FØRSTE DEL Introduktion til pensionsretten

Transkript

1 FØRSTE DEL Introduktion til pensionsretten

2

3 Kapitel 1. Det danske pensionssystem 1.1. Pensionsretten i samfundet Moderne samfund hænger sammen i kraft af specialisering og arbejdsdeling. Denne mekanisme præger ikke alene afgrænsningen af de arbejdsopgaver, som den enkelte påtager sig i sine aktive år, men også varetagelsen af forsørgelses- og omsorgsopgaverne under opvækst, ved arbejdsudygtighed og i alderdommen. Derfor vil ethvert samfund udvikle forsørgelsesordninger, der ved brug af forskellige typer af finansiering står til rådighed for at sikre dem, der af disse årsager ikke selv kan bidrage til produktionen og tjene penge til deres underhold. Pensionsordninger, forstået som ordninger, der sikrer økonomiske midler til personer, der ikke selv kan eller vil bidrage til samfundets værdiskabelse, kendes derfor i alle samfundssystemer hvor primitive eller avancerede de end er. Et samfunds pensionssystem hvad enten det opbygges i privat eller offentligt regi siger noget fundamentalt om samfundet, herunder om dets værdier, udviklingstrin, teknologianvendelse og specialiseringsgrad. I meget primitive samfund står familien, slægten eller stammen med pensionsopgaven. Man taler om Den gamle model fra landet om den form for pensionsforsørgelse, man praktiserer i samfund, hvor hele familien bor under samme tag, og forældrene forsørger både børn og bedsteforældre. Sådan var situationen i Danmark frem til 1700-tallet. Når forældrene i midtergenerationen bliver gamle, overgår forsørgelsespligten dermed til næste generation etc. Derimod vil meget specialiserede samfund fordele denne opgave mellem private og offentlige institutioner og være finansieret af privateller offentligretlige midler, jf. nærmere i afsnit Hvem der bør stå for og finansiere samfundets pensionsopgave er derfor grundlæggende ideologisk. I Norden har vi tradition for at lade samfundet regulere væsentlige elementer af den offentlige forsørgelse. Skatterne finansierer de sociale pensioner, herunder folkepensionen. Et liberalistisk inspireret samfund som det amerikanske tænker omvendt. 23

4 1.1. Pensionsretten i samfundet Her er udgangspunktet, at enhver er sig selv og sin familie nærmest. I stedet er private pensioner i højsædet. Derfor ændrer pensionssystemet sig i takt med samfundsudviklingen. Hvor industrialiseringen som nævnt flyttede pensionsopgaven fra familien og til det offentlige (i form af sociale forsørgelsesordninger), flyttede velfærdssamfundet opgaven tilbage til individet. Sideløbende hermed er pensionsopgaven blevet stadig tættere forbundet med den enkelte persons arbejdskontrakt. Tjenestemandspensionen introducerede staten som pensionsleverandør i rollen som arbejdsgiver. Det skete ved indførelsen af tjenestemandssystemet i 1800-tallet. Herefter etablerede en række større virksomheder op igennem 1900-tallet firmapensionskasser, hvor deres funktionærer fik tjenestemandslignende pensionsordninger. Næste led var oprettelsen af de tværgående pensionskasser, der fandt sted navnlig på akademikerområdet gennem 1950 erne og 1960 erne. Seneste led skete ved indførelsen af de store arbejdsmarkedspensionsordninger i slutningen af 1980 erne både for arbejdere og funktionærer. En god oversigt over denne historiske udvikling findes hos Jesper Due & Jørgen Steen Madsen: Fra magtkamp til konsensus Arbejdsmarkedspensionerne og den danske model (2003) og hos Lisbeth Faurdal (2011), s. 37 ff. For et globalt overblik, se Ashcroft m.fl. i Thornton & Fleming (2011), s. 3 ff. Oversigtsmæssigt kan man sige, at familien og det offentlige i dag tager sig af den enkeltes forsørgelse og uddannelse frem til årsalderen. Herefter må man så småt planlægge sin pensionisttilværelse. I leveårene fra er det almindeligt at spare op til alderdommen, hvorefter man fra år foretager en tilsvarende nedsparing. For mange, der ikke har en livsvarig pensionsordning, vil det offentlige fra og med de ca. 85 år på ny alene overtage forsørgelsesopgaven. Ifølge Faktum nr. 104/2012 falder andelen af nye pensionister, der ikke får andet end folkepension og ATP. I år 2000 havde 56 % af de yngste pensionister kun folkepension og ATP. I 2010 var dette tal faldet til 45 %. Størrelsen af den private opsparing, der skal til for at sikre en tilstrækkelig samlet forsørgelse i alderdommen, beror blandt andet på det ønskede indkomstniveau, pensionsbidragets størrelse, pensionstidspunktet, den forventede levetid og renteniveauet under vejs i opsparingsforløbet. Da væsentlige variable løbende ændrer sig over tid, er det vanskeligt præcist at fastslå, hvor meget der skal spares 24

5 Kapitel 1: Det danske pensionssystem op for at opnå en bestemt indkomst ved pensionering. Faktum, nr. 100/2012, gengiver en ny beregning fra ATP, der viser, at en 25-årig i dag må spare det dobbelte op af, hvad en 65-årig har kunnet gøre. Årsagen hertil er det meget lave renteniveau. En person, der i dag er 65 år, har i løbet af et 40-års arbejdsliv kunnet nøjes med at spare op, hvad der i dag svarer til kr. om måneden for at få en månedlig pension på kr. livet ud. Hvis vedkommende skal have udsigt til en pension på samme niveau i dag, skal der opspares om måneden, altså knap det dobbelte. I Faktum, nr. 103/2012 har ATP beregnet, at værdien af den folkepension, som nybagte folkepensionister kan se frem til, udgør mellem 1,2 og 2,5 mio. kr. Disse beløb skal personer, der ikke har ret til folkepension, med andre ord spare op for opnå tilsvarende dækninger. De lovgivningsmæsige udfordringer, som de forlængede giver for samfundsøkonomierne, er genstand for Kommissionens Grønbog om sikre, tilstrækkelige og bæredygtige pen sionssystemer i Europa (KOM(2010)365). Normalt vil de pensionsydelser, som en person får udbetalt, hidrøre fra kilder, der er opbygget på hver sin måde. Nogle vil foreligge som udbetalinger fra en personlig, individuel opsparing, andre som forsikringsprodukter, der ligeledes er baseret på individuel, men kollektiv opsparing, og endnu andre vil være finansieret over skatterne efter princippet pay-as-you-go (dvs. således, at det er op til de folkevalgte at fremskaffe finansieringen). Den enkelte står med en stor opgave i at beslutte, hvilket grundlag for pensionstilværelsen han eller hun ønsker. Denne opgave er vanskelig, fordi den er langsigtet, og fordi pensionsspørgsmål sjældent fremstår som nærværende navnlig for yngre mennesker. For samfundet består nogle af pensionspolitikkens grundlæggende udfordringer i at afgøre, hvor meget af en aktuel produktion (den enkeltes eller samfundets), der skal reserveres til pensionsformål og hvor stor en del af samfundets værditilvækst, der skal komme de produktive medlemmer af samfundet, henholdsvis pensionisterne, til gode Retspolitiske aspekter Pensionsret og pensionspolitik Som hermed vist er et samfunds pensionsordning og dermed dets pensionsret resultatet af en pensionspolitik, der fremkommer i konsekvens af samfundets fordelingspolitik og opsparingspolitik. I dag defineres pensionspolitikken på forskellige niveauer i samfundet. De væsentligste beslutninger træffes inden for de enkelte national- 25

6 1.2. Retspolitiske aspekter samfund (med EU-retlige harmoniseringselementer). Folketinget beslutter, hvilken folkepension og øvrige sociale pensioner danskerne skal have. Dernæst sikrer den pensionsskatteretlige lovgivning incitamenter til private pensionsordninger, hvad enten de bygges på opsparings- eller forsikringsprodukter, og hvad enten de besluttes individuelt eller via arbejdsmarkedets organisationer. Lige så væsentlige er de beslutninger, der inden for de såkaldte arbejdsmarkedspensionsordninger træffes inden for de enkelte fag (f.eks. blandt akademikere, faglærte, folkeskolelærere, sygeplejersker mv.). For det brede flertal af danskere, der har pensionsordninger via deres ansættelsesforhold, indebærer disse ordninger i praksis det væsentligste grundlag for sikring i alderdommen og ved invaliditet. Men også den enkelte træffer pensionsrelevante beslutninger enten selv eller inden for sin familie. Familierne fordeler rollerne som forsørger og omsorgspersoner og bestemmer dermed også, hvornår i et livs- og karriereforløb der spares op eller forbruges. Typisk involveres familien også i beslutninger om, hvornår man ønsker at forlade arbejdsmarkedet og dermed indtræde i rollen som den, der nyder frugterne af tidligere indsats. Hvornår dette tidspunkt lægges, bestemmes af en række faktorer, hvoraf den enkeltes vilje og evne til at arbejde spiller en væsentlig rolle den forventede levetid (samt muligheden for at kunne få et acceptabelt udkomme af sin pensionsopsparing) en anden. Sådanne spørgsmål er kontroversielle. De handler om, hvem der skal yde og nyde, og de berører derudover værdiafvejninger, som kan være dybt personlige. Debatten om afskaffelsen af efterlønnen er et af de mest omdiskuterede samfundsspørgsmål herhjemme i nyere tid. Spørgsmålet om deling af pensionsrettigheder, der er oparbejdet i et ægteskab med formuefællesskab, har givet anledning til en tilsvarende intens diskussion. Og i talrige, såkaldt medlemsejede pensionskasser, f.eks. JØP, har der været lange og indgående diskussioner om, hvorvidt de reserver, der ikke er fordelt til de enkelte medlemmer, men derimod er oparbejdet i egenkapitalen, kunne udloddes til de hovedsageligt ældre medlemmer, der allerede er gået på pension, eller om egenkapitalen skal anvendes mere bredt til fordel for alle alderskategorier. Særligt kontroversielle er de pensionspolitiske spørgsmål, der handler om, hvordan pensionsordninger finansieres af fællesskabets midler, som det er tilfældet med skattefinansierede pay-as-you-go-ordninger for tjenestemænd og inden for det sociale område. Også opsparingsbaserede forsikringsordninger (se herom i kapitel b.), hvortil det enkelte 26

7 Kapitel 1: Det danske pensionssystem medlem løbende har indbetalt bidrag som en del af sin løn, giver hyppigt anledning til diskussion. I nutidens arbejdsmarkedspensionsordninger beregnes de dækninger, der udbetales ved forsikringsbegivenhedens indtræden, ud fra indbetalingerne. Hvordan denne beregning skal ske, beror som udgangspunkt på de indgåede aftaler, jf. nærmere kapitel 7 og kapitel 14, herunder navnlig afsnit Bag enhver forsikringsordning ligger en tanke om gensidig sikring. Denne sikring foregår normalt på et rent forretningsmæssigt plan, hvor det på forhånd beregnes, hvilke sandsynligheder der er for, at indbetalte bidrag modsvarer de forsikringsmæssige udbetalinger. I aftaler om forsikring sikrer forsikringsvirksomheden, at en række præciserede risici deles mellem forsikringsbestandens deltagere (pensionskunderne). Der foregår derfor en økonomisk omfordeling blandt de enkelte pensionskunder via forsikringsvirksomheden. De pensionskunder, der forbliver raske, betaler via deres pensionsbidrag til dem, der mister erhvervsevnen, mens de pensionskunder, der dør tidligere end gennemsnittet, afgiver deres indbetalinger til dem, der lever længere (den såkaldte dødelighedsarv). Ved dødsfald betaler pensionskunderne til de efterladte for tab af forsørger. En væsentlig del af den tilsynsretlige regulering af livsforsikringsordningerne handler om at sikre, at der herved sker en rimelig fordeling, jf. FIL 21, stk. 1 2, og nærmere herom i afsnit En omfordeling, der går ud over, hvad den matematiske sammenhæng mellem sandsynligheden for ydelser og størrelsen af de indbetalte bidrag tilsiger, må i givet fald være baseret på en solidaritetstanke, idet nogle medlemmer da systematisk vil betale til andre. Den økonomiske omfordeling er som udgangspunkt usystematisk, fordi ingen på forhånd kan vide, hvem der vil få mest ud af forsikringen. I obligatoriske arbejdsmarkedspensionsordninger kan der være en tilsigtet systematisk omfordeling ud fra et ønske om solidaritet blandt ordningens deltagere. Dette ønske kan f.eks. være tilgodeset ved optagelse i pensionsordningen uden helbredsvurdering og obligatorisk ægtefælle- og børnepensionsdækning. Se herved afsnit om opdeling af forsikringsbestanden i grupper mv. Som her anført skal omfordelingen af midler i en forsikringsbestand være vilkårlig/tilfældig (usystematisk/ stokastisk) og ikke strukturel, idet det ikke må være givet på forhånd, at nogle pensionskunder betaler for nogle andre. 27

8 1.2. Retspolitiske aspekter Pensionskravets beskyttelse Fordi et pensionskrav ofte gøres gældende, længe efter at pensionsordningen blev skabt og de indbetalinger, der skal finansiere det, er foretaget er der ofte behov for at ændre dets vilkår. Dermed opstår spørgsmålet, om et pensionskrav nyder en sådan beskyttelse, at den forpligtede (hvad enten denne, som i de offentligretlige ordninger, er staten eller, som i de private ordninger, en livsforsikringsvirksomhed) kan ændre i dets vilkår. Spørgsmål af den art er særdeles komplicerede. Fordi pensionskravet gøres gældende, længe efter at pensionsordningen er stiftet, kan der indtræde forskydninger i pensionskravets realøkonomiske værdi, f.eks. pga. ændrede forudsætninger om levetid, renteniveau, skatter og afgifter. Hvor man for ca. 50 år siden kunne se frem til ca. 6 leveår efter pensioneringen, ligger dette tal i dag snarere omkring 16 år. Og hvor renteniveauet for 30 år siden lå på % (afhængigt af løbetider mv.) nærmer mange rentesatser sig i dag 0. Sådanne risici må pensionskunden i et eller andet omfang leve med. Allerede derfor er det ikke muligt at forvente uforanderlighed i hverken pensionsopsparingens købekraft på udbetalingstidspunktet, skatteforudsætninger eller afhængigt af reglerne for den enkelte ordning vilkår. For krav, der har et offentligretligt grundlag, kan fordelingspolitiske beslutninger føre til skiftende rammebetingelser, der ændrer betingelserne for tildelingen af forskellige typer af pensionskrav. I enhver pay-as-you-go-ordning risikerer den berettigede, at der ingen er til at betale regningen, når kravet forfalder. Denne problemstilling har fået kritisk aktualitet i disse år i visse sydeuropæiske lande (bl.a. Grækenland), hvor statsfinansielle kriser har vanskeliggjort opfyldelsen af det offentliges pensionstilsagn. Lovgiveren kan til enhver tid ændre de pensionsretlige rammebetingelser. Men ordninger, der baseres på et princip om noget-for-noget (f.eks. regler om at kravet på en offentlig ydelse optjenes ved at være arbejdsaktiv i en periode), vil ofte skabe en forventning hos den berettigede, som beskyttes af reglerne om ekspropriation i grundlovens 73 eller af tillægsprotokol nr. 1 til Den Europæiske Menneskeretskonvention om den private ejendomsret. Sådanne regler kan derfor ikke uden videre ophæves ved lov uden erstatning til de personer, der har opnået den berettigede forventning. At denne retsopfattelse nyder almindelig udbredelse ses bl.a. af, at ændringer i kriterier for optjening af pensionsydelser mv. almindeligvis 28

9 Kapitel 1: Det danske pensionssystem ikke indføres med tilbagevirkende kraft. Dette princip er bl.a. anvendt i lovgivningen om folkepension, se hertil afsnit 5.2. Beskyttelsen gælder således ikke alene i relation til tilkendte ydelser og aktiverede ordninger men også i relation til ordninger, der kan anses som hvilende, fordi det tidspunkt eller den begivenhed, der er afgørende for udbetalingen, ikke er indtrådt. Disse spørgsmål er bl.a. behandlet af Kirsten Ketscher i Offentlig børnepasning i retlig belysning (1990), s. 70 ff., af Jens Peter Christensen og Jørgen Rønnow Bruun i U 1991B, s. 32 ff. (kritisk til førnævnte), af Helle Krunke i U 2007B, s. 41 ff. (med særligt fokus på praksis fra menneskeretsdomstolen, herunder om diskriminationsforbuddet i EMRK art. 14) og af samme i bogen Pensionsreform (2011). Se også Asbjørn Kjønstad: Grunnlovsvern for sosiale rettigheter, særlig enkepensjon, i Stinne Jørgensen & Jens Kristiansen (red.): Socialretlige udviklinger og udfordringer (2008), s. 63 ff. Se også Gomard: Privat pension og social forsikring (1968), s. 146 ff Det danske pensionssystem a. Oversigt Det danske pensionssystem nyder international anerkendelse som særdeles effektivt og dækkende. Disse kvaliteter kan tilskrives det intense og langvarige samspil, der har været mellem arbejdsmarkedets parter og pensionssektoren. Systemet er rost i flere internationale rapporter. Dette er bl.a. sket i den rapport om Danmark, som OECD afgav i februar 2008, 1_1_1_1,00.html. OECD påpeger med rette, at svagheden ved vort pensionssystem ligger i, at personer uden for arbejdsmarkedet kan risikere at stå uden for disse ordninger. Denne risiko er i nogen grad reduceret ved de sociale ordninger, der giver mulighed for at iværksætte en form for pensionsopsparing på grundlag af sociale ydelser. Ligeledes risikerer man, at personer uden for ansættelsesforhold (f.eks. selvstændige erhvervsdrivende) slet ikke får sparet op til pension. Det australske Centre for Financial Studies, der siden 2009 har udsendt et Melbourne Mercer Global Pension Index, hvori forskellige landes pensionssystemer vurderes ud fra forskellige kriterier, graduerede i 2012 (hvor Danmark for første gang indgik i undersøgelsen) Danmark som det bedste pensionssystem, efterfulgt af Nederlandene, Australien, Sverige og Schweiz. Gradueringen til karakteren A er bl.a. begrundet med vor rekordhøje obligatoriske indbetaling (på gennemsnitligt 12 % af lønnen), med at vort pensionssystem har været i kraft så længe, at pensionsformuen har fået en betydelig størrelse i forhold til 29

10 1.2. Retspolitiske aspekter bruttonationalproduktet, og med det effektive samspil mellem de forskellige sikkerhedsordninger i de tre søjler, jf. herom straks nedenfor. Se globalpensionindex.com, hvor også tidligere rapporter kan hentes. Den samlede værdi af indbetalingerne på danske pensionsordninger blev ved udløbet af 2011 opgjort til i alt mia. kr. svarende til 1,5 gange Danmarks BNP i Opsparingen i livsforsikringsaktieselskaber udgjorde mia. kr., i tværgående pensionskasser 411 mia. kr., i firmapensionskasser 43 mia. kr., og i ATP og LD 579 mia. kr. Hertil kommer den skattebegunstigede pensionsopsparing i pengeinstitutter, som udgjorde 401 mia. kr. Tallene fremgår af Finanstilsynets rapport om markedsudviklingen i 2011 for livsforsikringsselskaber og tværgående pensionskasser, der blev offentliggjort den 7. august For pengeinstitutter er pensionsformuen opgjort som summen af følgende konti/depoter: Indekskonti, kapitalpensionskonti, selvpensioneringskonti, ratepensionskonti, kapitalpensionsdepoter, ratepensionsdepoter og selvpensioneringsdepoter. For de øvrige selskabstyper er livsforsikrings- og pensionshensættelser anvendt inklusive hensættelser til unit-link kontrakter, se hertil afsnit Denne opgørelsesmetode adskiller sig fra tidligere år og afspejler i højere grad de bagvedliggende livsforsikrings- og pensionsforpligtelser. Et samfunds pensionssystem beskrives normalt i tre søjler, der oversigtsmæssigt kan beskrives således: Søjle 1 består af offentlige pensioner og andre lovbaserede ordninger (se herom afsnit b.). Søjle 2 omfatter de rettigheder, der opnås som led i et ansættelsesforhold, dvs. arbejdsmarkedspensioner, firmapensioner (hvad enten de er placeret i livsforsikringsvirksomheder eller i firmapensionskasser) og tjenestemandspensioner (se herom afsnit c.). Søjle 3 omfatter ordninger af enhver art, der oprettes af den enkelte, hvad enten der er tale om forsikringsbaserede ordninger eller indskudsordninger (se herom afsnit d.). Inddelingen der nyder international anerkendelse bygger på ordningernes retskildemæssige grundlag (nærmere herom under 1.4) og på ordningernes finansiering og heraf følgende tilhørsforhold til institutioner i samfundet, jf. nærmere Jens Kristiansens og min bog Arbejdsmarkedspension, s. 17. Derimod er der ingen forskel på de ydelser, der kommer til udbetaling under disse ordninger. På tværs af søjlerne 30

11 Kapitel 1: Det danske pensionssystem kan man således finde krav, der beregnes ud fra det indbetalte bidrag, eller som på forhånd fastsætter en bestemt ydelse. Ligeledes benyttes de såkaldte pay-as-you-go-principper i flere søjler. Herom henvises i det hele til afsnit 1.3. De enkelte ordninger, der gemmer sig i de tre søjler, kan præsenteres som følger: b. Søjle 1 I søjle 1 finder man de offentlige pensioner og lovbaserede ordninger, som tilsigter at tilvejebringe en universel mindstepension (undertiden kaldet grundtryghed eller fattigdomsafhjælpning). Sådanne ordninger vil normalt afgrænse statens residuelle ansvar for den enkeltes forsørgelse. Herhjemme finder man folkepensionen (inklusive det indtægtsbestemte pensionstillæg og ældrechecken) og ATP i denne søjle. Nogle af disse ordninger (herunder ATP) er opsparingsbaserede. Andre (herunder folkepensionen) er skattefinansierede og dermed baseret på pay-as-yougo -princippet, hvor finansieringen tilvejebringes ved udbetalingen c. Søjle 2 I søjle 2 finder man de ordninger, der etableres som led i et ansættelsesforhold. Hertil hører de overenskomstbaserede arbejdsmarkedspensioner (der har grundlag i kollektive overenskomster, hvori overenskomstparterne udpeger en pensionsleverandør), firmapensionerne (der har grundlag i en firmapensionskasse eller den enkelte virksomheds aftale med en pensionsleverandør) og tjenestemandspensionerne. Tjenestemandspensioner placeres normalt i søjle 2, fordi de angår enkelte medarbejdergrupper og ikke hele samfundet. Som følge af deres forankring i en særlig lovgivning burde de dog strengt taget høre til i søjle 1. Som nærmere omtalt i afsnit kan de ordninger, der findes i søjle 2, systematiseres efter forskellige kriterier. Nogle er såkaldte tilsagnsordninger, hvor den berettigede har krav på ydelser, hvis størrelse på forhånd er fastlagt ved lov, aftale eller overenskomst (f.eks. svarende til en bestemt procentdel af den til enhver tid værende slutløn for en stillingskategori). Andre er bidragsdefinerede, jf. nærmere om dette begreb i afsnit c. Her er pensionskravet defineret i forhold til det beløb, der er indbetalt med tillæg af et efterfølgende nettoafkast. 31

12 1.2. Retspolitiske aspekter d. Søjle 3 Søjle 3 omfatter de individuelle pensionsordninger, hvad enten de er opsparingsprodukter i pengeinstitutter eller forsikringsprodukter tegnet i livsforsikringsvirksomheder (hvorved forstås livsforsikringsaktieselskaber, gensidige livsforsikringsselskaber og tværgående pensionskasser). Opsparingen er her individuel. Det betyder bl.a., at der intet solidarisk element er. Man bliver derfor kunde i en livsforsikringsvirksomhed efter helbredsvurdering og bestemmer selv, hvilke dækninger (f.eks. ægtefælle- og børnepensionsdækning) der skal være, afhængigt af ens aktuelle behov e. Andre søjler Undertiden taler man om Søjle 4 som anden formue, der kan aktiveres i pensionsøjemed, f.eks. opsparing i fast ejendom og andre frie midler. Denne anden formue er ikke formelt set en del af pensionssystemet, men i praksis kan rådighed over sådanne midler naturligvis have stor betydning. En opsparing i fast ejendom kan f.eks. frigøres gennem såkaldte nedsparingslån, eller ved at ejeren sælger ejendommen og herefter benytter provenuet til forbrug eller til at købe livrenter for. Da en sådan opsparing imidlertid ikke er formaliseret med tilhørende retsregler, er det ikke naturligt at medtage den i en beskrivelse af samfundets pensionsretlige struktur. Rådighed over kontante midler har dog betydning for adgangen til en række sociale ydelser for økonomisk mindre velstillede ældre. Man kan diskutere, hvor ATP-ordningen (se herom afsnit 5.6.), skal placeres. I én forstand er der tale om en arbejdsmarkedspensionsordning: Efter reglerne i loven om ATP administreres ordningen indirekte af arbejdsmarkedets parter, om end ikke i rollen som overenskomstparter. ATP er dernæst undergivet et vist tilsyn ved Finanstilsynet, se hertil afsnit Men modsat de almindelige arbejdsmarkedspensionsordninger er ATP-ordningen netop lovbaseret, og omfatter ud over lønmodtagere også en række modtagere af overførselsindkomster. Den bidrager via en relativt ensartet pension til at sikre en mindstepension og minder dermed i højere grad om ordningerne i søjle 1. En stringent betragtning ville nok placere ATP i en særlig søjle. I nærværende fremstilling anses ATP for at være hjemmehørende i søjle 1. Man kan også spørge, om ikke de særlige målrettede sociale ydelser, som ældre kan oppebære f.eks. boligydelse, varmehjælp, personlige tillæg etc. bør indarbejdes i søjlesystemet, f.eks. som en særlig Søjle 0. 32

13 Kapitel 1: Det danske pensionssystem At disse ydelser er forbeholdt de ældre, der normalt oppebærer alderspension, taler herfor. Imod taler, at der systematisk er tale om sociale tilskudsordninger svarende til dem, der under forskellige betingelser tilkommer andre befolkningsgrupper. Disse ordninger betragtes derfor som hjemmehørende i søjle Aktørerne Den enkelte sikrede Som nævnt indgår der et stort antal personer og institutioner i det pensionsretlige kompleks. Den enkeltperson, der planlægger sin egen forsørgelse ved at spare op til pension, uanset hvordan det sker, indtager her hovedrollen. En pensionsopsparing kan ske aktivt ved indskud af penge på en pensionsopsparing i et pengeinstitut (hvorved opspareren eller den, han indsætter som begunstiget, sikres), den kan ske ved forsikringstegning (hvorved forsikringstageren eller de begunstigede forsikres) eller den kan ske ved anden formueopbygning med sigte på pensionstilværelsen, jf. bemærkningerne herom i afsnit e. Hertil kommer den pensionssikring, der sker passivt ved muligheden for at gøre brug af samfundets sociale pensionsordninger. I overensstemmelse med den tredeling, der beskrives i afsnit , må der sondres mellem tre typer af sikrede i pensionsrettens tre søjler. I søjle 1 finder man de sikrede, der som borgere i Danmark (eller som personer, der i kraft af internationale aftaler stilles på samme måde) har ret til at oppebære de skattefinansierede ydelser, som lovgivningen giver hjemmel for. Ordningerne er skabt af det politiske system, og deres eksistens må tilskrives et vedblivende politisk ønske om at opretholde dem. Som beskrevet i kapitel 5 overlader disse ordninger i et vist omfang den sikrede valg, f.eks. mellem at opnå en lavere dækning ved pensionering nu eller en højere dækning ved pensionering på et senere tidspunkt. I kraft af sådanne valgmuligheder, og i øvrigt fordi søjle 1-ordningerne generelt forudsætter, at der indgives ansøgning mv., har den sikrede enten selv eller via en interessevaretager en central placering. Ordningerne i søjle 2 bærer præg af at være skabt af interesserepræsentanter for de sikrede. I de overenskomstbaserede arbejdsmarkedspensionsordninger er det overenskomstparterne, der har skabt grundlaget 33

14 1.3. Aktørerne for dem; i firmapensionsordningerne er det arbejdsgiverne. Selv om også disse ordninger har den enkelte sikrede som adressat, indebærer organisationsmandatet en vis distancering af ordningerne for den sikrede. Mange betragter dem som noget, der bare findes, uden at deres nærmere enkeltheder kendes. Til forskel fra de to øvrige søjler udspringer alle søjle 3-ordninger af individuelle aftaler mellem en kunde og en livsforsikringsvirksomhed. Alt andet lige understøtter et sådant partsforhold et langt mere indgående fokus fra kunden på de enkelte vilkår end i søjle 1 og søjle 2. Et praktisk udslag af denne effekt viser sig ved, at man netop på dette område finder en intens markedsføring af pensionsprodukter i det offentlige rum. En sådan markedsføring finder man også i søjle 2 i relation til firmapensionsordninger Statslige ressortmyndigheder a. Finanstilsynet Finanstilsynet er en styrelse under Erhvervs- og Vækstministeriet (tidligere Økonomi- og Erhvervsministeriet). I sin nuværende form blev Finanstilsynet oprettet den 1. januar 1988 ved en fusion mellem Tilsynet med banker og sparekasser og Forsikringstilsynet. I januar 1990 indfusioneredes også Tilsynet med realkreditinstitutter, som tidligere havde ligget i Boligstyrelsen. Dermed var der skabt et samlet tilsyn for hele den finansielle sektor. Finanstilsynet har en række beføjelser i medfør af lov om finansiel virksomhed (FIL) og lov om tilsyn med firmapensionskasser (firmapensionskasseloven). Herom henvises til kapitel 8 13 om de finansielle tilsynsregler. En stor del af Finanstilsynets virksomhed har karakter af tilsynsvirksomhed, dvs. kontrol med, at de finansielle virksomheder overholder den finansielle lovgivning, jf. FIL 344, stk. 1. Finanstilsynet hører til det klassiske direktorat, som historisk har udviklet sig fra de såkaldte inspektorater (se hertil Carsten Henrichsen: Offentlig Forvaltning, 3. udgave (2012), s. 126 f.). Det kendetegner den slags organer, at de vel hører under et ministerium i dag Erhvervs- og Vækstministeriet men at de i deres tilsynsopgaver er ministeruafhængige. Det fremgår således af FIL 344, stk. 3, at Finanstilsynets direktion har ansvaret for tilsynsvirksomhedens tilrettelæggelse. Erhvervs- og Vækstministeren har alene instruktionsbeføjelser over for Finanstilsynet, når det drejer sig om andet end tilrettelæggelse af tilsynsvirksomheden som f.eks. reguleringsvirksomhed, 34

15 Kapitel 1: Det danske pensionssystem ligesom tilsynets afgørelser ifølge FIL 372, stk. 1, kun kan indbringes for Erhvervsankenævnet, se hertil afsnit b. Finanstilsynets afgørelser i særligt væsentlige eller principielle sager er henskudt til et særligt råd, Det Finansielle Virksomhedsråd. Rådet er en del af Finanstilsynet og er overordnet Finanstilsynet inden for sit kompetenceområde, svarende til en art bestyrelse, jf. Hjetting m.fl. (2011), s Ifølge FIL 345, stk. 1, består rådet af 8 medlemmer, der dels repræsenterer juridisk og finansiel indsigt dels tilknytning til erhvervs- og forbrugerinteresser. Rådets kompetence er tvedelt. For det første har det en egentlig afgørelseskompetence i tilsynssager af principiel karakter samt i tilsynssager, der har videregående betydelige følger for finansielle virksomheder og finansielle holdingvirksomheder, jf. 345, stk. 2, nr. 1. Denne kompetence gælder dog ikke i sager om indholdet af generalklausulen om redelig forretningsskik og god praksis inden for virksomhedsområdet i FIL 43 og i sager vedrørende overholdelsen af regnskabsreglerne i FIL og de hertil hørende bekendtgørelser. For det andet har rådet i henhold til FIL 345, stk. 2, nr. 3, en rådgivningskompetence over for Finanstilsynet i forbindelse med dets regeludstedelse, i principielle sager inden for generalklausulen om god skik i FIL 43, i sager om prisoplysning samt i tilsynssager om redelig forretningsskik og god praksis og prisoplysning, der har videregående betydelige følger for finansielle virksomheder og finansielle holdingvirksomheder. Endelig bistår rådet Finanstilsynet med dets informationsvirksomhed, jf. FIL 345, stk. 2, nr. 4. Finanstilsynet sekretariatsbetjener endvidere Penge- og Pensionspanelet, som har til formål på en objektiv måde at fremme forbrugernes interesser for og viden om finansielle produkter og ydelser, jf. reglerne herom i FIL kap. 19a ( 333a-333b). Panelet har udgivet en række rapporter, der er tilgængelige på b. Erhvervsstyrelsen Erhvervsstyrelsen (tidligere kaldt for bl.a. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen) har først og fremmest kompetence i forhold til finansielle virksomheder inden for den selskabsretlige lovgivning. For så vidt angår den del af pensionsretten, der angår virksomhedernes beslutningsproces, har også den almindelige selskabsret betydning, se hertil afsnit og Derfor finder man i lov om finansiel 35

16 1.3. Aktørerne virksomhed også en række regler, der giver kompetence til Erhvervsstyrelsen. Således giver FIL 344, stk. 1, Erhvervsstyrelsen kompetence vedrørende de elementer af reguleringen, der har selskabsretlig karakter eller har at gøre med den offentligretlige registrering af de grundlæggende koncessioner, jf. nærmere FIL 15, stk. 1, 2 og 4, og 83, 87, 91 og c. Pensionsstyrelsen Pensionsstyrelsen er en styrelse under Social- og Integrationsministeriet, som varetager opgaver vedrørende pension og social sikring. Pensionsstyrelsens opgaver fremgår af lov om social pension. Styrelsen administrerer også mellemstatslige regler, der følger af EF-forordning 883/04 og en lang række bilaterale aftaler mellem Danmark og andre nationer, jf. afsnit d. om EU/EØS-borgere. Pensionsstyrelsen hed tidligere Den Sociale Sikringsstyrelse d. Finansministeriet Finansministeriet er ressortministerium i sager om tjenestemandspension, se hertil kapitel 4. De praktiske ressortopgaver varetages af Moderniseringsstyrelsen e. Skatteministeriet Skatteministeriet har ressortopgaver i alle anliggender, der omgiver indbetaling (herunder fradrag for), forrentning (herunder pensionsafkastbeskatning) og udbetaling (herunder med særlige beskatningsregler) på skattebegunstigede pensionsordninger. De nærmere regler herom omtales i kapitel 16. Selv om disse regler primært handler om den skattemæssige behandling af disse ordninger, har reglerne en betydelig aftaleretlig effekt. Det skyldes, at pensionsordningerne alene begrunder den særlige skattemæssige behandling, hvis de opfylder helt særlige betingelser. Opfyldelsen af disse betingelser får dermed en indirekte aftaleretlig virkning, idet virksomhederne i sagens natur ikke udbyder ordninger, som deres kunder ikke vil få nogen skattemæssig glæde af f. Datatilsynet De personoplysninger, som virksomhederne behandler, skal behandles i overensstemmelse med reglerne i persondataloven (lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger med senere ændrin 36

17 Kapitel 1: Det danske pensionssystem ger). I tillæg hertil gælder reglerne i FIL kapitel 9 om videregivelse af fortrolige oplysninger. Persondataloven foreskriver bl.a., at indsamling af personoplysninger skal ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og at senere behandling ikke må være uforenelig med disse formål, se 5, stk. 2. Eksempelvis vil en igangværende helbredssag så vidt muligt skulle forblive i helbredsafdelingen. Skal en sag om bevilling af invaliderente forelægges aktuar med henblik på at beregne udbetalingen, må helbredsoplysningerne forblive i helbredsafdelingen. Dette kan eksempelvis blive aktuelt, hvis den sikrede er udtrådt af pensionsordningen, men efterfølgende omstændigheder bevirker, at han findes berettiget til invaliderente i forsikringstiden, således at livsforsikringsvirksomheden bliver forpligtet til at reaktivere pensionsordningen. En sådan proces er såvel teknisk som administrativt krævende. I øvrigt er den interne arbejdsfordeling, for så vidt angår tilkendelse og beregning af invaliderente virksomhedsbestemt. I nogle virksomheder bliver såvel tilkendelse som beregning af invaliderente foretaget af den samme medarbejder, mens andre virksomheder har oprettet en særlig beregnerafdeling. Klager over en virksomheds håndtering af personfølsomme oplysninger kan indbringes for Datatilsynet, som er en selvstændig statslig myndighed under Justitsministeriet, jf. nærmere lovens g. Fondsrådet Af mere begrænset betydning for det pensionsretlige område er det, at Fondsrådet med Finanstilsynet som sekretariat kontrollerer, at reglerne for finansiel information i årsrapporter og delårsrapporter i FIL samt i regler udstedt i medfør af FIL 196 er overholdt for finansielle virksomheder, som har udstedt værdipapirer, der er optaget til handel på et reguleret marked, jf. lov om værdipapirhandel mv. 83, stk. 2 og 3, og 83 b. Fondsrådet udøver i den forbindelse beføjelserne i medfør af FIL 197, jf. FIL 344, stk h. Kommunerne Kommunerne spiller primært en rolle i pensionsretten som forvalter af de offentlige sociale sikringsordninger, herunder reglerne i lov om social pension (jf. lovbekendtgørelse nr. 783 af 9. juli 2012). Se herom i kapitel 5 om sociale pensioner mv. 37

18 1.3. Aktørerne Klageorganer a. Klageansvarlige i finansielle virksomheder En finansiel virksomhed skal have en klageansvarlig, jf. bekendtgørelse nr af 8. december 2006 om en klageansvarlig i finansielle virksomheder. Ved en klageansvarlig forstås ifølge bekendtgørelsens 2, stk. 2, en person eller organisatorisk enhed, der er ansvarlig for klagebehandlingen internt i virksomheden. Se nærmere herom afsnit Herudover findes der en række private og offentlige klageorganer, hvis afgørelser har betydning for retsdannelsen på pensionsrettens område og for varetagelsen af den enkeltes rettigheder: b. Erhvervsankenævnet Erhvervsankenævnet er nedsat ved lov nr. 858 af 23. december 1987 om Erhvervsankenævnet (med senere ændringer). Nævnet er klageinstans for afgørelser truffet af Finanstilsynet eller Erhvervsstyrelsen i henhold til FIL eller regler udstedt i medfør af FIL, jf. 372, stk. 1. Endvidere er ankenævnet klageinstans for afgørelser truffet af virksomheder, der udøver beføjelser på Fondsrådets vegne, i det omfang det er fastsat i lov om værdipapirhandel mv c. Ankestyrelsen Ankestyrelsen hører under Social- og Integrationsministeriet og træffer bl.a. afgørelse i klagesager som øverste administrative klageinstans på sagsområder, der spænder bredt over den sociale og beskæftigelsesmæssige lovgivning. Blandt andet behandler styrelsen klager over afgørelser truffet af Arbejdsskadestyrelsen og Pensionsstyrelsen. Ankestyrelsen vil også skulle fungere som klageinstans for Udbetaling Danmarks afgørelser, jf. herom under b d. Ankenævnet for Forsikring Som anført i kapitel er Ankenævnet for Forsikring et privat klagenævn, der er godkendt af Forbrugerklagenævnet. Nævnet blev etableret i 1975 af Forbrugerrådet og Forsikring & Pension (dengang Assurandør-Societetet) med det formål at behandle klager fra private forbrugere vedrørende forsikrings- og pensionsforhold. Pensionskunder kan klage til nævnet ved at udfylde og indsende et særligt klageskema. Der kan dog først klages til ankenævnet, når der er blevet klaget til forsikringsvirksomheden over afgørelsen, og virksomheden har fastholdt sin afgørelse eller undladt at besvare klagen. 38

19 Kapitel 1: Det danske pensionssystem Klagen skal vedrøre privatlivets forsikringsforhold, jf. vedtægtens 3, stk. 1 (dog behandles klager vedrørende motorkøretøjer, selv om der er tale om erhvervskøretøjer). At forbrugeren er den typiske kunde, antydes ved størrelsen af det fastsatte klagegebyr på 200 kr. Også forsikringstvister vedrørende overenskomstbaserede arbejdsmarkedspensionsordninger og private firmapensionsordninger kan indbringes for nævnet af arbejdstagere, som er omfattet af ordningen, men ikke af arbejdsgiveren på vegne af samtlige ansatte. Arbejdsgiveren vil derimod være nødsaget til at føre en retssag ved de almindelige domstole. Nævnet består af tre juridiske medlemmer (der udgør dets formandskab) og et antal nævnsmedlemmer. De juridiske medlemmer skal være enten dommere i Højesteret eller i en landsret, jf. vedtægternes 9, stk. 2. Nævnets formandskab består p.t. af to højesteretsdommere og en landsdommer. Nævnet nyder alene i kraft heraf en privilegeret status. De øvrige medlemmer fra forsikringssiden udpeges som generalister eller specialister inden for et bestemt angivet område og er alle ansat i forsikringsvirksomheder. Klagesagerne bliver afgjort på nævnsmøder, der som regel finder sted én gang hver anden uge. Ved nævnsmødet deltager repræsentanter fra såvel Forbrugerrådet som forsikringsvirksomhederne med et lige antal repræsenterede fra hver side, jf. vedtægternes 11. Dermed sikres forbruger- og erhvervsinteresser ligelig repræsentation. Afgørelserne afsiges med simpelt stemmeflertal, jf. 11, stk. 4, i vedtægterne. Ved nævnsmødet afsiges de kendelser, som efterfølgende offentliggøres på nævnets hjemmeside dog uden offentliggørelse af private oplysninger. Afgørelserne er desuden søgbare fra en elektronisk version af Forsikrings- og Erstatningsretlig Domssamling (FED). En væsentlig modifikation i Forsikringsankenævnets rolle som retskilde ligger i vedtægternes 4, stk. 1. Ifølge denne bestemmelse kan nævnet afvise sager, som på grund af deres principielle juridiske karakter, usikkerhed om bedømmelsen af de fremkomne faktiske oplysninger, tvivl vedrørende dansk eller fremmed rets anvendelse på forholdet eller af andre særlige grunde findes at burde afgøres ved domstolene. På grundlag af denne bestemmelse afviser nævnet bl.a. principielle afgørelser, der er grundlag for verserende retssager, eller som berører EU-retlige fortolkningsspørgsmål, se f.eks. AK ( ). Nævnet kan endvidere afvise sager, til hvis afgørelse der kræves en særlig bygningsteknisk, medicinsk eller forsikringsmatematisk fagkundskab. 39

20 1.3. Aktørerne Er en klage eller sagens akter, herunder forsikringspapirerne, affattet på et fremmed sprog, kan nævnet afvise sagen, hvis nævnet ikke har tilstrækkelig kendskab til det pågældende sprog til at kunne behandle sagen forsvarligt. Den sikrede kan både i disse tilfælde og i øvrigt søge tvisten løst gennem sagsanlæg ved de almindelige domstole. Er sikrede dækket af en retshjælpsforsikring (f.eks. i forbindelse med en familieforsikring), vil den også dække sagsomkostninger til tvister, som er opstået i privatlivet, og som ville kunne behandles af en domstol efter retsplejelovens regler om civile sager, herunder også voldgiftssager. 40 De sagsomkostninger, der dækkes, omfatter ud over advokathonorar udgifter til syn og skøn samt speciallægeerklæringer. Den væsentligste undtagelse til retshjælpsforsikringens dækningsomfang er de tvister, som er opstået i forbindelse med erhvervsudøvelse. Som vilkårene for retshjælpsforsikring normalt er affattet, omfatter begrebet erhvervsudøvelse også Tvister af enhver art opstået i forbindelse med sikredes ansættelsesforhold. På dette grundlag har Forsikringsankenævnet antaget, at klager over pensionsordninger oprettet som led i et ansættelsesforhold ikke er dækningsberettiget under retshjælpsforsikringen, jf. f.eks. AK ( ) e. Pengeinstitutankenævnet Afgørelser truffet af et pengeinstitut kan indbringes for Pengeinstitutankenævnet. Pengeinstitutankenævnet er oprettet af Forbrugerrådet, Finansrådet og Sammenslutningen Danske Andelskasser. Dets formål, klageprocedure og sammensætning svarer i det væsentlige til, hvad der gælder for Ankenævnet for Forsikring, jf. ovenfor under d De offentligt regulerede institutioner I Danmark finder man herudover nogle særlige, lovregulerede institutioner, hvis fødsel og virke har haft rod i særlige politiske vedtagelser gennem tiderne: a. Lønmodtagernes Dyrtidsfond (LD) Lønmodtagernes Dyrtidsfond (kaldet og forkortet LD) er en halvoffentlig finansiel institution, der blev etableret som led i det såkaldte augustforlig i LD baserer sit virke på lov om lønmodtagernes dyrtidsfond, jf. senest lovbekendtgørelse nr af 3. oktober Ordningen omfatter ca medlemmer, og den forvalter de midler, der stammer fra en indbetaling på 7,7 mia. kr., som LD i 1980