33 mia. kr. at spare hvis kunne efterligne s uddannelsessystem AF CHEFANALYTIKER TORBEN MARK PEDERSEN, CAND. POLIT., PH.D. OG ANALYSECHEF GEERT LAIER CHRISTENSEN RESUME Det er velkendt, at det finske uddannelsessystem konsekvent scorer højt i internationale sammenligninger af elevresultater i modsætning til det danske. Det er derimod mindre kendt, at det finske uddannelsessystem er billigere, og hvis anvendte samme andel af BNP på uddannelse som, så kunne vi spare 33 mia. kr. i bruger flere penge per elev på alle uddannelsesniveauer, figur 1. kunne spare 33 mia. kr. ved at efterligne Det punkterer myten om, at vi kun kan uddanne flere og opnå bedre resultater i uddannelsessystemet ved at bruge flere penge. Sammenligningen med peger på, at det er noget andet, der er galt i det danske uddannelsessystem. Det vil kræve et grundigere studium at give en fyldestgørende forklaring på, hvorfor det finske uddannelsessystem er billigere, men nogle forklaringer kan være: Danske folkeskoleelever har flere timer undervisning i løbet af deres skoletid, og vi bruger relativt flere penge på specialundervisning i Specielt gymnasielærerne underviser mindre i end i I bruger vi flere penge på uddannelsesstøtte, både stipendium og lån En flad lønstruktur giver ringe mulighed for at belønne særlig dygtige lærere Figur 1 Årlige udgifter per elev 2007, dollar per elev købekraftkorrigeret 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 47 pct. højere 24 pct. højere 0 1.-7. klasse 8.-10. klasse + gymnasium Kilde: OECD: Education at a glance 2010 21 pct. højere Videregående udd. Udgifter per elev er lavere i Dansk Erhvervs Perspektiv 2011 #44
Hvorfor er det finske uddannelsessystem så meget billigere? Der er givetvis mange grunde til, at det finske uddannelsessystem er bedre end det danske og lige så mange forklaringer på, at det er billigere. Mange forklaringer Vi skal ikke foregive at kende sandheden om, hvad der gør det finske uddannelsessystem bedre og billigere, men en række sammenlignelige tal fra OECD kan kaste et lys over nogle forskelle, og sådanne facts er et godt udgangspunkt for en videre diskussion. brugte i 2007 7,8 pct. af BNP på uddannelse mod s 5,9 pct. Det svarer til knap en tredjedel højere udgifter til uddannelse i, og som figur 1 viser, så bruger 47 pct. mere per elev i den primære uddannelse, 24 pct. mere i den sekundære og 21 pct. mere i den tertiære. OECD skelner mellem følgende uddannelseskategorier: ii En tredjedel højere udgifter til uddannelse i 1. Primær uddannelse: Svarer til folkeskolens 1.-7. klassetrin 2. Sekundær uddannelse: Der skelnes mellem a. Lavere sekundær uddannelse, der er folkeskolens 8.-10. klasse b. Øvre sekundær uddannelse, der dækker gymnasiale uddannelser 3. Tertiær uddannelse: Videregående uddannelser, der skelnes mellem: a. Tertiær type A, der er teoretisk funderede uddannelser, typisk universitetsuddannelser, af en varighed på minimum 3 år b. Tertiær type B, der er arbejdsmarkedsorienterede og med en varighed på minimum 2 år. Folkeskolen flere lærere per elev I folkeskolens små klasser 1.-7. klassetrin, anvender 47 pct. flere penge per elev end i. To tredjedele heraf kan umiddelbart forklares med en højere elev/lærerratio. Danske elever undervises mere Elev/lærerratio: I er der 30 pct. flere lærere per elev i de små klasser end i. I 2008 var der 11,1 elever per lærer i folkeskolens 1.-7. klasse iii i mod 14,4 i, og forholdet var 10,1 mod 10,6 i folkeskolens 8.-10. klasse. 30 pct. flere lærere per elev i Samme klassekvotienter: Hvis klassekvotienterne var lavere i end i, så kunne det forklare den lavere elev/lærerratio. Det er imidlertid ikke tilfældet, viser tallene fra OECD. I hhv. var den gennemsnitlige normalklassekvotient i 1.-7. klasse 19,6 hhv. 19,8, og i 8.-10. klase var den 20 hhv. 20,1. Det kan altså afvises, at forskelle i klassekvotienter er forklaringen. Samme klassekvotienter i og DANSK ERHVERV 2
Flere undervisningstimer: En del af forklaringen på den lavere elev/lærerratio er, at danske skoleelever i folkeskolen har knap 11 pct. flere undervisningstimer fra det 7. til det 15. år, og 13 pct. flere i de første 7 år. Danske skoleelever modtager også undervisning i flere uger i løbet af et år. Danske elever modtager mere undervisning i folkeskolen Det rejser så omvendt spørgsmålet om kvaliteten af undervisningen i den danske folkeskole, når danske folkeskoleelever modtager mere undervisning, men alligevel klarer sig ringere i internationale sammenligninger. Hvad er forklaringen på det? Lærernes arbejdstid: For folkeskolens små klassers vedkommende kan yderligere 4 procentpoint forklares med, at finske lærere i de små klasser underviser 4,4 pct. flere timer om året end danske lærere (677 timer mod 648 timer), hvorimod de finske lærere underviser knap 9 pct. mindre i folkeskolens 8.-10. klasse. Flere ressourcer på specialundervisning: Undervisningsministeriet forklarer den lave elev/lærerratio med, at folkeskolen bruger relativt mange lærerårsværk på specialundervisning. Rene specialklasser indgår ikke i normalklassekvotienten, og i 2008 var det over 49.000 elever i folkeskolen svarende til 8,4 pct., der modtog specialundervisning. iv Tilsvarende tal for kendes ikke, men det er nærliggende, at det kan være en del af forklaringen på den lavere elev/lærerratio i. Gymnasiale uddannelser I de gymnasiale uddannelser underviser finske gymnasielærere 51 pct. mere end danske lærere (550 timer mod 364), hvilket isoleret set betyder 51 pct. flere lærere per elev i end i. Flere penge på specialundervisning Danske gymnasielærere underviser mindre end finske Alene de danske gymnasielæreres kortere årlige undervisningstid kan mere end forklare forskellen i udgifter per elev i i forhold til. Dertil kommer, at lønomkostningen per undervisningstime stiger dramatisk for danske gymnasielærere over 60 år, idet den såkaldte aldersreduktion indebærer, at de mest erfarne lærere får dobbelt forberedelsestid, hvilket betyder, at lønudgiften per undervisningstime for en 60-64 årig lærer er omkring 1.100 kr., hvorimod den kun er lidt over 600 kr. for lærere i alderen 30-34 år. v Dramatisk stigning i prisen per time undervisning for ældre lærere DANSK ERHVERV 3
Lønspredning snarere end lønniveau Forskelle i lærerlønninger kan muligvis forklare en del af forskellen på det højere udgiftsniveau i, men det er ikke entydigt. Både i folkeskole og gymnasium ligger danske læreres startlønninger markant over finske læreres startlønninger, og det samme gør sig gældende for lærere med 15 års anciennitet, selv om løngabet der er indsnævret betydeligt, figur 2. Derimod er toplønningerne højere i end i. Toplønninger er ikke det samme som slutløn, men er de højeste lønninger, der udbetales uanset anciennitet. Figur 2 Lærerlønninger 2008, US dollars købekraftkorrigeret 60 000 55 000 Folkeskole, 1.-7. klasse, 8.-10. klasse, Gymnasium, Gymnasium, Fladere lønstruktur i 50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 Startløn Løn efter 15 år Slutløn Kilde: OECD: Education at a Glance 2010 Lønspredningen er mindre i end i, hvilket både skyldes, at startlønningerne er højere, og at toplønningerne er lavere i end i, figur 2. Mindre lønspredning i Ses der på forholdet mellem højest opnåelige løn og startlønnen, så er der i kun en lønspredning på 13 pct. i folkeskolen og på 31 pct. i gymnasiet, hvorimod den i er på 63 hhv. 58 pct. i folkeskolen og på 77 pct. i gymnasiet, figur 3. Der er ydermere den bemærkelsesværdige forskel, at de højeste lønninger i er markant højere end lønnen efter 15 års anciennitet, hvorimod den i er den samme. Det tyder på, at lærerlønninger i alene (eller langt overvejende) er DANSK ERHVERV 4
anciennitetsbestemt med meget lille råderum for individuel præstationsaflønning, så der efter 15 års anciennitet ikke længere er nogen økonomisk gulerod forbundet med at yde en ekstra indsats på arbejdet. Figur 3 Lønspredning: Forholdet mellem højeste løn og startløn, 2008 Folkeskole 1.-7. klasse 1,13 1,63 Folkeskole 8.-10. klasse 1,13 1,58 Gymnasium 1,31 1,77 Kilde: OECD: Education at a Glance 2010 og egne beregninger I ligger de højeste lønninger 26, 26 og 29 pct. over lønnen efter 15 års anciennitet. Det giver helt anderledes muligheder for at honorere de lærere, der gør det særlig godt. De fleste mennesker er pligtopfyldende, fordi der stilles forventninger og krav til dem fra chefer og kolleger, fordi de finder resultatet af deres arbejde værdifuldt, og fordi løn, bonus, karrieremuligheder og ros afhænger af arbejdsindsatsen. Kort sagt: Mennesker arbejder for at opnå noget, de værdsætter. Hvis de økonomiske incitamenter fjernes, så der ikke er nogen sammenhæng mellem indsats og aflønning, så svækkes en vigtig motivationsfaktor, og det kan påvirke kulturen på en arbejdsplads med lavere arbejdsmoral og højere fravær til følge. Betydningen af incitamenter OECD s tal kan ikke direkte belyse incitamentsvirkningerne af lønsystemer, men økonomisk teori om incitamenter peger på, at den ringe vægt på præstationsløn i kan være en del af årsagen til de observerede forskelle i såvel kvalitet som omkostninger. Det er i hvert fald en problemstilling, det er værd at kigge nærmere på. Videregående uddannelser Uddannelsesstøtte: For de videregående uddannelser er en del af forklaringen på de højere udgifter, at yder en langt højere uddannelsesstøtte, figur 4. Ikke alene er det samlede støttebeløb højere, stipendieandelen er også højere. og bruger omtrent samme andel af deres uddannelsesudgifter på de videregående uddannelser, men hvor bruger 10,4 pct. af disse udgifter på SU, der bruger kun 2,9 pct. og bruger samme andel på videregående uddannelser DANSK ERHVERV 5
Figur 4 Uddannelsesstøtte i og 2009/10 Stipendium Lån bruger flere penge på SU Kilde: SU-styrelsen 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 100.000 Det er værd at bemærke, at den høje uddannelsesstøtte ikke har nogen effekt på uddannelsesniveauet. Blandt de 25-34 årige er det 35 pct. i, der har taget en videregående uddannelse, mod 33 pct. i, og er hastigt ved at indhente. Høj SU øger ikke antallet af kandidater med en videregående uddannelse Den meget generøse SU i og den høje stipendieandel kan derimod være en del af forklaringen på, at kandidatalderen er højere i : Den danske SU giver ikke nogen tilskyndelse til at påbegynde en videregående uddannelse hurtigt, ligesom fjumreåret tilskynder til at bruge længere tid på studiet, end det er normeret til. Afkast af uddannelse: Den lavere kandidatalder i kan omvendt hænge sammen med, at afkastet af at tage en videregående uddannelse er markant højere i. Det giver en økonomisk tilskyndelse til både at påbegynde en videregående uddannelse tidligt og til at gennemføre den hurtigt. Figur 5 Relativ løn for personer med videregående uddannelse i forhold til personer uden 120 107 100 Større afkast af uddannelse i 80 60 40 31 36 20 10 0 25-34 år 55-64 år Kilde: OECD: Education at a Glance 2010 og egne beregninger DANSK ERHVERV 6
I er lønnen for en 25-34 årig med en boglig, videregående uddannelse 10 pct. højere end for en person uden, hvorimod den er 31 pct. højere i. For de 55-64 årige er forskellen 36 pct. i og 107 pct. i, figur 5. Effekten af det højere markedsmæssige afkast af uddannelse forstærkes af lavere marginalbeskatning for høje indkomster: 47,4 pct. i mod 56,1 pct. i. og samtidig lavere skat i Uddannelsessammensætning: Det højere afkast af at tage en uddannelse i kan også hænge sammen med, at de uddanner flere med en forskeruddannelse og flere kandidater med en uddannelse, der fører til en relativt høj løn efter end uddannelse. I tjener kandidater med en samfundsvidenskabelig, matematisk, IT- eller naturvidenskabelig uddannelse typisk mere end humanister og pædagoger. Hvis det samme gør sig gældende i, kan en del af forklaringen på det højere afkast af uddannelse i være, at: uddanner 56 pct. flere med en forskeruddannelse. uddanner 55 pct. flere kandidater inden for life sciences. uddanner 30 pct. flere kandidater med en matematisk eller IT uddannelse. uddanner 53 pct. flere ingeniører. uddanner 6 pct. flere inden for samfundsvidenskab, figur 6. uddanner især flere med teknisk, IT og naturvidenskabelig uddannelse Figur 6 Procentvis fordeling af kandidater på videregående uddannelse, 2008 35 30 25 20 15 10 5 0 Sundhedsog social "life sciences", landbrug, dyrlæge, gartneri Matematik og IT Humaniora, lærere Samfundsvidenskab Ingeniører m.m. Kilde: OECD: Education at a Glance 2010 og egne beregninger DANSK ERHVERV 7
OM DENNE UDGAVE 33 mia. kr. at spare hvis kunne efterligne s uddannelsessystem er 44. nummer af Dansk Erhvervs Perspektiv. Redaktionen er afsluttet 6. juli 2011. OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 25 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambitionen er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for dansk erhvervsliv og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. ISSN NR.: 1904-7894 Dansk Erhvervs Perspektiv indgår i det nationale center for registrering af danske periodika, ISSN med titlen Dansk Erhvervs perspektiv: Analyse, økonomi og baggrund (online) KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne spørgeskemaundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring i henhold til Dansk Erhvervs interne kvalitetsmanual. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen, vil disse blive rettet hurtigst muligt og den rettede version lagt på nettet. KONTAKT Henvendelser angående analysens konklusioner kan ske til chefanalytiker Torben Mark Pedersen på tmp@danskerhverv.dk eller tlf. 33 74 65 25. REDAKTION Analysechef Geert Laier Christensen (ansv.), cand. scient. pol., underdirektør Søren Friis Larsen, cand. scient. pol., chefanalytiker Torben Mark Pedersen, cand. polit., Ph.D., chefkonsulent Mira Lie Nielsen, cand. oecon., skattepolitisk chef Bo Sandberg, cand. polit., pressekonsulent Lisa Sandager, cand. merc., journalist. i I 2007 brugte 7,8 pct. af BNP på uddannelse mod s 5,9 pct. I 2010 svarer forskellen på 1,9 procentpoint til 33 mia. kr. Det kan tilføjes, at og har omtrent samme BNP per capita, købekraftkorrigeret, Kilde: OECD. ii Baseret på International Standard Classification of Education, ISCED-97 iii Kilde for : Undervisningsministeriet: Tal der taler 2009. 2010. iv Undervisningsministeriet: Tal der taler 2009. 2010. v Personalestyrelsen. DANSK ERHVERV 8