Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Styringsmodeller

Transkript

1 Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Styringsmodeller Varde Kommune Portræt af Varde Kommune Indhold Væsentlige rammevilkår, hovedhensyn og grundlæggende styringsmæssige valg...2 Kommunalbestyrelsens rolle i Varde kommune...3 Overordnet beskrivelse af Varde kommunes styringsmodel...5 Forankring af kommunens styringstænkning...9 Styring og udvikling af kvalitet og effektivisering Opfølgning, dokumentation og evaluering Økonomistyring... 15

2 Væsentlige rammevilkår, hovedhensyn og grundlæggende styringsmæssige valg Varde kommune er dannet ved sammenlægning af 5 kommuner: Blaabjerg, Blåvandshuk, Helle, Varde og Ølgod. Varde kommune havde pr indbyggere. Der henvises i øvrigt vedr. fakta om Varde kommune til kommunens hjemmeside Kommunen er på en række områder præget af, at den tidligere Varde kommune var centerkommunen, som hovedparten af de 4 andre kommuner var orienteret imod. På den anden side var Varde kommune ikke så stor og dominerende i forhold til de 4 andre kommuner, at Vardes måde at gøre tingene på uden videre er overtaget og videreført af den nye kommune. Politikerne oplevede en høj grad af ligeværdighed i sammenlægningen. Politisk kom der hurtigt fokus på at skabe en ny og selvstændig kommuneidentitet for den nye og større kommune, og at fjerne tendenserne til sognerådspolitik. Der var i alle de 5 tidligere kommuner, om end i forskellig grad, en decentraliseringskultur. Det lå derfor fra begyndelsen fast, at den nye Varde kommune skulle bygge på en høj grad af decentralisering. Ledelsen i Varde kommune giver udtryk for, at pendulet for tiden svinger i retning af mere centralisering i kommunerne; men Varde kommune overvejer ikke at slække på decentraliseringsmålsætningen. Hele styringsfilosofien i Varde kommune bygger i meget høj grad på opbygning af fælles værdier, herunder fælles ledelsesgrundlag og personalepolitik, samt på kommunikation og dialog. Som redskab til at sikre, at de politiske mål bliver realiseret i en decentral organisation, har man valgt aftalestyring som kommunens version af mål- og rammestyring. Aftalestyring var også, om end i forskelligt omfang, kendt i de tidligere kommuner. Bl.a. havde man i den tidligere Varde kommune en aftalestyringsmodel, der på en række punkter lignede den, der nu er valgt. Den udgave af aftalestyring, der er valgt i den ny Varde kommune, betegnes som dialogbaseret aftalestyring. Navnet er ikke valgt tilfældigt. Det signalerer nemlig, at dialogen er helt central i styringen, og nærmest hellig. Det udtrykkes blandt andet sådan, at man ikke vil acceptere, at der udstikkes bindende retningslinjer, besparelser mv. i forhold til de decentrale virksomheder, uden at der har været en dialog forinden. Varde kommune er aktuelt stærkt præget af, at man står i en vanskelig økonomisk situation, hvor det har vist sig nødvendigt med en skatteforhøjelse i Serviceniveauet er generelt en del lavere i Varde kommune end svarende 2

3 til landsgennemsnittet, og selv med skatteforhøjelsen vil det ikke være muligt at nærme sig mærkbart til gennemsnittet. Der er en risiko for, at den stramme økonomiske situation vil kunne give problemer for den generelle accept af aftalemodellen ude i virksomhederne, og for den økonomiske decentralisering. Dels kan det være vanskeligt at opretholde sammenhængen mellem de indholdsmæssige krav til virksomhederne og den økonomi, der er til rådighed, dels bliver det vanskeligere at opretholde tilliden til, at en virksomhed, der foretager en opsparing i henhold til de gældende regler om overførsel mellem årene, vil få glæde af de opsparede midler i en overskuelig fremtid. Kommunalbestyrelsens rolle i Varde kommune Politikerne satte som nævnt hurtigt fokus på at skabe den ny kommunes særlige identitet og profil. Udgangspunktet for politikerrollen i den ny Varde kommune var, at den skulle tilpasses de nye vilkår, men på en måde så man i så høj grad som muligt stadig bibeholdt den direkte dialog mellem politikere og decentrale virksomheder. Byrådet har også lagt vægt på at have en omfattende dialog i forhold til omverdenen. Det gælder i forhold til de lokale udviklingsråd, erhvervsorganisationer mv., som man har holdt mange møder med, såvel i sammenlægningsfasen som efter sammenlægningen. De fungerer godt, og opfattelsen er, at man her kan hente meget inspiration til Byrådets arbejde. Det er skrevet ind i aftalestyringsmodellen, at den er dialogbaseret. Når man taler dialog i Varde kommune, er det først og fremmest den direkte dialog mellem politikere og udførende enheder, der er tænkt på; men også mellem de administrative niveauer, forventes det, at der er en omfattende dialog. Det er karakteristisk for Varde kommune, at politikerne lægger vægt på at være tæt på de udførende enheder, uden at man derved går ud af politikerrollen og blander sig i institutionernes og stabenes daglige drift; men man ønsker, at alle faser i styringscirklen er gennemsyret af dialog med virksomhederne, fra målformulering, over valg af indsatsområder og opstilling af konkrete mål til opfølgning og evaluering. Der er ikke udarbejdet et dokument, der indeholder Byrådets samlede vision, og der er ikke formuleret en mission og overordnede målsætninger for Varde kommune. Man arbejdede med disse emner i Sammenlægningsudvalget, men 3

4 man nåede aldrig helt til vejs ende med overvejelserne. Man valgte i stedet at bruge kræfterne på problemstillinger, der lå tættere på kommunens hverdag, og på det, der vokser op nedefra. Det synes i det hele taget at være karakteristisk for Varde kommune, at man arbejder meget jordnært, og at det ikke prioriteres særlig højt at formulere sig på meget overordnet og abstrakt niveau. Det har dog været drøftet i Økonomiudvalget, hvordan man skal genoptage arbejdet med at formulere en vision for Varde kommune. Man er nået frem til, at dette hensigtsmæssigt kan ske i forbindelse med udarbejdelse af kommunestrategi og ny kommuneplan. Kommuneplanarbejdet afsluttes i Byrådets holdning om ikke at prioritere de meget overordnede og generelle mål højt falder godt i tråd med, at den politiske styring i meget høj grad er forankret i fagudvalgene. De politiske mål, der indgår som grundlag for aftalestyringen, bliver således som hovedregel formuleret i fagudvalgene, og efterfølgende stemplet i Byrådet. Man er opmærksom på, at det somme tider kan medføre, at de tværgående hensyn ikke får den plads, som man egentlig ønsker, at de skal have. Der er dog også eksempler på det modsatte, jfr. sundhedspolitikken, hvor man dels har sikret, at alle udvalg har haft mulighed for at levere input, dels har sikret, at politikken indgår, når der formuleres mål og indsatser i aftalerne med virksomhederne. Grundlaget for Varde kommunes aftalestyring er i høj grad de politikker, Byrådet har vedtaget efter indstilling fra fagudvalget, og som udtrykker de politiske mål indenfor de pågældende områder. Forud for vedtagelsen af politikkerne på de områder, der berører borgerne direkte, er gået en dialog med disse via borgermøder, høringer mv. Ikke alle de store opgaveområder er dog endnu omfattet af vedtagne politikker. Udover at komme fra de vedtagne politikker kommer andre politiske mål og resultatkrav ind i aftalerne via en proces, der kan betegnes som årets gang i aftalestyringen, en proces, der kører separat i forhold til budgetlægningen, men som dog i et vist omfang er afstemt med denne. Formelt set er det samlede byråd meget centralt placeret i aftalesystemet, idet alle aftaler indgås med Byrådet som den ene part, og med direktion, stabe eller udførende enheder som den anden part. Realiteten er, at det er fagudvalgene, der har fat i den politiske ende af aftalesystemet. Det er i fagudvalgenes regi, de politiske mål og indsatser bliver spillet ind i aftaleprocessen, og det er fagudvalgene, der varetager den politiske opfølgning på aftalerne. At det er Byrådet, der er aftalepart i alle aftaler, begrundes med, at politikerne herved signalerer, at de som samlet Byråd påtager sig ansvaret for de rammer og krav, som virksomhederne skal leve op til. Ikke mindst i en situation, 4

5 hvor økonomien strammer til, finder man det vigtigt, at sende dette signal. Man er dog opmærksom på, at virksomhedslederen under alle omstændigheder vil komme i skudlinjen i forhold til borgere og brugere, når han/hun skal gennemføre det, der er nødvendigt for at kunne holde sig inden for de økonomiske rammer. I den nye og større Varde kommune er der naturligt nok kommet større afstand mellem politikere og virksomheder. Det er noget, begge parter i kommunen oplever, og som mange er kede af. De krav om dialog, der ligger i Varde kommunes aftalesystem, skal ideelt set være med til at begrænse dette tab af nærhed, sådan at tidligere tiders mere uformelle daglige kontakter og dialoger afløses af mere formelle dialogstrukturer. Her ligger én af de centrale udfordringer for styringen i Varde kommune: At tilgodese forventninger og behov for dialog i en form, der giver indholdsmæssig og ressourcemæssig mening såvel for politikerne som for folkene ude i virksomhederne. Et af de grundlæggende dilemmaer i aftale- og kontraktmodeller i kommunerne er klart udtrykt i Varde kommune, hvor topledelsen beskriver det sådan, at man har et system af aftaler mellem ligeværdige parter politikerne ctr. virksomheder mv. men sådan at den ene part er mere lige end den anden! Overordnet beskrivelse af Varde kommunes styringsmodel Som tidligere nævnt er Varde kommunes styringsmodel mål- og rammestyring. Dialogbaserede aftaler er værktøjet, der skal bringe forbindelse mellem de politiske mål og virkeligheden ude i kommunens virksomheder. Aftalestyringen er tænkt som det system, der gennem dialog skal binde kommunens overordnede værdier, ledelsesgrundlaget og personalepolitikken sammen med de konkrete mål, institutionerne skal leve op til. Formålet med aftalestyringen beskrives således: At sikre virkeliggørelse af det politisk vedtagne serviceniveau At skabe synlighed og information om sammenhængen mellem opgaver og økonomi At skabe helhed og sammenhæng på tværs af alle aftaleområder At fremme decentralisering af beslutningskompetence og budgetansvar At præcisere rollerne mellem bestiller (Byrådet), der definerer ydelsen, og udførere (virksomheder, stabe og direktion), der indenfor aftalen har stor frihed til at drive og udvikle aftaleområdet 5

6 Aftalerne, der indgås mellem Byrådet og de enkelte virksomheder/virksomhedsledere bliver til i en proces, der kan beskrives i et årets gang-skema. Mål, indsatser, succeskriterier mv. sættes ind i aftalerne i et dialogforløb mellem udvalget og virksomheden i løbet af 1. halvår. Udover de mål, der kan udledes af de vedtagne politikker og planer, kan dialogen i sig selv føre til, at der formuleres politiske mål. Det bemærkes, at dialogen kan have forskellige former, alt efter, hvilket område det drejer sig om. Udgangspunktet er, at dialogen føres én-til-én mellem udvalget og den enkelte virksomhed, men man har været nødt til at indgå kompromisser på dette punkt, jfr. senere herom. I 3. kvartal vurderes det i sammenhæng med de økonomiske rammer, om der skal justeres på mål og indsatser mv. i aftalerne, og evt. ny lovgivning indarbejdes. Hvis der foretages ændringer, sikres det, at der igen er en dialog mellem udvalget og repræsentanter for det pågældende fagområde. I 4.kvartal vedtages budgettet og de politiske målsætninger, hvorefter aftalerne med virksomhederne færdiggøres, godkendes politisk og underskrives. Herefter færdiggøres aftalerne med stabene (forvaltningsniveauet), idet disse aftaler skal afspejle mål og indsatser på hele det pågældende fagområde, Stabenes væsentligste rolle er at understøtte virksomhedernes aktiviteter og målopfyldelse. I 1. kvartal i det følgende år udarbejder virksomheder mv. en beretning, hvor aktiviteterne og indsatserne i det foregående år dokumenteres og evalueres. Denne evaluering indgår samtidig i grundlaget for en eventuel revision af mål og indsatser, i næste aftalecyklus. Der lægges i aftalesystemet meget vægt på, at det skal understøtte koordineringen af kommunens arbejde på tværs af opgaveområder. Det overordnede ansvar for at dette sker ligger i Direktionen, men stabene skal være meget opmærksomme på dette aspekt, når de arbejder med at understøtte udarbejdelsen af aftaler. Det påhviler stabene at være opmærksomme på konsekvenser ud af området, og at informere herom, og at opfange og indarbejde påvirkning fra andre områder, der har konsekvens på stabens eget opgavefelt. 6

7 Et særligt træk i Varde kommunes aftalesystem er, at aftalerne ikke indgås for en bestemt periode, men at de revideres efter behov. Det giver i princippet en fleksibilitet, som, regner man med, vil begrænse arbejdet med revision og behandling i de politiske fora. M.h.t. indholdet i en aftale, følger dette en bestemt disposition, idet en aftale skal indeholde følgende hovedelementer: Målsætninger Dialogformer Evaluering og opfølgning Spilleregler og frihedsgrader Det fremgår af Principper for aftalestyring, at aftaler skal være kortfattede, bl.a. fordi de ikke må blive en administrativ byrde. Der er betydelig forskel på, hvordan man har udmøntet dette i praksis i sektorerne, ligesom der også er betydelige forskelle på, hvor langt man er kommet med formuleringen af politiske mål på de enkelte områder. Der har i første generation af aftalerne været fokuseret meget på økonomien. Man er dog nået et stykke vej med målstyringen, og man udtrykker generelt tilfredshed med kvaliteten af det, der er opnået. Betydningen af dialog understreges af, at det konkret skal fremgå af aftalen, hvordan dialogen skal gennemføres. I forbindelse med dialogen skal kommunens grundlæggende værdier iagttages, dvs. lydhørhed, gensidig respekt, ærlighed og loyalitet. Afsnittet om spilleregler beskriver den decentralisering, som er et hovedformål med aftalestyringen. Her fastsættes retningslinjerne for anvendelsen af budgettet og økonomistyringen, og retningslinjer vedrørende kompetence og ansvar på personaleområdet. Som eksempel kan man sammenligne en aftale på ældreområdet, gældende for et plejecenter, med en aftale indenfor skoleområdet. 7

8 Aftalen på Plejecenteret er relativ kortfattet (i alt ca. 10 sider), og i måldelen meget fokuseret på nogle få interne procesmål samt enkelte meget konkrete mål vedr. gennemførelse af byggeopgaver. Der har været et samarbejde mellem de fire centerledere om indholdsdelen i aftalerne. Social- og Handicapudvalget bakker fuldstændig op om, at institutionerne på udvalgets område arbejder med relativ få mål. Det afspejler bl.a., at ældreområdets organisation blev meget stærkt påvirket af kommunesammenlægningen. Derfor arbejder man stadig meget med at få organisationen til at fungere som en helhed, frem for med ambitiøse faglige mål. Som en næsten diametral modsætning ses aftalerne på skoleområdet. Skolerne har valgt at arbejde med en helt standardiseret model, sådan at alle skoleaftaler indeholder de samme mål, også for så vidt angår de mål, som skolerne selv kan sætte ind i aftalerne. En skoleaftale er på godt 30 sider, den indeholder ca. 35 faglige mål og langt over 100 indsatser/succeskriterier, som skal opfyldes i løbet af de næste 4 år. Heraf er der ca. ca. 40 indsatser/succeskriterier, som skal nås i det første år. Skolerne giver udtryk for, at man måske ikke når at gennemføre alle de indsatser, der ligger i aftalen til tiden, men man mener, at man faktisk når ganske langt. Ifølge kommunens skolefolk handler det om, at man via de mange indsatser, der ligger i de første år, ønsker at sikre, at skolerne der er overført til den nye kommune, uden at der er gennemført strukturændringer på området kommer på et fælles niveau. Når man har nået det, vil man kunne begrænse antallet af mål og indsatser. Der fremgår indtil videre ikke nogen prioritering af indsatserne i skoleaftalerne. Aftalerne er præget af, at man har villet indarbejde de statslige krav, knyttet til Kvalitetsrapporten, men en højere grad af prioritering af indsatserne er nok en opgave, der ligger for på skoleområdet. Man er i Varde kommune meget omhyggelig med at understrege, at den dialogbaserede aftalestyring, man arbejder med, er 1. generation, og at man er indstillet på, at modellen vil befinde sig i en permanent udviklingsproces. Det er heller ikke alle elementer i modellen, der endnu fungerer efter hensigten. Det kan måske til en vis grad skyldes, at man endnu ikke er blevet dygtig nok til at bruge modellen; men det kan også skyldes, at der er behov for en justering af den. 8

9 Ét af de spørgsmål, man kan overveje, er, om man ikke nogle steder forsøger at tilgodese for mange forskellige hensyn i aftalerne, og at de derfor taber m.h.t. fokus. 2. generation af aftalesystemet vil formentlig vinde, hvis der sigtes mod en strammere form det gælder i hvert fald på nogle områder. Endvidere synes det, som om forvaltningsniveauets rolle bør kunne tydeliggøres og styrkes i aftalemodellen. Det gælder både rollen som katalysator i den fase, hvor mål og indsatser skal formuleres, og den rolle forvaltningen kan og bør have i opfølgningen. I og med, at det ikke længere er realistisk at opretholde den tætte direkte kontakt mellem politikere og virksomheder, øges behovet for at styrke den forvaltningsmæssige indsats, idet dette gælder både rollen som bindeled og formidler mellem virksomhederne og politikerne, og som faglig sparringspartner for begge parter. Stabene bistår allerede i dag virksomhederne ved formuleringen af aftaler. I en næste generation af aftalesystemet forudser man, at der knyttes faste kontaktpersoner i fagstabe og tværgående stabe til hver enkelt virksomhed. Dette vil i sig selv kunne være med til at styrke forvaltningens rolle, hvis det følges op med en styrkelse af forvaltningens mandat, jfr. det foregående afsnit. I Varde kommunes aktuelle overvejelser om, hvordan næste generation af aftaler skal udformes, er målformulering, der gør målene bedre egnet til opfølgning og evaluering, et af de fokusområder, man vil arbejde med. Man regner også med, at aftalerne vil blive mere individuelle hen ad vejen, jfr. bl.a. den omfattende standardisering, der i dag er på skoleområdet. Et forhold, der også har betydning i forhold til aftalestyringen, er at man har kunnet konstatere en vis usikkerhed omkring kommandovejene i kommunen. Det har ført til, at man i 2. halvår 2008 har gennemført en organisationsændring, hvor man principielt har fjernet stabschefniveauet, samtidig med, at man har udvidet direktionen. Alle institutioner refererer nu direkte til en direktør, dog med undtagelse af skole- og daginstitutionsområdet. Her har det af praktiske årsager været nødvendigt at indskyde et afdelingschefniveau med koordinerende opgaver. Forankring af kommunens styringstænkning Den proces, der gik forud for kommunens valg af styringsmodel, var meget omfattende. 9

10 Politikerne leverede de overordnede retningslinjer, idet man tilkendegav, at man ønskede en styring, der bygger på dialog, og som understøtter en meget vidtgående decentralisering af kompetence og ansvar til virksomhederne. Med dette udgangspunkt blev der iværksat en proces, hvor hele organisationen, Direktionen, stabene, virksomhedslederne og medarbejderne, i form af medlemmer af Det Midlertidige Hovedsamarbejdsudvalg (MT-HSU), var repræsenteret i styregruppen. Det var endvidere et fast princip, at MT-HSU kunne lade sig repræsentere i alle projekt- og arbejdsgrupper, der var nedsat i forbindelse med sammenlægningen. For så vidt angår arbejdet med aftalestyringen, valgte MT-HSU at være repræsenteret i ca. halvdelen af de grupper, der blev nedsat. Styringsmodellen er således i høj grad bygget op på grundlag af input fra hele organisationen. Processen har været afgørende for at opbygge den tillid mellem alle parter, som man peger på, er til stede i den nye Varde kommune. Efter at Byrådet i 2007 vedtog styringsmodellen, har der været afholdt heldags-kurser, hvor 600 ledere og repræsentanter fra MED-udvalgene har diskuteret aftalestyringen. Der har også været afholdt et seminar for alle ledere, hvor lederne i et forløb fik lejlighed til at drøfte kommunens styringsmodel med udgangspunkt i en diskussion om værdier, dialog mellem parterne, kommunikation mv. Varde kommunes styringsmodel, den dialogbaserede aftalestyring, har altså lige fra begyndelsen haft en forholdsvis stærk forankring gennem hele organisationen, selv om der selvfølgelig er forskel på engagementet i og forståelsen for aftalesystemet. Ude i den udførende del af organisationen er det nok mest på lederniveau, aftalestyringen er forankret, mens der endnu er et stykke vej, før man har engageret medarbejderne i styringen. Medvirkende hertil er måske, at aftalestyringen er indført i en periode, hvor man oplever meget stramme økonomiske vilkår ude i virksomhederne, og hvor det kan være nærliggende at koble de to forhold sammen. Holdningen er imidlertid hos den øverste ledelse, at det netop er i stramme økonomiske tider, at aftalestyringen, og den decentralisering, den er udtryk for, har allerstørst værdi. Politikerne er i princippet indstillet på at bevare en så stærk direkte dialog som muligt med virksomhederne. Man finder den værdifuld, også fordi dialogen kan give inspiration til, at man formulerer nye politiske mål, eller justerer på de hidtidige mål. Man har dog måttet erkende, at der er begrænsninger i, hvad der er praktisk muligt, når man samtidig skal opretholde acceptable arbejdsvilkår for politikerne. 10

11 Som tidligere nævnt er man i gang med at eksperimentere med særlige dialogformer på de områder, hvor der er mange institutioner. Man vil her forsøge sig med at afholde møder med forskellige grupperinger af institutioner over de næste år. Målet er, at virksomhederne som minimum skal sikres en dialog med udvalget hvert andet år. Herudover vil politikerne besøge virksomhederne mindst én gang i valgperioden, men uden at der her fokuseres på aftalestyring o.l. Bagsiden af medaljen er, at institutionerne ikke oplever, at der er tale om en reel dialog, hvis de kun møder politikerne omkring aftalerne sammen med andre institutioner. De savner muligheden for at møde politikerne mere direkte, og at komme i tæt dialog om netop deres institution, og om indholdet og kvaliteten i netop deres arbejde, set i forhold til de politiske mål. Der er forståelse for, at politikerne ikke vil være i stand til at være i den samme tætte kontakt med institutionerne som i de gamle, små kommuner; men det giver anledning til utilfredshed i organisationen, når institutionerne nogle gange oplever, at deres synspunkter ikke slipper igennem det administrative filter på den måde, som de ønsker det. Det kan være en del af baggrunden for, at man har ændret organisationen i den centrale administration i retning af en mere flad struktur. Politikerne giver udtryk for, at man stadig synes, at dialogen i de forskellige former den afholdes stadig er den tid værd, man investerer; men man giver samtidig udtryk for, at man befinder sig på grænsen af mødetræthed, og at de tidsmæssige krav, der stilles, kan være med til at afskrække potentielle politikere fra at stille op ved kommende byrådsvalg. På Direktionsniveau er der fuld opbakning til tankegangen bag den dialogbaserede aftalestyring, selv om man er opmærksom på, at der er områder, hvor modellen endnu ikke fungerer helt optimalt i forhold til intentionerne. Det fører ikke til, at der sættes spørgsmålstegn ved de grundlæggende principper om fælles værdier, decentralisering og dialog. Som nævnt har også virksomheds-/institutionsniveauet deltaget i opbygningen af aftalestyringen. Det betyder, at der, især på ledelsesniveau, er en grundlæggende forståelse og accept af styringsmodellen. Det gælder ikke mindst, fordi man har sørget for, at modellen kan anvendes, så den tilpasses forholdene i den enkelte sektor. Man kan dog møde udsagn om, at man ikke, til trods for decentraliseringsprincipperne, har noget reelt lokalt råderum. 11

12 På ældreområdet har man haft fokus på at få de overordnede værdier, der er vedtaget som gældende for kommunen, bragt ud til medarbejderne. Der har bl.a. været afholdt en temadag for samtlige medarbejdere på plejehjemmene, hvor der har været lejlighed til at drøfte, hvordan kommunens overordnede værdier kan komme til udtryk i plejehjemmenes daglige arbejde. Medarbejdernes eget engagement i dette kom til udtryk ved, at de valgte at skyde en ny-lønpulje ind i finansieringen af temadagen. Der kom et konkret resultat ud af temadagen i form af en plakat med de formuleringer, man nåede frem til i fællesskab. Det ser ud til, at der især på skoleområdet er en del, både ledere og medarbejdere, der ikke finder, at aftalestyringen giver den frihed, og den meningsfyldte dialog med politikerne, som er en del af kærnen i aftalesystemet. Man er heller ikke kommet rigtig i gang med en diskussion af kommunens overordnede værdier på skoleområdet, idet man har måttet prioritere en række skal-opgaver højere. Man kan dog også møde et synspunkt om, at man har fået mere ledelsesrum, end man havde i de gamle kommuner. I hvert fald finder man det værdifuldt, at man har haft en dialog med politikerne om rollerne. Styring og udvikling af kvalitet og effektivisering Der er ikke opbygget særlige systemer til styring af kvalitet i Varde kommune. Kvalitetsstyringen er til en vis grad bygget ind i aftalesystemet, hvor en del af de mål, der indarbejdes i aftalerne, har karakter af kvalitetsmål. Der er ikke en overordnet systematik m.h.t. hvilke mål der indarbejdes i aftalerne på de forskellige områder, og der er ikke fra Byrådet stillet tværgående krav til kvalitetsstyringen. Bortset fra de områder, der er omfattet af særlige statslige krav til kvalitetsarbejdet, herunder især skoleområdet, er kvalitetsarbejdet således forankret i de enkelte udvalg og ude i virksomhederne selv. Erfaringerne fra virksomhederne kanaliseres i vidt omfang ind i udvalgene via udvalgsformænd og næstformænd, som har en mere omfattende kontakt med virksomhederne og lederne end det samlede udvalg. Hermed kan de være med til at bringe ideer frem, der efterfølgende kan udvikle sig til opstilling af kvalitetsmål, eller som direkte kan anvendes i andre dele af organisationen. 12

13 Politikerne henter også inspiration til arbejdet ved deltagelse i konferencer o.l., hvor man på tværs af kommunerne udveksler ideer og synspunkter. På skoleområdet har man integreret kvalitetsmålene fra den statslige kvalitetsmodel direkte i aftalestyringen, idet de statslige krav er indarbejdet i aftalerne. Herved undgår man dobbeltarbejde. Udover mål og indsatser fra Kvalitetsrapporten har skolerne selv valgt at bringe indsatsområder op, som de mener, at kommunens politikere burde sætte mere fokus på. Én af de måder, man kan anvende til at forbedre den generelle kvalitet på området, er gennem videndeling på kryds og tværs i organisationen. Videndeling er ikke sat i system, men det foregår i praksis på ad-hoc basis, på skoleområdet f.eks. via de pædagogiske konsulenter, og via dialogmøderne. På ældreområdet er man endnu ikke kommet så langt med kvalitetsmål. Som tidligere nævnt, forklares dette med, at man endnu ikke har haft så meget overskud, fordi man har måttet prioritere at få den nye organisation til at fungere i det daglige. En anden medvirkende faktor er, at der endnu ikke er vedtaget en overordnet ældrepolitik, der kan lægges til grund, når der skal formuleres kvalitetsmål og krav til indsatser. Der arbejdes systematisk med at udbrede kendskabet til LEAN som værktøj til effektivisering. Der har bl.a. været afholdt en hel del LEAN-kurser, og der er generelt en meget positiv holdning til LEAN-konceptet. Konceptet ligger som et tilbud, man kan anvende i en sektor eller på en institution. Der er ikke noget krav om at man skal tage imod tilbuddet, men mange har valgt at gøre det. Opfølgning, dokumentation og evaluering Man lægger i aftalesystemet vægt på, at mål skal formuleres, så det efterfølgende er muligt at dokumentere og evaluere indsatsen. Der skal derfor også formuleres succeskriterier i aftalerne, ligesom det skal beskrives, hvordan der evalueres, og hvem der gør det. Som tidligere nævnt skal virksomhederne mindst hvert andet år have lejlighed til at møde det politiske udvalg, og der vil under alle omstændigheder ske en årlig opfølgning på administrativt niveau. Rapporteringerne fra virksomhederne kommer ikke på som sager i udvalgene, men der orienteres, og man tager en uformel drøftelse. Her kan en 13

14 virksomhedsleder gøre opmærksom på et forhold eller et problem, hvilket i nogle tilfælde kan føre til, at udvalget tager det op som et generelt tema i det kommende års aftaler. Herudover sker der, via stabene, en løbende opfølgning på virksomhedernes indsats i en dialog mellem stabene og virksomhederne. Der er udarbejdet en særlig vejledning om evaluering af aftalerne, hvor formålene med evaluering og opfølgning beskrives således: Medvirke til dokumentation af resultater og effekter, og dermed til et kvalificeret beslutningsgrundlag for politisk prioritering Medvirke til læring internt i virksomheden/staben og mellem aftaleområderne Være til gavn for den samlede kommunale virksomhed og den enkelte arbejdsplads Disse formål vil ikke altid veje lige tungt. Derfor skal man på forhånd overveje, når man opstiller målene, hvad hovedformålet med evalueringen er, og hvordan, der skal evalueres, hvornår og af hvem. I forbindelse med brugerrettede mål vil resultat og effekt af indsatsen som udgangspunkt være et højt prioriteret emne for evaluering og opfølgning. Der skal ikke nødvendigvis evalueres på samtlige mål, men der er i styringsmodellen mulighed for at prioritere, hvilke mål, der skal evalueres på. På skoleområdet eksperimenterer man på tre skoler med en såkaldt portfoliomodel, hvor man følger op via beskrivelser af, hvad der arbejdes med, startende helt nede fra elevniveauet, via lærer og lærerteam til skoleniveauet. Der har indtil nu ikke været særlig fokus på brugertilfredshed som mål, der følges op på i aftalesystemet. Man oplever ikke noget folkekrav om tilfredshedsundersøgelser; men man er opmærksom på, at der er en forøget risiko for, at man får trukket nogle uhensigtsmæssige krav ned over hovedet, hvis man ikke selv sætter noget i gang. Derfor er man, indtil nu på det mere metodiske plan, ved at forberede sig på at gøre noget ved dette område; men man lægger vægt på, at det, der sættes i gang, skal være af kvalitet, og at det skal tilføre reel værdi. 14

15 Man tilstræber, at den dokumentation, der skal foretages af virksomhedernes indsats, kan bruges af virksomhederne selv, og at den opfattes som værdifuld af disse. Man har ifølge eget udsagn et stykke vej endnu, før man kan sige, at dette er opnået i tilstrækkelig grad. Økonomistyring Som nævnt i indledningsafsnittet står Varde kommune i en vanskelig økonomisk situation, hvilket også spiller ind på den økonomiske styring. Den økonomiske decentralisering bygger på, at virksomhederne har fri dispositionsret over den budgetramme, de har fået tildelt, og at der er fri overførselsret mellem årene dog således, at der skal redegøres for baggrunden, hvis afvigelsen fra budgettet er mere end 5%. Principperne har virket tilfredsstillende i den forstand, at der ikke har været budgetoverskridelser på aftaleområderne, dvs. først og fremmest på institutionsområderne. Der er noget, der tyder på, at overførselsreglerne kan løbe ind i problemer på grund af den samlede økonomiske situation. Det udgiftsloft, som kommunen er omfattet af, betyder, at de midler, der spares op, bliver bundet, og at de ikke kan anvendes før engang i en ubestemt fremtid. Oveni dette, der rammer de virksomheder, der sparer op, kommer, at Byrådet helt generelt har indført en tvangsopsparing på 1% af budgetrammerne i Samlet set betyder det, at virksomhederne, hvis de sparer op, skubber en større og større opsparing foran sig uden garanti for, hvornår forholdene bliver sådan, at de får lov til at bruge opsparingen. Uanset, at der i virksomhederne er forståelse for disse begrænsninger, tilkendegiver man, at der er stor risiko for, at man efterhånden vil vende tilbage til tidligere tiders adfærd. Dvs. at virksomhederne, i stedet for at tænke langsigtet, vil sørge for at bruge alle konti op inden årets udgang. Det vil få uheldige konsekvenser, ikke alene for virksomheden selv, men også for kommunens likviditet. Der opereres i budgettet med en række tværgående puljer, som finansierer bestemte formål ude i virksomhederne. Der er indtil nu godkendt 4 sådanne tværgående puljer: Barselspulje 15

16 Pulje til langtidssygdom Forsikringspulje Udvendig vedligeholdelse Der pågår en stadig diskussion om, hvilke områder, der skal være omfattet af sådanne puljer. Synspunkterne spænder fra dem, der lægger meget vægt på millimeterretfærdigheden på bekostning af en mere rummelig decentralisering, til det modsatte synspunkt, hvor brugen af puljer bør begrænses til det absolut nødvendige. 16