Udkast Alle beløb er angivet i prisniveau 2010 Capacent
Indhold 1. Sammenfatning 1 2. Etablering af universer og ændret ledelsesstruktur 3 2.1 Dannelse af universer 5 2.1.1 Forventet elevtalsudvikling for universerne 9 2.1.2 Forudsætninger for gevinstberegninger for universerne 11 2.1.3 Forudsatte investeringer 12 2.2 Ændret ledelsesstruktur 12 2.3 Ikke indregnet potentiale 15 3. Specialpædagogisk bistand 17 3.1 Forslag til struktur på det specialpædagogiske område 18 3.1.1 Det nuværende specialpædagogiske område i relation til folkeskolen 18 3.1.2 Det nuværende specialpædagogiske område i relation til dagtilbud (0-6-års-området) 18 3.1.3 Formål og forudsætninger 19 3.1.4 Løsningsforslag for strukturen på det specialpædagogiske område 21 3.2 Budgetfordelingsmodeller til specialundervisning 22 3.2.1 Nuværende model 22 3.3 Ny model: Pengene følger barnet 23 3.4 Økonomiske konsekvenser af den nye model pengene følger barnet 24 3.4.1 Fastsættelse af takstloftet 25 3.4.2 Socioøkonomisk fordeling af budgettet til specialpædagogisk bistand 27 4. Familieafdelingen og PPR 29 4.1 Opgaver 30 4.2 Familieafdelingens ressourcer 33 4.3 Pædagogisk Psykologisk Rådgivnings- ressourcer 36 4.4 Ressourceplacering af Familieafdelingen og PPR ved reformen 37 4.5 Forudsætninger og muligheder 38
1. Sammenfatning Haderslev Kommune er i færd med at udarbejde beslutningsoplæg om reform af Børne- og Familieservice. Reformen har følgende konsekvenser: Etablering af universer og ændret ledelsesstruktur Den beregnede gevinst ved reformen er 7,3 mio.kr. for 2011 og 17,5 mio.kr. i gennemsnit for de følgende år. Arnum og Skrydstrup Skole lukkes. Bevtoft og Over Jerstal skoler sammenlægges. Fællesskolen for Hoptrup, Marstrup og Vilstrup opretholdes. Der etableres ny ledelsesstruktur, hvor dagtilbud knyttes til universerne. Ændringen forventes at spare 16 fuldtidsledelsesstillinger. 1
Det specialpædagogiske område Kommunen arbejder med omlægning af specialskolerne til kompetencecentre i Vojens og Haderslev for at forbedre undervisningen. Den nuværende budgetmodel understøtter, at elever med specielle undervisningsbehov ekskluderes af almenskolen. Det anbefales, at kommunen understøtter inklusion ved at lade pengene følge barnet, så almenskolerne får budget og ansvar i forbindelse med henvisning til specialklasser, specialskoler/kompetencecentre. Det anbefales, at der anvendes et takstloft på 125.000 kr., stigende til 225.000 kr. afhængig af erfaringerne. Et loft på 125.000 kr. medfører behov for 32 mio.kr. i central pulje. Et loft på 225.000 kr. medfører puljebehov for 2,9 mio.kr. Det anbefales, at kommunen benytter socioøkonomiske kriterier i fordelingen af midler til specialklasser, specialskoler/kompetencecentre. Disse foreslås indfaset over en årrække med 1/5 stigende til 3/5 med en tilsvarende neddrosling af budgettildeling efter nu anvendte visitationspraksis. Det anbefales, at man i Haderslev fastholder en visitationsmodel, som sikrer kapacitetsudnyttelse og giver mulighed for at modstå et fortsat incitament for at sende børn i tilbud uden for almenskolen. Familieafdelingen og PPR Det anbefales, at sundhedsplejerskernes distrikter svarer til de ti lokalområder/ distrikter. De tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. Sundhedsplejen foreslås ledelsesmæssigt tilknyttet ekspertgruppen i forvaltningen. Familiehuset på fem medarbejdere (pædagoger, familiebehandlere, psykolog og en administrativ), et kontaktkorps på ni medarbejdere (især pædagoger) og 11 familiekonsulenter anbefales etableret som et af reformens centre. De tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. Reformen medfører, at Familieafdelingen ud af sin nuværende normering overfører ti socialrådgivere til funktionen som familiekoordinator under udviklingschefens ledelse. Familiekoordinatoren anbefales at være fast tilknyttet distriktets tværfaglige team. Forvaltningens øvrige sagsbehandlere tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. Familiekoordinatoren skal tage en betragtelig del af sagsbehandlingsopgaverne med, ellers kræver ordningen frisættelse af ressourcer ved anden effektivisering/prioritering eller opnormering på op til syv-otte fuldtidsstillinger. PPR-psykologerne anbefales ledelsesmæssigt tilknyttet ekspertgruppen i forvaltningen. De tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. PPR-tosprogsområdet, ergo/fysioterapeuter, trivsels-, handicap- og læsekonsulenter samt samtaleprojektet anbefales ledelsesmæssigt tilknyttet ekspertgruppen i forvaltningen. De tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. Der er behov for en række yderligere beskrivelser af forudsætninger, opgaveindhold, snitflader og processer, før egentlig implementering kan begynde. 2
2. Etablering af universer og ændret ledelsesstruktur På baggrund af det beskrevne reformforslag har Capacent ud fra Skoleafdelingens fordelingsmodel beregnet de økonomiske konsekvenser af reformen. Analysen er gennemført på følgende måde: Elevtal for "universer" er dannet ud fra de nuværende skoledistrikter på baggrund af det oprindelige reformforslag Prognose for elevtalsudviklingen er fastlagt "Universerne" er i samråd med Skoleafdelingen efterfølgende tilpasset den fysiske kapacitet på de enkelte skoler Budgetoverslag for perioden 2011-14 er beregnet for henholdsvis nuværende skolestruktur og reformforslag. Specifikation af gevinsten ved reformen ses i nedenstående figur. Negative værdier er besparelser, og alle tal er i tkr. 3
I tusinde kr. I alt Undervisning Øvrige besparelser B2011 B2012 B2013 B2014 B2011 B2012 B2013 B2014 B2011 B2012 B2013 B2014 Skoler: Arnum -2.528-5.527-5.527-5.527-1.007-2.424-2.448-2.357-1.521-3.103-3.079-3.171 Bevtoft -433-1.113-1.328-1.605-433 -1.113-1.328-1.605 Bregnbjergskole 4.254 9.752 8.804 8.424 4.254 9.752 8.804 8.424 Favrdalskolen 1.709 3.904 3.380 3.275 1.709 3.904 3.380 3.275 Fjelstrup -610-1.471-1.477-1.472-610 -1.471-1.477-1.472 Fællesskolen -1.447-3.768-4.178-4.167-1.447-3.768-4.178-4.167 Gram 755 1.589 1.247 1.045 755 1.589 1.247 1.045 Hammelev 5 11 11 11 5 11 11 11 Hertug Hans Skole 30-156 -1.286-2.626 30-156 -1.286-2.626 Hjortebroskolen 3.967 10.356 11.273 10.538 3.967 10.356 11.273 10.538 Nustrup Fællesskole -1.502-3.447-3.105-2.814-1.502-3.447-3.105-2.814 Over Jerstal -1.002-1.902-907 -456-1.002-1.902-907 -456 Povlsbjergskolen 2.074 4.693 4.275 4.228 2.074 4.693 4.275 4.228 Sct. Severin -2.945-7.102-7.162-6.830-2.945-7.102-7.162-6.830 Skolen ved Kløften -1-1 -1 0-1 -1-1 0 Skrydstrup skole -4.725-10.766-10.766-10.766-3.242-7.767-7.858-8.130-1.483-2.998-2.907-2.636 Sommersted -1.156-2.773-2.472-2.054-1.156-2.773-2.472-2.054 Starup -1.720-4.157-4.201-4.188-1.720-4.157-4.201-4.188 Øsby -884-2.116-2.099-2.079-884 -2.116-2.099-2.079 Meromkostninger til befordring 746 1.787 1.759 1.706 746 1.787 1.759 1.706 Ændret ledelsesstruktur -1.880-3.760-3.760-3.760-1.880-3.760-3.760-3.760 I alt -7.293-15.969-17.520-19.119-3.155-7.894-9.532-11.258-3.004-6.102-5.987-5.806 Tabel 2.1 Sammenstilling af gevinst for universer og ændret ledelsesstruktur Der er taget højde for, at universerne forventes etableret fra skoleåret 2011/12 og derfor ikke har fuld årseffekt i budget 2011. Effekt af ændret ledelsesstruktur er indregnet med halveffekt for 2011 på grund af procestid til implementering, forhandlinger og opsigelse af selvejende institutioner. Beregning af ændret ledelsesstruktur er beskrevet i afsnit 2.2. I klassedannelsen for Bregnbjerg, Hjortebro og Povlsbjerg skoler er der taget højde for, at klasselokalerne, som bruges til fase 3, har en maksimal kapacitet på 25 elever. Den økonomiske betydning af dette er beskrevet i afsnit 2.3. 4
Fordelingen af elever på skolerne fremgår af følgende tabel: Tabel 2.2 Fordeling af elever på skolerne 2010/11 Basis Reform Basis Reform Basis Reform Elever Elever Klasser Klasser Klassekv. Klassekv. Arnum 86-5 - 19,1 - Bevtoft 114 67 6 4 19,0 16,8 Bregnbjergskole 437 666 21 29 20,8 23,0 Favrdalskolen 505 639 21 27 24,0 23,7 Fjelstrup 110 69 6 4 20,0 17,3 Fællesskolen 353 266 18 14 20,2 19,0 Gram 350 436 16 19 21,9 22,9 Hammelev 142 142 7 7 21,8 21,8 Hertug Hans skole 394 488 20 21 19,7 23,2 Hjortebroskolen 394 658 20 28 20,2 23,5 Nustrup Fællesskole 157 56 7 3 22,4 18,7 Over Jerstal 279 231 15 12 18,6 19,3 Povlsbjergskolen 397 527 19 26 20,9 20,3 Sct. Severin 748 564 33 23 22,7 24,5 Skolen ved Kløften 178 178 6 6 29,7 29,7 Skrydstrup Skole 87-5 - 19,3 - Sommersted 232 156 10 7 23,2 22,3 Starup 435 331 21 15 20,7 22,1 Øsby 237 161 10 7 23,7 23,0 I alt 5.635 5.635 263 252 21,4 22,4 De følgende afsnit uddyber grundlaget for gevinstberegningen. For at sikre sammenlignelighed med udgangspunktet er det valgt at præsentere elevtal etc. for skoleåret 2010/11, selv om reformen først vil være implementeret for skoleåret 2011/12 og frem. 2.1 Dannelse af universer På baggrund af elevtallene for skoleåret 10/11 er universerne sammensat ved at overføre elever fra de nuværende skoler til universerne. Dette er i første omgang sket i henhold til reformforslaget og herefter tilpasset kapaciteten på skolerne. 5
Det betyder følgende: Hoptrup, Marstrup og Vilstrup er i den nuværende skolestruktur samlet i Fællesskolen. Det betyder, at de tre skoler i forhold til tildelingen af ressourcer betragtes som én skole. Ifølge reformforslaget skal fase 2- eleverne samles på Hoptrup Skole. I beregningen er Fællesskolen bevaret, da det dels giver den bedste udnyttelse af ressourcerne, dels stemmer overens med forslaget til distrikts- og ledelsesstruktur. Placering af fase 2-elever på Hoptrup Skole får således ingen ressourcemæssige konsekvenser i beregningen. Povlsbjerg omdannes til ungeunivers i stedet for juniorunivers med henblik på at afhjælpe kapacitetsudfordringer på Bregnbjergskolen. Fase 3-elever fra Over Jerstal, Hammelev og Bevtoft flyttes derfor til Povlsbjerg i stedet for Bregnbjerg. Fase 3-elever fra Sct. Severin fordeles på henholdsvis Hjortebro og Favrdal. I tabellen nedenfor ses de oprindelige skoler og flytning af elever til universerne. De grønne pile viser, at eleverne bliver på nuværende skole (som før reformen), mens de blå pile viser, hvilket univers eleverne vil blive tilknyttet i henhold til reformen. De stiplede pile viser, hvor eleverne er tilknyttet andre universer end i det oprindelige reformforslag. 6
Bevtoft Nustrup Fællesskole Fjelstrup Over Jerstal Sommersted Starup Øsby Fællesskolen HMV Hammelev Hertug Hans Sct Severin Povlsbjerg (fase 1, 2 og 3) 10. klasseskolen Haderslev Kommune Baseret på elevtal for 2010/2011 Børneunivers 0 år t.o.m. 3 kl. Juniorunivers 0-6 klasser (fase 0, 1 og 2) Ungeunivers Øvrige Skoler Arnum Total 118 118 Bevtoft Total 149 67 47 35 Bregnbjergskole Total 367 367 Favrdalskolen Total 475 475 Fjelstrup Total 140 Fællesskolen HMV Total 353 69 Gram Total 318 318 Hammelev Total 170 Hertug Hans Skole Total 394 Hjortebroskolen Total 394 Nustrup Fællesskole Total 157 Over Jerstal Total 279 56 184 Povlsbjergskolen Total 369 369 Sct. Severin Total 748 564 91 93 Skolen ved Kløften Total 178 178 Skrydstrup Skole Total 122 122 Sommersted Total 232 Starup Total 435 331 104 156 Øsby Total 237 161 76 Total almen skoleområdet 5635 67 56 69 231 156 331 161 266 142 488 564 436 658 527 666 639 178 Specialområdet: Specialklasser 175 17 40 77 41 Moltrup skole 22 22 Dragen 12 12 I alt 5844 67 56 69 231 156 331 161 266 142 488 564 453 698 549 743 692 178 266 142 281 207 Gram (fase 1, 2 og 3) Hjortebro (fase 3) 87 113 187 28 95 Bregnbjerg (fase 1, 2 og 3) 101 76 Favrdal (fase 1, 2 og 3) 71 Tabel 2.3 Placering af elever i universer 7
Reformen medfører følgende udnyttelse af skolernes kapacitet: Tabel 2.4 Kapacitetsudnyttelsen opgjort i elevtal 2010/11 Reform Kapacitet Elevtal Ledig kap. Arnum 198-198 Bevtoft 175 67 108 Bregnbjergskole 650 666-16 Favrdalskolen 720 639 81 Fjelstrup 182 69 113 Fællesskolen 570 266 304 Gram 550 436 114 Hammelev 200 142 58 Hertug Hans skole 488 488 - Hjortebroskolen 675 658 17 Nustrup Fællesskole 250 56 194 Over Jerstal 505 231 274 Povlsbjergskolen 550 527 23 Sct. Severin 800 564 236 Skolen ved Kløften 200 178 22 Skrydstrup Skole 289-289 Sommersted 350 156 194 Starup 566 331 235 Øsby 302 161 141 I alt 8.220 5.635 2.585 Fjelstrup og Nustrup skoler som junioruniverser I forbindelse med sammensætning af universerne har det været drøftet at lade Fjelstrup og Nustrup skoler fortsætte uændrede, dvs. som junioruniverser, frem for at omdanne skolerne til børneuniverser. I gevinsten for reformforslaget præsenteret tidligere i rapporten er det indregnet, at 3.-6. klasse på Fjelstrup og Nustrup skoler går på henholdsvis Favrdal og Bregnbjerg skoler. Hvis 3.-6. klasser beholdes på Fjelstrup og Nustrup skoler, medfører det en ekstra udgift i forhold til reformforslaget på gennemsnitlig 500.000 kr. for de kommende år. Den ekstra udgift opstår ved, at der skal etableres flere klasser, hvis 3.-6. klasse fortsætter på Fjelstrup og Nustrup skoler. Beregningen er præsenteret i tabellen herunder. 8
Tabel 2.5 Udgiftsændring ved Nustrup og Fjelstrup som junioruniverser 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 Nustrup 1.853 1.747 1.479 1.466 1.195 Fjelstrup 1.466 1.472 1.489 1.479 1.482 Favrdal -1.737-1.744-1.227-684 -747 Bregnbjerg -706-1.204-1.217-1.194-1.185 Befordring -161-169 -168-160 -158 I alt 714 103 355 907 587 Ud over udgiftsændringerne i tabellen vil der være en nettobesparelse på ca. 240.000 pr. år på Teknik- og Miljøafdelingens område. Denne besparelse vedrører dubleringskørsel, som ikke vil være nødvendig, samt tilbageførsler fra Sydtrafik, som ikke vil blive realiseret. 2.1.1 Forventet elevtalsudvikling for universerne Prognosen for elevtallet for universerne i henhold til reformen er fastsat på baggrund af de nuværende elevtal, befolkningsprognosen for Haderslev Kommune samt drøftelser med Skoleafdelingen. 9
Resultatet er følgende forventning til elevtallet for almenområdet: 2010/11 Klasser/faser Arnum Bevtoft Bregnbjergskole Favrdalskolen Fjelstrup Fællesskolen Gram Hammelev Hertug Hans Skole Hjortebroskolen Nustrup Fællesskole Over Jerstal Povlsbjergskolen Sct. Severin Skolen ved Kløften Skrydstrup Sommersted Starup Øsby I alt 0. 21 52 56 19 31 53 27 61 13 31 34 84 24 63 19 588 10. 178 178 Fase 1 46 147 138 50 111 125 58 214 43 79 105 230 71 132 71 1.620 Fase 2 235 191 124 137 57 213 121 116 250 61 136 71 1.712 Fase 3 232 254 121 658 272 1.537 I alt 0 67 666 639 69 266 436 142 488 658 56 231 527 564 178 0 156 331 161 5.635 2011/12 Klasser/faser 0. 20 50 54 18 31 51 26 59 13 30 33 81 23 61 18 568 10. 180 180 Fase 1 49 139 136 48 100 134 64 191 39 81 96 237 71 156 64 1.605 Fase 2 211 189 115 121 50 205 113 118 208 58 119 63 1.570 Fase 3 262 279 142 666 282 1.631 I alt 0 69 662 658 66 246 448 140 455 666 52 224 529 526 180 0 152 336 145 5.554 Arnum Bevtoft Bregnbjergskole Favrdalskolen Fjelstrup Fællesskolen Gram Hammelev Hertug Hans Skole Hjortebroskolen Nustrup Fællesskole Over Jerstal Povlsbjergskolen Sct. Severin Skolen ved Kløften Skrydstrup Sommersted Starup Øsby I alt 2012/13 Klasser/faser 0. 19 49 52 17 31 50 25 57 13 29 32 79 22 59 17 551 10. 171 171 Fase 1 53 144 143 51 95 143 70 170 40 85 99 227 68 165 56 1.609 Fase 2 191 182 112 117 49 202 107 103 213 58 115 60 1.509 Fase 3 293 273 132 658 269 1.625 I alt 0 72 677 650 68 238 442 144 429 658 53 221 503 519 171 0 148 339 133 5.465 Arnum Bevtoft Bregnbjergskole Favrdalskolen Fjelstrup Fællesskolen Gram Hammelev Hertug Hans Skole Hjortebroskolen Nustrup Fællesskole Over Jerstal Povlsbjergskolen Sct. Severin Skolen ved Kløften Skrydstrup Sommersted Starup Øsby I alt 2013/14 Klasser/faser 0. 18 48 51 17 31 49 24 55 13 28 31 77 21 57 17 537 10. 167 167 Fase 1 54 144 153 51 93 147 72 165 39 84 93 231 63 171 51 1.611 Fase 2 178 173 108 115 53 194 113 96 210 62 121 62 1.485 Fase 3 269 290 126 612 266 1.563 I alt 0 72 639 667 68 232 437 149 414 612 52 225 486 518 167 0 146 349 130 5.363 Arnum Bevtoft Bregnbjergskole Favrdalskolen Fjelstrup Fællesskolen Gram Hammelev Hertug Hans Skole Hjortebroskolen Nustrup Fællesskole Over Jerstal Povlsbjergskolen Sct. Severin Skolen ved Kløften Skrydstrup Sommersted Starup Øsby I alt 2014/15 Klasser/faser 0. 18 47 50 17 31 48 24 54 13 28 30 76 21 56 17 530 10. 168 168 Fase 1 54 141 150 51 93 144 72 162 39 84 90 228 63 168 51 1.590 Fase 2 169 173 100 126 60 175 122 88 222 65 145 59 1.504 Fase 3 255 278 114 568 264 1.478 I alt 0 72 612 651 68 224 432 156 391 568 52 234 472 526 168 0 149 369 127 5.270 Arnum Bevtoft Bregnbjergskole Favrdalskolen Fjelstrup Fællesskolen Gram Hammelev Hertug Hans Skole Hjortebroskolen Nustrup Fællesskole Over Jerstal Povlsbjergskolen Sct. Severin Skolen ved Kløften Skrydstrup Sommersted Starup Øsby I alt 10
2.1.2 Forudsætninger for gevinstberegninger for universerne Efter fastlæggelse af elevtal frem til og med skoleåret 2014/15 er der foretaget beregning af omkostninger i henhold til status quo for almenskoleområdet samt beregning af omkostningerne i henhold til reformen. Det betyder, at der på baggrund af elevtallene beregnes på budgetter frem til og med budgetår 2014 for henholdsvis nuværende skolestruktur og for reformstrukturen. Dermed er beregning af gevinsten neutral i forhold til det faldende elevtal. Der er gjort følgende forudsætninger: Der er taget udgangspunkt i Skoleafdelingens tildelingsmodel, som inkluderer følgende besparelser fra handlekataloget: - BF1a Specialundervisning 15% i 2011 - BF7a Min 15/18/22 elever - BF8 10. kl. normering - BF9 Holdtimer - BF10 Store klasser - BF13 Svømning - BF14 3, stk. 3 - BF15a Bhv til 23 - BF16a 1 lekt. kr. i 1. kl. - BF17a 1 lekt. kr. i 6. kl. - BF19a 1 lekt. i tysk 8. +9. kl. - BF20a 1 lekt. i historie i 8. kl. - BF21a 1 lekt. i hånd/sløjd/hjem i 7. kl. - BF22a Klassens tid i 1., 6. og 9. kl. - BF33 Specialklasser red. med 10% Det betyder, at disse besparelser er neutrale i forhold til gevinstberegningen for reformen. Gevinsten fremkommer som ændringer i udgifterne til undervisningsløn, herunder vikarer For Arnum og Skrydstrup skoler, som lukkes, er der medtaget fuld besparelse i forhold til budget 2011 og overslagsår dog kun 5/12 af budget 2011, eftersom universerne først forventes etableret for skoleåret 2011/12 Forvaltningen har foretaget et skøn af meromkostninger for befordring ved reformen Det vurderes, at omkostninger til SFO vil være uændret efter reformen, da den økonomiske struktur her hviler på, at pengene følger barnet. 11
2.1.3 Forudsatte investeringer Behov for yderligere faglokaler Etablering af ungeuniverser skaber behov for yderligere faglokaler, da den nuværende kapacitet ikke er tilstrækkelig. Skoleafdelingen har anslået følgende investeringsbehov: Ekstra faglokale på Bregnbjergskolen, ca. 2 mio.kr. Ekstra faglokale samt tilpasning af natur/teknik-lokalet på Hjortebroskolen, ca. 1,75 mio.kr. Denne investering er ikke indregnet i reformgevinsten, da der vil være tale om en anlægsinvestering. 2.2 Ændret ledelsesstruktur Reformforslaget anfører, at der skal etableres fælles ledelse for distrikterne i Haderslev Kommune. Forvaltningen har på denne baggrund udarbejdet en ny distriktsstruktur, som skal kombineres med en ændret ledelsesstruktur for skoler og dagtilbud. Den ændrede ledelsesstruktur ses udmøntet med en udviklingschef i hvert distrikt med reference fra afdelingsledere for henholdsvis skoleområdet og dagtilbudsområdet. I nedenstående figur er vist et eksempel på organiseringen for Haderslev Øst distrikt. Udviklingschef Afdelingsleder for skoleområdet Afdelingsleder for dagtilbudsområdet Favrdal skole Fjelstrup skole Fjelstrup børnehave Favrdal børneinstitution Udsigten Marie Nielsen Figur 2.1 Eksempel på ny ledelsesstruktur Den nye ledelsesstruktur vil indebære, at afdelingslederne er ansvarlige for deres specifikke områder, mens udviklingschefen er ansvarlig for den overordnede strategi og ledelse for det pågældende distrikt. Samtidig skønnes det, at udviklingschefen kan indgå som den primære sparring med ledelsen i Børne- og Familieservice. 12
Den ændrede ledelsesstruktur indebærer etablering af ti skoledistrikter, jf. tabel 2.6. I tabellen er beregningen af ledelsesstillingerne yderligere specificeret. Der er gjort følgende forudsætninger: Det er skønnet, at der er en skolelederstilling pr. skole. I samarbejde med dagtilbudsafdelingen er det vurderet, at 60 børn som udgangspunkt kræver en fuldtidsledelsesstilling. Ved mindre end 60 børn bruges en forholdsmæssig andel på pædagogarbejde. For Troldehaven i Starup distrikt vil der være en ændring af børnetallet efter etablering af ny børnehave, men eftersom børnetallet fortsat vil være større end 60, vil det fortsat indebære en fuldtidsledelsesstilling. Der er ikke medregnet ledelsestid for den nye børnehave. Dagtilbudslederstillingerne er beregnet med udgangspunkt i de budgetterede børnetal for daginstitutionerne. Cathrine Asylet er ikke medtaget i beregningerne, da institutionen søger om at blive privat institution. 13
Nye distrikter Institution S=selvejende Nuværende Lederstillinger ved ny struktur Besparelser i lederstillinger/ledelsestid Skoleområdet Dagtilbud Samlet Afd.leder skoleområdet Afd.leder dagtilbud Udviklingschef stillinger Samlet ledelse Skoleområdet Dagtilbud Udviklingschef stillinger Samlet Gram Lederstillinger 3,47 1 1 1 3 0-1,47 1,00-1,47 Gram skole (incl. Arnum) 1 S Gram Børnehave 1,00 K Kastaniegården 0,97 K Perlen bnh/sfo (Arnum Børnecenter) 0,50 Haderslev Syd Lederstillinger 7,35 1 1 1 3-1 -4,35 1,00-4,35 Hjortebro skole 1 Hertug Hans skole 1 S Cathrine Asylet 0,67 K Møllehaven 0,77 S Ryeshave 1,00 S Sdr. Otting 0,67 (blank) Tyske Børnehave 0,92 S Børnehuset Sct.G 1,00 K Sydbyens Børnehus 1,00 Haderslev Vest Lederstillinger 5,87 1 1 1 3 0-3,87 1,00-2,87 Sct. Severin skole 1 K Havanna 0,90 K Sukkertoppen 1,00 S Rosengården 1,00 K Ejsbølhus Børnehave 1,00 S Frk. Michaels Børnehave 0,97 Haderslev øst Lederstillinger 5,88 1 1 1 3-1 -2,88 1,00-2,88 Favrdal skole 1 Fjelstrup skole 1 S Marie Nielsen 1,00 K Udsigten 1,00 K Fjelstrup Børnehave 0,88 K Favrdal Børneinstitution 1,00 HMV Lederstillinger 3,18 1 1 1 3 0-1,18 1,00-0,18 Fællesskolen HMV 1 K Den sdrj. Idrætsi. 0,78 S Vilstrup Børnehave 0,67 K Marstrup Børnehave 0,73 Over Jerstal Lederstillinger 4,18 1 1 1 3-1 -1,18 1,00-1,18 Over Jerstal skole 1 Bevtoft skole 1 S Myretuen i Bevtoft 0,87 K Vedsted Bnh (Møllesøen) 0,52 S Vænget 0,80 Sommersted Lederstillinger 3,73 1 1 1 3-1 -0,73 1,00-0,73 Sommersted skole 1 Nustrup fællesskole 1 S Kridthuset 0,73 K Troldemarken 1,00 Starup Lederstillinger 4,18 1 1 1 3-1 -1,18 1,00-1,18 Starup skole 1 Øsby skole 1 S Lærkereden 0,63 S Stevelt 0,55 K Troldehaven 1,00 K Ny Børnehave i Strarup Vojens vest Lederstillinger 4,38 1 1 1 3 0-2,38 1,00-1,38 Bregnbjerg skole inkl. Skrydstrup 1 K Bøgely 0,43 K Møllebakken 0,65 K Skovreden 0,98 K Egely 0,60 K Skrydstrup Børnehave 0,72 Vojens øst Lederstillinger 4,40 1 1 1 3-1 -1,40 1,00-1,40 Povlsbjerg skole 1 Hammelev skole 1 S Hammelev Børnehave 1,00 S Povlsbjerg Børnehave 0,78 S Søndergades Børnehave 0,62 I alt 16 31,30 47 10 10 10 30-6 -20 10-16 Tabel 2.6 Distriktsstruktur Ifølge strukturen med ti nye distrikter kan der i alt reduceres med seks skoleleder- og 20 dagtilbudslederstillinger. Der skal oprettes ti udviklingschefstillinger. Nettoeffekten er 16 lederstillinger, svarende til i alt 3,8 mio.kr. 14
Tabel 2.7 Gevinstberegning for ændret ledelsesstruktur Stillinger Gns. Årsløn Effekt Besparelser: Skolelederstillinger -6 636.000-3.816.000 Dagtilbudsledere -20 476.122-9.522.440 Allerede indregnet besparelse på dagtilbudsområdet 2.378.000 Merudgifter: Udviklingschefstillinger 10 720.000 7.200.000 Samlet -16-3.760.440 Der er gjort følgende forudsætninger for beregningen: Der er regnet med en gennemsnitsbruttoløn på 636.000 kr./år for en skoleleder ud fra statistik fra det fælleskommunale løndatakontor. Der er beregnet en gennemsnitlig ledelsesløn på 476.122 kr., baseret på nuværende lønninger for de 38 institutionsledere på i alt 18,1 mio.kr. på baggrund af budget 2011. Dagtilbudsområdet har i budget 2011 budgetteret med en reduktion på 2,4 mio.kr. på ledelse af dagtilbud. Denne reduktion kan blive realiseret i forbindelse med den ændrede ledelsesstruktur og fratrækkes derfor reformgevinsten. Det er vurderet, at en udviklingschefstilling vil have en årlig lønudgift på 720.000 kr. 2.3 Ikke indregnet potentiale Størrelse på klasselokaler Størrelsen på klasselokalerne, som anvendes til fase 3 på Bregnbjerg, Hjortebro og Povlsbjerg skoler, gør kun lokalerne egnede til maksimalt 25 elever. Dette betyder, at klasserne i fase 3 på de tre skoler maksimalt må bestå af 25 elever. Konsekvensen er, at det er nødvendigt at danne flere klasser end normalt. I nedenstående tabel er det angivet, hvor mange klasser der er tale om, samt størrelsen på den ekstra udgift. Der eksisterer således et potentiale på 3-4 mio.kr., hvis klassekvotienten kan øges i fase 3 på de tre skoler. Potentialet er størst på Hjortebro Skole, hvor det kan overvejes, om der kan bygges om (eller til) for at skabe større lokaler. 15
2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 Ektra klasser Hjortebro 3 3 3 3 2 Bregnbjerg 2 3 1-2 Povlsbjerg 2 1 1 1 1 Tabel 2.8 Ekstra klasser og udgift Ekstra udgift (i tusinde kr.) Hjortebro 1.780 1.780 1.780 1.780 1.187 Bregnbjerg 1.128 1.780 593-1.187 Povlsbjerg 1.187 593 593 593 593 I alt 4.096 4.154 2.967 2.374 2.967 Optimering af administrative opgaver Med reformen etableres der generelt større organisatoriske enheder. Større enheder giver mulighed for at realisere stordriftsfordele, især ved at lave fællesadministration for driftsenhederne. Dette potentiale er ikke indregnet i reformgevinsten. Potentialet opstår eksempelvis ved, at fælles ledelse reducerer antallet af bestyrelser, som skal betjenes, og dermed de administrative opgaver. Hvordan universerne konkret organiseres, er ikke fastlagt, men ved at samle administrative medarbejdere og deres opgaver vil det være muligt dels at optimere opgaveløsningen, dels at udnytte de administrative kompetencer bedre. Genforhandling af lokalaftale om lærernes arbejdstid En række kommuner har allerede eller vil i den nærmeste tid genforhandle lokalaftalen om lærernes tidsanvendelse med det formål at sikre mere tid anvendt direkte i undervisningen. Det anbefales, at Haderslev Kommune undersøger, om der kan være et effektiviseringspotentiale i at genforhandle lokalaftalerne. 16
3. Specialpædagogisk bistand Til trods for intentioner og skolepolitiske tanker om rummelighed og inklusion undervises et stigende antal elever uden for distriktsskolen (Jydebjerg & Hallberg, 2006: 8). Henvisningsfrekvensen for de 6-16-årige i det, der tidligere hed den vidtgående specialundervisning, varierer betydeligt mellem kommunerne, men også på skoleniveau kan der identificeres forskelle i henvisningsfrekvensen, idet der på skoleniveau er tendenser til, at flere henvises til folkeskolens specialundervisning på de mindre skoler (Undervisningsministeriet et al., 2003). I forbindelse med reform af Børne- og Familieservice har Capacent følgende anbefalinger vedrørende det specialpædagogiske område. Kommunen arbejder med omlægning af specialskolerne til kompetencecentre i Vojens og Haderslev for at forbedre undervisningen. Den nuværende budgetmodel understøtter, at elever med specielle undervisningsbehov ekskluderes af almenskolen. Det anbefales, at kommunen understøtter inklusion ved at lade pengene følge barnet, så almenskolerne får budget og ansvar i forbindelse med henvisning til specialklasser, specialskoler/kompetencecentre. Det anbefales, at der anvendes et takstloft på 125.000 kr., stigende til 225.000 kr. afhængig af erfaringerne. Et loft på 125.000 kr. medfører behov for 32 mio.kr. i central pulje. Et loft på 225.000 kr. medfører puljebehov for 2,9 mio.kr. Det anbefales, at kommunen benytter socioøkonomiske kriterier i fordelingen af midler til specialklasser, specialskoler/kompetencecentre. Disse foreslås indfaset over en årrække med 1/5 stigende til 3/5 med en tilsvarende neddrosling af budgettildeling efter nu anvendte visitationspraksis. Det anbefales, at man i Haderslev fastholder en visitationsmodel, som sikrer kapacitetsudnyttelse og giver mulighed for at modstå et fortsat incitament for at sende børn i tilbud uden for almenskolen. 17
3.1 Forslag til struktur på det specialpædagogiske område 3.1.1 Det nuværende specialpædagogiske område i relation til folkeskolen Den specialpædagogiske bistand kan overordnet inddeles i specialpædagogisk bistand i tilknytning til undervisning i normalklasser, i specialklasser, på specialskoler samt øvrige tilbud. De sidstnævnte øvrige tilbud, der omfatter både kommunale tilbud, private tilbud og tilbud uden for Haderslev Kommune, er ikke omfattet af denne analyse. Specialpædagogisk bistand i tilknytning til undervisning i normalklasser Specialklasser Specialpædagogisk bistand i tilknytning til undervisning i normalklasser foregår på alle skoler. Der kræves ikke visitation til denne form for specialpædagogisk bistand. 585 af Haderslevs Kommunes 5.595 elever modtager specialundervisning, der ikke finder sted i tilknytning til en normalklasse, svarende til at hver tiende elev modtager specialundervisning, der ikke finder sted i tilknytning til en normalklasse. Der er oprettet specialklasser på tre af kommunens almenskoler, nemlig Favrdalskolen, Hjortebro Skole og Skrydstrup Skole. Kommunen har 175 elever i specialklasserne i indeværende skoleår. Haderslev Kommune har endvidere alternative undervisningsforløb (AU) i ungdomsskoleregi for elever, der er udstødte og socialt isolerede. Specialskoler Derudover har Haderslev Kommune tre specialskoler, nemlig én specialskole for udviklingshæmmede børn med massive indlæringsvanskeligheder samt AKT-, TKF- og ADHD-børn, der er intellektuelt bedre fungerende (Skolen ved Stadion 150 elever (inkl. 12 på Dragen) + 42 elever fra andre kommuner). Dertil kommer specialskolen Moltrup Skole primært for normaltbegavede børn, som af forskellige årsager har haft en problematisk skolegang og ikke føler sig veltilpassede i den almindelige folkeskole. Moltrup Skole har 22 elever. Endelig er der 120 elever, der har andet specialpædagogisk tilbud uden for kommunen. 3.1.2 Det nuværende specialpædagogiske område i relation til dagtilbud (0-6-års-området) Den specialpædagogiske indsats på 0-6-års-området er dels organiseret i et kommunalt specialkorps med 27 medarbejdere, dels i dagplejen, hvor der er budgetteret med 25 pladser på årsbasis. Alle ansatte har en pædagogisk uddannelse med diverse efter- og videreuddannelser, primært inden for specialpædagogik. 18
De tre specialgrupper er: Æblestuen, Christiansfeldvej, Haderslev med ti pladser 32-pladser efter serviceloven. Æblestuen er til børn inden for autismespektret. Møllereden, Ryes Møllevej, Haderslev med 15 pladser specialpladser er oprettet efter dagtilbudsloven. Møllereden er til børn med forskellige diagnoser. Lærkereden, Skrydstrup med otte pladser specialpladser er oprettet efter dagtilbudsloven. Møllereden og Lærkereden er organisatorisk og budgetmæssig (minus personaleudgifter) en del af henholdsvis Børnehaven Møllehaven og Skrydstrup Børnehave, hvorimod Æblestuen er oprettet som en selvstændig kommunal specialgruppe med en forældrebestyrelse. Børn, der i perioder har brug for en specialpædagogisk indsats, visiteres til timer af et visitationsudvalg. Den specialpædagogiske indsats bevilges for en periode typisk et halvt år ad gangen. Specialpædagogerne indgår i et tværfagligt samarbejde og har et tæt samarbejde med PPR og sagsbehandlere. Sammenhæng mellem almenområdet og det specialpædagogiske område Folkeskolelovens 20, stk. 2 3.1.3 Formål og forudsætninger Haderslev Kommune har det mål, at almenskolen i så høj grad som muligt skal inkludere elever, som har behov for specialpædagogiske tilbud, og skabe sammenhæng og synergi mellem disse undervisningstilbud og almenskolen. Forslaget til den fremtidige struktur på det specialpædagogiske område indebærer derfor, at der oprettes specialpædagogiske tilbud i tilknytning til almenskolerne til opfyldelse af folkeskolelovens 20, stk. 2., dvs. specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand til de børn og unge, hvis udvikling stiller krav om en særlig hensyntagen eller støtte, der bedst kan opfyldes på specialskoler eller i specialklasser, eller for hvem undervisning kun kan gennemføres med støtte i den overvejende del af undervisningstiden. Såvel Skolens rejsehold som KL (i pjecen "Nysyn på folkeskolen") konkluderer, at elever, der bevarer tilknytningen til en almenklasse frem for at blive henvist til en specialklasse, har større mulighed for at gennemføre en uddannelse. 19
Formålet med at ændre den nuværende organisering er at understøtte følgende: At inklusionen på skolen styrkes gennem flere handlemuligheder At eleverne i størst muligt omfang sikres et individuelt tilrettelagt tilbud i nærmiljøet med adgang til de sociale fællesskaber At der iværksættes en hurtig indsats At ressourcerne udnyttes så fleksibelt som muligt i relation til elevens støttebehov, og hvor barnet i perioder deltager i special- og almentilbud At den faglige og pædagogiske udvikling og nytænkning på skolen styrkes At indstillingen af elever til specialklasser og specialskoler kobles med et økonomisk ansvar At flere kan drage nytte af de faglige ressourcer, der er til rådighed i skolen At skabe rammer for at udvikle den faglige viden på det specialpædagogiske område At bidrage til at øge kvaliteten i specialundervisningen og den specialpædagogiske bistand i både specialtilbuddene og almenskolerne. Succeskriteriet for den nye organisering er en mere inkluderende skole, hvor antallet af børn, der får specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand, mindskes, som resultat af at almenskolens tilbud for disse elevgrupper forbedres. Ved at oprette specialpædagogiske tilbud i tilknytning til almenskolerne skabes muligheder for, at elever med særlige behov fortsat kan bevares i almenområdet, og for kollegial sparring og videndeling omkring disse elever. Heterogen gruppe De elever, der modtager specialpædagogisk bistand, er en meget blandet gruppe, og eleverne har forskellige typer af særlige behov. Den senest udarbejdede statistiske opgørelse over eleverne i den tidligere amtslige vidtgående specialundervisning viser, at gruppen i skoleåret 2006/07 var sammensat på følgende måde: 42% af eleverne havde generelle indlæringsvanskeligheder 36% af eleverne havde særlige sociale og emotionelle behov 5% af eleverne havde læse-, sprog- og talevanskeligheder 4% af eleverne havde bevægelsesvanskeligheder 20
4% af eleverne havde hørevanskeligheder 1% af eleverne havde synsvanskeligheder 8% af eleverne havde andre vanskeligheder. (Kilde: UNI-C Statistik & Analyse 2008, s. 22). 3.1.4 Løsningsforslag for strukturen på det specialpædagogiske område Der skal fokuseres på, hvordan den ekspertise, der findes på specialskolerne, kan anvendes hensigtsmæssigt i resten af kommunens skolevæsen. Strategien er, at specialskolerne omlægges til kompetencecentre, dvs. som specialiserede enheder, der underviser eleverne samt rådgiver og vejleder almenskolerne om særlige typer af pædagogiske problemstillinger. "Specialskoler" tilknyttes almenskoler som kompetencecentre Det foreslås, at specialskolerne bliver integrerede dele af en almenskole i form af kompetencecentre. Da tanken er, at elever i specialtilbud har mulighed for at bevare en faglig og social tilknytning til jævnaldrende elever uden specialpædagogiske behov, og da specialskolerne omfatter elever på alle klassetrin, er det mest hensigtsmæssigt, at disse tilbud etableres i tilknytning til skoler, der dækker 0.-9. klasse. Af geografiske og transportmæssige årsager er det desuden mest hensigtsmæssigt, at der er mindst et specialpædagogisk kompetencecenter i hver af kommunens to største byer. Det foreslås derfor konkret, at: Der oprettes to fuldserviceskoler på Povlsbjerg og Favrdal skoler med 0.-9. klasse og tilknyttet Dragen og Moltrups elever Skolen ved Stadion etablerer grupper på almenskoler Personalet på specialskolerne også fungerer som eksperter og konsulenter. Ud over kommunens specialskoler er der som nævnt ovenfor i dag oprettet specialklasser på følgende skoler: Favrdalskolen, Hjortebro Skole og Skrydstrup Skole. Hvor skal kompetencecentre/specialklasser placeres i fremtiden? Da det i forbindelse med forslagene til den fremtidige budgetfordelingsmodel forudsættes, dels at antallet af elever, der skal modtage specialpædagogisk bistand uden for normalklasse, vil falde i de kommende år, dels at det i højere grad vil være de enkelte skoler, der "visiterer" elever til tilbud uden for normalklasserne, er det usikkert, både hvor mange og hvilke typer af specialklasser der vil være brug for i fremtiden. Det er derfor ikke på det aktuelle grundlag muligt at pege præcist på, hvor de nuværende specialklasser placeres mest hensigtsmæssigt i fremtiden. 21
Pengene følger barnet i dagtilbuddene fra 2011 Dette implementeres samtidig med en beskæring af området på ca. 1 mio.kr., jf. BF72 Daginstitutionerne vil ikke længere få tildelt støttetimer i forhold til støtteansøgninger. Der vil være en støtteramme pr. institution fordelt i forhold til antal indmeldte børn. Institutionslederen skal i samarbejde med personalet, forældre og andre fagpersoner selv iværksætte den særlige pædagogiske indsats. Specialgrupperne Æblestuen, Møllereden og Lærkereden fortsætter som specialgruppe, hvor personaleledelsen indtil videre varetages af stedfortræderen i Dagtilbud. Der afsættes timer til fire fuldtidsspecialpædagoger, hvis opgave vil være at udarbejde specialpædagogiske observationer og yde konsultativ bistand til institutionerne i Haderslev Kommune. Disse fire specialpædagoger organiseres i PPR og skal alene varetage opgaver på småbørnsområdet. 3.2 Budgetfordelingsmodeller til specialundervisning Haderslev Kommunes budgetmodel på specialundervisningsområdet bør understøtte den inkluderende skole. I det følgende beskrives kommunens nuværende og en alternativ model i forhold til deres evne til at understøtte inklusion. 3.2.1 Nuværende model Ikke incitament til inklusion snarere det modsatte Centrale retningslinjer er den væsentligste styringsparameter Skabelse af incitament Kommunen bør overveje at overgå til en model, hvor pengene følger barnet Visiteres en elev til en specialklasse, medfører det, at skolen, til hvis specialklasserække eleven visiteres, reguleres budgetmæssigt fra næste skoleår. En elev vil kun påvirke budgettet, hvis der oprettes yderligere klasser. Visiteres eleven til en specialskole eller til et tilbud for kommunen, betales udgiften som udgangspunkt af Børne- og Familieservices budget. Skolen, som eleven forlader, oplever kun påvirkning af sit budget, hvis eleven er marginal i forhold til klassedannelsen, så der fremadrettet gives budget til en klasse mindre. Skolen, som eleven forlader, har ikke noget budgetmæssigt incitament til at holde på eleven. Den nuværende budgetmodel på specialundervisningsområdet understøtter altså ikke den inkluderende skole. De vigtigste styringsgreb ligger i dag i praksis, udformning og opfølgning på centrale retningslinjer for visitation. Det er således også i PPR-funktionen, at målsætningen om den inkluderende skole skal være forankret. Hvis dette ikke er tilfældet, kan der ske en praksisglidning, som øger omfanget af specialundervisning. Det er på denne baggrund Capacents vurdering, at Haderslev Kommune bør indføre en budgetmodel, som sikrer, at pengene følger barnet, således at skolerne også i kraft af deres økonomi tilskyndes til en inkluderende praksis. 22
3.3 Ny model: Pengene følger barnet Andre kommuner har erfaringer med "pengene følger barnet-princippet". Skolerne i Næstved og Odense kommuner pålægges i højere grad det fulde faglige og økonomiske ansvar for alle børn bosiddende i skoledistriktet. Dette betyder, at den enkelte skoles budget udvides med et beløb til specialundervisning, og at man inden for denne ramme skal betale for skolens drift samt for de elever, som er visiteret til specialpædagogisk tilbud pengene følger barnet. Budgetansvaret for specialundervisning er placeret på skolerne, hvor skoleledelsen har beslutningskompetence i forhold til visitationen, mens PPRfunktionen har en rådgivende rolle. Visiteres en elev ud af sin lokale skole, betaler skolen de udgifter, som visitationen afstedkommer. Erfaringer fra Næstved og Odense Der fastsættes et takstloft på eksempelvis 125.000, 300.000 eller 450.000 kr./elev/år. I Odense betaler skolerne en fast takst på omkring 125.000 kr., mens skolerne i Næstved betaler det, det koster op til enten 300.000 eller 450.000 kr. afhængigt af, hvor behandlingskrævende tilbuddet er. Betaling for elever, som overstiger loftet, finansieres fra en takstloftspulje, som visitationsudvalget er ansvarlig for. Takstloftet skal fungere, så skolerne ikke bliver hårdt ramt af særligt ressourcekrævende elever. I nedenstående figur er Næstveds og Odenses erfaringer med deres modeller oplistet. Odense Næstved Figur 3.1 Odenses og Næstveds erfaringer med budgetmodel på specialundervisningsområdet Fordele Øger skolernes incitament til at arbejde med større rummelighed på skolen Større inklusion Økonomisk råderum til at give det rigtige tilbud til den enkelte elev Gennemsnitspris sikrer, at skolerne ikke får store udgiftsmæssige problemer ved elever, der har massive problemer, og som kræver meget dyre tilbud Ulemper Større budgetmæssigt ansvar og usikkerhed decentralt Udfordring i central styring og udnyttelse af de eksisterende specialpædagogiske pladser samt beregne forventet behov. Usikkerhed hos skolelederne, indtil modellen er indkørt Fordele Bedre økonomiske og pædagogiske incitamenter til en tidligere indsats, større inklusion og ansvarlighed i nærmiljøet samt større effekt for færre penge. Ulemper Kræver en indkøringsperiode for skolelederne Vægtning af graden af inklusion og den rette faglige støtte Mindre skoler har problemer med betaling Bemærkninger Ingen central pulje alt er lagt ud fra starten. I indkøringsperioden etableres en central pulje. 23
Modellen medfører en høj grad af decentralisering, da skolen får større ansvar og kan disponere midlerne, f.eks. ved at ansætte flere medarbejdere lokalt inden for den givne ramme. Der er altså indbygget et økonomisk incitament til inklusion af specialundervisningseleverne i skolen i denne model, samtidig med at den kan medvirke til at skabe en mere rummelig folkeskole, hvor der foruden den økonomiske vinkel også kan fokuseres på at give den enkelte elev det bedste pædagogiske og sociale tilbud. Skolelederen har fortsat ansvaret for eleven, også selv om eleven er visiteret til et tilbud i et kompetencecenter på en anden skole. Således sikres elevens relation til almenskolen og skolens incitament til at inkludere eleven på et senere tidspunkt. Udslusning af eleven til almenskolen foregår ved, at kompetencecentret i samarbejde med almenskolen udarbejder en handleplan for forløbet. Almenskolen vil have et økonomisk incitament til at få eleven tilbage, forudsat at takstloftet er højt nok, så skolen får en nettogevinst. Der er dog grund til at være opmærksom på, at sættes loftet for det maksimale, skolen skal betale for specialpædagogisk bistand, til f.eks. 225.000 kr., vil skolerne fortsat have "overskud" på at sende de dyre elever i tilbud uden for almenskolen. Dertil kan der komme et problem med udnyttelsen af kapaciteten på de steder, man opretholder for elever, som har behov for specialpædagogisk bistand. Det anbefales derfor, at man i Haderslev fastholder en visitationsmodel, som sikrer kapacitetsudnyttelse og giver mulighed i visitationen for at understøtte inklusion i almenskolen. 3.4 Økonomiske konsekvenser af den nye model pengene følger barnet Når man etablerer en model, hvor hvert barn har en pose penge med til betaling af eventuel specialundervisning m.v., er der en række faktorer, man skal være opmærksom på. Takstloft og sociale indikatorer For det første skal man gøre op, hvor meget og til hvilket niveau den enkelte skole skal betale for elevers situation, altså takster og et takstloft. Takstloftet skal sættes netop så højt, at der ikke etableres flere tilbud lokalt, hvor det for kommunen som helhed og børnene ville være optimalt at samle en gruppe af elever for at opnå fordele kompetence- eller ressourcemæssigt. For det andet skal man være opmærksom på, at socioøkonomiske faktorer spiller ind, når der ses på sandsynligheden for, at et barn får behov for disse tilbud. Det kan håndteres i et vist omfang ved at fordele midlerne til specialpædagogisk bistand til skolerne i forhold til den sociale profil, det enkelte skoledistrikt har. Takstloft og socioøkonomiske faktorer til budgetfordeling behandles nærmere i det følgende. 24
3.4.1 Fastsættelse af takstloftet For at fastsætte takstloftet og kunne vurdere den konkrete pengesum, en elev udløser til en skole, skal de økonomiske kilder identificeres. De budgetbeløb, som finansierer skolernes aktiviteter uden for normalklasserne, kan gøres op til 93 mio.kr. Capacent har taget udgangspunkt i budget 2010 og de der tilgængelige oplysninger om mængder og budget samt supplerende oplysninger fra forvaltningen. Budget til specialpædagogisk bistand uden for normalklasserne; 93 mio.kr. Beløbene skal finansiere: 1. Aktiviteterne i specialskolerne/kompetencecentrene (23 mio.kr.) 2. Aktiviteterne for elever, der modtager tilbud uden for kommunen (15 mio.kr.) 3. Aktiviteterne i specialklasserne (17 mio.kr.) 4. Støtte til aktiviteter for særlige elever (døve og andre) (8 mio.kr.). Dertil kommer udgifterne til specialpædagogisk bistand til de yngste børn 0-6 år, svarende til 11 mio.kr. Forvaltningen har aktuelt indlagt et besparelsesforslag til budget 2010 (BF72). Dette indebærer foruden en besparelse også, at man udlægger rammen til specialpædagogisk bistand for de små børn til institutionslederne. Man går altså allerede i den retning, som her foreslås, på småbørnsområdet. Specialpædagogisk bistand inden for småbørnsområdet indgår derfor ikke i de følgende opstillinger. Takstloft på 125.000 kr. anbefales Capacent anbefaler, at Haderslev Kommune til at starte med benytter et takstloft på 125.000 kr. Hermed får man skabt en skillelinje, som betyder, at skolelederen kan visitere til specialklasserne uden at skulle have tilskud fra nogen pulje, mens man vil få tilskud til visitation til specialskolerne/kompetencecentrene og tilbud, hvor kommunen ikke er driftsherre. Loftet kan efterfølgende hæves afhængig af erfaringerne med ordningen. Tages der udgangspunkt i oplysninger om gennemsnitspriser, som oplyses i Haderslev Kommunes budget 2010, vil et takstloft på 125.000 kr. udgøre henholdsvis 55 og 50% af gennemsnitsprisen for specialskole m.v. og øvrige tilbud (uden for kommunen). Som følge heraf fordeles 55% af budgettet til specialskolerne m.v., og 50% af budgettet til øvrige tilbud (uden for kommunen) fordeles herefter til skolerne. De resterende 45 og 50% holdes tilbage i en central pulje, der skal finansiere de tilbud, som koster over 125.000 kr. pr. år. I tabellen nedenfor ses et regneeksempel, der viser, hvorledes den samlede budgetfordeling er på områder, ud fra at der indføres et takstloft på 125.000 kr. Det ses, at loftet på 125.000 kr. kræver en central pulje på 32 mio.kr. 25
Budgetbeløb total Taktstloft Takstloft Takstloft kr. 125.000 intet Specialklasser kr. 16.572.334 kr. 16.572.334 Særlige elever - døve og andre kr. 7.570.748 kr. 7.570.748 Kompetencecentre kr. 21.625.000 kr. 39.008.553 Uden for kommunen kr. 15.000.000 kr. 29.807.000 Central pulje kr. 32.190.553 kr. - Tabel 3.1 Eksempel på samlet budget, fordelt på hovedelementer samt mellem skoler og central pulje Nedenfor ses, hvorledes beløbene gennemsnitligt foreslås fordelt pr. elev til skolerne og til den centrale pulje som nævnt tidligere skal de konkrete tal valideres yderligere. kr. 18.000 kr. 16.000 kr. 14.000 kr. 12.000 kr. 5.753 Central pulje Uden for kommunen Kompetencecentre Særlige elever - døve og andre Specialklasser kr. 10.000 kr. 8.000 kr. 6.000 kr. 2.681 kr. 3.865 Figur 3.3 Eksempel på tildeling af budget til gennemsnitselev fordelt på hovedelementer på skolen og central pulje takstloft 125.000 kr. kr. 4.000 kr. 2.000 kr. - kr. 1.353 kr. 2.962 Gennemsnitligt vil skolesystemet inklusive den centrale pulje have omkring 17.000 kr. pr. elev til specialpædagogisk bistand fra områderne uden for normalklasserne. Det anbefales at lade takstloftet stige til 225.000 kr. afhængig af evaluering Der er henholdsvis 3.000, 1.400, 3.900 og 2.700 kr. pr. elev til specialklasser, tilskud til særlige elever (døve m.fl.), kompetencecentre og tilbud uden for kommunen. Den centrale pulje, som skal finansiere den betaling, som ligger over takstloftet, vil være ca. 5.800 kr. pr. elev. Capacent anbefaler, at Haderslev Kommune evaluerer takstloftet og lader det stige over en periode på nogle år til 225.000 kr., afhængig af kommunens erfaringer med betalingsordninger. 26
Haderslev i dag: Ingen betaling Haderslev ny model: Det fulde beløb op til takstloft: 125.000 kr. 2011/12 225.000 kr. 2013/14. Næstved: Det fulde beløb op til: 300.000 kr. eller 450.000 kr. Stor central pulje Lille central pulje Figur 3.4 Illustration af Haderslevs position i forhold til Næstved nu og ifølge forslag Incitament til eksklusion BALANCE Incitament til inklusion Ved et takstloft på 225.000 kr. vil der skulle afsættes følgende beløb pr. elev, som skal fordeles til skolerne. Tabel 3.2 Eksempel på samlet budget, fordelt på hovedelementer samt mellem skoler og central pulje takstloft 225.000 kr. Budgetbeløb total Taktstloft Takstloft kr. 225.000 Specialklasser kr. 16.572.334 Særlige elever - døve og andre kr. 7.570.748 Kompetencecentre kr. 38.925.000 Uden for kommunen kr. 27.000.000 Central pulje kr. 2.890.553 Total for specialpædagogiske tilbud uden for almenområdet kr. 92.958.635 I alt vil den centrale pulje skulle udgøre ca. 2,9 mio.kr., hvis takstloftet sættes til 225.000 kr. 3.4.2 Socioøkonomisk fordeling af budgettet til specialpædagogisk bistand Behovet for specialpædagogisk bistand varierer afhængigt af den sociale struktur i skoledistriktet. Derfor er det ikke tilrådeligt at anvende et gennemsnit som nøgle for fordeling af midler til skolerne. Derfor bør der gennemføres en socioøkonomisk analyse af Haderslevs skoledistrikter svarende til den fremgangsmåde, som anvendes i Næstved Kommune. Ressourcetildelingen er foretaget på baggrund af de socioøko- 27
nomiske faktorer, der i Næstved Kommune har vist sig at have en signifikant betydning for, om en elev modtager specialundervisning 1. Fuld anvendelse af socioøkonomiske kriterier vil fjerne det økonomiske grundlag for allerede visiterede på nogle skoler Indfasning fra 1/5 i 2011/12 til 3/5 i 2013/14 Som udgangspunkt skal ressourcerne fordeles i forhold til de elever, der ifølge modellen har den største sandsynlighed for at have behov for specialpædagogisk bistand. Dette svarer til andelen af elever i Haderslev Kommune, som modtager specialundervisning i dag, i form af specialklasseundervisning, specialskole og tilbud uden for kommunen. Det er dog vigtigt ikke at fjerne det økonomiske grundlag for de elever, som er i tilbud efter den hidtil gældende praksis. Dette ses bl.a. af, at udskiftningen blandt disse elever på årsbasis er ganske lav. Da der kan være stor forskel mellem den aktuelle praksis og en fordeling af midler efter socioøkonomiske kriterier, vil det være tilrådeligt at indfase budgetlægning efter disse over nogle år. Det kan foreslås, at man lader de socioøkonomiske kriterier vægte 1/5 fra skoleåret 2011/12, mens praksis (faktisk visiterede) kan vægte 4/5 i budgettildelingen. Herefter kan man, afhængig af de erfaringer, der løbende indhøstes med tildelingsmetoden, forøge de socioøkonomiske kriteriers vægtning til 2/5 i skoleåret 2012/13 og 3/5 i skoleåret 2013/14. Tilsvarende skal praksis skaleres ned som budgettildelingskriterium til henholdsvis 3/5 i skoleåret 2012/13 og 2/5 i skoleåret 2013/14. 1 Det er undersøgt, hvilke sociale baggrundsfaktorer der har betydning for, om elever i Næstved Kommune modtager vidtgående specialundervisning, samt hvor stor betydning de forskellige faktorer har i forhold til hinanden. Følgende faktorer øger ifølge modellen sandsynligheden for at modtage vidtgående specialundervisning i Næstved Kommune: 1) Ingen forældre af anden etnisk herkomst end dansk, at være dreng, 2) At én eller begge forældre har modtaget kontanthjælp inden for det seneste år, 3) At moderen ikke er gift/samlevende, 4) At faderen og/eller moderen har en kort uddannelse, 5) At forældrenes samlede årlige bruttohusstandsindkomst er under 400.000 kr. Det er elevens juridiske forældre, der ligger til grund. 28
4. Familieafdelingen og PPR Det er anbefales, at sundhedsplejerskernes distrikter svarer til de ti lokalområder/ distrikter. De tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. Sundhedsplejen foreslås ledelsesmæssigt tilknyttet ekspertgruppen i forvaltningen. Familiehuset på fem medarbejdere (pædagoger, familiebehandlere, psykolog og en administrativ), et kontaktkorps på ni medarbejdere (især pædagoger) og 11 familiekonsulenter anbefales etableret som et af reformens centre. De tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. Reformen medfører, at Familieafdelingen ud af sin nuværende normering overfører ti socialrådgivere til funktionen som familiekoordinator under udviklingschefens ledelse. Familiekoordinatoren anbefales at være fast tilknyttet distriktets tværfaglige team. Forvaltningens øvrige sagsbehandlere tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. Familiekoordinatoren skal tage en betragtelig del af sagsbehandlingsopgaverne med, ellers kræver ordningen frisættelse af ressourcer ved anden effektivisering/prioritering eller opnormering på op til syv-otte fuldtidsstillinger. PPR-psykologerne anbefales ledelsesmæssigt tilknyttet ekspertgruppen i forvaltningen. De tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. PPR-tosprogsområdet, ergo/fysioterapeuter, trivsels-, handicap- og læsekonsulenter samt samtaleprojektet anbefales ledelsesmæssigt tilknyttet ekspertgruppen i forvaltningen. De tilkaldes distrikternes tværfaglige team efter konkret behov. Der er behov for en række yderligere beskrivelser af forudsætninger, opgaveindhold, snitflader og processer, før egentlig implementering kan begynde. 29
4.1 Opgaver PPR og Familieafdelingens opgaver er defineret i serviceloven, sundhedsloven og folkeskoleloven Kommunerne skal i henhold til Lov om social service sikre rådgivning af borgere, visitation, planlægning, levering af ydelser og overordnet ledelse af kommunens tilbud på området for udsatte børn og unge. Indsatsen er målrettet kommunens børn og unge i alderen 0-18 år, som på grund af sociale eller personlige forhold har særlige behov. Indsatsen kan også være målrettet hele familier, såfremt indsatsen har udgangspunkt i barnets behov. Den kommunale forvaltning af støtte til udsatte børn og unge varetager også administrationen af dækning af merudgifter ved forsørgelse i hjemmet af børn eller unge med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne samt beregning af dækning af tabt arbejdsfortjeneste til personer, der forsørger et barn i hjemmet med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Sundhedsplejen skal i henhold til sundhedsloven fremme sundhed og trivsel ved støtte til familien omkring og umiddelbart efter barnets fødsel. Sundhedsplejen skal endvidere anvende sin sundhedsfaglige viden i det tværfaglige samarbejde og udbrede viden om sundhedsforebyggende/ -fremmende foranstaltninger. PPR's opgaver er fastlagt i folkeskoleloven og omfatter pædagogiskpsykologiske vurderinger af indstillede børn, rådgivning, vejledning og supervision til daginstitutioner og skoler. Dertil kommer undervisning af børn med tale/sprog/høre-vanskeligheder, herunder også tosprogede småbørn, samt råd og vejledning samt kortere samtaleforløb til børn og/eller forældre. Endelig løser PPR en række ikke-cpr-nr.-rettede opgaver af udviklende og forebyggende karakter i lokalområderne og er med til at udvikle specialpædagogikken og specialundervisningen i Haderslev Kommune. Kommunalbestyrelsen skal vedtage en sammenhængende børnepolitik, der har til formål at sikre sammenhæng mellem det generelle og det forebyggende arbejde og den målrettede indsats over for børn og unge med behov for særlig støtte. Sammen med udarbejdelse af standarder for sagsbehandlingen vil dette udgøre den lokalpolitiske udfyldning af lovgivning. Reformen skal relateres til den sammenhængende børnepolitik Haderslev Kommunes reform af børne- og familieservice skal ses i forlængelse af den sammenhængende børnepolitik. Et af grundelementerne i Haderslevs reform af børne-, familie- og skoleområdet er at sikre en fremskudt indsats i lokalområderne for at opnå resultater af det forebyggende arbejde og sikre et stærkt lokalt forankret fagligt samspil mellem de professionelle aktører (lærere, pædagoger, socialrådgivere psykologer, sundhedsplejersker m.v.). Reformen kan, som vist i figuren, karakteriseres ud fra tre niveauer. 30
Figur 4.1 Tre niveauer Lokalområdet/distriktet er dér, hvor alle børn møder ind hver dag i et lokalområde og har kontakt med en pædagog, en dagplejer eller en lærer. Centrene fungerer på tværs af distrikterne og servicerer hele kommunen med den optimale mulighed for at få en mere omfattende støtte og behandling. Centrene kan i høj grad finansieres ved takster, afhængig af hvilken økonomisk styringsmodel kommunen vælger. Eksperter og forvaltning er en række af tværfaglige eksperter som f.eks. socialrådgivere, sagsbehandlere, psykologer, talehørekonsulent, speciallærer og sundhedsplejerske. De er knyttet til Familieafdelingen og PPR, men med deres væsentlige indsats i centrene og især i lokalområdet. Forvaltningen har en rolle med fokus på politik- og strategiudvikling, organisationsudvikling, koncepter, standarder og rammer samt controlling på tværs af lokalområderne. Myndighedsudøvelse i eksempelvis visitation samt afgørelser om udsatte børn og unge er endvidere placeret i forvaltningen. Den fremskudte indsats foregår i et lokalområde og er forankret i et distrikt eller en fuldserviceskole. Det er den udadrettede og opsøgende sociale hjælpefunktion over for børn, unge og familier, der koordinerer indsatsen i forhold til sundhedsplejen, specialskole og ikke mindst Familieafdelingen og Familiehuset. Dvs. den forebyggende indsats i et lokalområde. Den fremskudte indsats skal ind på et så tidligt tidspunkt, at dette er en realistisk mulighed, og den skal foregå som en tværfaglig indsats, der kan trække på de nødvendige professionelle ressourcer. Det gælder f.eks. speci- 31