Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Styringsmodeller

Transkript

1 Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Styringsmodeller Jammerbugt Kommune Portræt af Jammerbugt Kommune Indhold Væsentlige rammevilkår, hovedhensyn og grundlæggende styringsmæssige valg...2 Kommunalbestyrelsens rolle i Jammerbugt Kommune...3 Overordnet beskrivelse af Jammerbugt Kommunes styringsmodel...5 Forankring af kommunens styringstænkning...7 Økonomistyring...8 Styring og udvikling af kvalitet og effektivitet i Jammerbugt Kommune...9 Opfølgning, dokumentation og evaluering... 11

2 Væsentlige rammevilkår, hovedhensyn og grundlæggende styringsmæssige valg Jammerbugt Kommune er sammenlagt af Brovst, Fjerritslev, Pandrup og Aabybro Kommuner. Pr. 1. januar 2008 havde kommunen indbyggere. Læs mere om kommunen på Direktionen består af kommunaldirektøren, vicekommunaldirektøren og tre fagdirektører, og har det samlede ansvar for kommunens strategiske og tværgående udvikling. Der er tre fagforvaltninger Børn & Kultur, Teknik & Miljø og Social, Sundhed- & Beskæftigelse der hver ledes af en fagdirektør. Desuden er der tre tværgående stabsfunktioner i tilknytning til direktionen, hvor henholdsvis drifts-, service- og udviklingsressourcerne er samlet. Den overordnede styringsmodel er mål- og rammestyring, men kommunen er på vej til at udvikle denne styringsmodel i retning af aftalestyring. Det har været en politisk forudsætning, allerede inden den nye Jammerbugt Kommune gik i drift. Der er gennemført et pilotprojekt med en række institutioner og afdelinger, og på baggrund af erfaringerne herfra skal styringskonceptet rulles ud fra og med Jammerbugt Kommune står lige nu overfor store økonomisk udfordring. En vækst i udgifterne på en række områder betyder, at der må forventes en større overskridelse af budget Selv om kommunen regner med at komme ud af 2008 med et positivt driftsresultat, giver skredet i serviceudgifterne nogle udfordringer i relation til aftalen mellem kommunerne og regeringen omkring væksten i serviceudgifterne i For ikke at risikerer en økonomisk sanktion i næste års bloktilskud har kommunen besluttet at indefryse institutionernes overførsler. Desuden skal udvalgene finde besparelser på 1 % i indeværende års budget. Også i budget 2009 er der lagt op til besparelser. Økonomiudvalget har bedt fagudvalgene om at finde 2 % i effektiviseringer og/eller reduktioner i forbindelse med det igangværende budgetarbejde. Den økonomiske situation kan gøre det vanskeligt at løbe aftalestyringen i gang. Som man udtrykker det på institutionsniveau, så giver ikke mening at indgå aftaler, der er bundet op på økonomien, hvis forudsætningerne efterfølgende bliver ændret. Der bruges stadig meget tid på at få kommunen fusioneret fuldstændigt, og på at forene de forskellige kulturer. Der er en erkendelse i organisationen af, at forskelligheden mellem de fire kommuner har været større end forventet. For at give hele organisationen et servicetjek, er der igangsat en evaluering af den administrative organisation, der skal afklare om den nuværende organisering fungere optimalt og som tiltænkt. Bl.a. skal det vurderes om 2

3 forudsætningerne er til stede til at ændre fokus på sikker drift til mere udvikling. Kommunalbestyrelsens rolle i Jammerbugt Kommune Kommunalbestyrelsen har besluttet en vision for Jammerbugt Kommune. Visionen er formuleret i en række målsætninger, som skal være retningsgivende for beslutninger og aktiviteter i kommunen. To af målsætningerne er relateret til kommunens måde at tænke styring og organisation på: - Vi lægger vægt på dialog og en decentral struktur Vi ser det som en positiv værdi, at sikre involvering af borgere, brugere og foreninger i de lokale beslutninger. Vi vil sikre dialog og arbejde for lokal inddragelse i beslutningerne og herigennem medvirke til at understøtte en decentral struktur og forvaltning under hensyntagen til mulighederne og helheden. - Vi vil sikre bæredygtighed og udviklingskraft Vi vil fastholde og tiltrække dygtige medarbejdere og ledere, samt udnytte ressourcerne på tværs af den kommunale organisation for at sikre en høj faglighed og økonomisk bæredygtighed og den fornødne udviklingskraft til nye initiativer. Vi vil føre en personale- og ledelsespolitik, der bygger på udvikling og resultat til gavn for borgerne. Med disse målsætninger melder Byrådet klart ud, at de ønsker en høj grad af decentral kompetence og ansvar som det bærende princip. Formålet er bl.a. et ønske om at styre på mål frem for ressourcer, samt at skabe større sammenhæng mellem faglige og økonomiske beslutninger. Der er fra politisk side meget fokus på målstyringen i budgetprocessen. Således er visioner, målsætninger og servicemål en del af budgetbemærkningerne, og mål og økonomi diskuteres sideløbende. I det følgende er vist et eksempel fra budget 2008 på en af målsætningerne fra Politikområde 1. Børnepasning: 3

4 Vision Visionen for børnepasningsområdet er, at alle børn i Jammerbugt kommune får et sundt, trygt og godt liv. Målsætninger og servicemål Der er fleksible dagtilbud Vi tilbyder i Jammerbugt Kommunen forskellige valgmuligheder for at tilgodese såvel det enkelte barns behov for udvikling som forældrenes behov for pasning. Ud over valget mellem institutionstyper tilbyder vi forskellige åbningstider og pasningsmoduler. Det tilstræbes at tilbyde pasning i barnets nærmiljø. Det betyder, at i en attraktiv Jammerbugt Kommune er der bl.a. følgende institutionstyper: dagpleje børnehave (herunder børnehaver med særlig profil) landsbyordninger privat pasning skolefritidsordninger klubtilbud institutioner for børn med særlige behov Etablering af vuggestue og integreret institution (nyt) kan evt. gøres til genstand for en senere politisk drøftelse. Målsætningen om pasning i barnets nærmiljø er en af de målsætninger, som diskuteres i budgetprocessen lige nu. På grund af stigende børnetal mangler der institutionspladser i nogle områder af kommunen. Derfor diskuteres det om kapaciteten skal udvides i disse områder eller om målsætningen skal ændres. Hele kommunens styringskoncept med vægt på politisk fastsatte mål og høj grad af decentralisering til institutionsniveau definerer i princippet de forskellige aktørers styringsmæssige rolle. Der er dog et ønske om, at aftalestyringen i højere grad skal afstemme forventningerne mellem politikeren og forvaltning/institutionerne og dermed fastlægge rollerne mere entydigt. 4

5 Fra politisk side bliver der givet udtryk for, at decentraliseringen er udtryk for en stor tillid til institutionerne. Men der er samtidigt et ønske om mere overblik og tilbagemeldinger på, om tingene sker som besluttet. Der er en erkendelse af, at afstanden fra politikere til institutionerne er blevet større. Det formuleres også således: der er filtre begge veje både i forhold til beslutningernes implementering og tilbagemeldingen til det politiske niveau. Politikerne ser i høj grad aftalestyring som et redskab til at få dette overblik. Også dialogstrukturen skal tænkes om. Fagudvalgene har tidligere haft møder med institutionerne enkeltvis, men med de mange institutioner i den nye kommune er dette ikke realistisk. Derfor skal der tænkes i en ny og struktureret dialogproces. Overordnet beskrivelse af Jammerbugt Kommunes styringsmodel I Jammerbugt Kommuner tænker man styring i et sammenhængende styringskoncept. Kommunalbestyrelsens visioner i trin 1 udmøntes i de bærende styringsprincipper, en konkret model for politisk styring og en række styringsredskaber. Styringskonceptet illustreres således: Trin 2 - De bærende styringsprincipper er baseret på Central styring decentral ledelse. Kommunalbestyrelsen fastsætter de overordnede mål og rammer for de enkelte institutioner, mens institutionerne har en høj grad af decentral kompetence inden for disse rammer. Det hele knyttes sammen af en dialogstruktur, der bl.a. har til formål at evaluere om målene nås. 5

6 Den overordnede politiske styringsmodel i trin 3 er mål- og rammestyring. Det politiske fokus er at formulere målsætninger på de enkelte politikområder og fastsætte den økonomiske ramme. For hvert enkelt politikområder udarbejdes der mål, som er omdrejningspunkt for budgetlægningen. Der er forsøgt at skabe en tæt sammenhæng mellem mål og rammer, således at den politiske prioritering både sker på mål og rammer. Derfor er diskussionen om mål koblet tæt sammen med diskussionen om rammerne i budgettet. Institutionernes rolle er at udfylde de politiske mål og opstille egne målsætninger og faglige mål på baggrund af overordnede visioner og mål. Disse mål skal fremgå af en virksomhedsplan. Ligeledes skal institutionen udarbejde en årsrapport som dokumenterer målopfyldelsen. Denne sidste del af styringskæden er dog ikke rigtigt blevet implementeret, da man gennem længere tid har vidst, at man er på vej mod en aftalestyring, hvor aftalerne skal erstatte virksomhedsplaner og årsberetninger. Økonomiudvalget har netop besluttet at implementere aftalestyringen fra og med Med udgangspunkt i det vedtagne budget for 2009 udarbejdes der i oktober/december aftaler for de enkelte institutioner/afdelinger, som er gældende for Aftalestyringen bygger videre på mål- og rammestyringen, men aftalerne skal få politikernes mål til at blive synlige helt ud i institutionerne. Ligeledes skal aftalen sikre, at informationen også går den anden vej nemlig fra institution og til politikere. På baggrund af erfaringerne fra pilotprojektet er der udarbejdet et samlet koncept for aftalestyringen. Et koncept som skal bruges af alle aftalestyrede enheder. Aftalen fastlægger hvilke konkrete mål der skal nås, hvilken kvalitet der skal leveres, hvilke mængder der skal leveres og hvilke rammer, der skal foregå indenfor. På skoleområdet tager aftalekonceptet udgangspunkt i den såkaldte SMTTE-modellen, men aftalerne på de øvrige områder er funderet i balanced scorecard tankegangen. Det oprindelige målhierarki vil blive fastholdt, således at politikerne formulerer de overordnede visioner, samt målsætninger og servicemål, som tidligere beskrevet. Institutionerne skal i deres aftaler formulere egne mål med udgangspunkt i de politiske mål. I relation til trin 4, så har Jammerbugt Kommune samlet alle styringsdokumenter i Principper for økonomistyring. 6

7 Formålet med at gå fra det velkendte Kasse- og regnskabsregulativ, hvor fokus typisk er på bogføring, kontrol, betaling og regnskab til Principper for økonomistyring, hvor fokus er på styring, strategi og overordnet planlægning, er at styringen fremadrettet i højere grad skal styres på strategi og mål frem for kontrol og regler. Forankring af kommunens styringstænkning Arbejdet med visioner, målsætninger og servicemål foregår i fagudvalgene. Forvaltningen har dog været meget involveret i de første målsætninger, som blev til i fusionsprocessen. På hvert politikområde har en arbejdsgruppe udarbejdet forslag til mål, som efterfølgende er blevet forelagt og diskuteret i fagudvalgene og endelig konfirmeret i Kommunalbestyrelsen. Kommunen befinder sig i en overgangsfase lige. På institutionsniveau har man tidligere arbejdet med virksomhedsplaner og årsberetninger. Da man er på vej over mod aftalestyring, gør man ikke så meget ud af at vedligeholde konceptet. Virksomhedsplanerne er derfor meget forskellige. Nogle indeholder mål og indsatser, andre gør ikke. Fra politisk side er der store forventninger til den kommende aftalestyring. Man oplever et informationsmæssigt vacuum lige nu. Kontraktstyringen og de politiske mål søges forankret på flere måder. Blandt andet ved at give institutionerne store frihedsgrader til selv at opstille delmål, succeskriterier og metoder til evaluering. I aftalen kan målsætningen om overgange mellem børnehaver og sfo f.eks. udmøntes således: Mål Delmål Succeskriterier Evaluering Der er etableret Efter aftale med Pandrup Skole/sfo Besøgene er gennemført. Inden skolestart sikrer primærpædagogerne brobygning fra gennemføres tre besøg i børnehaveklassen At børnene føler de kender de nye i børnehaven at alle børn ved børnehave til skole/sfo samt tre besøg i Pandrup sfo, lokaler og ved hvem de voksne er, hvilken af klasserne de skal gå i og hvor personale fra børnehaven følger når vi snakker om dem. kan sætte navn på såvel børnehaveklasselederen med. samt navn på gruppe Børnene har sammen med kendte og pædagog i sfo. voksne stiftet bekendtskab med såvel Lederen tæller i august om alle aktiviteter skolens som sfo s personale samt fysi- har været afviklet. Involverede 7

8 ske forhold herunder legeplads. pædagoger i børnehaven laver skriftlig evaluering i august. Aftalestyringen søges også forankret gennem den dialogstruktur, som er etableret i relation til indgåelse og opfølgningen på aftalen. Aftalen indgås mellem institution og fagudvalg, men fagchefen på området skriver også under. Fagchef ser sig selv som bindeled mellem institutioner og politikere, og som sparringspartner i forhold til institutionerne. Det er et politisk ønske, at aftalestyringen foregår mellem fagudvalg og den enkelte institution. Fra forvaltningens side har man oprindeligt haft et ønske om et mere hierarkisk aftalesystem, hvor politikerne indgår aftale med direktør, der indgår aftale med fagchefen, som igen indgår aftale med institutionen. Økonomistyring Jammerbugt Kommunes overordnede budgetmetode er en kombination af rammebudgettering og blokbudgettering. Økonomiudvalget udmelder rammer for budgetlægningen ud i april måned. Disse rammer danner udgangspunkt udvalgenes prioritering, som foregår frem til august måned. Hvert udvalg får indenfor udvalgsområdet til opgave at udarbejde et antal blokke såvel positive som negative. Der kan ikke fremsættes forslag til nye aktiviteter uden at der samtidigt fremsættes forslag til finansiering heraf. Der er desuden besluttet i forbindelse med budgetlægningen for 2009, at der skal skabes en omstillingspulje på 2 % af nettoserviceudgifterne på alle politikområder. Sideløbende hermed gennemgår udvalgene de tidligere besluttede målsætninger og servicemål, dels for at vurdere målsætningerne i relation til det ønskede serviceniveau, dels for at vurdere om målsætninger stadig er relevante og om de er operationelle nok. Målsætning, rammerne, blokke og omstillingspuljen danner - sammen med et skøn over finansieringssiden - udgangspunkt for kommunalbestyrelsens efterfølgende prioritering. Budgetprocessen er tilrettelagt for at skabe sammenhæng mellem mål og rammer. Konkret har fagudvalgene - i relation til besparelsesrunden i budget gennemgået alle mål, så de svarer til rammerne. Fra politisk hold er målene lige så vigtige som økonomien. Som det udtrykkes - det er vigtig at vi har nogle visioner. Udgangspunktet for det kommende års budget er et pris- og lønfremskrevet budgetoverslaget, som reguleres for 8

9 lovbundne opgaver og allerede godkendte bevillinger. Desuden korrigeres der for udviklingen i befolkningen. Kommunens driftsbudget er opdelt i 18 politikområder. Bevillingsniveauet ligger politikområde. Udvalgene har stor frihed til at omprioritere mellem politikområderne indenfor et udvalgsområde. Princippet om central styring decentral ledelse indebærer store frihedsgrader for institutioner/afdelinger. Institutioner tildeles et samlet nettobudgetramme som ét samlet beløb, og udarbejder på baggrund heraf selv detailbudget. Alle institutioner har lønsumsstyring og der er adgang til at overføre 10 % af et års over- eller underskud til det efterfølgende år. På en lang række områder er budgettet aktivitetsafhængigt, f.eks. i forhold til antal børn i en daginstitution. Institutionen får som udgangspunkt et budget for hele året, beregnet på et forventet antal børn. Budgettet reguleres ved årets slutning på baggrund af det faktiske antal børn i løbet af året. Denne tildelingsmetode stiller store krav til lederen om at have overblik. I relation til økonomistyringen diskuteres det i øjeblikket, om den nuværende snitflade mellem den centrale økonomistab og forvaltningerne er den optimale, og om institutionerne har de tilstrækkelige muligheder for at udøve økonomistyring. Denne diskussion er blandt andet startet på baggrund af de store budgetoverskridelser. Institutionerne ser det som en meget vigtig forudsætning for aftalestyringen, at de økonomiske rammer er klart defineret og at økonomistyringen fungerer. Styring og udvikling af kvalitet og effektivitet i Jammerbugt Kommune Der arbejdes på nuværende tidspunkt ikke systematisk med kvalitetsudvikling og dokumentation heraf. Det er i høj grad de enkelte fagchefer, der i samarbejde med institutionerne sikrer og udvikler kvaliteten i opgaveløsningen. Men selvom der arbejdes med besparelse og med at få driften til at fungere, så anser kommunen det for vigtigt at have et udviklingsperspektiv. Blandt andet derfor har Jammerbugt Kommune sammen med 38 andre kommuner og KL indgået partnerskab om God kvalitet og høj faglighed i dagtilbud, der er et delprojekt under Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt. Målet er at skabe en systematisk kvalitetsudvikling af kerneydelsen i dagtilbuddene og skabe grundlaget for en dokumentation heraf. 9

10 Det er i Jammerbugt Kommune besluttet at knytte projektet op på eksisterende projekter i kommunen. Således arbejdes der med tre indsatsområder: Ledelse hvor der er fokus på ledelses og lederudvikling i Jammerbugt Kommune. Projektet skal være med til at styrke kommunens daginstitutionsledere. Kommunen har udarbejdet et ledelsesgrundlag og arbejdet skal kædes sammen hermed. Lærings- og udviklingsmiljøer og personalets faglige kompetencer. Jammerbugt Kommune er i gang med et stort læringsprojekt om relations- og ressourceorienteret pædagogik og partnerskabsprojektet skal ses i sammenhæng hermed. Dokumentation hvor dokumentationen ses som grundlag for evalueringsprocesser. Derfor skal der udarbejdes kvalitetsindikatorer i forhold til at videreudvikle og erfaringsudveksle i samarbejde med andre kommuner. I det følgende er vist et eksempel på arbejdet med indsatsområdet ledelse: Ønsket tilstand Indikatorer Målinger Institutionslederne føler sig rustet til de opgaver og udfordringer de møder i hverdagen. At lederne ved hvilke krav og forventninger der er til deres arbejde og håndteringen af dette. At lederne aktivt bruger deres netværk til at udvikle og forandre praksis. Lederfeedback og lederudviklingssamtaler. Fælles ledermøder med relevante udviklingstemaer. Udmøntning af aftaler i forbindelse med aftalestyringen. Lederne har fokus op kerneydelse og støtter personalet i at holde fokus på opgaven. Fokus på ledelsesstrukturen på dagtilbudsområdet i kommunen Medarbejdertilfredshed. Lederne formulerer præcise mål og forventninger til opgaveløsningen. At der fremsættes forslag til politisk behandling. At der er kvalificerede ledere af alle institutioner. Lederfeedback. Tilsynet med børnehaverne. Ledere med lyst til og fokus på - udvikling af egen ledelse. 10

11 Der er arbejdet med effektiviseringer på det administrative område igennem flere år, hvor der er sket en årlig reduktion på 2 pct. af driftsudgifterne. I alt kommer projektet til at løbe i 6 år. Fra politisk side fortryder man lidt, at man startede effektiviseringsprojektet inden organisationen var på plads. Det ville have været mere fornuftigt at starte det, når kommunen var kommet i sikker drift. Opfølgning, dokumentation og evaluering Evaluering og dokumentation er et vigtigt led i den besluttede aftalestyring, som skal give politikere og administrationen større indsigt i institutionernes målopfyldelse. Således skal alle institutioner opstille konkrete succeskriterier og metode til evaluering heraf. På skoleområdet vil SMTTE-modellen udgøre fundamentet for arbejdet med dokumentation og evaluering. SMTTE står for Sammenhæng, Mål, Tegn, Tiltag og Evaluering, og er en metode til at skabe sammenhæng mellem det man ønsker at opnå, og de tiltag og handlinger, man planlægger. En integreret del af modellen er, at man overvejer hvad det er man holder øje med på vejen mod målet. Nedenfor er vist aftalekonceptet på skoleområdet ud fra SMTTEmodellen. Sammenhæng Mål (konkrete) Tegn Tiltag Evaluering Hvor er vi? Hvilke mål for indsatsen? Hvilke tegn vil vi gerne se? Hvilke tiltag? Hvad skal evalueres? Hvad vil vi gerne have hvem til at gøre? Hvad vil vi gerne kunne registrere og evt. mål efter en periode? Hvilke succeskriterier? Hvad skal indsatsen konkret give anledning til? Hvem? Hvad? Hvornår? Hvilke spørgsmål skal belyses af hvem? Hvornår? Hvilke evalueringsmåder? Da kontraktstyringen først igangsættes nu, er diskussionen af, hvorvidt afrapporteringsformen skal være den samme på alle områder eller om der skal være rum til forskelligheder, ikke færdig. 11

12 12