2007-01-16. Gentofte Kommune. Bygningskrav til skoler. Resumé: udtalt, at det er statsforvaltningens opfattelse, at en skole skal indrettes således, at de enkelte klasser i mindst halvdelen af undervisningstiden, kan befinde sig samlet i ét lokale, der i forhold til klassekvotienten opfylder kravene til rumindhold i overensstemmelse med BR 95, kap. 4.4.2, stk. 2, sidste pkt. 16-01- 2007 TILSYNET MED KOMMUNERNE I KØBENHAVNS OG Statsforvaltningens brev til en borger FREDERIKSBORG AMTER SAMT MED KØBENHAVNS, FREDERIKSBERG OG BORNHOLMS KOMMUNER Vedr. ombygningen af Dyssegårdsskolen i Hellerup Ved brev af 14. oktober 2005 til Statsamtet København har De klaget over, at de fysiske rammer for undervisningen på den ombyggede Dyssegårdsskole ikke lever op til de lovbestemte krav. STATSFORVALTNINGEN HOVEDSTADEN BORUPS ALLÉ 177 2400 KØBENHAVN NV JOURNAL NR.: 2007-613/15 SAGSBEHANDLER: KHAKOE DIREKTE TELEFON: Ved lov nr. 542 af 24. juni 2005 om regional statsforvaltning er de opgaver, der tidligere blev varetaget af statsamterne, henlagt til statsforvaltningerne. Statsforvaltningen Hovedstaden har nu foreløbigt afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at en skole skal indrettes således, at de enkelte klasser i mindst halvdelen af undervisningstiden, kan befinde sig samlet i ét lokale, der i forhold til klassekvotienten opfylder kravene til rumindhold i overensstemmelse med BR 95, kap. 4.4.2, stk. 2, sidste pkt. Statsforvaltningen skal anmode Gentofte Kommune om at redegøre for, i hvilket omfang den fysiske indretning af de i kommunen beliggende skoler omfattet af SKUBprojektet, herunder Dyssegårdsskolen, lever op til ovenstående krav. TELEFON: 7256 7000 TELEFAX: 3833 2012 GIRO: 3001 4329848 CVR- NR. 11-57- 70-83 EAN- NR. 5798000362222 tilhov@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk TELEFONTID: Mandag- Onsdag 10.00-15.00 Torsdag 13.00-18.00 Fredag 10.00-12.00 ÅBNINGSTID FOR PERSONLIGE HENVENDELSER: Mandag- Onsdag 09.00-15.00 Torsdag 09.00-18.00 Fredag 09.00-13.00 I det omfang den fysiske indretning af skolerne ikke lever op til ovenstående krav, skal statsforvaltningen anmode kommunen om at redegøre for, hvad der agtes foretaget i anledning heraf.
Nedenfor følger en gennemgang af sagens baggrund samt en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Klagen Ved brev af 14. oktober 2005 til Statsamtet København har De oplyst, at ombygningen af Dyssegårdsskolen i forbindelse med det nye SKUB-projekt har resulteret i, at et større antal normalklasselokaler er blevet væsentligt mindre med en størrelse på ca. 100 m 3 til en normalklasse med op til 28 elever og 1-2 lærere, hvilket efter Deres opfattelse ikke lever op til lovbestemte krav. De har oplyst, at grundstrukturen med normalklasser opretholdes på den ombyggede skole, mens klasselokaler generelt kaldes baser. Det er Deres opfattelse, at kommunen forsøger at omgå og retfærdiggøre etableringen af klasselokaler på 100 m 3 med henvisning til en anden fremtidig pædagogik, der i højere grad baserer sig på gruppearbejdsformen og tværundervisning, uagtet at eleverne fortsat fysisk opholder sig samlet som en klasse fuldt ud i hele undervisningstimer, hvilket i praksis gælder mere end halvdelen af årets undervisningsforløb. De har videre oplyst, at der på skolen desuden er en udtalt mangel på rum til gruppearbejde, hvorfor det er Deres opfattelse, at den nye SKUB-pædagogik af den grund har yderligere snævre grænser for overhovedet at kunne realiseres. De har anført, at de små klasselokaler giver problemer for eleverne på skolen i form af risiko for høj forurening med kuldioxid i luften og dermed risiko for sløvhed og svækkelse af fokusering. De er endvidere af den opfattelse, at de konkrete fysiske forhold ikke alene kan hæmme elevernes læring og udvikling men også belaste elevernes sundhed med øget risiko for smitte- og infektionsfare og dermed følgende sygefravær. De finder endvidere, at de begrænsede pladsforhold ligeledes kan hæmme trivsel med øget risiko for stress, uro og mobning, og de trange pladsforhold tvinger desuden eleverne til at sidde tæt skubbet sammen, nogle med siden eller ryggen til tavlen og ved i stort omfang nyindkøbt inventar, der giver en betydelig mindre arbejdsplads. De har på baggrund af ovenstående ønsket at klage over klasselokalernes størrelse samt over, at borgmesteren i sit svar på Deres henvendelse ikke har forholdt sig til problemet. SIDE 2
Kommunens udtalelse Gentofte Kommune har ved brev af 26. april 2006 til statsamtet afgivet en udtalelse til sagen. Kommunen har oplyst, at definitionen på normalklasserum er et rum til normal undervisning i skoler eller anden undervisningssituation, hvor elever eller studerende sidder ved borde, og hvor der ikke foretages aktiviteter, der for eksempel afgiver forurening eller meget varme. Sådanne normalklasserum skal efter BR 95, kap. 4.4.2, stk. 2, have et rumindhold på 6 m 3 pr. person, når der etableres effektiv mekanisk ventilation efter kap. 11.2.3, stk. 2. Kommunen har hertil oplyst, at kommunens bygningsmyndighed har givet byggetilladelsen i overensstemmelse med bygningsreglementets regler. Om Dyssegårdsskolen har kommunen oplyst, at denne i disse år er i gang med en større udviklingsproces i forbindelse med SKUB-projektet. En proces som har til formål at skabe bedre rammer for læring og trivsel for børnene og skolen. Ledelse, bestyrelse, lærere, pædagoger, forældre og børn har udfærdiget et værdiprogram, som sammen med folkeskoleloven og Mål for Gentofte Kommunes Skolevæsen 2003-2007 danner grundlag for skolen. De pædagogiske målsætninger i værdiprogrammet indeholder blandt andet, som det også står foreskrevet i folkeskoleloven, et ønske om mere differentieret undervisning. Skolen er herefter blevet ombygget til at kunne leve op til kravene i folkeskoleloven, Mål for Gentofte Kommunes Skolevæsen 2003-2007 og skolens eget værdiprogram. Kravene til en fleksibel skole, som kan tilbyde differentieret undervisning, berører blandt andet rummenes størrelse. Om undervisningen på skolen har kommunen oplyst, at rumforløbene er indrettet med henblik på folkeskolelovens anvisning af differentieret undervisning og projektarbejde. Det betyder, at eleverne foruden instruktion bliver undervist gennem arbejde i grupper, hvor gruppernes sammensætning vil være determineret af opgavernes karakter. Der er således tale om varierede gruppestørrelser fra opgave til opgave. Undervisningssituationen vil typisk bestå af en fælles instruktion efterfulgt af debat og dialog i grupper, hvor lærerteams instruerer og vejleder. Kommunen har videre oplyst, at arbejdet foregår varierende over hele rumforløbet med udgangspunkt i basen. Rumforløbet består typisk af et større arbejdsrum (basen) samt tilstødende arealer med blandt andet mindre rum til SIDE 3
projekt- og gruppearbejde, og det er således en helt anden måde, undervisningen foregår på, end den traditionelle, hvor eleverne sidder ved stationære borde og modtager undervisning fra en eller flere lærere i det samme rum et normalklasserum. Det er på den baggrund kommunens opfattelse, at de forskellige rum på Dyssegårdsskolen ikke kan betragtes som det, der går under betegnelsen normalklasserum. Kommunen har hertil bemærket, at ved brug af en traditionel undervisningsform ville reglen for normalklasserum skulle anvendes. Der er efter kommunens opfattelse med udgangspunkt i de ovennævnte pædagogiske principper, tale om en anden og mere afvekslende/flydende benyttelse af rummene end i definitionen af normalklasserum, hvorfor forvaltningens krav til dimensionering af det samlede areal af kommunen anses for værende i overensstemmelse med bygningsreglementets krav. For så vidt angår Deres klage over borgmesterens svar på Deres henvendelse, har kommunen oplyst, at sagen på baggrund af Deres henvendelse er blevet undersøgt, og at De ved brev af 19. august 2005 er oplyst om, at forholdene på skolen skulle evalueres, og at Deres konstruktive forslag er videregivet til evalueringsgruppen. Kommunen finder på den baggrund, at Deres henvendelser er blevet besvaret og er taget alvorligt. Kommunen har afslutningsvis oplyst, at der i øjeblikket foretages en evaluering af forholdene på Dyssegårdsskolen. Der evalueres på, hvordan samspillet mellem pædagogik/faglighed, organisering og fysiske rammer fungerer, hvordan samspillet mellem kombi-bibliotekets funktion, organisering og fysiske rammer fungerer og hvordan de byggetekniske løsninger fungerer. Der bliver således blandt andet set på, om rummene bruges i overensstemmelse med skolens pædagogiske visioner og mål, og der vil indgå en evaluering af luftskifte i rummene. Evalueringen forventes at foreligge i løbet af foråret og vil ligge til grund for eventuelle ændringer af de eksisterende forhold, og skal således fungere som endnu et skridt på vejen til at optimere trivslen og læringsforholdene for børnene og medarbejderne. Undervisningsministeriets udtalelse SIDE 4
Ved brev af 11. maj 2006 har statsamtet anmodet Undervisningsministeriet om en vejledende udtalelse om, hvorvidt det på baggrund af regler i folkeskoleloven kan indfortolkes, at en klasse i den overvejende del af undervisningstiden skal undervises samlet i et enkelt lokale med den følge, at der som udgangspunkt er krav om, at der på en skole skal indrettes normalklasserum, der opfylder kravene i BR 95, kap. 4.2.2, stk. 2. Ved brev af 26. maj 2006 til statsamtet har Undervisningsministeriet afgivet følgende vejledende udtalelse: Folkeskolen er en kommunal opgave i henhold til 2, stk. 1, og 40, stk. 1, i lov om folkeskolen, jf. lovbekendtgørelse nr. 393 af 26. maj 2005. De fysiske rammer m.v. for kommunens skoler, herunder om klasselokalers størrelse, fastsættes af kommunalbestyrelsen inden for byggelovgivningens rammer og lovgivningens krav i øvrigt. Folkeskolelovgivningen indeholder ikke regler om lokaler, herunder om elevers placering i lokaler. Med folkeskoleloven af 1993 (lov nr. 509 af 30. juni 1993) blev der åbnet mulighed for, at undervisningen på 1.-10. klassetrin kan organiseres i hold inden for den enkelte klasse og på tværs af klasser og klassetrin, når dette er pædagogisk og praktisk begrundet. I bemærkningerne til lovforslaget (L 270 af 21. april 1993) er anført, at dette f.eks. kan være tilfældet "i forbindelse med deletimer, samlæsning, valgfag, tilbudsfag, idræt og emneuger, samt hvor faglokalernes indretning og størrelse gør det nødvendigt at dele eleverne." I nævnte lov nr. 509 ( 25, stk. 4, sidste pkt.) er det fastsat, at eleverne på alle klassetrin skal undervises samlet i den overvejende del af undervisningstiden. I bemærkningerne til lovforslaget er det anført, at "(d)et grundlæggende princip for organisering af undervisningen er den udelte skole, hvor klassen som hovedregel er den grundlæggende undervisningsenhed, der undervises samlet i den overvejende del af undervisningstiden." Med 1993-loven blev der herudover åbnet mulighed for, at holddannelse i de enkelte fag på 8.-10. klassetrin kan foretages på baggrund af en løbende faglig-pædagogisk vurdering af de enkelte elevers og klassers samlede behov. Ved lov nr. 300 af 30. april 2003 om ændring af folkeskoleloven blev de hidtidige bestemmelser om holddannelse på 1.-7. klassetrin ændret, mens de hidtidige betingelser på 8.- 10. klassetrin blev opretholdt uændret. Hvor der efter de hidtidige regler for 1.-7. klassetrin alene kunne organiseres hold af pædagogiske og praktiske grunde, blev der med lovændringen i 2003 mulighed for at inddrage SIDE 5
en løbende evaluering af elevernes udbytte af undervisningen som en del af grundlaget for holddannelsen, når denne sker af pædagogiske grunde (folkeskolelovens 25, stk. 4 og 5). Med henblik på at kunne udnytte de pædagogiske, indlæringsmæssige og sociale fordele ved klassen som samlet undervisnings enhed er bestemmelsen om, at eleverne på alle klassetrin skal undervises samlet i den overvejende del af undervisningstiden, videreført. ( 25, stk. 6). I bemærkningerne til lovforslaget (L 130 af 22. januar 2003) er følgende anført: "Grundlaget er fortsat, at skolen ikke skal være niveaudelt, og den hidtidige bestemmelse om, at eleverne skal undervises i deres klasse i den overvejende del af undervisningstiden, det vil sige, at eleverne i mere end halvdelen af det samlede årlige undervisningstimetal skal undervises sammen, opretholdes uændret [....] dog med sproglige ændringer. Det vil sige, at den samlede tid, hvor der kan ske holddannelse, skal udgøre mindre end halvdelen af undervisningstiden." I folkeskolelovens 18 er samlet de bestemmelser, der vedrører kravene til undervisningens tilrettelæggelse, herunder om undervisningsdifferentiering. I forarbejderne til 1993- loven, hvis bestemmelser indholdsmæssigt er videreført uændret i den gældende lovgivning, er det anført, at "(g)ruppering af elever i kortere perioder og med skiftende sammensætninger vil således naturligt kunne vekselvirke med andre undervisnings- og arbejdsformer, der tilgodeser princippet om undervisningsdifferentiering." I stk. l og 2 er følgende fastsat: " 18. Undervisningens tilrettelæggelse, herunder valg af undervisnings- og arbejdsformer, metoder, undervisningsmidler og stofudvælgelse, skal i alle fag leve op til folkeskolens formål og varieres, så den svarer til den enkelte elevs behov og forudsætninger. Stk. 2. Det påhviler skolelederen at sikre, at klasselæreren og klassens øvrige lærere planlægger og tilrettelægger undervisningen, så den rummer udfordringer for alle elever." Folkeskolelovens bestemmelser om undervisningsdifferentiering og om mulighed for gruppering af elever (gruppearbejde) betyder ikke, at der kan ses bort fra lovens 25, stk. 6, hvorefter eleverne på alle klassetrin skal undervises i deres klasse - det vil sige samlet, jf. ovenfor - i den overvejende del af undervisningstiden. Der er ikke holdepunkt for at antage, at der kan udledes krav om indretning af særskilte klasseværelser, hvor undervisningen af de enkelte klasser samlet skal foregå. Men undervisningen af de enkelte klasser samlet skal naturligvis foregå i SIDE 6
lokaler, der opfylder kravene i Erhvervs- og Byggestyrelsens bygningsreglement. Kommunens bemærkninger Ved brev af 27. september 2006 til statsamtet har Gentofte Kommune afgivet sine bemærkninger til Undervisningsministeriets udtalelse. Kommunen har blandt andet understreget, at undervisningen på Dyssegårdsskolen er i overensstemmelse med folkeskolelovens krav. Eleverne er, som det kræves i folkeskoleloven, inddelt i klasser med henblik på at kunne udnytte de pædagogiske, indlæringsmæssige og sociale fordele ved klassen som samlet undervisningsenhed. Endvidere undervises eleverne i den overvejende del af undervisningstiden samlet i klassen. Kommunen har herefter beskrevet undervisningsformen på Dyssegårdsskolen i overensstemmelse med kommunens udtalelse af 26. april 2006 til statsamtet og har hertil anført, at den omstændighed, at rumforløbene består af en base med flere tilstødende arealer efter kommunens opfattelse tilgodeser den valgte undervisningsform mest hensigtsmæssigt. Kommunen har endvidere på baggrund af konklusionen i Undervisningsministeriets vejledende udtalelse fastholdt, at undervisningen på Dyssegårdsskolen er i overensstemmelse med såvel folkeskolelovens krav til samlet undervisning af klassen som bygningsreglementet. Kommunen har afslutningsvis oplyst, at resultatet af en evaluering af udviklingsprocessen på Dyssegårdsskolen forelå i april 2006, ligesom der i april forelå en indeklimaregistrering af det termiske, atmosfæriske og akustiske indeklima på Dyssegårdsskolen, og det er i høj grad indeklimaet, der har givet anledning til bekymring hos forældrene. Forældrene er blevet orienteret om de pågældende rapporter, der endvidere er blevet offentliggjort på skolens og SKUB s hjemmeside. Klagernes bemærkninger Ved brev af 13. november 2006 til statsamtet har De på baggrund af Undervisningsministeriets vejledende udtalelse samt kommunens bemærkninger hertil afgivet Deres afsluttende bemærkninger til sagen. De har sammenfattende anført, at med de givne klasselokaler/baser og med de aktuelle klassekvotienter på Dyssegårdsskolen kan undervisningen efter Deres opfattelse ikke samtidig overholde lovkrav i folkeskoleloven og byg- SIDE 7
ke samtidig overholde lovkrav i folkeskoleloven og bygningsreglementet. De har hertil blandt andet anført, at en problemløsning kan bestå i, enten at klasselokalerne gøres større, eller at klasselokalerne bibeholdes men med en betydelig sænket klassekvotient. Statsforvaltningens foreløbige udtalelse Det fremgår af udskrift af beslutningsprotokollen fra kommunalbestyrelsens møde den 25. september 2006, hvor kommunens bemærkninger til Undervisningsministeriets udtalelse blev behandlet, at kommunen er af den opfattelse, at statsamtet som tilsynsmyndighed ikke kan påse kommunens overholdelse af bygningsreglementet. Statsforvaltningen skal hertil indledningsvis bemærke, at det fremgår af kommunestyrelseslovens 48, stk. 1, at statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Tilsynet vedrører således alene kommunens overholdelse af den del af lovgivningen, der angår kommunernes virksomhed som offentlige myndigheder. Kommunerne er i medfør af byggeloven tillagt kompetencen som bygningsmyndighed. Kommunens kompetencer efter byggelovgivningen er således omfattet af statsforvaltningens tilsynskompetence. Det fremgår videre af kommunestyrelseslovens 48, stk. 3, at statsforvaltningen ikke fører tilsyn, i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag. Det er en betingelse for at udelukke statsforvaltningens tilsyn, at vedkommende rekursmyndighed kan tage stilling til den pågældende sag. Det følger heraf, at hvis der for eksempel er spørgsmål, som en rekursmyndighed af formelle grunde ikke kan behandle, for eksempel fordi en klagefrist er sprunget, eller der ikke er en klageberettiget, som klager, kan statsforvaltningen tage stilling til disse spørgsmål. Efter byggelovens 23 er statsforvaltningen klageinstans, for så vidt angår kommunalbestyrelsens afgørelser efter byggelovgivningen. Udgangspunktet er således, at statsforvaltningen som tilsynsmyndighed ikke kan behandle byggelovsklager, da der eksisterer en særlig klageinstans på området. SIDE 8
Da statsforvaltningen som særlig klageinstans efter byggelovens 23 af formelle grunde ikke kan behandle den indkomne klage, da det formodes at klagefristen efter byggelovens 24 er overskredet, vil statsforvaltningen som tilsynsmyndighed i denne sag også kunne påse, om kommunen som bygningsmyndighed, herunder som tilladelses- og tilsynsmyndighed efter byggeloven, har handlet i overensstemmelse med byggelovgivningen. Det fremgår af folkeskolelovens 25, stk. 6, at eleverne på alle klassetrin skal undervises i deres klasse i den overvejende del af undervisningstiden. Ifølge bemærkningerne til folkeskoleloven, jf. Undervisningsministeriets udtalelse, betyder dette mindst halvdelen af undervisningstiden. Jf. Undervisningsministeriets udtalelse betyder folkeskolelovens bestemmelser om undervisningsdifferentiering og om mulighed for gruppering af elever (gruppearbejde) ikke, at der kan ses bort fra lovens 25, stk. 6, hvorefter eleverne på alle klassetrin skal undervises samlet i deres klasse i den overvejende del af undervisningstiden. Det er endvidere Undervisningsministeriets opfattelse, at undervisningen af de enkelte klasser samlet skal foregå i lokaler, der opfylder kravene i Erhvervs- og Byggestyrelsens bygningsreglement. Det fremgår af BR 95, kap. 4.4.2, stk. 2, sidste pkt., at normalklasserum i skoler og lignende, når der etableres effektiv mekanisk ventilation, skal have et rumindhold på 6 m³ pr. person. Det er på baggrund af ovenstående statsforvaltningens opfattelse, at en skole skal indrettes således, at de enkelte klasser i mindst halvdelen af undervisningstiden kan befinde sig samlet i ét lokale, der i forhold til klassekvotienten opfylder kravene til rumindhold i overensstemmelse med BR 95, kap. 4.4.2, stk. 2, sidste pkt. En klasse med 28 elever og 2 lærere skal således i mindst halvdelen af undervisningstiden kunne befinde sig i et lokale med et rumindhold på mindst 180 m 3. Kommunen har i sit svar af 27. september 2006 fastholdt, at undervisningen på Dyssegårdsskolen er i overensstemmelse med såvel folkeskolelovens krav til samlet undervisning af klassen som bygningsreglementet. Statsforvaltningen har ikke fundet grundlag for at antage, at undervisningen på Dyssegårdsskolen ikke lever op til SIDE 9
folkeskolelovens krav til samlet undervisning af klassen i den overvejende del af undervisningstiden. Det fremgår imidlertid ikke nærmere af kommunens oplysninger til statsforvaltningen, på hvilken måde skolens indretning lever op til kravene BR 95, kap. 4.4.2, stk. 2, sidste pkt. Statsforvaltningen skal anmode Gentofte Kommune om at redegøre for, i hvilket omfang den fysiske indretning af de i kommunen beliggende skoler omfattet af SKUBprojektet, herunder Dyssegårdsskolen, lever op til ovenstående krav. I det omfang den fysiske indretning af skolerne ikke lever op til ovenstående krav, skal statsforvaltningen anmode kommunen om at redegøre for, hvad der agtes foretaget i anledning heraf. Det bemærkes, for så vidt angår Deres klage over, at borgmesteren i sit svar på Deres henvendelse ikke har forholdt sig til problemet, at statsforvaltningen ikke har kompetence til at påse spørgsmål vedrørende kommunens sagsbehandling. Gentofte Kommune er ved kopi af dette brev underrettet om ovenstående. Med venlig hilsen Lone B. Christensen kontorchef Katrine Harlou Fuldmægtig SIDE 10