Byrådsindstilling. Til Århus Byråd Via Magistraten Børn og Unge. Den 29. juni Rådgivning og Specialpædagogik

Transkript

1 Byrådsindstilling Til Århus Byråd Via Magistraten Børn og Unge Den 29. juni 2006 Ændring af den specialpædagogiske bistand til børn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen. Rådgivning og Specialpædagogik Hermodsvej Åbyhøj 1. Resume. Til erstatning af gældende bekendtgørelse på området, der stammer fra 1979, lægger bekendtgørelse nr. 356 af 24. april 2006 op til en udvidelse af målgruppen for den specialpædagogiske bistand til småbørn, hvis deres udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte. En væsentlig ændring består med den nye bekendtgørelse i, at Rådgivning og Specialpædagogik efter dens ikrafttrædelse 1. januar 2007 skal tilbyde specialpædagogisk bistand i form af pædagogisk psykologisk rådgivning og vurdering til primære voksne omkring alle småbørn med behov for en sådan indsats. Sagsnummer Journalnummer Sagsbehandler Telefon: Telefon direkte: Telefax: I modsætning hertil var den tidligere bekendtgørelse fra 1979 alene forbeholdt børn i førskolealderen med tale-/sprogvanskeligheder. Indtil nu har der været en indsats fra henholdsvis socialforvaltningen og Børn og Unge, men uden at denne indsats er blevet tilrettelagt eller ydet på baggrund af pædagogisk psykologisk udredning, undersøgelse og vurdering i samme omfang, som den nye bekendtgørelse til ikrafttrædelse 1. januar 2007 lægger op til. Med udvidelsen stilles kommunen overfor krav om at tilgodese en særligt udsat gruppe af børn i førskolealderen med sociale og følelsesmæssige vanskeligheder og deres forældre med et tilbud om pædagogisk psykologiske vurderinger som led i en specialpædagogisk bistand. En ydelse, der gennem flere år har været efterspurgt fra daginstitutioner og forældre. Indstillingen beskriver en model, der dels vil sikre, at kommunen vil kunne opfylde bekendtgørelsens krav, dels vil virke understøttende i forhold til hele hensigten med etableringen af Magistraten for Børn og Unge. Implementering af udvidelsen betyder en merudgift på 5.1 mil. kr.

2 En finansiering af udvidelsen af målgruppen inden for de eksisterende budgetmæsssige rammer vil indebære betydelige servicemæssige reduktioner i forhold til det nuværende serviceniveau, hvorfor finansieringen foreslås henvist til budgetforhandlingerne for budget Tidligere beslutninger. Specialpædagogisk bistand til småbørn er siden 1979 givet under henvisning til bekendtgørelse nr. 413 om folkeskolens specialpædagogiske bistand til småbørn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen. Opgaven i henhold til bekendtgørelsen påhviler Børn og Unges Videncenter for Rådgivning og Specialpædagogik. På baggrund af beslutning i Udvalget for Skoler og Kultur i 2001 blev der i 2002 af en arbejdsgruppe med repræsentanter for Socialafdelingen, den daværende Børn og Unge- Afdeling og Skoleforvaltningen gennemført en analyse af småbørnsområdet med henblik på udarbejdelse af modeller for niveauet for Rådgivning og Specialpædagogiks fremtidige rådgivningsarbejde på området. Analyseresultatet dannede grundlag for en byrådsindstilling, der blev udarbejdet i 2002 i samarbejde med Magistratens 1. afdeling. Indstillingen fastlagde et serviceniveau, der omfatter: undersøgelse, udredning og rådgivning i forhold til henviste børn med talevanskeligheder talehøreundervisning vurdering af barnets vanskeligheder uanset art i forhold til skolestart og skoleplacering rådgivning og vejledning vedr. henviste børns overgang fra børnehave til skole omkring skoleparathed samt deltagelse i erfaringsudveksling mellem skole og daginstitution I overensstemmelse med den nugældende bekendtgørelse er det således alene småbørn med betydelige talesprogvanskeligeheder, der har adgang til Rådgivning og Specialpædagogiks udredninger, rådgivning og undersøgelse. Det fastsatte serviceniveau indebærer, at en række børn med særlige behov ikke kunne tilgodeses udover med et begrænset tilbud om åben anonym rådgivning til forældre, daginstitutionspersonale og dagplejere, hvor der kun tilbydes 1-3 samtaler pr. henvendelse. Til styrkelse af den forebyggende indsats overfor småbørn blev der i tilknytning til budgetforliget af 19. september 2003 afsat en pulje på 1 mio.kr. årligt i perioden til forebyggelse i forhold til småbørns sundhed, trivsel og kost. 21. januar 2004 indstillede økonomiudvalget, at disse særlige midler skulle prioriteres anvendt til forebyggende aktiviteter for særligt udsatte børn i kommunens vanskeligst stillede områder. Puljen skulle fordeles med 0,5 mio.kr. til henholdsvis Magistratens 1. og 4. Afdeling. Puljeandelen udmøntet til Magistratens 1. Afdeling anvendes dels til styrkelse af forældrerollen i forhold til sundhedsmæssige problemstillinger i dagligdagen, dels tilstyrkelse af overgangen mellem hjem og pasningstilbud. Side 2 af 9

3 De konkrete arbejdsopgaver varetages af Sundhedsplejen gennem etablering af tematiserede gruppetilbud og fortløbende gruppetilbud til småbørnsforældre samt nogle forløb med en individuel behandlingsindsats i forhold til udvikling af forældreevne i forhold til børn med særlige behov. Endelig gøres en indsats til styrkelsen af overgangen mellem hjem og pasningstilbud gennem afholdelse af overgangsmøder mellem afgivende og modtagende parter omkring det enkelte barn. Puljeandelen udmøntet til anvendelse i Magistratens 4. Afdeling blev forbeholdt en så tidlig og koordineret psykologfaglig indsats som muligt i forhold til særligt udsatte småbørn i dagtilbuddene i 6 konkret udpegede skoledistrikter. Indsatsen varetages af en hel psykologstilling, og de 0,5 mil. kr. indgår således i finansieringen af de 8 fuldtidsstillinger, der aktuelt udgør psykologindsatsen på småbørnsområdet. Med dette tiltag blev en indsats muliggjort i forhold til en andel af særligt udsatte småbørn, der i forhold til det fastsatte serviceniveau lå udenfor Rådgivning og Specialpædagogik s målgruppe, ligesom tilgangen til Rådgivning og Specialpædagogik for daginstitutionerne i de udpegede skoledistrikter blev lettet. 3. Beskrivelse af indstilling. Anledningen til indstillingen udgøres af folketingets vedtagelse af ny bekendtgørelse om folkeskolens specialpædagogiske bistand til småbørn til iværksættelse 1. januar Af den hidtidige bekendtgørelse fra 1979 fremgik, at til børn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen, tilbydes der specialpædagogisk bistand, hvis børnenes udvikling på grund af sprog- eller talevanskeligheder kræver en særlig hensyntagen eller støtte og Til børn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen, og hvis udvikling af andre grunde kræver en særlig hensyntagen eller støtte, kan der tilbydes specialpædagogisk bistand. Den markante ændring i den nye bekendtgørelse udgøres således af, at der til børn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen, fremover skal tilbydes specialpædagogisk bistand, hvis børnenes udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte. Folkeskoleloven fra 1. januar 2007 forpligter dermed kommunen på at udvide målgruppen for den specialpædagogiske bistand til at omfatte alle børn med behov for specialpædagogisk bistand - ikke kun børn med sprog- eller talevanskeligheder. Der er således i folkeskolelovens regi tale om en betydelig forøgelse af tilbud om såvel rådgivning og undersøgelser til børn, forældre og institutioner på småbørnsområdet. Side 3 af 9

4 3.1 Økonomiske præmisser. Da udkastet til den nye bekendtgørelse blev offentliggjort, kontaktede Rådgivning og Specialpædagogik i november 2005 Kommunernes Landsforening (KL) med spørgsmål til, hvorvidt KL i forlængelse af udkastets markant anførte udvidelse af småbørnsindsatsen hos Undervisningsministeriet havde forhørt sig om, hvorledes meraktiviteten tænkes finansieret. KL har efterfølgende henvendt sig til Undervisningsministeriet med en sådan forespørgsel, og i Undervisningsministeriet svar til KL primo februar 2006 tilkendegives, at Undervisningsministeriet ikke finder anledning til gennem tilførsel af DUTkompensation at godtgøre merudgifter til forøget aktivitet på småbørnsområdet i forlængelse af den nye småbørnsbekendtgørelse. Undervisningsministeriet anfører, at såfremt antallet af småbørn, der skal modtage specialpædagogisk bistand i henhold til den nye bekendtgørelse efter 1. januar 2007, viser sig at skulle forøges, forventer Undervisningsministeriet, at denne forøgelse vil blive modsvaret af en tilsvarende reduktion af antallet af børn, der modtager støtte efter servicelovens regler. I tilknytning hertil bemærker Undervisningsministeriet, at en netto merudgift vil betyde en indikation af, at borgerne hidtil ikke har fået de tilbud, de efter serviceloven er berettigede til. Spørgsmålet vedrørende den nye bekendtgørelse har efterfølgende været drøftet i et samarbejde med socialforvaltningen og Videncenter for Pædagogisk Udvikling. Socialforvaltningen udfører i henhold til nugældende Lov om Social Service socialpædagogisk arbejde i forbindelse med forebyggende foranstaltninger. Socialforvaltningen yder imidlertid ikke og har ikke ydet specialpædagogisk bistand i folkeskolelovens forstand jfr. den nye bekendtgørelse til ikrafttrædelse 1. januar Praksis på førskoleområdet har vist, at der er et stort behov for psykologisk udredning af en gruppe af førskolebørn, som det til nu ikke har været muligt at tilbyde. Vejledningen til daginstitutioner med udsatte 0-6-årige børn er dog med byrådsbeslutning af 22. juni 2005 blevet styrket i form af bevilling til ansættelse af tre specialpædagoger i Pædagogisk Afdeling. Specialpædagogerne yder sparring, supervision, hjælp og vejledning til personalet i institutionerne på en række områder til styrkelse af den pædagogiske indsats. Tilsvarende er der to specialpædagoger, der vejleder daginstitutioner med børn med handicap. Der er her tale om en generel konsulentbistand bl.a. med henblik på øget inklusion i daginstitutionerne, men ikke en individuel pædagogisk psykologisk vurdering. Så også denne indsats finder i henhold til Lov om Social Service sted uden at omfatte mulighed for den pædagogisk psykologiske udredning, undersøgelse og vurdering af småbørn, der ikke udviser tale-/sprogvanskeligheder, som den nye bekendtgørelse fremover stiller krav om skal tilbydes i forhold til behov. Samlet set findes der således ikke aktuelt i Århus kommunes ydelser, der modsvarer de ydelser, som den nye bekendtgørelse medfører. Side 4 af 9

5 3.2 Rådgivning og Specialpædagogiks forestående opgave i forbindelse med bekendtgørelsen. Ifølge den nye bekendtgørelses 2 omfatter specialpædagogisk bistand fortsat specialpædagogisk rådgivning til forældre og andre, der udøver daglig omsorg for barnet særlige pædagogiske hjælpemidler, som er nødvendige i forbindelse med den specialpædagogiske bistand til barnet undervisning og træning, der er tilrettelagt efter dets særlige forudsætninger og behov Desuden fremgår, at kommunalbestyrelsen efter samråd med forældrene sørger for, at der foretages en pædagogisk psykologisk vurdering af barnet. I den pædagogisk psykologiske vurdering indgår samtale med barnets forældre, som kan være til stede under undersøgelsen. Den pædagogisk-psykologiske vurdering fremsendes skriftligt til kommunalbestyrelsen, der træffer afgørelse om evt. iværksættelse af specialpædagogisk bistand. Forældre kan som hidtil indbringe kommunalbestyrelsens afgørelser om henvisning eller afslag på henvisning til specialundervisning i regionalt regi, når det gælder skoletilbud, men som noget nyt får nu også forældre til småbørn adgang til at fremsætte klage til Klagenævnet for vidtgående specialundervisning. I bekendtgørelsens hedder det, at bistanden skal tilrettelægges i samråd med forældrene og i fornødent samarbejde med social- og sundhedsforvaltningen med henblik på samordning med anden pædagogisk, sundhedsmæssig eller social indsats fra denne forvaltning til barnet eller forældrene. 3.3 Ramme for nye opgaver konkluderende: Med den nye bekendtgørelse i tilknytning til folkeskoleloven på småbørnsområdet vil ydelsen i forhold til det nuværende serviceniveau skulle udvides til at omfatte specialpædagogisk bistand og rådgivning til alle førskolebørn med behov herfor psykologfaglig rådgivning og vejledning i forhold til alle henviste børn psykologfaglig undersøgelse og udredning af henviste børn med særlige behov. Det betyder, at målgruppen for den udvidede praksis primært vil være børn med sociale og emotionelle vanskeligheder. Småbørnsbekendtgørelsen giver således anledning til et ændret serviceniveau i Århus i form af en udvidelse af målgruppen og dermed også en udvidelse af det hidtidige spektrum af vanskeligheder til at kunne tage udgangspunkt i andet end talesprogvanskeligheder. Med en sådan udvidelse af indsatsen på småbørnsområdet lægges der op til en direkte parallelisering med serviceniveauet på skolebørnsområdet. Side 5 af 9

6 3.4 Model for udmøntning af opgaven. Den nye bekendtgørelse om specialpædagogisk bistand til børn, der endnu ikke har påbegyndt skolegang, indebærer, at Rådgivning og Specialpædagogik fra 1. januar 2007 skal udvide betjeningen på småbørnsområdet. Forældre og institutioner skal herefter kontinuerligt kunne trække på de ydelser, som Rådgivning og Specialpædagogiks psykologer, talepædagoger og konsulenter kan tilbyde. En sådan udvidelse betyder, at betjeningen af småbørnsområdet bringes på niveau med Rådgivning og Specialpædagogiks hidtidige kerneydelse, der omhandler indsatsen på skoleområdet. Supplerende kan efter kontakt til Undervisningsministeriet tilføjes, at man fra ministeriets side med bekendtgørelsen netop sigter mod, at småbørnsområdet i fuldt omfang skal bringes på niveau med skoleområdet. Dette princip vil også fremgå af bekendtgørelsens vejledning, der udsendes fra UVM senere på året. Der er i forhold til bekendtgørelserne på henholdsvis skole- og småbørnsområdet på nogle områder forskelle i de fagspecifikke opgaver, men den rådgivende og undersøgende opgave er normeringsmæssigt lige krævende. Størstedelen af ydelser fra de respektive psykologgrupper vil være ensartede, en mindre del forskelligartede, men sidstnævnte på en sådan måde, at visse funktioner, som kun psykologer i skolen udfører, modsvares af andre funktioner, som kun småbørnspsykologer udfører vice versa. Der findes ikke en systematisk sammenligning mellem det kommunale serviceniveau på området på 6-byplan, men ifølge professor ved DPU Niels Egelund i bogen Udfordringer for skolen udgør den gennemsnitlige normering i kommunerne 1 psykolog pr indbyggere mod 8000 i Århus (Kroghs Forlag 2003). Beregningen er foretaget på baggrund af resultatet af en spørgeundersøgelse rundsendt til kommunerne. Af ovenstående fremgår, at en parallelisering i forhold til psykolognormeringen på skoleområdet således ikke udgør en betydelig udgiftsdrivende sammenligning, idet det må vurderes, at Århus ikke har et serviceniveau, der ligger over landsgennemsnittet. I opstillingen af en ressourcemodel nedenfor vil der blive taget udgangspunkt i faktiske nøgletal på området. 3.5 Ressourceforbrug. Med udgangspunkt i modellen for udmøntning og med ønsket om at estimere det forventede ressourceforbrug tages der udgangspunkt i de faktiske nøgletal på området fra januar 2006, som fremgår af tabel 1: Side 6 af 9

7 Tabel 1: Oversigt over antallet af børn i Århus Kommune inden for de 2 målgrupper og antallet af psykologer knyttet hertil Skoleområdet Småbørnsområdet Børn Psykologer 27 8 Børn pr. psykolog Heraf fremgår det, at der på skoleområdet er 1256 børn pr. psykolog, og 2713 børn pr. psykolog på småbørnsområdet. Skal serviceniveauet på småbørnsområdet tilpasses skoleområdets normering kræver det, at der er det samme antal børn pr. psykolog, som på skoleområdet. Dette indebærer, at der på småbørnsområdet skal være 17 psykologer, og dermed en forøgelse af antallet af psykologer med 9 fuldtidsstillinger. 4. Økonomiske konsekvenser En forøgelse af antallet af psykologer med 9 fuldtidsstillinger - som en konsekvens af tilpasning af servicen på småbørnsområdet til servicen på skoleområdet - vil medføre en samlet merudgift på ca. 5,1 mio. kr. jf. tabel 2. Tabel 2 1 : Udgift ved oprettelse af 9 psykologstillinger 2007-priser Løn kr. Husleje kr. Central administration i Børn og Unge kr. Telefon og Fælles IT kr. Kontorhold kr. I alt kr. Udgifterne fordeler sig primært på løn, men til dels også på overheadudgifter som husleje, kontorhold, IT og telefon m.v. Såfremt udgiften skal finansieres inden for det eksisterende budget vil det konkret betyde, at de nuværende 35 psykologer skal varetage en arbejdsmængde som i forhold til børnetallet svarer til 44 psykologers arbejde. Denne opgavevaretagelse vil skulle ske ved at øge antallet af børn pr. psykolog for både førskolebørn og skolebørn ved en intern omfordeling. Antallet af børn pr. psykolog vil stige fra 1256 til 1589, svarende til en stigning på 26 %. Dette vil medføre en serviceforringelse af kommunens rådgivnings- og udredningstilbud til børn med betydelige vanskeligheder og vil i praksis komme til udtryk ved: 1 Lønudgifterne er baseret på en fremskrivning af den faktiske gennemsnitsløn for psykologer ansat ved Rådgivning og Specialpædagogik i marts Huslejeudgifterne, telefon og fælles IT samt kontorhold er udregnet på baggrund af de anvendte satser i huslejeanalysen. Udgifterne til Centraladministration i Børn og Unge er sket ved en forholdsmæssig fordeling pr. medarbejder. Side 7 af 9

8 at kun vurderinger, der udgør en lovgivningsmæssig forudsætning for iværksættelse af specialundervisning, vil blive udført. Dette med risiko for, at der vil opstå ventetider fra 3 til 6 måneder. Der vil være en fare for at ventetiden vil akkumuleres over år, med risiko for at der vil opstå en ventelistedynamik svarende til ventetidsproblematikken ved Børne- og Ungdomspsykiatrisk Hospital. at ydelser med generelt fokus på understøttelse af de strategier, der følger af den vedtagne politik i forhold til udsatte børn og unge vil reduceres. Herunder tiltag rettet mod forældre, lærere og pædagoger med fokus på at styrke relationer mellem børn og voksne. Dette med henblik på at flytte voksnes opmærksomhed til børns ressourcer og muligheder frem for deres begrænsninger som forudsætning for i videst muligt omfang at kunne inkludere børn. at indsatsen i forhold til skolernes specialcentre samt kursus- og informationsvirksomhed i forhold til lærere og pædagoger i skoler og daginstitutioner må reduceres væsentligt. at psykologmedvirken i distriktssamarbejde og forestående regionssamarbejde reduceres at de ovenfor beskrevne konsekvenser generelt vil medføre en reduceret udvikling af forebyggende indsatser og nye tiltag, som kan effektivisere indsatsen på børneområdet. Ydelsesprioritering, omlægning af rutiner, indførelse af IT-teknologi samt øget målfokusering har de seneste 5 år allerede indebåret en kraftig rationalisering af arbejdsindsatsen og dermed en bedre udnyttelse af ressourcerne. Derudover har krav og forventninger til øget servicering af brugere i forlængelse af stigende brugerbevidsthed om rettigheder i forhold til den offentlige service øget det samlede arbejdspres fysisk som mentalt på den enkelte medarbejder. På denne baggrund skal det foreslås at finansieringen af bekendtgørelsens udvidelse af målgruppen henvises til budgetdrøftelserne for budget Side 8 af 9

9 5. Miljømæssige konsekvenser. Vedtagelse af forslaget vil ikke få miljømæssige konsekvenser. 6. Konsekvenser i forhold til mål. Implementering af den nye bekendtgørelse om specialpædagogisk indsats til småbørn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen, vil fremme kommunens mulighed yderligere for generelt at leve op til tidligere beslutning om Styrkelse af indsatsen overfor børn og unge, herunder specifikt i forhold til vedtagelsen af det 4. delmål, hvori det hedder, at Alle 0-6-årige børn skal have lige muligheder for en sund opvækst, der fremmer deres trivsel, læring og udvikling, og bidrager til en god start på skole og fritidsliv. Desuden vil indsatsen virke understøttende for hele grundtanken om tidlig og lokal indsats, der i denne sammenhæng vil styrke kommunens tiltag i forhold til de mest udsatte småbørn og deres forældre. Beslutningspunkter: Det indstilles: At 1) Byrådets stillingtagen til serviceniveau, bevilling og finansiering sker i forbindelse med efterårets budgetforhandlinger. I den forbindelse anbefales det, at der tages stilling til finansiering af 9 psykologstillinger i Børn og Unge med et samlet finansieringsbehov på i alt 5,1 mio. kr. Bilagsfortegnelse: Bilag 1: Bekendtgørelse om folkeskolens specialpædagogiske bistand til børn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen (vedlagt originalsagen/+elektronisk). Side 9 af 9