Det er bagrunden for, at Græsted-Gilleleje Kommune har tilvejebragt et kommuneplantillæg nr. 17 og lokalplan

Transkript

1 NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: Fax: X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk nkn@nkn.dk 6. oktober 2004 J.nr.: 03-33/ SNI Afgørelse i sagen om vedtagelse af kommuneplantillæg nr. 17 og lokalplan for et område til centerformål i Gilleleje i Græsted-Gilleleje Kommune Græsted-Gilleleje Kommune har den 29. marts 2004 vedtaget kommuneplantillæg nr. 17 til Kommuneplan 1997 for område C2 til centerformål i Gilleleje samt lokalplan for Centerområde Øst i Gilleleje. Afgørelserne er påklaget til Naturklagenævnet af De Samvirkende Købmænd (DSK). Gilleleje by har i alt ca indbyggere. I den østlige del af byen ligger der en Super Brugs, der blev etableret i 1967 med ca m 2. Supermarkedet er siden udvidet flere gange således, at det i dag har et bruttoetageareal på m 2. Super Brugsen ønsker nu en yderligere udvidelse af bruttoetagearealet med m 2. Det er bagrunden for, at Græsted-Gilleleje Kommune har tilvejebragt et kommuneplantillæg nr. 17 og lokalplan Området omkring supermarkedet er præget af parcelhusbebyggelse mod nord, vest og syd. Mod øst ligger der et større sommerhusområde med knap 700 ejendomme og mod sydøst et industriområde. Regionplan 2001 for Frederiksborg Amt, vedtaget af Hovedstadens Udviklingsråd (HUR), indeholder retningslinier om detailhandel. Det fastsættes heri, at detailhandelsstrukturen består af 5 niveauer: niveau 1 regionale detailhandelscentre, niveau 2 større kommunecentre, niveau 3 øvrige kommunecentre, niveau 4 større lokal- og bydelscentre og niveau 5 mindre lokal- og bydelscentre. Retningslinierne fastlægger endvidere bl.a.:

2 2 - at arealer til butiksformål kun kan udlægges inden for de på retningsliniekortet angivne områder, - at der kun kan planlægges for nybyggeri og omdannelse af eksisterende byggeri til butiksformål inden for det maksimale bruttoetageareal for dagligvarebutikker henholdsvis udvalgsvarebutikker, der for hvert område fremgår af skema 1 og 2, - at der kun kan planlægges for dagligvarebutikker henholdsvis udvalgsvarebutikker op til de butiksstørrelser, der fremgår af skema 1 og 2 og - at detailhandelstillægget, Regionplantillæg nr. 4 til Regionplan 1997 for Frederiksborg Amt er genvedtaget samtidig med den endelige vedtagelse af Regionplan Regionplanen indeholder nogle uddybende bemærkninger til retningslinierne, herunder : Dagligvarebutik Butik der hovedsageligt forhandler varer, der indgår i forbrugerens daglige husholdning, eksempelvis bagerbutik, døgnkiosk, supermarked, slagterforretning, tobaks- og vinforretning og apotek. Udvalgsvarebutik Butik der hovedsageligt forhandler varer, som forbruges over længere tid, eksempelvis tøjforretning, babyudstyrs- og barnevognsforretning, møbelforretning, computerforretning, cykelforretning, bog- og papirhandel og sportsforretning. Større lokalcenter eller bydelscenter Center der for det meste indeholder flere butikker, der forsyner et lokalt opland en by eller en bydel med dagligvarer og oftest også udvalgsvarer. Skema 1 og 2 indeholder rammer for udlæg af arealer til butiksformål samt maksimale butiksstørrelser (m 2 bruttoetageareal). Det fremgår af skemaerne bl.a. følgende: Under niveau 3 Øvrige Kommunecentre er der i centerområdet Gilleleje Bymidte fastsat en ramme for samlet nybyggeri og omdannelse til butiksformål på m 2. De maksimale butiksstørrelser er for dagligvarebutikker fastsat til m 2 og for udvalgsvarer (normal/særlig x antal) fastsat til m 2 / m 2 x 1.

3 3 Under niveau 4 Større lokal- og bydelscentre er der i centerområdet v/gilleleje Brugs fastsat en ramme for samlet nybyggeri og omdannelse til butiksformål på m 2. Rammen kan kun anvendes til udvalgsvarebutikker. Den maksimale butiksstørrelse er fastsat til m 2. Afgrænsning af de konkret udpegede arealer til butiksformål fremgår af kortbilag til regionplantillæg nr. 4 (detailhandelstillægget) til Regionplan 1997 for Frederiksborg Amt. Det område, der er omfattet af kommuneplantillæg nr. 17, er i Kommuneplan 1997 for Græsted-Gilleleje Kommune fastlagt til boligformål (B1). Ifølge rammebestemmelserne kan dette område anvendes til: boligområde med tilhørende serviceanlæg, f.eks. daginstitutioner, boliger for ældre, fælleshuse, mindre butikker og virksomheder, der uden genevirkning kan indpasses i området. Bebyggelsesprocenten må ikke overstige 25. Kommuneplantillæg nr. 17 Det fremgår af redegørelsen til forslaget til tillæg nr. 17, at det er hensigten med tillægget at åbne mulighed for en udvidelse af det eksisterende supermarked med m 2, hvilket svarer til en bebyggelsesprocent på 40. Kommuneplantillægget afgrænser en del af det tidligere område B1 til et nyt område C2 og fastsætter følgende rammer for lokalplanlægning for området: Anvendelse: Centerformål, butikker. Bebyggelsestæthed: Bebyggelsesprocenten for området under ét må ikke overstige 40. Bygningshøjde: Bebyggelsen må ikke opføres med mere end 1 ½ etager og bygningshøjden må ikke overstige 8,5 m. Lokalplan Lokalplanen fastlægger i 3 om områdets anvendelse, at området kun må anvendes til centerformål, herunder både dagligvarer og udvalgsvarer og benzinsalg, med tilhørende til- og frakørsel, parkeringsanlæg mv. Udvalgsvarebutikker må indrettes med et bruttoetageareal til butiksformål på op til m 2. Bruttoetagearealet for de enkelte udvalgsvarebutikker må ikke overstige m 2. Det samlede bruttoetageareal, der kan

4 4 anvendes til butiksformål må ikke overstige m 2. Hver butiksenhed skal afgrænses som en selvstændig butik med faste vægge. Klagen DSK har anført, at kommune- og lokalplanen er i strid med planlovens detailhandelsbestemmelser. Det er DSK s opfattelse, at planerne reelt skal muliggøre en udvidelse af Super Brugsen og ikke etablering af nye selvstændige butikker. Udvidelsen vil bringe butikken op på m 2. DSK har henvist til, at det i lokalplanredegørelsen bl.a. er anført: Lokalplanens formål er at muliggøre en tilbygning på m 2 til det eksisterende supermarked og Tilbygningen til supermarkedet vil skabe mulighed for, at der kan ske en ændret placering af udvalgsvarer og dagligvarer, dog således at arealet fastlagt til dagligvarer ikke øges i forhold til i dag. Det er endvidere anført, at planlovens detailhandelsbestemmelser har til formål at undgå de meget store udvalgs- og dagligvarebutikker, især de butikker, der ligger uden for bymidterne. En butik på samlet m 2 med salg af både dagligvarer og udvalgsvarer og en placering uden for Gilleleje centrum er præcis den butikstype, som detailhandelsbestemmelserne havde til formål at begrænse udbredelsen af. Klagerne har særligt henvist til, at planerne er i strid med planlovens 5 c, hvorefter planlægningen skal fremme et varieret butiksudbud i mindre og mellemstore byer samt i de enkelte bydele i de større byer og sikre, at arealer til butiksformål udlægges, hvor der er god tilgængelighed for alle trafikarter, herunder især den gående, cyklende og kollektive trafik. Et supermarked med den planlagte størrelse vil modvirke et varieret butiksudbud først og fremmest i Gilleleje og Græsted og der er ikke tale om en hensigtsmæssig placering hvad angår den gående og den cyklende trafik. Planerne er derudover i strid med planlovens 5 d, hvorefter arealer til butiksformål skal udlægges i den centrale del af en by eller i de centrale områder af en bydel for større byers vedkommende. Efter DSK s opfattelse er Gilleleje ikke en større by i planlovens forstand, hvorfor nye arealer til butiksformål som altovervejende hovedregel skal udlægges i den centrale del af Gilleleje. Undtagelsesbestemmelserne i 5 d, stk. 2, kan ikke finde anvendelse i dette tilfælde.

5 5 Herudover er kommuneplanen ikke i overensstemmelse med planlovens 11, stk. 8, nr. 6, idet supermarkedet allerede er større end den maksimale grænse på m 2, og idet der ikke er argumenteret for, hvilke særlige planlægningsmæssige begrundelser, der skulle være for at udvide butikken med yderligere m 2. Lokalplanen er endvidere ikke i overensstemmelse med planlovens 15, stk. 8, hvorefter en lokalplan, der giver mulighed for etablering af butikker, skal indeholde bestemmelser om det maksimale bruttoetageareal for de enkelte butikker. I lokalplanen er der kun fastsat bestemmelse om den maksimale butiksstørrelse for udvalgsvarebutikker, men ikke for dagligvarebutikker, hvilket er en retlig mangel. Kommunens udtalelse Græsted-Gilleleje kommune har henvist til regionplanens bestemmelser for området, der giver rammer for udlæg af arealer til butiksformål, i blandt andet centerkategorien større lokal- og bydelscentre (niveau 4), i en række kommuner i amtet, herunder v/gilleleje Brugs. Det er kommunens opfattelse, at regionplanens retningslinier skal lægges til grund som udtryk for den planlægning, som HUR skal gennemføre i henhold til planlovens 5 d, stk. 1. Kommunen har anført, at lokalplanens 3 fastsætter det samlede areal for udvalgsvarebutikker til m 2, hvilket ikke strider mod rammen på m 2. Tilsvarende fastsættes størrelsen af den enkelte butik til m 2, svarende til regionplanens ramme. Det er endvidere bestemt, at hver butiksenhed skal afgrænses som en selvstændig butik med faste vægge. Kommunen har oplyst, at det oprindelige lokalplanforslag gav anledning til indsigelser fra HUR, idet HUR fandt, at planforslaget muliggjorde udvidelse af Brugsen. Kommunen imødekom indsigelsen ved udformningen af lokalplanens 3, hvorefter HUR frafaldt indsigelsen. Vedrørende DSK s klage har kommunen udtalt, at lokalplanen ikke skal muliggøre en udvidelse af Super Brugsen fra m 2 til m 2. Planen skal alene gøre det muligt at indrette nye selvstændige udvalgsvarebutikker i tilbygningen på m 2. Lokalplanen regulerer ikke ejer/forpagterforhold til de nye butikker, idet det ikke er et plananliggende. Super Brugsen ejer det omhandlede areal og har ønsket at stå som bygherre, hvorfor byggetilladelsen er udstedt til Super Brugsen.

6 6 For så vidt angår lokalplanens sprogbrug om en tilbygning til supermarkedet har kommunen oplyst, at man sammen med HUR overvejede at erstatte ordene med butiksenheder i et butikscenter. Begrebet center skabte imidlertid misforståelser i lokalområdet i offentlighedsfasen, idet nogle troede, at ambitionerne gik i retning af et større butikscenter. Derfor fastholdt man det oprindelige udtryk, hvilket HUR accepterede. I udtrykket tilbygning til supermarkedet ligger således alene, at det nye byggeri fysisk fremtræder som en tilbygning til en eksisterende bygning og at det nye byggeri er af moderat størrelse. Det efter kommunens opfattelse ikke relevant at diskutere forholdet til planlovens 5 d, som anført af klagerne. Lokalplanen ligger fuldt ud inden for regionplanen, som HUR har vedtaget i henhold til planlovens 6 b, jfr. 5 d, stk. 1. Planlovens 11, stk. 8, nr. 6, er ikke relevant, da planen ikke handler om en udvidelse af en dagligvarebutik til m 2, men om etablering af udvalgsvarebutikker på tilsammen m 2. 15, stk. 8, er opfyldt ved, at der for den enkelte butik er angivet en maksimal størrelse på m 2 og et samlet bruttoetageareal til butiksformål på m 2. Kommunen har efter drøftelse med HUR supplerende udtalt, at der ikke med rimelighed kan rejses spørgsmål om lokalplanens overensstemmelse med planlovens 5 d. Bestemmelsens stk. 1, 2. pkt., indebærer, at regionplanmyndigheden i hovedstadsområdet udpeger en række centre, dvs. lokaliteter for butiksudbygning, som ligger uden for de historiske midtbyområder. Der er i Regionplan 2001 for Frederiksborg Amt en række centre af den art. Lokalplanen er i overensstemmelse med Regionplan Kommunen har valgt at benytte overgangsbestemmelsen i 5 i lov nr. 383 af 6. juni 2002 om ændring af planloven og loven om HUR, fordi man endnu ikke har gennemført den samlede planlægning i henhold til planlovens 11. Vedrørende forholdet til planlovens 15, stk. 8, har kommunen udtalt, at lokalplanen har en bestemmelse om de butikker, som lokalplanen reelt regulerer, nemlig de nye udvalgsvarebutikker. En sådan butik kan højst være på m 2 og dermed er 15, stk. 8, overholdt. Med hensyn til klagernes bemærkning om, at lokalplanen ikke indeholder bestemmelse om størrelsen af dagligvarebutikker i området, har kommunen udtalt, at der er én eksisterende dagligvarebutik i lokalplanområdet og den er på ca m 2. Det ville derfor være meningsløst at skrive noget ind i lokalplanen om størrelsen af dagligvarebutikker i området.

7 7 Klagernes supplerende bemærkninger DSK har anført, at bestemmelsen i planlovens 5 d, stk. 1, 2. punktum, ikke er relevant, fordi Gilleleje hverken er en stor by eller en del af et sammenhængende byområde i hovedstadsområdet. Der vil således kun kunne planlægges for nye butikker ved det omhandlede område, såfremt en af undtagelsesbestemmelserne i 5 d, stk. 2, kan finde anvendelse. Kommunens supplerende bemærkninger Græsted-Gilleleje Kommune har anført, at kommunen betragter Gilleleje by som en del af hovedstadsområdet. Kommunen har oplyst, at der findes et stort antal mindre butikscentre rundt om i hovedstadsområdet og at Gilleleje Center Øst blot er et af mange, jf. i øvrigt HUR s regionplantillæg af juli 2004 Detailhandel. Retninglinier og Redegørelse. Der bør efter kommunens opfattelse ikke kunne rejses tvivl om, at HUR der har kompetencen i henhold til planlovens 5 d, stk. 1, 2. punktum - har anvendt sine beføjelser korrekt. Naturklagenævnets delafgørelser Naturklagenævnet har ved en formandsafgørelse af 9. juli 2004 tillagt klagen opsættende virkning. Ved en delafgørelse af 10. august 2004 har nævnet ved en formandsafgørelse afvist at ændre denne afgørelse. Naturklagenævnets afgørelse I sagens afgørelse har deltaget samtlige nævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand) Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Erling S. Christensen, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan der alene klages til Naturklagenævnet over retlige spørgsmål i forbindelse med kommunens afgørelser efter planloven. Der kan derimod ikke klages over planlægningens hensigtsmæssighed, da dette beror på et ikke-retligt skøn. Det er et retligt spørgsmål, om Græsted-Gilleleje Kommune ved vedtagelsen af kommuneplantillæg nr. 17 og lokalplan har tilsidesat planlovens bestemmelser om planlægning til butiksformål. Planlovens detailhandelsbestemmelser trådte i kraft i Bestemmelserne er siden ændret ved lov nr. 383 af 6. juni 2002 om ændring af

8 8 planloven og loven om HUR. Indtil der er tilvejebragt bestemmelser i kommuneplanens hovedstruktur og rammer for lokalplanlægningen om den samlede detailhandelsstruktur i overensstemmelse med bestemmelserne i ændringsloven, kan der ifølge ændringslovens 5 kun kommune- og lokalplanlægges for butikker i overensstemmelse med retningslinjerne i regionplanmyndighedernes Regionplan 2001, herunder afgrænsningen af de centrale dele af byer og bydele. Da der ikke i Græsted-Gilleleje Kommune er tilvejebragt kommuneplanbestemmelser i overensstemmelse med ændringsloven skal kommune- og lokalplanlægningen vedrørende butiksformål fortsat ske med udgangspunkt i Regionplan 2001 for Frederiksborg Amt. Efter planlovens 5 d skal arealer til butiksformål udlægges i den centrale del af en by. I store byer og i sammenhængende byområder i hovedstadsområdet kan der udlægges arealer til butiksformål i de centrale områder af en bydel. Bestemmelsen i 5 d retter sig ikke alene mod regionplanlægningen men også mod kommuneplanlægningen, idet det i lovens 11 b er fastsat, at kommunalbestyrelsen skal tilvejebringe bestemmelser i kommuneplanens hovedstruktur og rammer for indholdet af lokalplaner for arealudlæg til butiksformål i overensstemmelse med bestemmelserne i 5 c og 5 d. Der er således ikke noget til hinder for, at spørgsmålet om lovligheden af regionplanens retningslinier for arealudlæg til butiksformål tages op til vurdering i forbindelse med en klage over den endelige vedtagelse af en kommune- og lokalplan, uanset at den forudgående regionplanlægning for områderne ikke har været påklaget i forbindelse med den endelige vedtagelse af de tidligere regionplaner for området. HUR har i Regionplan 2001 afgrænset et område ved Gilleleje Brugs til udlæg af op til m 2 til udvalgsvarebutikker. Kommunen har anført, at området i regionplanen er henført til centerkategorien større lokal- og bydelscentre (niveau 4), jf. bestemmelsen i planlovens 5 d, stk. 1, 2. punktum. Efter 5 d, stk. 1, 2. punktum, forudsætter et sådant arealudlæg i et bydelscenter, at Gilleleje kan betegnes som en stor by eller, at der er tale om sammenhængende byområder i hovedstadsområdet. Planloven fastlægger ikke, hvad der skal forstås ved en stor by. Af forarbejderne til lovens detailhandelsbestemmelser fremgår det, at store byer har mere end indbyggere. Da Gilleleje by i alt har ca.

9 indbyggere kan byen ikke betegnes som en stor by i relation til detailhandelsbestemmelserne. Dette må gælde uanset, at der øst for det pågældende planområde er et større sommerhusområde med knap 700 ejendomme, således at det reelle indbyggerantal i området er større i sommermånederne. Loven fastlægger heller ikke, hvad der skal forstås ved sammenhængende byområder i hovedstadsområdet. Lovforarbejderne kan ikke bidrage til fortolkningen på dette punkt. Et kort over Hovedstadsregionen viser, at de sammenhængende byområder i hovedstadsområdet primært udgøres af Københavns og Frederiksberg kommuner samt dele af Københavns Amt og dele af fingerbyens centerstruktur ud mod købstadsringen bestående af Køge, Roskilde, Frederikssund, Hillerød og Helsingør. Gilleleje ligger ikke i de sammenhængende byområder i hovedstadsområdet, men er en selvstændig by. Det forhold, at der langs store dele af Sjællands Nordkyst og også omkring Gilleleje - er sommerhusområder, kan efter Naturklagenævnets opfattelse ikke bevirke, at områderne betragtes som sammenhængende byområder i relation til planlovens detailhandelsbestemmelser. Dette understøttes af, at der også langs andre kyststrækninger i landet findes tilsvarende områder med byer omgivet af sommerhusområder, uden at der af den grund i planloven er åbnet mulighed for etablering af bydelscentre med udlæg af arealer til butiksformål. Naturklagenævnet finder således ikke, at de forudsatte betingelser, jf. planlovens 5 d, stk. 1, 2. punktum, for udlæg af arealer til butiksformål ved Gilleleje Brugs er til stede, da Gilleleje hverken er en stor by eller er en del af et sammenhængende byområde i hovedstadsområdet. Som anført skal kommunalbestyrelsen efter planlovens 11 b tilvejebringe bestemmelser i kommuneplanens hovedstruktur og rammer for indholdet af lokalplaner for arealudlæg til butiksformål i overensstemmelse med bestemmelserne i 5 d. Det følger endvidere af lovens 11, stk. 5, at kommunen kun kan lokalplanlægge for et område, hvis der i kommuneplanen er fastsat positive rammebestemmelser for det område og det emne, som lokalplanen omhandler. Da betingelserne i 5 d ikke kan anses for opfyldt, kan der ikke med hjemmel i planlovens 11 b fastsættes kommuneplanbestemmelser om area

10 10 ler til butiksformål ved Gilleleje Brugs og der kan som følge heraf heller ikke lokalplanlægges herom, jf. 11, stk. 5. På den baggrund ophæver Naturklagenævnet kommuneplantillæg nr. 17 og lokalplan som ugyldige. Det bemærkes, at da kommuneplantillæg nr. 17 og lokalplan ikke kan anses for gyldigt tilvejebragt, fordi bestemmelsen i planlovens 5 d er tilsidesat, har der ikke været anledning til at undersøge, hvorvidt kommuneplantillægget og lokalplanen i øvrigt opfylder planlovens bestemmelser. På Naturklagenævnets vegne Signe Andersen Fuldmægtig Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.