Ressourcestyring i Handicap og Psykiatri

Transkript

1 Udmøntning af Handleplan 2015 Ressourcestyring i Handicap og Psykiatri 1. Indledning Social- og Sundhedsudvalget behandlede Handleplan 2015 på møderne d. 18. august og 23. september Her blev administrationen bemyndiget til at igangsætte arbejdet med overgang til rammestyring på Serviceområde 13 Handicap og Psykiatri, dog med indarbejdelse af de korrektioner, udvalget besluttede på psykiatriområdet. Der skal fremlægges beslutningsforslag på Social- og Sundhedsudvalgets møde i oktober Det forslag, der fremlægges nu, går i korthed ud på, at ressourcetildelingen til de decentrale enheder ændres fra den nuværende aktivitetsbestemte ressourcetildeling til et fast rammebudget. Budgettet opdeles i 4 resultatområder. Inden for de enkelte resultatområder har den centrale administration og de decentrale driftsenheder et fælles ansvar for at sikre budgetoverholdelse. Det betyder samtidig organisatoriske ændringer og ændringer i visitationsprocedurerne. Den nuværende skarpe adskillelse mellem myndighedsudøvelsen i Visitationen og opgaveløsningen i driften afløses af en fælles koordinering af de sociale tilbud, der tilbydes borgeren. Samtidig skal Social- og Sundhedsudvalget, som led i den løbende budgetopfølgning og budgetlægningen, fastlægge den kapacitet og det serviceniveau, der skal være på området. Det følger af Social- og Sundhedsudvalgets beslutning d. 23. september, at psykiatriområdet fortsætter med de nuværende styringsprincipper, men området skal bære en forholdsmæssig andel af det aktuelle merforbrug. Samtidig blev det besluttet, at området ikke skal indgå i den fremtidige visitationsmodel. Ændringerne i ressourcestyringen på de øvrige områder træder i kraft fra 1. januar Med udgangspunkt i en ny organisations- og samarbejdsmodel for Handicap og Psykiatri gøres der nedenfor rede for de enkelte elementer i den nye tilgang til ressourcestyring, herunder: Afgrænsning af resultatområderne Ny visitationsmodel Afledte organisatoriske ændringer Kapacitetsstyring Serviceniveau Model 1 illustrerer forvaltningens forslag til en ny organisering af den centrale administration, og som et afgørende nyt element, en ny visitations- og samarbejdsmodel, som skal styrke samarbejdet omkring borgeren gennem inddragelse af de decentrale sociale tilbud. Borgerens indgang til Handicap og Psykiatri er gennem Visitationen. Allerede her skal der ske inddragelse af de decentrale sociale tilbud omkring udredning af borgernes funktionsniveau og de behov, de har for tilbud om social støtte. De decentrale sociale tilbud er med i hele forløbet omkring koordinering og sammensætning af det tilbud, der skal gives til borgeren, fra afklaring af støttebehov til bevilling og iværksættelse af tilbud. Omstilling af organisationen kræver mere ledelsesmæssig kraft. Som det fremgår af model 1, foreslås det, at administration fastholder visitationen som i dag, men for at styrke samarbejdet og

2 koordineringen til driften, opdeles ledelsen af driften i to hovedområder for hhv. handicapområdet og psykiatri-, misbrugs-, udsatteområdet. Organisationsændringen skal behandles i ledergruppen og MED-systemet, inden den kan træde i kraft fra 1. januar Model 1: Organisations- og samarbejdsmodel for Handicap og Psykiatri 2. Resultatområder Serviceområde 13, Handicap og Psykiatri, opdeles i 4 resultatområder, som inden for den samlede økonomiske ramme hver tildeles en fast budgetramme. De tre afdelinger i den centrale forvaltning og de decentrale sociale tilbud har et samlet bevillings- og budgetansvar inden for de enkelte resultatområder. Alle opgaver skal løses inden for det enkelte resultatområdes rammebudget, dels de opgaver som i forvejen løses inden for resultatområdet, men også de opgaver, der fremover kommer til. Det vil med andre ord sige, at resultatområderne skal løse flere opgaver for de penge, der er til rådighed.

3 Det kan kun lade sig gøre ved en mere fleksibel opgaveløsning, omprioriteringer af ressourcer og samarbejde omkring indsatserne inden for hvert resultatområde. Det kræver samtidig opmærksomhed på styring af kapaciteten. Er den tilstrækkelig, er den sammensat rigtigt i forhold til behovene, og udnyttes den fleksibelt? Tabel 1 viser den økonomiske udfordring, der er i 2016 fordelt på resultatområder. Kolonne 1 er udtryk for det estimerede forbrug i 2016 ud fra de udfordringer, vi kender i dag. Kolonne 2 viser det faktiske budget for Kolonne 3 viser den nettoudfordring, vi har ved indgangen til 2016 TABEL 1: RESULTATOMRÅDER FORVENTET REGNSKAB 2016 FORHOLDSMÆSSIGT BUDGET 2016 UDFORDRING NETTO 1 UDVIKLINGSHÆMMEDE AUTISME FYSISK HANDICAPPEDE KOMMUNIKATION PSYKIATRI MISBRUG SÆRLIGE SOCIALE PROBLEMER TVÆRGÅENDE HOVEDTOTAL UDFORDRING I PROCENT 3,4% Nettoudfordringen forventes, ud fra de nuværende iværksatte foranstaltninger, at være på 12,5 mio. kr. svarende til 3,4 %. Som led i Handleplan 2015 er der igangsat forhandling af serviceniveau og pris for de dyreste enkeltsager med de omkringliggende kommuner. Hvis det lykkedes, vil udfordringen blive reduceret til 7,7 mio. kr. svarende til 2,1 %. Det følger af Social- og Sundhedsudvalgets beslutning d. 23. september, at psykiatriområdet fortsætter med de nuværende styringsprincipper. Således er Socialpsykiatrisk Center Herning fortsat rammestyret, men Skovlyset, Nyboder og Skiftesporet er aktivitetsstyret. Men i konsekvens af, at psykiatriområdet skal bære en forholdsmæssig andel af merforbruget, er det nødvendigt at udskille psykiatriområdet som et selvstændigt resultatområde. Selv om psykiatriområdet ikke indgår i visitationen, skal lederen for hovedområdet psykiatri, misbrug, udsatte sikre koordinering på det samlede område. Center for kommunikation er udskilt som et selvstændigt resultatområde under hovedområdet Handicap. Det valg er truffet pga. den særlige fælles finansieringsform, der på Center for kommunikation med gensidigt forpligtende abonnementsaftaler, indgået med alle kommuner i det tidligere Ringkjøbing Amt. Der skal for hvert enkelt resultatområde fastlægges politisk vedtagne strategier. På grundlag af strategierne skal den centrale administration og driftsenhederne i hvert resultatområde opstille overordnede mål for indsatsen, operationelle mål for hvad der er den nødvendige kapacitet på området, hvilke resultater og hvilken effekt, der skal opnås i forhold til borgerne, og hvordan det opnås. Der er allerede vedtaget strategier for udsatteområdet, visitationsområdet og misbrugsområdet. Disse skal justeres i forhold til den nye ressourcestyringsmodel.

4 Resultaterne skal løbende dokumenteres gennem KPI-målinger, hvor der skal skabes sammenhæng mellem budget, aktivitet og effekt. Det er et komplekst udviklingsarbejde med mange modsatrettede hensyn, IT-udfordringer mv., En grundlæggende forudsætning for budgetstyring og dermed budgetoverholdelse er en entydig ansvarsplacering og tydelighed i opgavefordelingen. Der skal ud fra takstbekendtgørelsens krav til omkostningsbestemt takstberegning og krav i rammeaftalen fastlægges budgetrammer for hver enkelt driftsenhed. Det tilbudsspecifikke driftsbudget skal den enkelte leder overholde, men samtidig er lederne inden for resultatområdet forpligtet til at koordinere opgaveløsningen og herigennem bidrage til budgetoverholdelse inden for det resultatområde, hvor tilbuddet indgår. Hvis budgettet skrider inden for et resultatområde, skal lederen på de to respektive hovedområder for hhv. handicapområdet og psykiatri-, misbrugs-, udsatteområdet i samarbejde med de decentrale tilbud og visitationen, anvise løsninger for budgetoverholdelsen. De selvejende driftsenheder er på lige fod med de kommunale tilbud forpligtet af kommunens selvforvaltningsaftale og i øvrigt de driftsoverenskomster, der er aftalt. 3. Visitationsmodel Samarbejdet med borgeren omkring iværksættelse og bevilling af de sociale tilbud er hidtil overvejende sket i Visitationen. Visitationen har som den centrale bestillerenhed bestemt, hvilke tilbud der skulle iværksættes på grundlag af den handleplan, der skal udarbejdes. Der har været et entydigt ansvar mellem den, der bestiller, og den der betaler, placeret i Visitationen. De enkelte driftstilbud, interne såvel som eksterne, har i den hidtidige styringsmodel fået aktivitetsbestemt afregning i forhold til det antal ydelser, de har leveret. I konsekvens af rammestyring inden for resultatområderne får driftstilbuddene fremover også ansvar for overholdelse af den samlede budgetramme. Det entydige ansvar mellem bestiller og betaler skal fastholdes, og som følge heraf skal de decentrale ledere også have indflydelse på hvilke foranstaltninger, der iværksættes. Det illustreres i nedenstående model. Model 2:

5 Det følger af forvaltningsloven, at bevilling af tilbud til borgeren skal være konkrete, og det er en myndighedsopgave, som ikke kan uddelegeres. Det vil sige, at afgørelsen skal træffes af Visitationen/administrationen, som af Social- og Sundhedsudvalget har fået delegeret opgaven. Det giver sig selv, at borgeren er i centrum, de skal inddrages og høres, før beslutningen træffes. Inden bevillingen gives, er samarbejdet mellem Visitationen og de decentrale sociale tilbud af helt central betydning. Herunder samarbejde omkring handleplan, omkring de tilbud, der skal iværksættes og de behandlingsmål, der opstilles. Der skal i den konkrete udmøntning af handleplanen ske en løbende og koordineret socialfaglig og behandlingsfaglig vurdering af foranstaltningens forløb og effekter. I det omfang, det er nødvendigt, skal der ske opfølgning på handleplanen, foretages justeringer og eventuelt bevillingsmæssige ændringer. 4. Organisatoriske ændringer Udgangspunktet for Handleplan 2015 var samling af en række mindre selvstændige enheder for at understøtte rammestyring i resultatområder gennem centerdannelser i større, økonomisk og fagligt mere bæredygtige enheder. Det følger af Social- og Sundhedsudvalgets beslutning d. 23. september, at der ikke sker ændringer på psykiatriområdet. På handicapområdet etableres Bo- og Støttecenter Herning, som er en samling af Lindekollegiet, Socialpædagogisk Center og Aflastningen. Ændringen trådte i kraft 1. oktober og er i færd med at blive indfaset. Blå Kors Varmestue og Blå Kors Pensionat har vurderet mulighederne for sammenlægning under et fælles center. Blå Kors Pensionat er en selvejende institution med selvstændig bestyrelse og er bundet op på fondslovgivningens bestemmelser. Det betyder, at tilbuddet ikke uden videre kan nedlægges og sammenlægges med Varmestuen uden opløsning. Omvendt ville det være muligt at lægge Varmestuen ind under Pensionatet, men det afviser Bestyrelsen for Blå Kors Danmark, som driver Varmestuen. Som alternativ til en sammenlægning undersøger forvaltningen pt. mulighederne for indgåelse af et mere forpligtende samarbejde, som vil muliggøre en strammere kapacitetsstyring og sikring af samarbejdet i resultatområdet. Øvrige decentrale tilbud fortsætter som hidtil som selvstændige organisatoriske enheder, dog med den væsentlige ændring, at alle tilbud indgår i resultatområder med fælles budgetansvar og det forpligtende samarbejde, der følger heraf. Den debat, der var i høringsfasen omkring Handleplan 2015, har med al tydelighed vist, at der er et markant behov for samarbejde og samordning af indsatsen, herunder særligt på psykiatriområdet, men også på det øvrige handicap- og psykiatriområde. Organisationen er præget af, at en stram økonomi har sat dagsordenen de senere år. Der har været mange forcerede beslutninger med skiftende mål samt mange besparelser og organisatoriske omlægninger. Fra debatten i MED-systemet, i ledergruppen, men også i Byrådet, er der sendt klare signaler om bedre dialog og bred medinddragelse af borgere, medarbejdere og ledere. Organisationen må ikke briste, og det er nødvendigt, at der nu gives bedre tid til proces, hvis det langsigtede mål om balance mellem budgetrammer og opgaver skal nås. Omstilling af organisationen kræver mere ledelsesmæssig kraft. Som det fremgår af model 1, foreslås det, at administrationen fastholder visitationen som i dag, men for at styrke samarbejdet og koordineringen til driften, opdeles ledelsen af driften i to hovedområder for hhv.

6 handicapområdet og psykiatri-, misbrugs-, udsatteområdet. Hertil kommer en stabsfunktion med administration, budget, IT m.v. Organisationsændringen skal behandles i ledergruppen og MEDsystemet, inden den kan træde i kraft fra 1. januar Formålet med organisationsændringen er at styrke den sammenhængende ledelseskraft omkring ressourcestyring, kapacitetsstyring, fastlæggelse af serviceniveau og samarbejdet mellem myndighed og drift i den nye visitationsmodel. I første omgang prioriteres indsatsen på psykiatriområdet, hvor arbejdet med en ny strategi på psykiatriområdet bliver genstartet. Det bliver en proces, hvor ledere og medarbejdere skal sætte fokus på de udfordringer, vi står overfor. På helt kort sigt skal den økonomiske udfordring på området og for fremtiden, lægge spor for, hvordan vi skal gribe opgaverne an. Vi skal tage stilling til fælles mål og metodeudvikling, dernæst hvad der er den rigtige organisering, og hvordan der skal samarbejdes omkring opgaven. Dels samarbejde mellem de tilbud, vi har i dag og dels samarbejde omkring visitationen. Det er et arbejde, vi forventer at kunne afslutte i foråret Herefter kan vi tage stilling til, hvilken ledelse der er den mest hensigtsmæssige. Arbejdet sættes i gang i begyndelsen af november, og der bliver udpeget en styregruppe med deltagelse af centrale og decentrale ledere samt medlemmer af sektor-med. 5. Kapacitetsstyring Det er et centralt element i den nye ressourcestyringsmodel, at der skal være fleksibilitet i kapaciteten. Social- og Sundhedsudvalget skal således tage aktivt stilling til kapacitetens størrelse i de enkelte resultatområder, herunder etablering af nødvendige kapacitetsudvidelser og eventuel finansiering. Hele området er allerede ved overgangen til den nye styringsmodel økonomisk udfordret. Kapacitetsstyring er en kompleks afvejning af de aktuelle og fremtidige muligheder, der er for at håndtere en forventet udvikling. Der kan og må ikke lægges et absolut loft over antallet af tilbud. I det omfang, vi ikke kan klare forsyningen i egen kommune, er vi forpligtet til at afsøge mulighederne ved andre offentlige eller private leverandører. Borgerne skal inden for rimelig tid have det tilbud, de er berettiget til. De må ikke stå på venteliste alene med den begrundelse, at der ikke er plads. Der foretages i dag løbende opgørelser over, hvor mange borgere, der ligger i pipe-line til tilbud, hvilke midlertidige foranstaltninger, der er iværksat, og hvilke der forventes iværksat. Opgørelserne vil fremover indgå i budgetopfølgningen for at vise den aktuelle budgetbelastning, men også de estimerede forventede fremtidige omkostninger. Opgørelserne skal fremover være en mere proaktiv del af budgetlægningen. Der vil ved forårets budgetlægning og de tre årlige budgetopfølgninger tages politisk stilling til justeringer af kapaciteten og/eller serviceniveaujusteringer. Hverken en simpel rammeudvidelse eller simpel besparelse kan løse den økonomiske udfordring på området. Løsningen ligger i kombinationen af en fleksibel opgaveløsning og de rette økonomiske og faglige incitamentsstrukturer. Det kræver en kapacitetsplanlægning, der er mere langsigtet end det enkelte budgetår, en strategisk, organisatorisk og faglig udvikling, som respekterer andet end økonomiske udfordringer og budgetoverholdelse. Omsat i procenter ligger den aktuelle udfordring på mellem 2,1 % og 3,4 % af det samlede budget på handicap- og psykiatriområdet.

7 6. Serviceniveaustyring Serviceniveaustyring er det politisk fastlagte niveau for den sammenhæng, der skal være mellem økonomiske rammer, produktivitet og det tilbud, borgeren kan forvente at modtage. Det er balancen mellem input og forventet output. Der er ved fastlæggelse af serviceniveauet en række, men diffuse rammebetingelser, som ikke kan fraviges. Lovgivningen fastlægger, at den enkelte borgers behov skal vurderes og imødekommes individuelt. I betragtning af de store forskelligheder, der er i borgernes funktionsniveau på området, siger det sig selv, at der ikke kan og at der ikke må opstilles ensartede standarder for de tilbud, borgeren kan forvente at modtage. Trods disse forbehold udelukker det ikke, at der kan opstilles rammer for serviceniveauet, men beskrivelserne skal give mulighed for differentiering mellem forskellige niveauer, tilpasset den enkelte. Det er i udgangspunktet således en relativ begrænset del af det samlede budget, der kan gøres til genstand for politisk prioritering af serviceniveau. Men et politisk fastlagt serviceniveau er af stor betydning for ledere og medarbejderes prioritering af indsatsen over for den enkelte borger. Serviceniveauet vil i bedste fald skabe tydelighed i prioritering af den faglige indsats og sikre forventningsafstemningen mellem borgeren og de mange forskellige medarbejdere, som borgeren møder fra bevillingen gives, til ydelsen leveres. Beskrivelse af serviceniveauet vil blive forelagt Social- og Sundhedsudvalget i januar Handicap og Psykiatri d. 14. oktober 2015/et