Fredensborg Kommune sundhedsforsikring som personalegode

Transkript

1 Fredensborg Kommune sundhedsforsikring som personalegode Resumé: Statsforvaltningen Hovedstaden udtaler, at kommunens generelle beslutning om at indføre arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring som personalegode for kommunens ansatte er lovlig. Der må dog ikke ydes støtte fra kommunen til, at sundhedsforsikringen tillige kan omfatte den ansattes familie Statsforvaltningen Hovedstadens udtalelse til en borger Sundhedsforsikring Fredensborg Kommune Ved af 24. juni 2008 har De klaget over, at Fredensborg Kommune har besluttet at indføre en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring for sine medarbejdere. Statsforvaltningen har nu gennemgået sagen og fundet, at Fredensborg Kommunes generelle beslutning om at indføre en sundhedsforsikring for sine medarbejdere er lovlig. Statsforvaltningen finder, at Fredensborg Kommune må anses for at have en velbegrundet arbejdsgiverinteresse i at etablere en ordning, hvor der som personalegode tilbydes de ansatte en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring. Endvidere finder statsforvaltningen, at det på nuværende tidspunkt på arbejdsmarkedet som helhed må anses for almindeligt at tilbyde sundhedsforsikring som personalegode for de ansatte. Statsforvaltningen skal dog bemærke, at støtte fra kommunen direkte eller indirekte - til eventuel familiedækning for sundhedsforsikringen umiddelbart må anses for at være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, men såfremt familiedækningen vil være uden merudgift for kommunen, vil den efter statsforvaltningens opfattelse ikke påvirke lovligheden af den omhandlede ordning med sundhedsforsikring som personalegode for kommunens medarbejdere. STATSFORVALTNINGEN HOVEDSTADEN BORUPS ALLÉ 177, BLOK D- E 2400 KØBENHAVN NV JOURNAL NR.: /421 SAGSBEHANDLER:KBRKOE DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN- NR SE- NR hovedstaden@statsforvaltning.dk TELEFONTID: Mandag- Onsdag Torsdag Fredag ÅBNINGSTID FOR PERSONLIGE HENVENDELSER: Mandag- Onsdag Torsdag Fredag Statsforvaltningen beder kommunen om at fremsende den endelige og konkrete ordning med sundhedsforsikring for kommunens medarbejdere, når den foreligger. Nedenfor følger en redegørelse for sagen og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens udtalelse.

2 Sagsfremstilling Klagen I Deres klage af 24. juni 2008 har De bl.a. anført, at De mener, at den omhandlede ordning er ulovlig både i forhold til kommunestyrelsesloven og sundhedsloven. De har i den forbindelse anført, at kommunen selv er ansvarlig aktør efter sundhedsloven, som bl.a. skal sikre borgerne lige adgang til en række ydelser, og at kommunens medarbejdere nu via en privat sundhedsforsikring kan komme foran kommunens godt borgere i køen til en række ydelser. Endvidere har De anført, at både i almindelighed og i relation til kommunestyrelsesloven mener De, at kommunen forfølger et ulovligt formål med den trufne beslutning. De gør således gældende, at et sådant personalegode ikke eller kun i ringe omfang virker fremmende på motivation og rekruttering. Endelig har De i klagen bemærket, at medarbejdernes familier for et mindre beløb vil få mulighed for at blive dækket af de samme forsikringer, hvilket jo yderligere forstærker uligheden. Kommunens oplysninger I brev af 26. august 2008 fra kommunen er anført: Byrådet vedtog på sit møde den 23. juni 2008 at indføre en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring til kommunens medarbejdere. Den arbejdsgiverbetalte sundhedsforsikring er et led i en større personale politisk satsning, som også indeholder en "bruttolønsordning", hvor medarbejderne med træk i bruttolønnen kan købe en række goder som fx bredbånd, aviser, mobiltelefoner, brobizz og buskort. Baggrunden for Byrådets beslutning om at indføre en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring er dels, at kommunen står i en konkurrencesituation om nøglemedarbejdere eksempelvis pædagoger, skolelærere og SOSU-assistenter, dels at kommunen ønsker at fastholde de mange dygtige medarbejdere, der allerede er ansat. Endelig håber kommunen, at en arbejdsgiver betalt sundhedsforsikring inden for relativt kort tid kan bidrage til at nedsætte sygefraværet. Alt sammen til gavn for de mange borgere, der hver dag benytter sig af de kommunale serviceydelser og ikke mindst i kommunens egeninteresse som arbejdsgiver. SIDE 2

3 I den klage over Byrådets beslutning, som Statsforvaltningen har modtaget, er det anført at beslutningen er ulovlig i forhold til den kommunale styrelseslov og sundhedsloven. Den kommunale styrelseslov som sådan ses ikke at indeholde en direkte regulering af, hvorvidt en kommune kan tilbyde sine medarbejdere en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring. Byrådet har ved sin beslutning om at indføre en sundhedsforsikring taget udgangspunkt i kommunalfuldmagtsreglerne - de ulovbestemte grundsætninger, der regulerer kommunernes mulighed for at påtage sig opgaver. Byrådet er fuldt ud bekendt med, at det er i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, hvis der uden lovhjemmel sker en økonomisk begunstigelse af enkeltpersoner, som er begrundet i varetagelsen af de pågældendes individuelle interesser. I relation til kommunens medarbejdere er kommunen derfor som udgangspunkt alene berettiget til at stille de ydelser til rådighed, som den er forpligtet til gennem de aftalte løn- og ansættelsesvilkår. Det er imidlertid Byrådets opfattelse, at det nævnte udgangspunkt kan fraviges således, at kommunen i sin egenskab af arbejdsgiver og som led i den almindelige personalepleje kan tilbyde medarbejderne ydelser og/eller vilkår, som ikke umiddelbart følger af fx de overenskomstfastsatte forpligtelser. Statsforvaltningen Hovedstaden har således i skrivelse af 6. februar 2007 til Egedal Kommune udtalt, at: "Det er imidlertid i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis antaget, at det ovennævnte udgangspunkt kan fraviges, hvor der er tale om ydelser til kommunens ansatte. Dette er tilfældet dels i mindre betydelige spørgsmål ud fra hensynet til de ansattes velfærd, dels i tilfælde, hvor fravigelsen sker med henblik på at varetage kommunens interesser som arbejdsgiver. " Statsforvaltningen har videre udtalt, at: "I den samlede vurdering af, hvilke personalegoder en kommune kan stille til rådighed for sine ansatte, lægges der i tilsynsmyndighedernes praksis vægt på, om det for arbejdsmarkedet som helhed er almindeligt at stille den pågældende ydelse til rådighed. Endvidere må kommunens konkrete egeninteresse som arbejdsgiver i den pågældende ordning tillægges betydning, og kommunalbestyrelsen må i den forbindelse kunne foretage et skøn inden for relativt vide rammer. " Det er Byrådets opfattelse, at en sundhedsforsikring nu er en for arbejdsmarkedet almindeligt forekommende ydelse, som arbejdsgivere stiller til rådighed for medarbejderne. SIDE 3

4 Ifølge Ugebrevet A4 (marts 2008) har 46 pct. af alle privatansatte en behandlingsforsikring betalt af arbejdsgiver. Det er endvidere Byrådets opfattelse, at et tilbud til medarbejderne om arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring i høj grad også er et udtryk for kommunens varetagelse af sin egeninteresse som arbejdsgiver, idet en sundhedsforsikring er et element i en samlet indsats for rekruttering og fastholdelse af medarbejdere samt en ordning, som forventes at resultere i mindre sygefravær blandt medarbejderne. Endelig giver den mulighed for at behandle sygdomme, hvor de offentlige tilbud ikke er på højde med de private - eksempelvis misbrugsbehandling, og hvor der ikke eksisterer et gratis offentligt tilbud herunder psykologhjælp. Klageren har i sin henvendelse til Statsforvaltningen anført, at det tilkendegivne formål - rekruttering, fastholdelse m.m. - ikke kan opnås med en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring. Byrådet skal hertil bemærke, at sundhedsforsikringen alene er et element af flere i en større samlet personalepolitisk og rekrutteringsstrategisk satsning for at styrke rekruttering og fastholdelse af medarbejdere til og i Fredensborg Kommune. I rekrutteringsøjemed er det endvidere givet, at en lønpakkes sammensætning og størrelse vil være afgørende for ansøgeres valg af arbejdsplads, hvor det ikke kan udelukkes, at en sundhedsforsikring som en del af en lønpakke, kan være det udslagsgivende parameter for ansøgernes valg. På denne baggrund er det Byrådets opfattelse, at en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring er et personalegode, som en kommune inden for rammerne af kommunalfuldmagten kan stille til rådighed for sine medarbejdere og at det skøn, som ligger til grund for denne opfattelse ikke overstiger de relativt vide rammer, der gælder herfor. For så vidt angår klagerens henvisning til sundhedsloven er det Byrådets opfattelse, at en indførelse af arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring i Fredensborg Kommune ikke strider mod sundhedslovens principper om lige adgang for alle til de ydelser, der er omfattet af sundhedsloven. I sammenhæng med kommunalfuldmagtsreglerne gælder et overordnet princip om, at en kommune er et økonomisk fællesskab, og at den folkevalgte kommunalbestyrelse administrerer de fælles økonomiske midler, som er indbetalt af de kommunale skatteydere. Der gælder derfor et krav om, at kommunens dispositioner inden for rammerne af kommunalfuldmagten skal være økonomisk forsvarlige. Det er næppe muligt præcist at definere økonomisk forsvarlighed, men Indenrigs- og Sundhedsministeriet - nu Velfærdsministeriet - har i flere udtalelser anlagt en bred tilgang til begrebet således i Indenrigsministeriets skrivelse af SIDE 4

5 28. maj 1997, hvorefter "fastlæggelsen af, hvad der er økonomisk forsvarligt, må bero på den konkrete situation, og der må som udgangspunkt gives kommunalbestyrelsen et bredt spillerum med hensyn til anvendelsen af kommunale midler. Det er i forlængelse heraf Byrådets forventning, at indførelsen af en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring i et vist omfang vil være selvfinansierende ved opnåede besparelser på vikarforbrug, sygedagpenge etc. Afslutningsvis skal Byrådet tilkendegive, at det med henblik på varetagelse af overordnede hensyn til det samlede arbejdsmarked, må anses for uhensigtsmæssigt, at statuere det som ulovligt for en kommunal arbejdsgiver at tilbyde medarbejderne en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring, idet arbejdsmarkedet - med et privat arbejdsmarked, hvor ordningen bliver stadigt mere udbredt og hvor staten subsidierer anvendelsen gennem fuld fradragsret for de private arbejdsgivere - reelt vil være i fare for at blive spaltet i et "A" og "B" arbejdsmarked. Som svar på statsforvaltningens anmodning om nærmere beskrivelse af den vedtagne ordning har kommunen i brev af 11. september 2008 anført: Statsforvaltningen Hovedstaden har ved mail af 8. september refererende til Byrådets udtalelse af 26. august forespurgt Fredensborg Kommune om en nærmere beskrivelse af den vedtagne ordning, herunder oplysning om eventuel egenbetaling fra medarbejderne for ordningen samt oplysning om kriterier for at være omfattet af ordningen. I den anledning skal Fredensborg Kommune indledningsvis fastslå, at der - som det også fremgik af Byrådets udtalelse af 26. august er tale om en fuldt ud arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring, hvorfor der ikke vil være en egenbetaling fra medarbejderne. I forlængelse heraf kan det oplyses, at alle kommunens fastansatte medarbejdere - det vil sige medarbejdere med et ugentligt timetal på 8 timer eller derover - skal være omfattet af sundhedsforsikringen og at der herudover ikke fastsættes kriterier for at være omfattet af ordningen. Dermed vil ordningen opfylde betingelserne i ligningslovens 30 således, at den arbejdsgiverbetalte forsikringspræmie ikke medregnes i den enkelte medarbejders skattepligtige indkomst. Byrådets beslutning om at indføre en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring er af naturlige grunde ikke implementeret endnu, idet det en sundhedsforsikring er en ydelse omfattet af EU-udbudsdirektivet, hvorfor det er nødvendigt at gennem- SIDE 5

6 føre et EU-udbud, hvilket administrationen p.t. er i fuld gang med at planlægge. En nærmere beskrivelse af den vedtagne ordning er derfor alene mulig med det forbehold, at den præcise udformning af sundhedsforsikringen i Fredensborg Kommune vil afhænge af det forestående EU-udbud. Den følgende beskrivelse tager derfor afsæt i de oplæg m.m., der har ligget til grund for Byrådets beslutning om arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring, idet der heraf kan udledes de krav Byrådet har til en sundhedsforsikring, som - udover at være et tilbud til medarbejderne - tjener til at varetage Byrådets egeninteresse som arbejdsgiver i relation til at opnå lavere sygefravær, skabe bedre rekrutteringsmuligheder etc. Det er således kommunens ønske, at sundhedsforsikringen kommer til at indeholde følgende elementer: - Lægeordineret fysioterapi, kiropraktik og zoneterapi - Psykiater og psykologbehandling - Krisehjælp - Misbrugsbehandling - Forundersøgelse og diagnosticering - Operationer på privathospital - Efterkontrol og genoptræning De oplistede elementer er samlet set udtryk for den helhedsopfattelse, som er signaleret med valget af begrebet sundhedsforsikring, idet der ikke er tale om en mere snæver "hospitalsforsikring" - hvor fokus er på operationer - men en mere bredt sammensat forsikringsordning, som udover behandling også har fokus på forebyggelse og opfølgning/efterbehandling og dermed spiller sammen med den aktuelle satsning på fremme af sundhed generelt i Fredensborg Kommune. Samtidig kan det fremhæves, at rækkefølgen af de oplistede elementer ikke er tilfældig, men skal ses i sammenhæng med, at det erfaringsmæssigt viser sig, at det store træk på en sundhedsforsikring er på fysioterapi, kiropraktik og psykolog, hvorfor det er afgørende for kommunen, at en forsikringsordning omfatter disse elementer, da der her må forventes at kunne ses en effekt på lavere sygefravær og hurtigere tilbagevenden til arbejdet. Dette gælder ikke mindst i disse år, hvor en lang række ventelistegarantier er suspenderet i kølvandet på forårets strejker. Fredensborg Kommune har i øvrigt noteret sig, at en række kommuner er i færd med eller overvejer at indføre arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring. SIDE 6

7 I overensstemmelse med Statsforvaltningen Hovedstadens anmodning vedlægges bilag til og protokollering fra Byrådets møde den 23. juni 2008 vedrørende dagsordenspunktet. Endelig har kommunen i mail af 26. september 2008 til statsforvaltningen bl.a. anført følgende vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt sundhedsforsikringen tillige skal omfatte den ansattes familie: Kommunen skal hertil oplyse, at muligheden for tilkøb af familiedækning er et af de elementer i en sundhedsforsikring, som kommunen p.t. overvejer i vores aktuelle forberedelse af et udbud af en sundhedsforsikring. Som tidligere oplyst vil den endelige udformning af sundhedsforsikringen afhænge af det forestående udbud, som igen indholdsmæssigt vil afhænge at den udformning af udbudsmaterialet, herunder kravspecifikation, som kommunen har foran sig. Men det er givet, at der grundlæggende er et ønske fra kommunens side om, at familiedækningsmuligheden mod egenbetaling - bliver en del af sundhedsforsikringen. I forlængelse heraf skal det bemærkes, at kommunen ikke på nogen måde vil have en administrativ andel i de familiedækninger, der i givet fald måtte blive tegnet de vil alene være et anliggende mellem forsikringsselskabet og pågældende ægtefælle/børn. Sagsgrundlag i øvrigt Af statusrapport til Folketinget fra januar 2008, udarbejdet af Økonomi- og Erhvervsministeriet, Finansministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Skatteministeriet, om personalegoder/naturalieydelser opdateret med nye oplysninger om sundhedsforsikringer fremgår bl.a., at antallet af personer omfattet af en sundhedsforsikring i forbindelse med deres beskæftigelse i 2007 skønnes at være personer. Det fremgår endvidere, at tallet har været stærkt stigende indenfor de seneste år. Det er endvidere oplyst i statistik fra Forsikring & Pension, der er opdateret i oktober 2008, at personer var omfattet af en sundhedsforsikring i Det er som note til dette tal anført, at 9 ud af 10 sundhedsforsikringer er betalt af arbejdsgiveren. Statistikken er baseret på data fra flere forsikringsselskaber, hvor der i enkelte tilfælde er tale om data baseret på et skøn. Efter statsforvaltningens oplysninger er det helt overvejende personer i det private erhvervsliv, der på nuværende tidspunkt er omfattet af en sundhedsforsikring i forbindelse med deres beskæftigelse. SIDE 7

8 På nuværende tidspunkt er der i øvrigt efter statsforvaltningens oplysninger kun i få kommuner i Danmark truffet beslutning om at indføre sundhedsforsikring som et personalegode for medarbejderne. Af sagens oplysninger fremgår endvidere, at Fredensborg Kommune har indhentet vejledende tilbud på sundhedsforsikring fra flere forsikringsselskaber, og at kommunen på den baggrund forventer, at udgiften hertil vil udgøre 4,1 mio. kr. om året for kommunens fastansatte medarbejdere. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. 48, stk. 1, i den kommunale styrelseslov.1 Efter kommunalfuldmagtsreglerne kan en kommune ikke uden lovhjemmel yde tilskud til enkeltpersoner, som er begrundet i varetagelsen af de pågældendes individuelle interesse. En kommune er således som udgangspunkt alene berettiget til at stille de ydelser til rådighed for de ansatte, som kommunen er forpligtet til i henhold til de aftalte løn- og ansættelsesvilkår. Det er dog fast antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at en kommune i et vist omfang kan stille almindelige personalegoder til rådighed for de ansatte. I vurderingen af, hvilke personalegoder en kommune kan stille til rådighed for sine ansatte, lægges der i tilsynsmyndighedernes praksis vægt på, om det på arbejdsmarkedet som helhed er almindeligt at stille den pågældende ydelse til rådighed. Endvidere må kommunens konkrete egeninteresse som arbejdsgiver i den pågældende ordning tillægges betydning, og kommunalbestyrelsen må i den forbindelse kunne foretage et skøn inden for relativt vide rammer. Det er endvidere en forudsætning for en kommunes adgang til at stille personalegoder til rådighed for kommunens ansatte, at støttens størrelse og varighed ikke går ud over, hvad kommunens varetagelse af dens interesse som arbejdsgiver kan begrunde. 1 Lovbekendtgørelse nr af 24. oktober 2006 om kommunernes styrelse SIDE 8

9 Der kan angående kommunalfuldmagtsreglerne i relation til personalegoder bl.a. henvises til Inger Mogensen og Dario Silic, Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis, 2004, s. 91 f. Statsforvaltningen finder, at Fredensborg Kommune må anses for at have en velbegrundet arbejdsgiverinteresse i at etablere en ordning, hvor der som personalegode tilbydes de ansatte en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring. Statsforvaltningen finder således, at det må antages, at en sådan sundhedsforsikring med overvejende sandsynlighed vil gøre Fredensborg Kommune mere attraktiv som arbejdsplads og dermed styrke kommunens muligheder for i konkurrence med andre arbejdsgivere at rekruttere og fastholde kvalificerede medarbejdere. Ligeledes finder statsforvaltningen, at det må antages med overvejende sandsynlighed at ville kunne nedbringe sygefraværet i kommunen, at de ansatte via den omhandlede sundhedsforsikring får mulighed for behandling med kortest mulig ventetid, samt tillige får tilbud om flere behandlingsmuligheder, herunder også af forebyggende karakter, som de pågældende ikke ville kunne tilbydes indenfor det offentlige sundhedsvæsen. Statsforvaltningen finder endvidere, at det på nuværende tidspunkt på arbejdsmarkedet som helhed må anses for almindeligt at tilbyde sundhedsforsikring som personalegode for de ansatte. Herved lægger statsforvaltningen vægt på oplysningerne i ovennævnte statusrapport til Folketinget fra januar 2008, hvorefter antallet af personer omfattet af en sundhedsforsikring i forbindelse med deres beskæftigelse i 2007 skønnes at være personer, samt på de statistiske oplysninger fra Pension & Forsikring om udbredelsen af sundhedsforsikringer. Efter disse oplysninger er der således tale om, at mere end hver fjerde ansatte på arbejdsmarkedet som helhed i 2007 skønnes at være omfattet af en sundhedsforsikring i forbindelse med deres beskæftigelse. Endelig finder statsforvaltningen efter oplysningerne om Fredensborg Kommunes skønnede udgifter til sundhedsforsikring for medarbejderne, at støttens størrelse ikke går ud over, hvad kommunens varetagelse af dens interesse som arbejdsgiver kan begrunde. I relation til det i klagen anførte om sundhedsloven skal statsforvaltningen bemærke, at der ikke i sundhedsloven SIDE 9

10 er bestemmelser, som udelukker, at en kommune kan tilbyde sine ansatte en sundhedsforsikring som personalegode. Endvidere finder statsforvaltningen ikke, at beslutninger, som en kommune i egenskab af arbejdsgiver træffer om personalegoder til kommunens ansatte, har betydning i forhold til kommunens varetagelse af myndighedsopgaverne på sundhedslovens område og det forvaltningsretlige lighedsprincip, som kommunens opgavevaretagelse i den forbindelse skal være i overensstemmelse med. På den baggrund finder statsforvaltningen, at Fredensborg Kommunes generelle beslutning om at etablere en arbejdsgiverbetalt sundhedsforsikring for sine fastansatte medarbejdere må anses for at være lovlig. Under henvisning til oplysningerne fra Fredensborg Kommune om, at muligheden for tilkøb af familiedækning er et af de elementer i en sundhedsforsikring, som kommunen overvejer i den aktuelle forberedelse af et udbud af en sundhedsforsikring, skal statsforvaltningen dog bemærke, at støtte fra kommunen direkte eller indirekte - til en sådan familiedækning for sundhedsforsikringen umiddelbart må anses for at være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, idet der i så fald vil være tale om støtte til personer, der ikke er ansat i kommunen. Statsforvaltningen har imidlertid noteret sig, at kommunen efter det oplyste ikke på nogen måde vil have en administrativ andel i de familiedækninger, der i givet fald måtte blive tegnet, og at familiedækningen vil blive baseret på egenbetaling. Statsforvaltningen skal hertil bemærke, at såfremt familiedækningen i relation til sundhedsforsikringen for kommunens medarbejdere vil være uden merudgift for kommunen, vil den efter statsforvaltningens opfattelse ikke påvirke lovligheden af den omhandlede ordning med sundhedsforsikring som personalegode for kommunens medarbejdere. Da der ikke på nuværende tidspunkt foreligger en endelig og konkret udformning af ordning med sundhedsforsikring som personalegode i Fredensborg Kommune, skal statsforvaltningen afslutningsvis bede Fredensborg Kommune fremsende den endelige og konkrete ordning til statsforvaltningen, når den foreligger, med henblik på statsforvaltningens vurdering af lovligheden heraf, herunder om kommunens interesser som arbejdsgiver kan begrunde karakteren af ordningen. Udtalelsen vil blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside. SIDE 10

11 Der er sendt kopi af udtalelsen til Fredensborg Kommune. Med venlig hilsen Lone Birgitte Christensen Kontorchef/ Bo Rasmussen Specialkonsulent SIDE 11