Statsforvaltningens brev af 18. juni 2009 til en borger 1 8-0 6-2 0 0 9 Statsforvaltningen Syddanmark, afdelingen for tilsynet med kommunerne i Region Syddanmark, har fra Det Sociale Nævn modtaget din klage over afslag på aktindsigt i og dokumentation af navne og adresser på alle hjælpere, der har besøgt dit [..] hjem i perioden fra den 15. marts 2007 31. maj 2007. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. I den udstrækning, [..]Kommune kan fastslå identiteten på hjælpere ansat i kommunen, der er kommet i dit [..]hjem i perio den fra den 15. m art s 2007 31. m aj 2007, er det statsforvaltningens opfattelse, at kommunen ikke med hjemmel i offentlighedslovens 12 kan meddele afslag på navne på disse hjælpere. Statsforvaltningen beder [..]Kommune om at oplyse, hvad den agter at foretage i den anledning, idet statsforvaltningen herunder anmoder kommunen om at tage stilling til, om væsentlige hensyn til private interesser gør det påkrævet at begrænse aktindsigten, jf. offentlighedslovens 13, stk. 1, nr. 6. Det er statsforvaltningens opfattelse, at du ikke efter offentlighedsloven eller anden lovgivning har ret til oplysning om den enkelte hjælpers adresse, ligesom kommunen ikke har pligt til at forsøge at rekonstruere, hvilke vikarer ansat af et vikarbureau, der i den omhandlede periode er kommet hos jer. T I L S Y N E T M E D K O M M U N E R N E I R E G I O N S Y D D A N M A R K S T A T S F O R V A L T N I N G E N S Y D D A N M A R K S T O R E T O R V 1 0 6 2 0 0 A A B E N R A A J O U R N A L N R. : 2 0 0 7-6 1 3 / 2 8 4 S A G S B E H A N D L E R : U J S O E D I R E K T E T E L E F O N : 7 2 5 6 7 9 8 8 T E L E F O N : 7 2 5 6 7 9 0 0 T E L E F A X : 7 4 6 2 8 4 0 9 E A N - N R. 5 7 9 8 0 0 0 3 6 2 2 9 1 S E - N R. 2 9 3 7 6 2 7 1 s y d d a n m a r k @ s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k E K S P E D I T I O N S T I D : M A N D A G - O N S D A G : 1 0. 0 0-1 5. 0 0 T O R S D A G : 1 0. 0 0-1 7. 0 0 F R E D A G : 1 0. 0 0-1 3. 0 0 T E L E F O N T I D : M A N D A G - O N S D A G : 0 9. 0 0-1 3. 0 0 T O R S D A G : 1 2. 0 0-1 6. 0 0 F R E D A G : 0 9. 0 0-1 3. 0 0 Det har således ikke været i strid med regler, hvis overholdelse påses af det kommunale tilsyn, at [..] kommune ikke har imødekommet din anmodning om aktindsigt i hjælpernes adresser eller i navne på de hjælpere, der ikke er var kommunalt ansatte. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse.
Sagens baggrund: Statsforvaltningen Syddanmark fandt i en udtalelse til [..]af 10. december 2007, at det var i overensstemmelse med lovgivningen, når [..]Kommune havde meddelt afslag på aktindsigt i kommunalt ansatte hjemmehjælperes lægeerklæringer og anmeldelser af psykisk arbejdsskade. Statsforvaltningen Syddanmark har den 21. januar 2009 fra det Sociale Nævn i Statsforvaltningen Syddanmark modtaget din henvendelse om aktindsigt i navne og adresser på alle hjælpere, der har besøgt dit og din afdøde hustrus hjem i perioden 15. marts 31.maj 2007. Det Sociale Nævn har den 21. januar 2009 afvist at behandle sagen vedrørende din ret til aktindsigt efter offentlighedsloven, idet de ønskede oplysninger ikke indgår i en sag, hvori nævnet er klageinstans vedrørende den materielle afgørelse. Det fremgår af de akter, Statsforvaltningen Syddanmark har modtaget, at du [..]i brev af 4. juli 2008 har skrevet således til [..]Kommunes ældrecenter: [..]I fortsættelse af brev fra 15.06.08 til [..], Ældrecentret [..]udbeder vi os aktindsigt i og dokumentation af navne og adresser på alle hjælpere (59), såvel fastansatte som vikarer, der har besøgt os i dagvagt i perioden fra den 15.03.07 til den 31.05.07. Det samme udbedes for hjælpere i aftenvagt i samme periode.[..] I brev af 4. september 2008 har [..]Kommune bl.a. skrevet således til dig: I brev dateret den 4. juli 2008 anmoder I om aktindsigt i personalesagerne samt oplysninger om navne på faste medarbejdere og vikarer, som har været hos Dem i perioden 15. marts 2007 og frem til 31. maj 2007. Baggrunden for Deres anmodning er, at De personligt vil kontakte den enkelte medarbejder. Det er, jf. offentlighedslovens 12, ikke muligt for [..]Kommune at oplyse Dem om enkelte personers private forhold.[..] Afg ø relsen er påklag et t il det S o ciale Næ v n, o g i brev af 10. september 2008 har I skrevet således til nævnet: [..]Refererende hertil udbad vi os i brev af 4. juli 2008 til [..] aktindsigt i og dokumentation af navn og adresse på alle hjælpere (59), såvel fastansatte som vikarer, der havde besøgt os i perioden fra den 15.03.07 til den 31.05.07, idet vi så selv kunne kontakte disse og få de- S I D E 2
res bekræftelse på, at ældrechefens påstande om tilbagemeldingerne er pure opspind og løgnagtige.[..] Ældrechefen har efterfølgende [..] kun besvaret vores brev af 4.07.08 og afvist vores anmodning om aktindsigt og dokumentation, alene med henvisning til offentlighedslovens 12, uden at konkretisere afvisningen nærmere. Det er imidlertid fortsat vores opfattelse af loven, at der ikke er tale om følsomme oplysninger, som kan tilbageholdes, jf. vejledningens pkt. 55. I det daglige bærer alle hjælperne identitetskort med navn m.m. Vi kender dem som regel ved fornavn og/eller initialer i Samarbejdsbogen. Det er en suspekt afvisning, at vi n u, h vor vi h ar brug for de re s h jælp, ikke m å kontakte dem og få deres vidneudsagn.[..] I brev af 18. september 2008 har [..]Kommune skrevet således til det Sociale Nævn: Jeg formoder, at der ankes over, at jeg ikke kan oplyse [..]navnene og private telefonnumre på de medarbejdere, der er kommet i deres hjem i perioden fra den 15. marts 2007 til 31. maj 2007. [..] Med baggrund i [..]anke af 10. september 2008 har jeg på ny gennemgået og revurderet sagen. Det giver ikke anledning til at ændre min afgørelse om, at [..]Kommune ikke kan udlevere personlige oplysninger omkring vores medarbejdere. Statsforvaltningen har modtaget følgende udtalelse fra [..]Kommune af 13. februar 2009: [..]De ønskede oplysninger om, hvilke hjælpere der er kommet i [..]hjem i perioden 15. marts 2007 til 31. maj 2007 foreligger ikke, hverken elektronisk eller manuelt. Vore medarbejdergrupper er inddelt i gruppe med ca. 25 medarbejdere. Det er medarbejdere samt deres vikarer fra gruppen, der er kommet i hjemmet. På grund af kompleksiteten i hjemmet har der været anvendt skiftende medarbejdere fra gruppen inkl. deres vikarer, som er bestilt fra vikarbureauer. Statsforvaltningen har modtaget dine bemærkninger til [..]Kommunes udtalelse: [..]Heri meddeler ældrechef [..](JS), at de ønskede oplysninger ikke foreligger, hverken elektronisk eller manuelt. Det forekommer umiddelbart usandsynligt og ikke troværdigt, at det ikke registreres dagligt og arkiveres, - HVILKE hjælpere (navn), - der kommer HVOR (sted), - og HVORNÅR (dato og tid), S I D E 3
når det har så afgørende betydning for planlægning af daglige opgave r, opfølgn in g af opgave r, h e run de r kvalitetsvurdering som grundlag for omsorgsleder [..] s målmøder hos borgeren i borgerens eget hjem.[..] De daglige besøg har hjælperne også noteret i en SAM- -ARBEJDSBOG, som beror hos borgeren (her nu hos Hans Kej), med dato og tid, navn eller initialer. Alle 59 hjælperes navne (52 fornavne) og/eller initialer kan aflæses. De vil være let genkendelige af deres leder [..]og/eller hjælperne, som således vil kunne finde frem til navne og adresser. Kopi af respektive blade i SAMARBEJDSBOGEN kan stilles til rådighed.[..] [..]Kommune har den 8. juni 2009 telefonisk oplyst følgende: 1. I borgerens journal noteres, hvis der er forhold der skal gøres bemærkninger om, og her underskrives med navne og initialer 2. [..]har fået aktindsigt i alt journalmateriale. 3. Normalt ved forvaltningen hvilken kontaktperson/hjemmehjælper, der fast kommer i hjemmet. I det aktuelle tilfælde var det hjemmehjælpergruppen på 25 personer, der på skift varetog opgaven, så man har ikke registreret, hvem der har været i hjemmet på hvilke dage 4. Denne gruppe er blevet suppleret med vikarer fra et vikarbureau, og vikarerne har [..]Kommune ikke registreret navnene på 5. Navne på de sygeplejersker, der er kommet i hjemmet, kan man se i journalen 6. Det udkørende personale noterer på en køreliste, der bliver gemt i 2 uger 7. Forvaltningen kan sandsynligvis identificere hjælperens identitet udfra evt. initialer i borgerens samarbejdsbog Retsgrundlag 2, stk. 2 og 3, 4,stk. 1 og stk. 3, 12, stk. 1, nr. 1 og 13, stk. 1, nr. 6 i lov om offentlighed i forvaltningen ( o ffent lig h edslo v en lo v nr. 572 af 19. decem ber 1985, som ændret senest ved lov nr. 552 af 24. juni 2005) lyder således: 2. Stk. 2. Bortset fra bestemmelsen i 6 gælder loven endvidere ikke for sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste. Det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. dog stk. 3 og 4, stk. 2. Stk. 3. I sager som nævnt i stk. 2, 2. pkt., gælder loven for oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterej- S I D E 4
ser. For så vidt angår ansatte i chefstillinger gælder loven endvidere for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover. Det gælder dog kun for et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet. 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v. Stk. 3. Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Undtagelse af oplysninger 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om 1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,[..] 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til [..] 6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Følgende fremgår af bemærkninger til offentlighedsloven (LF 1985/86 1.5): Til 12 [..]Efter nr. 1 omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold. Udtrykket»private«er foretrukket frem for udtrykket»personlige«, der anvendes i den tilsvarende bestemmelse i den gældende lov. Denne ændring har til formål at fastslå, at udgangspunktet for afgrænsningen af, hvilke oplysninger der kan anses for omfattet af undtagelsesbestemmelsen, navnlig må søges i en vurdering af, hvorvidt oplysningerne kan betegnes som»følsomme«, d.v.s. er af en sådan karakter, at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Den ændrede formulering indebærer en vis indskrænkning af undtagelsesbestemmelsens anvendelsesområde[..]. Til 13 [..]Bestemmelsen i nr. 6 er enslydende med den gældende offentlighedslovs 2, stk. 2, nr. 4. Bestemmelsen forudsættes som hidtil kun anvendt i begrænset omfang, hvor der er et klart behov derfor. Indsættelsen af en udtrykkelig undtagelse i nr. 3, jfr. herom ovenfor, er såle- S I D E 5
des udtryk for et ønske om at begrænse denne generalklausuls anvendelse[..]. Statsforvaltningens udtalelse: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 696 af 27.juni 2008, so m æ ndret v ed 1 i lo v nr. 136 af 24. febru ar 2009). Statsforvaltningen fører ikke tilsyn, i det omfang særlige klag e- eller t ilsynsm yndig h eder kan t ag e st illing t il den pågældende sag. Dette fremgår af 48, stk. 3 i styrelsesloven. Har rekursmyndigheden truffet afgørelse i den pågældende sag, vil tilsynet fortsat være udelukket fra at behandle sag en. Det skyldes, at det alm indelig e ko m m u nale t ilsyn er rettet mod afgørelser truffet af kommuner, ikke af rekursmyndigheder. Det Sociale Nævn har behandlet spørgsmålet om aktindsigt i [..]sag om hjemmehjælp. Statsforvaltningen lægger til grund, at de dokumenter eller oplysninger, du har anmodet om aktindsigt i, ikke allerede fremgår af sagen om hjemmehjælp. Det er i Justitsministeriets praksis almindeligt antaget, at oplysningen om, hvilke personer der har truffet afgørelse, og hvem der har medvirket ved en sagsbehandling, er undergivet offentlighed, idet oplysningen anses for at være af væsentlig betydning bl.a. for at vurdere habilitetsspørgsmål. Der henvises til John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, side 223. I det fo relig g ende t ilfæ lde er der im idlert id ikke t ru ffet nogen afgørelse, men derimod tale om udøvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed, hvor der ikke på samme måde kan opstå spørgsmål om inhabilitet. Det er Indenrigsministeriets antagelse, som den kommer til udtryk i Folketingets Ombudsmands beretning for 1996 side 127, at der ikke g æ lder en fo rv alt ning sret lig g ru ndsætning om pligt til udlevering af navne på personer, der medvirker ved udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed. Spørgsmålet er herefter, i hvilket omfang der er efter offentlighedsloven er ret til de anmodede oplysninger. S I D E 6
Omfanget af ret til aktindsigt Efter offentlighedslovens 4, stk. 1, omfatter retten til aktindsigt dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling. Retten gælder kun dokumenter, der er produceret, og giver ikke ansøgeren krav på, at myndigheden reko nst ru erer allerede dest ru eret m at eriale eller t ilv ej ebringer nye dokumenter. Det følger af offentlighedslovens 2, stk. 2, at personalesager som udgangspunkt ikke er omfattet af offentlighedslovens bestemmelser og dermed heller ikke af adgangen til aktindsigt. Oplysninger om navnet på en ansat er dog fortsat undergivet aktindsigt, men med forbehold af at det kan undtages efter de øvrige undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven. Statsforvaltningen konstaterer, at din ret til aktindsigt efter 2, stk. 3 i offentlighedsloven som udgangspunkt omfatter oplysning om navne på de omhandlede hjælpere. Retten gælder dog alene navne på ansatte i [..]Kommune, idet det [..]Kommune ikke har personalesager på vikarer ansat under et vikarbureau. Retten til aktindsigt kan endvidere være begrænset af bestemmelser af de øvrige undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven. Efter offentlighedsloven er der ikke ret til aktindsigt i adresser på de enkelt e ansat t e, lig eso m ko m m u nen ikke efter lovgivningen har pligt til at tilvejebringe oplysninger om de vikarer, der har fungeret som hjælpere i den omh andlede perio de. Undtagelse af oplysninger Statsforvaltningen konstaterer, at [..]Kommune har meddelt afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens 12, idet man begrunder det med, at oplysningerne er private. Ifølge offentlighedslovens 12, stk. 1, nr. 1 omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold. Bestemmelsen er ikke en interesseafvejning, men er absolut i den forstand, at hemmeligholdelse alene afhænger af, om de omhandlede oplysninger vedrører enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold. S I D E 7
De oplysninger, der utvivlsomt er omfattet af 12, stk. 1, nr. 1, er ifølge vejledningen til offentlighedsloven oplysninger af særlig følsom karakter, som f.eks. oplysninger af den karakter, der er nævnt i forvaltningslovens 28, stk. 1 i fo rm af o plysning er o m enkelt perso ners seksu elle o g strafbare forhold, oplysninger om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende. Ved fast læ g g elsen af, h v o rnår en o plysning eller t yper af o plysning er m å anses fo r at v edrø re enkelt perso ners rent private forhold, skal der efter forvaltningslovens 28 ikke alene ses på, om den enkelte oplysning i sig selv fremtræder som sådan, men tillige på, om oplysningen sammenholdt med de øvrige oplysninger, den indgår i sammenhæng med, afslører eller kan afsløre omstændigheder, der må henføres til vedkommendes rent private forhold. Der henvises til forvaltningsloven med kommentar af John Vogter, 3. udgave side 568. Det er statsforvaltningens opfattelse, at en oplysning om en hjælpers navn ikke er en oplysning af så følsom karakter, at den kan undtages efter offentlighedslovens 12, stk. 1, nr. 1, medmindre den indgår i en sammenhæng, hvor den afslører rent private forhold, hvilket ikke ses at være tilfældet i den aktuelle sag. Statsforvaltningen er således ikke enig med [..]Kommune i, at navnene på de omhandlede hjælpere kan undtages efter offentlighedslovens 12, stk. 1, nr. 1. Statsforvaltningen henleder dog opmærksomheden jf. ovenfor på offentlighedslovens 13, stk. 1, nr. 6, som er en generalklausul, der efter en konkret vurdering kan føre til, at oplysning om pågældendes navn undtages. Bedømmelsen heraf indebærer en konkret vurdering af, om der er foreligger væsentlige hensyn til de omhandlede hjælpere, hvis beskyttelse gør det klart påkrævet, at navnene ikke o plyses. Identifikation af de omhandlede hjælpere Det er en betingelse efter offentlighedslovens 4, stk. 3, at begæringen om aktindsigt angiver de dokumenter eller den sag, som man ønsker at blive gjort bekendt med. Statsforvaltningen konstaterer, at du er bekendt med, hvilke kommunalt ansatte hjemmehjælpere, der har været i j eres h j em i den o m h andlede perio de blandt andet u dfra en samarbejdsbog og udfra journalmateriale, men at du ikke har overblik over deres identitet. S I D E 8
Det er statsforvaltningens opfattelse, at din anmodning om aktindsigt må anses for tilstrækkeligt til at opfylde identifikationskravet, idet begæringen om aktindsigt indeholder oplysninger, der efter indretningen af myndighedens journaler og sagsgange må anses for nødvendige for, at myndig h eden kan finde frem t il de o plysning er, du ø nsker at blive gjort bekendt med. Konkluderende er det herefter statsforvaltningens opfatt else, at du ikke eft er o ffent lig h edslo v en eller anden lovgivning har ret til oplysning om de omhandlede hjælperes adresse, ligesom kommunen ikke har pligt til at forsøge at rekonstruere, hvilke vikarer ansat af et vikarbureau, der i den omhandlede periode er kommet i hos jer. Det h ar således ikke v æ ret i st rid m ed de reg ler, h v is overholdelse påses af det kommunale tilsyn, at [..]kommune ikke har imødekommet din henvendelse om aktindsigt i hjælpernes adresser eller i navne på de hjælpere, der ikke er var kommunalt ansatte. Det er dog statsforvaltningens opfattelse, at [..]Kommune ikke med hjemmel i offentlighedslovens 12 kan undtage navne på de kommunalt ansatte hjemmehjælpere, der er kommet i [..]hjem i perioden fra den 15. marts 2007 31. maj 2007 fra aktindsigt. Statsforvaltningen beder derfor [..]Kommune om at oplyse, hvad den agter at foretage i den anledning, idet statsforvaltningen herunder anmoder [..]Kommune om at tage stilling til, om væsentlige hensyn til private interesser gør det påkrævet at begrænse aktindsigten, jf. offentlighedslovens 13, stk. 1, nr. 6. S I D E 9
I øvrigt Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningernes hjemmeside på internettet,www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Stella Bøttger specialko nsu lent/ Ulla Jensen fuldmægtig S I D E 1 0