imidlertid et område, der endnu ikke er blevet analyseret i noget vidt omfang, og derfor undersøgte jeg i foråret 2000, om det var muligt at forklare en del af de etniske gruppers høje ledighed ud fra en analyse af, hvordan arbejdsmarkedets institutioner fungerer, dvs. hvilke normer, regler og handlemåder som præger det danske arbejdsmarkeds organisationer. Analysens fokus blev afgrænset til en af arbejdsmarkedets organisationer, nemlig den offentlige Arbejdsformidling. Undersøgelsen blev således iværksat med det formål at vurdere, hvilke institutionelle forhold der gør sig gældende i Arbejdsformidlingens indsats over for de ledige, og om disse forhold medfører barrierer for de etniske minoriteters 3 adgang til arbejdsmarkedet. Hovedspørgsmålene var: 1. Om Arbejdsformidlingens adfærd påvirkes af de institutionelle omgivelser og af de institutionelle forhold i organisationen. 2. Om Arbejdsformidlingens institutionaliserede adfærd medfører barrierer for organisationens indsats over for de ledige etniske minoriteter. Et ny-institutionelt perspektiv Som teoretisk ramme for analysen er anvendt March og Olsens ny-institutionelle perspektiv, fordi analysen skulle fokusere på de bindinger, som institutionelle regler, procedurer og normer pålægger den enkelte aktør i det daglige arbejde. Her udmærker March og Olsens perspektiv sig, fordi det tilbyder en bestemt handlingslogik»the logic of appropriateness«, hvori al adfærd betragtes som styret af regler og normer, da det er socialisering og individernes søgen efter hvad der er passende adfærd, der sikrer, at samfundet holdes sammen (March & Olsen 1989, Thomsen 1994). Ny-institutionalismen opfatter organisationer som åbne systemer. Den baserer sig på, at organisationernes målsætninger og adfærd først og fremmest påvirkes af de sociale og kulturelle omgivelser. Ifølge March og Olsen er påvirkningerne præget af gensidighed, fordi organisationens opbygning og adfærd spiller en afgørende rolle for dens ansigt udadtil, samtidig med at omgivelserne indvirker på organisationens opfattelse af sig selv og verden. Når aktørerne vælger mellem for- 30 Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF

3 skellige handlingsalternativer, indebærer det således en fortolkning af stimuli fra omgivelserne, som er styrende for individets vurdering af, hvad der er korrekt handlemåde (March & Olsen 1989, Thomsen 1994). I relation til Arbejdsformidlingen var spørgsmålet således, hvorvidt organisationens politiske og strukturelle omgivelser har indflydelse på aktørernes selvforståelse og adfærd, og om adfærden over for de ledige, herunder også de etniske minoriteter, var styret af organisationens regler og normer. Analysen af et AF-kontor Da analysen skulle afdække institutionelle forholds betydning for aktørernes normer, værdier og adfærd, valgte jeg at tage et konkret udgangspunkt i et lokalt AF-kontors daglige adfærd overfor de ledige, herunder de etniske minoriteter. Analysen blev tilrettelagt med udgangspunkt i en caseundersøgelse, og det primære datagrundlag var en række kvalitative interviews med erhvervsvejledere, virksomhedskonsulenter og chefer i det pågældende AF-kontor. Interviewpersonerne inkluderer 11 erhvervsvejledere og virksomhedskonsulenter, 4 inklusive kontorets etniske konsulent, samt kontorets AF-chef og AF-regionschefen. Desuden er en fuldmægtig fra Arbejdsmarkedsstyrelsen interviewet. I udvælgelsen af informanter er der lagt vægt på at vælge de personer i AF-kontoret, som har til opgave at implementere Arbejdsformidlingens opgaver med at integrere ledige på arbejdsmarkedet. Da det var vanskeligt at finde et AF-kontor, der ville deltage i undersøgelsen, blev casen valgt ud fra, hvad det var praktisk muligt. Efter aftale med AF-kontorets chef fremtræder de interviewede anonymt. Blot skal det nævnes, at AF-kontoret er et middelstort kontor i en AF-region i provinsen. Neden for redegøres for analysens empiriske resultater. Fremstillingen afspejler interviewenes opbygning, således at der i begyndelsen fokuseres på de institutionelle forhold og adfærd, som er gældende i Arbejdsformidlingen, hvorefter dette relateres til forholdet til de etniske minoriteter. De to første afsnit redegør således for Arbejdsformidlingens institutionelle omgivelser samt de ansattes forhold til de grupper de primært servicerer; de ledige og virksomhederne. Dette relateres derefter til forholdet til de etniske minoriteter. 5 Arbejdsformidlingens institutionelle omgivelser Den regionale ledelse forholder sig i høj grad til den virkelighed, som de politiske og organisatoriske omgivelser repræsenterer. Det fremgik af et interview med AF-regionschefen. Den overordnede planlægning af den regionale arbejdsmarkedsindsats sker således ud fra et politisk synspunkt om, at opgaven med at forhindre flaskehalse først og fremmest løses via den ordinære, virksomhedsrettede indsats (formidling af ledige som opfylder virksomhedernes krav og behov; intet løntilskud). Det skal forklares i flere forhold, som primært er forbundet med den selvforståelse, Arbejdsformidlingen har udviklet i samspillet med omgivelserne. Overordnet set har Arbejdsformidlingen gennem tiden været instrument for skiftende politiske meldinger om, hvilken type arbejdsmarkedspolitiske redskaber, organisationen skal anvende. Det har ført til, at det pågældende AF-kontors regionale ledelse med tiden har valgt side i den politiske debat om vægtningen af ordinære versus ekstraordinære indsatser (dvs. formidling af job med eller uden tilskud og andre særordninger). AF-regionschefen giver således udtryk for, at den regionale indsats har været stærkt Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 3. årg. nr

4 præget af politiske interessekampe i RAR (det regionale arbejdsmarkedsråd), men at man i dag er enige om, at det primært er den ordinære indsats, der skal prioriteres i Arbejdsformidlingen, fordi man ikke mener, at ekstraordinære indsatser fører til varige ansættelser. Endvidere har Arbejdsformidlingens rolle på arbejdsmarkedet altid været genstand for megen opmærksomhed og kritik, hvorfor det er blevet en integreret del af organisationens selvforståelse at skulle legitimere sit eksistensgrundlag ved at dokumentere sig som kompetent og effektiv. Dette har medført, at Arbejdsformidlingen primært opfatter sig selv som en organisation, der tænker i så vel produktion og ydelse som i servicering af borgerne. Arbejdsformidlingen opfatter således sig selv som enhver anden aktør på et givet marked, hvis forhold til andre aktører baserer sig på interessen i køb og salg. Forholdet til virksomhederne spiller derfor en central rolle i Arbejdsformidlingens tilrettelæggelse og styring af den regionale indsats. Ifølge AF-regionschefen har ledelsen måttet erkende, at det er altafgørende, at organisationen oparbejder et grundigt kendskab til forholdene på det regionale arbejdsmarked, så Arbejdsformidlingen hurtigt vil være i stand til bekæmpe flaskehalsproblemer. Samtidig er ledelsen meget bevidst om, at samarbejdet med virksomhederne udelukkende beror på, om virksomhederne er tilfredse med den service, Arbejdsformidlingen kan tilbyde. I modsætning til i Sverige og i Norge er danske virksomheder ikke forpligtigede til at oplyse Arbejdsformidlingen om de ledige stillinger de opslår, og AF-regionschefen er derfor af den overbevisning, at et godt og nært tillidsforhold til arbejdsgiverne er en grundlæggende nødvendighed, hvis Arbejdsformidlingen skal være i stand til at opfylde sin hovedfunktion: At oprette tilstrækkeligt mange jobordrer, så der kan formidles nye varige job til de ledige. De etniske minoriteter er ikke AF s problem De etniske minoriteter i regionen har hidtil været behandlet på lige fod med andre ledige, og derfor satser man på at hjælpe dem i arbejde via ordinær jobformidling, hvor de indgår i udvælgelsesprocedurerne på lige fod med andre ledige, forklarer AFregionschefen. I den overordnede arbejdsmarkedspolitiske kontrakt for år 2000 er det dog vedtaget, at der skal gøres en ekstra indsats for at inddrage nye grupper i arbejdsstyrken, eksempelvis etniske minoriteter, handicappede og andre, som har været ude af arbejdsmarkedet længe. Derudover henviser AF-regionschefen til regionens etniske konsulent, som er ansat 30 timer om ugen til at udvikle kurser og assistere med rådgivning, der skal fremme integrationen af de etniske minoriteter på arbejdsmarkedet. Ifølge AF-regionschefen er problemet med de etniske minoriteter dog ikke i udgangspunktet Arbejdsformidlingens problem:»hele problemet skyldes en forfejlet politik fra regeringens side... hvis de etniske skal hjælpes, kræver det mange flere ressourcer, og dem har vi ikke vores opgave er først og fremmest flaskehalsproblemerne og formidling af ordinære jobs, og vi har rigeligt at se til«. AF-regionschefens manglende interesse i at prioritere indsatsen over for de etniske minoriteter bekræftes i interviewet med den etniske konsulent i regionen. Den etniske konsulent udtrykker stor frustration over ledelsens manglende lydhørhed over for sine 32 Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF

5 ideer. Ifølge den etniske konsulent er det både i forhold til AF-regionschefen og andre i den regionale ledelse vanskeligt at trænge igennem. Så vidt konsulenten kan vurdere, er forklaringen, at man generelt i ledelsen har utroligt travlt, og at cheferne oftest kun forholder sig til de områder, de selv kender til og interesserer sig for. I betragtning af at både de etniske minoriteters høje ledighed og den tilbagevendende kritik af Arbejdsformidlingens effektivitet i de seneste år har præget den offentlige debat betydeligt, kan konsulenten have ret i sin forundring over den regionale ledelses manglende interesse for området. Især fordi emnet også fra regeringens side har været prioriteret højt gennem de seneste år i form af et omfattende udvalgsarbejde, rapporter og projekter på området. 6 Af et interview med en fuldmægtig i Arbejdsmarkedsstyrelsen fremgår det, at man betragter Arbejdsformidlingen som en vigtig aktør i arbejdet med at nedbringe de etniske minoriteters arbejdsløshed, og set i lyset af, at man i Arbejdsformidlingen netop er meget opmærksomme på omgivelsernes krav, skulle man netop forvente, at dette område blev givet høj prioritet. Omvendt er det vigtigt at fremhæve, at dansk arbejdsmarkedspolitik traditionelt kan karakteriseres som en konsensuskultur, hvor vigtige indsatsbeslutninger er udlagt til vedtagelse af arbejdsmarkedets parter (Bruniche-Olsen 1998). Det betyder, at arbejdsmarkedets parter, som de er repræsenteret i RAR, skal prioritere, hvilke målgrupper der skal tilbydes ekstra behovsorienteret indsats. Det er netop ofte i disse målgruppeorienteringer, at der blandt de forskellige parter findes modsatrettede interesser. Arbejdsgiversiden kan således have interesse i, at den bedste arbejdskraft prioriteres ud fra en allokeringstankegang, hvor man primært sigter efter at tilfredsstille arbejdsmarkedets behov for arbejdskraft, mens LO og de andre forbundsrepræsentanter bredt forsøger at dække deres medlemmers interesser. Det betyder at specifikke målgrupper afskæres, medmindre den pågældende gruppe er bredt repræsenteret i de forskellige forbund. Ifølge Charlotte Hansen m.fl. (1997, 52-53) har der i de faktiske rådsprioriteringer i årene således været meget brede målgruppeorienteringer, fordi man positivt formuleret ikke har villet eller kunnet begrænse mulighederne for ekstraordinære indsatser over for bestemte grupper af ledige. Konsekvensen har været, at man måske utilsigtet har valgt at favorisere de stærke ledige fremfor at sikre de ledighedsgrupper, der ofte marginaliseres. Det gælder eksempelvis de etniske, der ikke er repræsenteret i RAR 7 (Hammer 2000). Selvom regering og Folketing således har meldt ud, at Arbejdsformidlingen skal øge indsatsen over for de ledige etniske minoriteter, har det endnu ikke vundet indpas blandt parterne i RAR i det daglige arbejde. 8 AF-kontorets normer, regler og handlemåder Anden del af analysen var rettet mod de normer, værdier og regler, der præger eller styrer AF-medarbejdernes daglige praksis på et AF-kontor. Den personlige indsats Indsatsen over for den ledige er tæt knyttet til medarbejdernes idealer om, at man som ansat på Arbejdsformidlingen har et vigtigt ansvar for at hjælpe ledige i arbejde. Det fremgår af interviewene med de ansatte. Denne opgave opleves dog også som krævende, bl.a. fordi det kan være svært at få de ledige til at fortælle om sig selv og deres Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 3. årg. nr

6 ønsker om beskæftigelse. Nogle personer er motiverede og åbne, mens andre skal have hjælp og ekstra vejledning, hvilket stiller store krav til AF-medarbejderens erfaring og menneskekundskab. En regel i AF-kontoret, der særligt illustrerer medarbejdernes ambitioner om at hjælpe de ledige, er den såkaldte åben-dør politik, der betyder, at de ledige uformelt kan komme forbi og tale med en erhvervsvejleder, selvom de ikke har bestilt tid i forvejen. De ansatte har erfaring med, at fleksibilitet og imødekommenhed giver gode resultater, fordi det fremmer kendskabet til den enkelte person, hvilket gør det nemmere at foreslå et realistisk jobtilbud. Det er dog ikke kun forholdet til de enkelte klienter, der er vigtigt i arbejdet med integrationen af ledige på arbejdsmarkedet. Ifølge lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik skal den enkelte sagsbehandler bestræbe sig på at finde frem til en handlingsplan for den ledige, som er»arbejdsmarkedspolitisk relevant«. Ambitionen om at tilpasse hver enkel handlingsplan til den lediges specifikke ønsker og matche dette med et arbejdsmarkedspolitisk relevant perspektiv, er imidlertid vanskelig. Selvom AF-medarbejderen generelt opfatter sin position i systemet som meningsfuld og spændende, kan arbejdet med at integrere de ledige derfor til tider synes meget tungt. Det gælder især arbejdet med de grupper, som har svært ved at klare sig på arbejdsmarkedet, fordi de ikke opfylder virksomhedernes gængse kvalifikationskrav. Det handler bl.a. om kvinder over 55 år, handicappede og etniske minoriteter. I situationer, hvor en person gang på gang bliver afvist af en arbejdsgiver, og derfor igen og igen vender tilbage til krav om aktivering og efteruddannelse, er man som ansat i AF-kontoret tæt på at tabe troen på, at der er mening med det man laver:»når en af de kvinder på 57 dukker op for femte gang, er det svært at blive ved med at finde på forslag... arbejdsgiverne vil jo ikke have dem, og hvad kan jeg så gøre, det er helt umuligt. Det hænger mig langt ud af halsen at skulle blive ved og ved og ved at aktivere dem.!«9 (Erhvervsvejleder) Har medarbejderen først mistet troen på systemet og sin egen indsats, er det svært at opretholde engagementet. Og det personlige engagement er tilsyneladende centralt, hvis der skal komme et brugbart resultat ud af aktiveringen. Dette synspunkt går igen i de fleste interviews. Er de ansatte engageret i en person, går de gerne ekstra langt for at hjælpe vedkommende ind på arbejdsmarkedet; de trækker på nogle ekstra kontakter, beder arbejdsgiveren om en ekstra tjeneste, eller forsøger at bøje loven, så det hele kan komme til at gå op. Er de til gengæld ikke kommet i god kontakt med den ledige, kommer tingene let til at køre lidt for rutinemæssigt, hvilket betyder, at de ansatte ikke orker at gøre en ekstra indsats for at sammensætte et aktiveringsforløb, der er specielt tilpasset den lediges ønsker og behov. Kontakten til virksomhederne Hvor forholdet til de ledige overvejende er knyttet til AF-medarbejderens personlige værdisæt, er kontakten til virksomhederne i større grad præget af en mere faglig tilgang. Dette gælder for erhvervsvejledere såvel som for virksomhedskonsulenterne. Forholdet til virksomhederne prioriteres højt af AF-medarbejderne, og det er således en gennemgående holdning blandt de ansatte, at det er vigtigt at skabe og opretholde et godt tillidsforhold til virksomhederne, hvis man skal gøre sig håb om at afsætte de ledi- 34 Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF

7 ge i nye job via formidling eller via diverse jobtilskuds-ordninger. Forholdet til virksomhederne udtrykkes af en virksomhedskonsulent på følgende vis:»vi kan ikke være ligeglade med virksomhedernes krav til kvalifikationer, for vi er jo afhængige af dem de er jo Arbejdsformidlingens eksistensberettigelse... hvis ikke vi har kontakten til arbejdsmarkedet, kan vi jo ikke stille noget op med de ledige«. I ovenstående spiller forholdet til omgivelserne en afgørende rolle, fordi der i dansk arbejdsmarkedspolitik ikke er tradition for via lovgivningen at tvinge virksomhederne til at tage et socialt ansvar. Hvis virksomhederne skal give Arbejdsformidlingen jobordrer, eller hvis de skal åbne op for forskellige jobskabelsesordninger, skal det udelukkende ske på frivillig basis. Arbejdsformidlingen, og dermed AF-medarbejderne, indgår derfor i et forretningsmæssigt forhold til virksomhederne, hvor det handler om køb og salg af en vare. Overbevisningen om, at tillidsforholdet til virksomhederne er afgørende for Arbejdsformidlingens arbejdsbetingelser, har afgørende konsekvenser for medarbejdernes adfærd i håndtering af jobformidling og jobordrer. For det første fordi AF-medarbejderen hele tiden er at nødt til at orientere sig imod arbejdsmarkedets krav, som ofte må sættes over den lediges personlige ønsker. For det andet fordi de ansatte har valgt ikke at kritisere eller påvirke arbejdsgivernes krav om bestemte kvalifikationer. Hvis arbejdsgiveren eksempelvis understreger, at han kun vil have anvist en ung mand, har AF-medarbejderen erfaring med, at det ikke fører nogen vegne at foreslå en kvinde, selvom hun objektivt set er lige så egnet til jobbet. AF-medarbejderen har således en klar erkendelse af, at det i sidste ende alligevel er arbejdsgiveren der bestemmer, og derfor bestræber AF-medarbejderen sig på at finde nøjagtigt den person, arbejdsgiveren efterspørger:»hvis virksomhederne ikke får en person de kan bruge, så kommer de ikke igen, så det er vigtigt, at de får en ordentlig service, hvilket er afhængigt af, at vi ved, hvad de vil have når de ringer, så vi ikke risikerer, at der er fejlfindinger.«(virksomhedskonsulent). Ønsket om at servicere virksomhederne professionelt ved at finde den rette mand til rette sted, som et internt ordsprog hedder, har yderligere konsekvenser for den måde, udvælgelsen i praksis foregår på. I relation til åben-dør politikken, beskriver en virksomhedskonsulent fremgangsmåderne ved formidling og jobordrer på følgende måde:»den måde man håndterer arbejdsgivernes ordrer på, ikke? vores system siger, at der skal være kvalitet i det, det betyder at du skal ind og udvælge dem på den rigtige måde i AF-match, ikke, 10 og så skal de til en samtale om det nu lige er dem man kan bruge... men vi går efter at løse den opgave bedst muligt, og hvis Frederik han står ude på gangen, og han lige passer ind, så er der sgu ingen grund til at begynde at lede efter syv andre vel det at vi kører en åben-dør politik betyder, at der tit kommer et par stykker forbi, som man efterhånden kender godt,... så det er sådan lidt hjælp til selvhjælp«(virksomhedskonsulent). Ovenstående er ikke et udtryk for, at alle medarbejdere anvender åben-dør -politikken så konsekvent, som man gør det i denne Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 3. årg. nr

8 virksomhedskonsulents branchegruppe. Et par stykker i en anden branchegruppe bruger således altid den formelle fremgangsmåde med at udvælge egnede ledige over AF-match, som man inviterer til samtale inden man foreslår dem at søge stillingen. Fælles for alle på kontoret er imidlertid princippet om, at man ikke skal komme med for mange indvendinger eller alternativer til arbejdsgiverens kvalifikationskrav, og samtidig forsøger man så godt som muligt at opfylde kontorets slagord om at finde den rette mand til rette sted. På trods af variationer i udvælgelsesmetoderne, må det derfor konstateres, at der i AF-kontoret eksisterer institutionaliserede handlemåder og -rutiner, som kan forklares med udgangspunkt i organisationens overordnede normog værdisæt. Indsatsen over for de ledige etniske minoriteter I det følgende vil AF-kontorets adfærd over for de etniske minoriteter blive diskuteret i relation til ovenstående analyse af AF-medarbejdernes institutionaliserede tanke- og handlemåder. Det er ikke meget vi kan gøre! Fælles for AF-medarbejderne, der alle har erfaring med at vejlede og formidle de etniske minoriteter, er, at de som udgangspunkt ikke mener, at der er forskel på at integrere etniske minoriteter og danskere, idet de ansatte giver udtryk for en holdning om, at der principielt ikke bør være forskelsbehandling på etniske minoriteter og danskere. Imidlertid påpeger en erhvervsvejleder, at princippet om ligebehandling måske netop er en del af problemet:»...vores Dronning... siger at ligebehandling i visse tilfælde danner grobund for forskelsbehandling. Det giver jeg hende ret i. Situationen for indvandrerne er ikke altid let.«på trods af denne erkendelse føler erhvervsvejlederen sig dog ikke i stand til at gøre en særlig forskel i indsatsen over for de etniske minoriteter:»... Problemet er jo, at de som regel ikke kan tale sproget, så det første vi gør er at tage en sprogtest og tilbyde dem sprogkursus, vi kan jo ikke tilbyde dem andet, hvis de ikke kan forstå dansk!«denne betragtning gentages af alle AFmedarbejderne. Og forskningen i de etniske minoriteters arbejdsløshed understreger da også, at gruppens manglende sprogkundskaber er en afgørende barriere for deres adgang til arbejdsmarkedet. Spørgsmålet er imidlertid, om dette gennemgående synspunkt samtidig er udtryk for en form for afværgemekanisme, fordi opgaven med at hjælpe denne gruppe ind på arbejdsmarkedet føles meget tung:»de har det med automatisk at placere de etniske på sprogkurser, fordi de ikke ved hvad de ellers skal gøre de har altså også en tendens til bare at sende indvandrerne over til mig, uden først at undersøge om de selv har kurser, de kan tilbyde personen«(etnisk konsulent). Det har i interviewmaterialet ikke været muligt finde tilstrækkelig dokumentation for, at konsulenten har ret i sine udtalelser, men en tidligere undersøgelse (Ottosen 1992, 47-48) peger dog på en tendens blandt offentlige sagsbehandlere til at fejl- 36 Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF

9 placere etniske minoriteter på sprogkurser, for på den måde at udskyde problemet med, hvad man reelt skal tilbyde denne gruppe for at fremme deres integration på arbejdsmarkedet. Problemet i disse fejlplaceringer er, at de etniske minoriteter bliver fastholdt i en tilstand, hvor de uden kontakt til det omgivende samfund kun har få muligheder for at få erfaringer med og kontakter til danskere, som kan skabe grundlag for uddannelses- og erhvervsvalg. Det er karakteristisk for de ansattes beskrivelser af kontakten med de etniske minoriteter, at de som udgangspunkt ikke er særligt optimistiske i troen på, at de kan hjælpes i arbejde. Jeg forstår dem ikke! Det fremgår også, at AF-medarbejderne generelt har svært ved at forstå de etniske minoriteters måde at opføre sig på. Dette gælder dog primært de muslimske grupper, der ikke har uddannelse eller ikke taler godt dansk. AF-medarbejderne deler således en fælles opfattelse af, at de etniske minoriteter er besværlige, fordi AF-medarbejerne ikke kan forstå dem, og ikke ved, hvad de skal stille op med dem, ud over at placere dem på sprogkurser, som de dybest set godt ved, der ikke er nogle synlige perspektiver i. I lyset af at indsatsen over for de svagt stillede ledige ofte er afhængig af AF-medarbejderens personlige engagement i den pågældende person, er det således sandsynligt, at de etniske minoriteter i kraft af deres manglende sprogkundskaber og fremmede kulturbaggrund, ikke har samme forudsætninger som danske ledige for at få den nødvendige hjælp fra AF-medarbejderne. Det er dog ikke kun de sproglige barrierer, der ifølge AF-medarbejderne vanskeliggør kommunikationen med de etniske minoriteter. I løbet af de 14 dage, jeg opholdt mig på kontoret, viste det sig, at der blandt de ansatte huserer mange forskellige historier om de etniske minoriteter, og de er ikke alle lige fremmende for medarbejdernes sympati og forståelse for gruppen. Historierne handlede primært om, hvordan mange af de etniske grupper er eksperter i at snyde systemet, og at de ikke kan passe et job, og der var desuden mange historier om de etniske minoriteters livsstil, familiemønster og seksualvaner. Det er dog på grundlag af datamaterialet vanskeligt at afgøre præcist, hvordan de enkelte AF-medarbejdere forholder sig til de muslimske grupper. En ansat giver således udtryk for, at holdningerne blandt AF-medarbejderne, som de kommer til udtryk i historier og tilkendegivelser i frokoststuen, er lige så blandede som i resten af befolkningen. Det bekræfter den etniske konsulent. Ifølge konsulenten er det således ikke alle AF-medarbejderne, som er fjendtligt indstillede over for de etniske minoriteter. Den etniske konsulent vurderer, at størstedelen forsøger at opretholde en positiv tilgang til denne gruppe, hvilket også fremgår af interviewene med de ansatte. Arbejdsgiverne bestemmer! Som nævnt har de ansatte en hovedregel om kun at formidle den persontype, som matcher de kvalifikationer, arbejdsgiveren efterspørger. Det betyder, at AF-medarbejderen ikke forsøger at overbevise arbejdsgiveren til at ansætte personale med anden etnisk baggrund. 11 Ifølge virksomhedskonsulenterne på AF-kontoret har de aldrig haft arbejdsgivere, der direkte giver udtryk for ikke at ville ansætte en indvandrer eller flygtning. Det er der dog grund til at sætte spørgsmålstegn ved. Andre undersøgelser peger nemlig på, at andre AF-medarbejdere har underhåndsaftaler med arbejdsgivere om ikke at formidle dem etniske minorite- Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 3. årg. nr

10 ter (Schierup 1995). I øvrigt havde Ekstra Bladet nogle måneder inden interviewene lavet en forsøgsrundspørge til landets AFregioner, hvor man under dække af at være en arbejdsgiver frabad sig etniske ansøgere. Størstedelen af de adspurgte AF-medarbejdere imødekom dette krav uden indvendinger (Ekstra Bladet 1999). Offentliggørelsen af rundspørgen, der i øvrigt blev gentaget af TV2 nyhederne 6 måneder senere med samme resultat (TV2/Danmark 2000), vakte naturligvis forargelse i offentligheden med efterfølgende kritik af, at de ansatte i Arbejdsformidlingen ikke afviste dette åbenlyse forsøg på ulovlig diskrimination. 12 Hændelsen illustrerer, hvilken splittelse Arbejdsformidlingen befinder sig i, mellem henholdsvis kravet om at skulle opretholde et markedsorienteret, serviceminded forhold til virksomhederne, og kravet om at skulle leve op til de forventninger, det omgivende samfund har til offentlige organisationers redelighed. Af interviewene med AF-medarbejderne fremgår det således, at de etniske minoriteter ofte bliver klemt i den daglige formidling af ledige stillinger. Selvom arbejdsgiverne ikke direkte frabeder sig etniske minoriteter, kræver de tilgengæld ofte, at vedkommende skal kunne tale perfekt dansk. Sprogkravet medfører således automatisk forskelsbehandling mellem formidlingen af danske contra etniske ledige, idet mange af de etniske minoriteter netop ikke taler fejlfrit dansk. At mange etniske minoriteter således har en dårlig konkurrenceevne på arbejdsmarkedet som følge af deres manglende sprogkundskaber forværres ifølge de ansatte yderligere, fordi dette formodentlig giver arbejdsgiverne en anledning til at fravælge dem, allerede inden de har fået en chance for at søge jobbet. Denne tendens forstærkes i og med, at AF-medarbejderen i sit daglige arbejde med at skulle kende til arbejdsmarkedets kvalifikationsbehov, efterhånden lærer automatisk at udvælge ledige som svarer til disse behov, så man er sikker på ikke at få for mange fejlanvisninger :»Der er mange filtre for, om de etniske kan komme på arbejde. Først er der arbejdsgiverne... De gider sgu ikke have dem ud på arbejdspladsen, vel! Og så står Ibrahim og Adam der og når de så kommer ned på Arbejdsformidlingen så har du det næste filter. Både i forhold til at der grundregistreres dårligt, så man aldrig ved, om de sprogligt kan begå sig, og langt de fleste registreres som ufaglærte, fordi man ikke kan godkende deres uddannelse i Danmark. Så er der et filter igen, når de skal henvises, fordi du måske leder 30 igennem, og hvis fem af dem hedder Mustafa, og du skal have valgt tre, så ryger de fem i hvert fald ud det gælder i øvrigt også for kvinderne og dem over 50 og så er der fem tilbage og to har hold i ryggen og så er du nede på tre!«(etnisk konsulent). Konsulentens betragtninger bekræftes af flere af interviewpersonerne, der beskriver, hvordan man i pressede situationer ofte nøjes med at vælge de tre personer ud, man med sikkerhed ved kan opfylde arbejdsgiverens kvalifikationskrav. Og går det stærkt, anvender nogle af AF-medarbejderen som tidligere beskrevet ikke AF-match, men søger i stedet ud blandt de ledige, som de kender personligt, og som ofte benytter sig af kontorets uformelle åben-dør politik til at få ekstra hjælp og vejledning. Spørgsmålet er i den forbindelse også, om de etniske minoriteter formår at benytte sig af denne fremgangsmåde i samme grad som de danske ledige. I hvert fald fører politikken til, at de, der er motiverede og pågående, får et forspring i forhold til de ledige, der ikke bare maser på. 38 Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF

11 Det er dog ikke i alle tilfælde, at arbejdsgiverens kvalifikationskrav på forhånd udelukker de etniske minoritetsgrupper. En erhvervsvejleder kan således berette om, at hun modtager mange jobordrer fra rengøringsbranchen, som gerne ansætter etnisk personale, fordi arbejdsgiverne ved, at de ikke kan få danskere til at tage jobbene. Disse erfaringer genkendes af mange af AF-medarbejderne:»Altså jeg har denne her pige fra Vietnam, hun kan tale sproget nogenlunde og er sød og motiveret og det hele... men jeg kan kun få hende placeret i vikariater, hver gang de ringer efter hende, om det så er kl. 5 om morgenen, så kommer hun, det kunne de ikke få en dansker til heller ikke med så lille et timetal, det er der jo ingen der kan leve af«. (Erhvervsvejleder). Som det fremgår, kommer AF-medarbejderne på mange måder let til at virke som virksomhedernes forlængede arm i udvælgelsen af ledige til jobordrer, fordi deres opgave primært er at formidle ledige til de job, der tilbydes. De regler for udvælgelse og segmentering, der eksisterer på arbejdsmarkedet, eksisterer således også internt i Arbejdsformidlingen, primært fordi AFmedarbejderne føler sig afhængige af at skulle gøre virksomhederne tilfredse, men også fordi han/hun ifølge reglerne ikke har mulighed for at pålægge virksomhedslederne at antage andre end de selv har lyst til. I den forbindelse skal det dog fremhæves, at der i samtalerne med AF-medarbejderne også forekommer beretninger om, at AF-medarbejderen har fattet interesse for en indvandrer eller flygtning, og derfor har forsøgt at presse en bestemt arbejdsgiver til at give vedkommende en chance. Dette er oftest sket hos en arbejdsgiver, som medarbejderen havde et godt forhold til, og som derfor var lydhør overfor medarbejderens argumenter for at give den pågældende ledige en chance. Det er karakteristisk for disse beretninger, at de pågældende medarbejdere havde fattet sympati for den ledige, fordi vedkommende selv havde vist motivation og initiativ i forsøget på at få et job eller en uddannelse. Institutionelle barrierer? I ovenstående er det gennem forskellige delanalyser diskuteret, hvilke institutionaliserede normer, værdier og regler der præger eller styrer et konkret AF-kontors adfærd, og hvorvidt denne adfærd skaber barrierer for integrationen af de etniske minoriteter på arbejdsmarkedet. Analysen viser, at Arbejdsformidlingen er tæt knyttet til de institutionelle omgivelser, og at det har betydning for, hvordan den arbejdsmarkedspolitiske indsats tilrettelægges, herunder også for, hvad man vælger at gøre i relation til de etniske minoriteters høje arbejdsløshed. På trods af, at man fra centralt politisk hold opfordrer til særligt at prioritere gruppen af indvandrere og flygtninge, fremgår det således, at den regionale ledelse primært vægter den ordinære virksomhedsorienterede indsats, hvori de etniske minoriteter indgår på samme vilkår som andre ledige uden særlige ekstraforanstaltninger. Det ser endvidere ud til, at regionens etniske konsulent har vanskeligt ved at trænge igennem med sine projekter på ledelsesplan, og at den etniske konsulents ansættelse primært fungerer som symbol udadtil på, at man i regionen gør en indsats for de etniske minoriteter på trods af, at det ikke i særlig høj grad er tilfældet. Det fremgår også, at AF-medarbejdernes forhold til de ledige er præget af personlige værdier om indlevelse og kvalitet, men at AF-medarbejderens personlige engagement Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 3. årg. nr

12 også er afhængig af ydre faktorer som tidspres, og af om sagsbehandleren oplever, at den ledige selv er motiveret og engageret. I forholdet til virksomhederne viser analysen, at de ansatte i deres handlinger afspejler ledelsens pointering af, at forholdet til virksomhederne skal prioriteres højt, fordi Arbejdsformidlingens produktivitet og effektivitet er afhængig af virksomhedernes interesse i at samarbejde med organisationen. Det har medført, at AF-medarbejderen i sit daglige arbejde er stærkt orienteret mod først og fremmest at opfylde arbejdsmarkedets krav ud fra det rationale, at Arbejdsformidlingen kun kan hjælpe de ledige i arbejde, hvis arbejdsgiverne i øvrigt er tilfredse med organisationens service. Det betyder samtidig, at AF-medarbejderne i de deraf afledte institutionaliserede handle- og tankemåder på mange måder kommer til at virke som virksomhedernes forlængede arm i udvælgelsen af ledige til jobordrer. Arbejdsmarkedets (fra)sorterings-mekanismer over for etniske minoriteter reproduceres tilsyneladende internt i Arbejdsformidlingen. Analysens sidste del viser i forlængelse heraf, at der i AF-medarbejdernes tanke- og adfærdsformer faktisk opstår barrierer, som vanskeliggør de etniske minoriteters adgang til arbejdsmarkedet. Først og fremmest fordi de ansatte i overensstemmelse med organisationens handlerationale koncentrerer sig om præcist at opfylde arbejdsgiverens kvalifikationskrav, hvilket som oftest udelukker de etniske minoriteter, såvel som andre grupper af marginaliseringstruede ledige. Men også fordi de etniske minoriteter generelt set ikke formår at skabe den personlige kontakt til AF-medarbejderen, som tilsyneladende er nødvendig, hvis han/hun skal engagere sig og gøre en ekstra indsats for at hjælpe den ledige ind på arbejdsmarkedet. 13 På baggrund af ovenstående kan det konkluderes, at aktørerne i denne caseundersøgelse som oftest handler på baggrund af institutionaliserede normer, værdier og regler. Dette må siges at have vanskeliggjort de etniske minoriteters muligheder for via Arbejdsformidlingen at blive integreret på det danske arbejdsmarked. Diskrimination på arbejdsmarkedet? Som illustreret ovenfor er der i analysen af Arbejdsformidlingen forskellige eksempler på barrierer for de etniske minoriteters adgang til arbejdsmarkedet, som ikke nødvendigvis er synlige for de etniske minoriteter selv, men som alligevel havde afgørende betydning for gruppens chancer for at blive anvist til et job. Disse barrierer resulterer således i mange tilfælde i forskelsbehandling. Et enkelt eksempel skal fremhæves her: Ved at imødekomme arbejdsgivernes krav om kun at få anvist personer, som taler perfekt dansk, praktiserer AF-medarbejderne en form for forskelsbehandling, fordi kravet om et perfekt dansk automatisk sorterer næsten alle etniske minoriteter fra på forhånd, selvom kravet ikke direkte går på, at man ikke vil have personer med etnisk minoritetsbaggrund. Det betyder, at AFkontoret uanset om det er hensigten eller ej hjælper mange virksomheder til at afvise de etniske minoritetsgrupper. Som det er fremgået, findes der i caseundersøgelsens resultater også andre eksempler på, hvordan organisationens forskellige handleformer medfører forskellige former for forskelsbehandling. På baggrund heraf undrer det, at Rockwool Fonden har meldt ud med konklusioner om, at diskrimination ikke spiller en væsentlig rolle i spørgsmålet om de etniske minoriteters manglende integration på arbejdsmarkedet, førend omfanget af forskellige former for diskrimination er tilstrækkeligt afdækket. At fokusere på de diskrimi- 40 Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF

13 nerede og ikke de diskriminerende er ikke en vej frem. Det er med andre ord nødvendigt også at undersøge de institutioner, der omgiver de etniske minoriteter på arbejdsmarkedet, hvis man vil opnå et fyldestgørende billede af diskriminationens omfang. Et første skridt på vejen er naturligvis at beslutte sig for, at det er det, man vil. Noter 01. Bl.a. Jeanette Dahl m.fl.: 1998, Hjarnø og Jensen 1997, Rieper m.fl., 1997 Indenrigsministeriet 1997, PLS Consult/Indenrigsministeriet 1999, Ottosen 1992, Schierup Institutioner kan således forstås som en samling af regler, normer og rutiner, som definerer og forsvarer bestemte interesser, værdier, identiteter og holdninger. 03. Målgruppebetegnelsen etniske minoriteter refererer meget bredt til flygtninge, indvandrere og deres efterkommere (jfr. Danmarks Statistik 1998). Dog refereres i analysen primært til de personer, som har baggrund i mindre udviklede lande, dvs. lande udenfor Vest- og Sydeuropa og USA, Australien og New Zealand. Dette er fordi det hovedsageligt er denne gruppe af ledige, AF-medarbejderne oplever adskiller sig fra de danske ledige. 04. De fleste AF-kontorer har organiseret arbejdsdeling mellem erhvervsvejledere og virksomhedskonsulenter, men i dette casetilfælde er opdelingen blødere, således at virksomhedskonsulenterne også varetager erhvervsvejledning af de ledige. 05. Det var min erfaring, at spørgsmålet vedrørende integration af etniske minoriteter betragtedes som følsomt i AF, og derfor tog jeg i interviewene udgangspunkt i trygge dagligdags temaer, dvs. konkrete spørgsmål vedrørende personernes dagligdag på kontoret, samt til hvilke normer, værdier og holdninger der er forbundet til den beskrevne daglige praksis. Derefter spurgte jeg så til personens erfaring med at formidle de etniske minoriteter til arbejdsmarkedet. Fremgangsmåden blev bl.a. foruden det pædagogiske sigte også valgt ud fra en antagelse om, at det netop er de dagligdags regler og rutiner, som får konsekvenser for integrationen af de etniske minoriteter. 06. Fra de senere år kan nævnes: Barrierehandlingsplanen 1998, Rapport fra Partsudvalget, samt Bedre integration, en samlet handlingsplan, februar Arbejdsmarkedets parter har op gennem firserne og første halvdel af halvfemserne ikke varetaget de etniske minoriteters interesser på arbejdsmarkedet i særlig markant vis (Hammer 2000). 08. Siden undersøgelsestidspunktet har Arbejdsministeriet dog indført forskellige foranstaltninger til fremme af gruppen på arbejdsmarkedet. Bl.a. er formidling af etniske minoriteter en del af AF s resultatkontrakt, og der føres kontrol med, hvor ofte AF oplever diskrimination fra virksomhedernes side. Endvidere er der i udvalgte regioner opretttet særlige formidlingsenheder, som opsøger virksomhederne med henblik på ansættelse af målgruppen, og endelig er forskellige mentorordninger, herunder isbryderordningen, i stigende grad anvendt. 09. Ifølge lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik er man i dag først fritaget fra aktiveringskrav, når man fylder 58 år. 10. AF-match er betegnelsen for det registreringssystem AF benyttede sig af på undersøgelsestidspunktet, lige inden datasystemet Amanda blev indført. 11. AF-medarbejderen har ikke redskaber til at tvinge virksomheden til at ansætte en svag ledig for at påtage sig et socialt ansvar. Omvendt har AF-medarbejderen også en forpligtigelse til at forsøge at integrere de svagere ledighedsgrupper. I det pågældende AF-kontor har man dog vedtaget, at det først og fremmest handler om at servicere virksomheden, også selvom dette er på bekostning af de svage ledighedsgrupper. AFkontoret har således valgt at prioritere et af to regelsæt. Dette understregede de ansatte Tidsskrift for ARBEJDSLIV, 3. årg. nr

14 ofte, idet der samtidig blev henvist til et andet kontor i regionen, som ikke kunne fremvise de samme gode resultater vedrørende jobformidlinger, fordi man satsede for meget på ekstraordinære ansættelser. 12. Ifølge Lov nr. 459 af 12. juni Forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. Det er således forbudt at acceptere diskriminerende forespørgsler, og AF-medarbejderen er forpligtiget til at påtale dette over for arbejdsgiveren, hvis det forekommer. 13. Der er variationer i blandt de interviewedes udvælgelsesmetoder, men fælles for alle interviewede var anvendelsen af åben-dør - politikken (i mere eller mindre udtalt grad), princippet om at det primært gælder om at finde den rette mand til arbejdsgiveren, samt erfaringen af, at det personlige forhold til den ledige har stor betydning for det professionelle engagement i forbindelse med formidling til job, uddannelse eller lignende. Litteratur Arbejdsministeriet (2000): Rapport fra Partsudvalget om integration af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet, København, Arbejdsministeriet. Bruniche-Olsen, Poul (1998): Arbejdsmarkedspolitik. København, Munksgaard. Dahl, Jeanette, Jakobsen, Vibeke E. og Emerek, Ruth (1998): Indvandrere og arbejdsmarkedet, INDEA-projektet, Aalborg Universitet. Danmarks Statistik (1998): Indvandrer i Danmark, København. Ekstra Bladet den 8., 9., og 16. december Hammer, Ole og Bruun, Inger (2000): Etniske minoriteters indflydelseskanaler. Magtuderedningen, Århus Universitet, Institut for Statskundskab. Hansen, Charlotte, m.fl. (1997): Ta Teten i arbejdsmarkedspolitikken, København, LO. Hjarnø, Jan og Jensen, Torben (1997): Diskrimination af unge med indvandrerbaggrund ved jobsøgning, Dansk Center for Migration og Etniske Studier, Esbjerg, SUC. Larsen, Alex (2000): Etnisk diskrimination, ligestilling og integration på arbejdsmarkedet, i Tidsskrift for Arbejdsliv, årg. 2, nr. 2, March, J.G & Olsen, J.P (1989): Rediscovering Institutions, the Organizational Basis of Politics, New York, The Free Press. Ottosen, Mai Heide (1992): Kan de få arbejde? København, Socialforskningsinstituttet. Pedersen, Christina Bonde (2000): Institutionelle barrierer En casebaseret analyse af institutionelle barrierer for etniske minoriteters integration på arbejdsmarkedet, speciale, Københavns Universitet PLS Consult/Indenrigsministeriet (1999): Den kommunale integrationsindsats evalueringsrapport, København. Rieper, Olaf m.fl. (1997): Evaluering af forsøgsprojekter fra Den centrale pulje til en særlig arbejdsmarkedsindsats, København, AKF forlaget. Scott, W. Richard (1995) Institutions and Organisations, London, SAGE Publications. Schierup, Carl-Ulrik (1995): På kulturens slagmark mindretal og størretal taler om Danmark, Esbjerg, Sydjysk Universitetsforlag. Thomsen, Jens Peter Frølund (1994): Ny-institutionalismen i GRUS, årg. 14, nr. 43, 1994, TV2/Danmark: Dags Dato, den 21. maj Viby Mogensen og Matthiessen (2000) Mislykket integration? Indvandrernes møde med arbejdsmarkedet og velfærdssamfundet, København, Forlaget Spektrum. Christina Bonde Pedersen er cand.mag. i samfundsfag og religionsvidenskab, fuldmægtig i Den sociale Sikringsstyrelse. cbp@dss.dk 42 Institutionelle barrierer og skjult diskrimination i AF