Anvendelse af mobile it-løsninger i ældreplejen

Anvendelse af mobile it-løsninger i ældreplejen Udbredelse, effekter og drivkræfter for den videre udbredelse Af Jeppe Agger Nielsen* (juli 2008) *Jeppe Agger Nielsen er Kandidatstipendiat ved Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning, Aalborg Universitet. Hans forskningsinteresser omfatter bl.a. digital forvaltning, organisationsteori og velfærdsstatsforskning med fokus på offentlige serviceydelser. Han er medforfatter til bøgerne Hjemmehjælp mellem myter og virkelighed (Syddansk Universitetsforlag, 2006), Demokrati på nettet (Aalborg Universitetsforlag, 2005), Nye kommuner i støbeskeen - om organisering og styring i de nye kommuner (DJØF Forlag, 2008, under udg.) samt til danske og internationale tidsskriftartikler. 1

Indholdsfortegnelse Undersøgelsens hovedresultater...5 Kapitel 1...13 1.1 Optakt... 13 1.2 Formål og undersøgelsesdimensioner... 15 1.3. It-anvendelsen må ses i samspil med andre tiltag... 17 1.4 Rapportens plan... 21 Kapitel 2. Design og dataindsamling...22 2.1 Telefoninterview med ældrechefer/nøgleinformanter i 98 kommuner... 23 2.2 Rundspørge til decentrale ledere i den kommunale hjemmepleje... 24 2.3 Rundspørge til private leverandører af hjemmehjælp... 24 2.4 Caseundersøgelse i tre kommuner... 25 Kapitel 3. Udbredelsen af mobilt udstyr i ældreplejen...27 3.1. Næsten alle kommuner har en Elektronisk Omsorgs Journal (EOJ)... 27 3.2 Kommunernes optag af mobile it-løsninger... 30 3.3 Udbredelsen af håndholdte computere hos private serviceleverandører... 33 3.4 Forsinkelser og massive tekniske problemer... 36 3.4.1 Konsekvenser ressourcespild og demotiverede medarbejdere... 38 3.5 Øvrige faktorer som hhv. har forsinket og fremskyndet processen... 39 3.6 Opsummering... 43 Kapitel 4. Et indblik i hvordan forskellige faggrupper anvender mobile it-løsninger...45 4.1 Sosu-medarbejdernes brugsmønstre... 45 4.2 Hjemmesygeplejerskernes brugsmønstre... 50 4.3 Visitatorernes brugsmønstre... 52 4.4 Opsummering... 55 Kapitel 5: Kommunerne har høje forventninger - på de fleste områder...56 Kapitel 6: Hidtidige effekter af digitaliseringsindsatsen...58 6.1 Indledning... 58 6.2 Dokumentation og ledelsesinformation... 59 2

6.2.1 Dokumentationen er forbedret - bedre data om leverende ydelser og tidsforbrug... 60 6.2.2 Ledelsesinformationen er også forbedret... 61 6.3 Interaktion... 63 6.3.1 Intern koordinering... 63 6.3.2 Ekstern koordinering... 64 6.4 Effektivitetsbestræbelser. Bedre og mere effektiv udnyttelse af ressourcerne?... 65 6.4.1 Omkostningseffektivitet et overordnet billede... 66 6.4.2 Arbejdstilrettelæggelse reducering af mødeaktiviteten?... 68 6.4.3 Mindre tid på administrative opgaver?... 70 6.4.4 Reducering af papirforbruget?... 72 6.5 Kvaliteten i plejeindsatsen... 73 6.6 Hvilken betydning har det for hjemmehjælpsmodtagerne, at personalet anvender mobile løsninger?. 74 6.7 Delte meninger om indvirkningen på medarbejdernes jobtilfredshed og arbejdsvilkår... 75 6.8 Image og status en mere moderne ældrepleje?... 76 Kapitel 7. Medarbejderne og de mobile it-løsninger...80 7.1 Datamaterialet: Spørgeskemaundersøgelse og gruppeinterviews... 80 7.2 Holdninger til de mobile løsninger medarbejderne er delte... 82 7.3 Medarbejdernes vurderinger af effekter ved anvendelse af mobile it-løsninger... 87 7.3.1 De største gevinster knytter sig til forbedret koordination og mere opdateret dokumentation... 87 7.3.2 Visitatorerne oplever at de sparer tid det gør sosu-personalet ikke... 88 7.4 Det omdiskuterede morgenmøde... 91 7.5 Andre problemstillinger ved brugen af mobilt udstyr... 93 7.6 På vej mod en ny opgavefordeling og nye roller i ældreplejen... 94 7.7 Opsummering... 95 Kapitel 8. Dataudveksling mellem offentlige myndigheder og leverandører af hjemmehjælp...97 8.1 Datamaterialet... 98 8.2 Papirjournaler udbredt hos private leverandører... 99 8.3 Kommunikationsmønstre mellem kommunal myndighed og private leverandører...100 8.4 Dataudveksling via EOJ systemet...102 8.4.1 Barrierer for dataudvekslingen via EOJ systemet...105 8.5 Mulige udviklingsveje...107 Kapitel 9. Drivkræfter for den videre udbredelse...109 9.1 Centrale indsatsområder...109 9.2 De mobile løsninger er kommet for at blive i hvert fald for en tid...110 Kapitel 10: 17 nyttige råd...113 3

Referencer...117 Bilag 1: Kommunale ældrechefer. Spørgeguide og svarfordelinger Bilag 2: Decentrale ledere i hjemmeplejen. Spørgeguide og svarfordelinger Bilag 3: Private leverandører af hjemmehjælp. Spørgeguide og svarfordelinger Bilag 4: Rundspørge til medarbejdere. Spørgeguide og svarfordelinger 4

Undersøgelsens hovedresultater På ganske kort tid er mobile it-løsninger (PDA er, avancerede mobiltelefoner, bærbare computere mv.) blevet en central teknologi i bestræbelserne på at udvikle og effektivisere ældreplejen. Socialministeriets ansøgningspulje til bedre og mere fleksibel hjemmehjælp på 500 mio., hvoraf de 317,7 mio. blev bevilget til kommunale digitaliseringsprojekter nærmere bestemt implementering af håndholdte computere i ældreplejen blev en vitaminindsprøjtning for kommunerne, der formentlig fremrykkede denne digitale proces. Denne undersøgelse sigter på at gøre foreløbig status over digitaliseringsbestræbelserne og på baggrund af praksiserfaringer udstikker den mulige udviklingsveje for den videre udbredelse og udvikling. Det gøres dels med udgangspunkt i en landsdækkende spørgeskemaundersøgelse i 2007 til samtlige kommuner og private leverandører af hjemmehjælp, dels med udgangspunkt i en casestudie i tre konkrete kommuner, der alle gennem flere år systematisk har anvendt håndholdte computere i ældreplejen. For at sikre et helstøbt billede af anvendelsen af mobile it-løsninger i ældreplejen bygger undersøgelsen på vurderinger fra centrale aktører på forskellige niveauer i ældreplejens organisering, henholdsvis kommunale ældrechefer, leverandører af hjemmehjælp og medarbejdere som benytter teknologien i arbejdshverdagen. Fire spørgsmål strukturerer rapporten. Først tegnes der et landkort over udbredelsen af administrative teknologier i ældreplejen. Dernæst vurderes de hidtidige effekter af anvendelsen af mobilt udstyr, bl.a. i forhold til effektiv ressourceanvendelse, kvalitet i opgavevaretagelsen og medarbejdernes arbejdsvilkår. Herefter belyses en særlig organisatorisk udfordring, nemlig dataudvekslingen mellem kommunale myndigheder og leverandører af hjemmehjælp, herunder muligheder og barrierer for elektronisk dataudveksling. Endelig diskuteres de mobile teknologiers udviklingspotentialer, og baseret på praksiserfaringer præsenteres en række nyttige råd for, hvordan anvendelsen kan optimeres, ligesom der skitseres nogle dilemmaer og udfordringer, der følger i kølvandet på indførelsen af mobilt udstyr og skiftet fra papir til computer. Optag af mobile it-løsninger i ældreplejen Udviklingen i ældreplejen er gået i retning af, at de traditionelle papirjournaler er blevet skiftet ud med elektronisk journalisering. Undersøgelsen viser, at 96 af de 98 nye kommuner har implementeret et elektronisk omsorgssystem (EOJ), og at de to sidste kommuner planlægger at anskaffe et. I løbet af 2008 forventes dækningsgraden således at være 100 pct. EOJ systemerne er 5

kernen i kommunernes it-anvendelse på ældreområdet, og selve fundamentet for frontpersonalets anvendelse af mobile løsninger. De informationer (f.eks. stamdata, plejeplaner, medicinark og kørelister) som kan trækkes via de mobile enheder, baseres på data, som er lagret i EOJ systemerne. Omvendt modtager EOJ-systemerne data, registreret på de mobile enheder. Kommunernes efterspørgsel efter mobile it-løsninger til personalet i ældreplejen har været stor. I 77 af kommunerne benytter sosu-medarbejderne i hjemmeplejen håndholdte computere. I 65 kommuner bruger også hjemmesygeplejerskerne håndholdte computere eller bærbare computere, og når det gælder myndighedsdelen, angiver 67 kommuner, at visitatorerne har bærbare computere til rådighed. Det er imidlertid kun de færreste steder (seks kommuner), at personalet på plejecentrene anvender håndholdte computere. I stedet har personalet på plejecentrene ofte adgang til stationære computere med opkobling til kommunens EOJ system. Teknologisk baserede de første generationer af håndholdte computere i hjemmeplejen sig på offline løsninger, hvor data kopieres eller downloades hjemmefra og igen uploades ved arbejdsdagens afslutning. Disse løsninger anvendes stadig, men udviklingen er gået i retning af online løsninger, hvor medarbejderne løbende kan down- og uploade oplysninger, ligesom nyere versioner af håndholdte computere har indbygget telefon. Kommunernes optag af mobile teknologier er gået ganske hurtig, og alene i 2007 påbegyndte 36 kommuner implementeringen. Puljen på 500 mio. har, ifølge kommunerne, været en særdeles vigtig drivkræft for udbredelsen Udviklingen ser også ud til at fortsætte, idet et flertal af de ikke mobile kommuner påtænker at indføre mobilt udstyr i den nærmeste fremtid. Det er ikke alene i den kommunale ældrepleje, at anvendelsen af mobilt udstyr er vundet frem. De private leverandører af hjemmehjælp er også gået i gang, men de er ikke kommet nær så langt. 15 pct. af de private leverandører angiver, at plejepersonalet anvender mobilt udstyr, og navnlig mindre firmaer, der alene leverer praktisk hjælp, har fravalgt løsningen. Det ser heller ikke ud til, at de private leverandører i så vid udstrækning satser på mobile løsninger fremover. Næsten 65 pct. af de ikke mobile leverandører svarer, at de ikke har planer om at indføre mobilt udstyr indenfor den nærmeste fremtid. Det er kun omkring fem pct. af kommunerne, som udtrykker et tilsvarende standpunkt. Mange af de private virksomheder anser det ikke, som værende økonomisk rentabelt. 6

Selvom udbredelsen af mobile løsninger er foregået med noget nær rekordfart, er udviklingen ikke forløbet gnidningsfrit. Ret så mange teknologiske besværligheder har været en barriere for anvendelsen af de håndholdte løsninger, og i mange kommuner er digitaliseringsprojekterne blevet ganske meget forsinkede og enkelte steder sat helt i bero. De tekniske problemer er mangesidede - både dækningsmæssigt ( huller i mobilnettets dækning), hardwaremæssigt (fejl i de mobile enheder) og softwaremæssigt (ustabile versioner af mobilapplikationerne knyttet til EOJ). Selvom nogle af de tekniske problemer er blevet løst hen ad vejen, tegner der sig samlet set et broget billede, hvor ustabil drift i mange kommuner snarere har været reglen end undtagelsen. Konsekvensen har været forsinkede implementeringsforløb og dertilhørende spildte ressourcer, ligesom kommunerne fortæller om demotiverede og frustrerede medarbejdere. Foreløbige effekter af digitaliseringsindsatsen Trods ret så mange tekniske problemer anvender hovedparten af kommunerne enten fuldt ud eller er i gang med at implementere mobilt udstyr i ældreplejen. Ser vi udelukkende på kommuner, som i 2006 eller tidligere har påbegyndt anvendelsen af mobile løsninger kan vi få billede af de mere vedvarende digitaliseringseffekter, som ikke blot kan tilskrives opstartsvanskeligheder. Forbedret dokumentation og ledelsesinformation En af de største gevinster knytter sig, ifølge de kommunale ældrechefer, til en forbedret datakvalitet og ledelsesinformation. Både omfanget og kvaliteten af dokumentationen er forøget, og de håndholdte teknologier har hovedsageligt bidraget med mere præcis viden om de faktisk leverede ydelser i hjemmeplejen. Potentialet udnyttes dog endnu ikke fuldt ud, ikke mindst fordi man mange steder mangler ensartet inddateringspraksis, hvilket komplicerer mulighederne for at få systematisk og sammenlignelig viden. Forbedret intern koordinering De kommunale chefer vurderer også, at koordineringen og samarbejdet internt i ældreplejen er forbedret, bl.a. fordi det i den daglige arbejdstilrettelæggelse er blevet nemmere og hurtigere for ledelsen at dirigere information rundt til de relevante personer. Udover at være et værdifuldt værktøj i kommunikationen med de ansatte (vertikal kommunikation), hæfter både cheferne og de decentrale ledere sig også ved, at telefon- og sms-funktionen anvendes flittigt i medarbejdernes interne kommunikation (horisontal kommunikation). 7

Når det gælder den eksterne koordinering og kommunikation med sundhedsvæsenets parter, spiller den mobile teknologi derimod ikke nogen særlig rolle, bl.a. fordi det endnu er ganske få kommuner, som for alvor er kommet i gang med (og har draget fordel af) online medicinbestilling og receptfornyelse via de mobile enheder. De mobile teknologier spiller også en begrænset rolle i samspillet med de private leverandører af hjemmehjælp. Det er ikke blevet billigere at producere omsorgstjenester i hjemmeplejen Mens den interne koordinering og dokumentationen vurderes forbedret, synes der til gengæld et godt stykke fra de optimistiske toner om omkostningseffektivitet (som f.eks. annonceret i CareMobil evalueringen (Socialministeriet 2005)) til den nuværende situation i kommunerne. Det er i hvert fald vurderingen fra de kommunale chefer. Selvom der ikke findes enkelte svar på, hvorvidt indførelsen af håndholdte computere er en god forretning, tyder de hidtidige erfaringer ikke på at det skulle været blevet billigere at producere omsorgstjenester i hjemmeplejen (snarere tværtimod). It-investeringen menes ikke at være blevet tilbagebetalt i form af tidsbesparelser på centrale arbejdsopgaver. Tidsforbruget på administrative og registreringsmæssige opgaver er enten uændret eller steget, og kun få kommuner har reduceret tidsforbruget på mødeaktiviteten. Det hører dog med til det samlede billede, at tekniske besværligheder har forhindret en normal driftssituation i mange kommuner, hvorfor mange af respondenterne hæfter sig ved at det er for tidligt i forløbet at give en endelig dom det kræver en længere tidshorisont og en mere kontinuerlig brug af de mobile teknologier, lyder det. Hjemmehjælpsmodtagernes reaktion Undersøgelsen peger endvidere på, at hjemmehjælpsmodtagerne kun i begrænset omfang mærker til, at plejepersonalet benytter håndholdte computere. Det er i hvert fald vurderingen fra de kommunale chefer, de decentrale ledere og de medarbejdere i hjemmeplejen vi har snakket med. Der er ikke tegn på, at borgerne skulle være utrygge ved de håndholdte computere. På den anden side er det nok heller ikke et tiltag, der umiddelbart vil kunne aflæses i tilfredshedsmålinger. Kvaliteten i plejeindsatsen Hensynet til at forbedre kvaliteten i plejeindsatsen vejer også ret tungt i forbindelse med kommunernes indførelse af mobile løsninger. Spørger man cheferne, giver et mindre flertal udtryk 8

for, at det indtil videre er lykkedes. Mange har dog også fundet det vanskeligt at besvare spørgsmålet, og både de decentrale ledere i ældreplejen og medarbejderne er noget mere tvivlende. Der bliver således sat spørgsmålstegn ved, om der ligefrem er belæg for at sige, at kvaliteten af plejeindsatsen var dårlige før indførelsen af de håndholdte computere. Til gengæld viser analysen, at det er blevet hurtige og nemmere for medarbejderne at hente informationer og at informationerne er mere opdaterede - men det er ikke nødvendigvis ensbetydende med at kvaliteten i plejeindsatsen er øget. Alt i alt synes der ikke at være belæg for en krystalklar bedømmelse af om kvaliteten i plejeindsatsen er forbedret. Medarbejdernes jobtilfredshed og arbejdsvilkår Når man spørger de kommunale chefer og decentrale ledere i hjemmeplejen om medarbejdernes tilfredshed med at anvende mobile løsninger tegner der sig ikke et entydigt positivt billede. Tilmed er der er ikke meget som peger i retning af, at de mobile teknologier for alvor skulle kunne løse problemer med en stresset arbejdshverdag. Hidtil har teknologiseringen af arbejdet nok snarere haft den omvendte effekt og forstærket medarbejdernes oplevelse af stress, ikke mindst i de kommuner, hvor tekniske problemer har besværliggjort anvendelsen. Image og status Et andet af formålene med at indføre mobile it-løsninger har været at modernisere ældreplejen og forbedre områdets image. Om det er lykkedes er der forskellige meninger om. Cheferne er overvejende positive, men jo længere man bevæger sig ned i det kommunale hierarki, desto mindre synes optimismen af være. Medarbejderne er delte i synet på de mobile løsninger Undersøgelsen viser, at medarbejderne er delte i synet på de mobile løsninger. Visitatorerne er de mest begejstrede og oplever at de sparer tid i den daglige opgavevaretagelse. Sygeplejerskerne og især sosu-personalet er mere splittede og oplever ikke, at de sparer tid tværtimod. Især den anvendte tid på dokumentationsopgaver menes forøget. Knap halvdelen af sosu-medarbejderne er enten ikke helt tilfredse eller utilfredse med de mobile løsninger, og hver tredje ønsker sig tilbage til systemet før de håndholdte computere. Undersøgelsen viser, at de yngste medarbejdere ikke overraskende - er de mest begejstrede. Til gengæld er det nok en skrøne, at de ældste medarbejdere skulle være særligt teknologiforskrækkede. 9

Erfaringerne fra casekommunerne tyder på, at vi på vej mod større accept, men at mange medarbejdere stadig har et ambivalent forhold til teknologien, eller nærmere bestemt den måde den bliver benyttet på organisatorisk og ledelsesmæssigt. Langt de fleste medarbejdere finder den mobile løsning nem at bruge i arbejdshverdagen og den mobile løsning opfattes som et nyttigt redskab, når det gælder den daglige kommunikation med bl.a. kollegaer og muligheden for at hente informationer på farten. Noget af medarbejdernes utilfredshed med de mobile løsninger kan ganske givet henføres til tekniske vanskeligheder men det er ikke hele forklaringen. Der er modstand mod at bruge enheden til registrering af den leverede tid i borgerens hjem (der opleves som kontrol) og som middel til at reducere mødeaktiviteten (der menes at forringe vidensdelingen og det kollegiale samvær). Der findes en betydelig gruppe af medarbejdere, som ikke oplever de ændrede arbejdsgange som ubetinget positivt og som sår tvivl om, hvorvidt det er den rette og mest hensigtsmæssige måde at tilrettelægge arbejdet på. De færreste af sosu-medarbejderne mener f.eks., at det er en god idé at afskaffe planlægningsmødet om morgenen, ligesom nye opgaver vedrørende journalisering og notatføring på stedet opleves som en administrativ byrde, snarere end at føre til øget status og prestige i jobbet. Endelig peger ikke meget i retning af, at de mobile teknologier for alvor skulle kunne løse problemer med en stresset arbejdshverdag. Dataudveksling mellem kommunale myndigheder og leverandører af hjemmehjælp Et af formålene med undersøgelsen har været at belyse en særlig organisatorisk udfordring, nemlig dataudvekslingen mellem kommunale myndigheder og leverandører af hjemmehjælp, herunder muligheder og barrierer for elektronisk dataudveksling. Mens de kommunale leverandører i vid udstrækning gør brug af elektroniske kanaler (EOJ systemet) i samspillet med myndighederne, tegner der sig et delvis anderledes billede, når det gælder de private leverandører. Her er almindelig post ganske udbredt, for eksempel i udvekslingen af oplysninger om leverede ydelser og tidsforbrug. It-mæssigt halter de private leverandører et godt stykke efter de kommunale, og ca. halvdelen benytter sig primært af papirjournaler. Dog er det efterhånden mere udbredt, at også de private leverandører får adgang til kommunernes EOJ systemer. Ca. 40 pct. af kommunerne angiver, at de allerede har givet private leverandører denne mulighed, og flertallet af de øvrige kommuner påtænker at give dem adgang. De hidtidige erfaringer er ganske positive - flertallet af både kommunerne og de private leverandører angiver, at 10

det har lettet dataudvekslingen. Men løsningen er ikke uproblematisk, og det er heller ikke alle private leverandører, som ønsker at få adgang. Én af barriererne for dataudveksling via EOJ systemet knytter sig til de private firmaer som leverer hjemmehjælp i flere kommuner, og derfor må forholde sig til separate systemer i flere kommuner, herunder forskellige arbejds- og sikkerhedsprocedurer. Det er også årsagen til, at nogle leverandører peger på, at der mangler fælles standarder eller snitflader, så kommunernes EOJ system kan snakke sammen med firmaernes egne it-systemer. Denne undersøgelse har ikke fundet eksempler på, at der i praksis findes løsninger, hvor de private leverandører har direkte adgang til data fra EOJ systemet via deres eget it-system. Åbne standarder en udviklingsvej En mulig udviklingsvej, som skal anbefales her, er at få udviklet og etableret åbne og fælles standarder, så det er muligt at udveksle data mellem kommunernes EOJ systemer og de private leverandørers egne it systemer. For de private leverandører vil det have den fordel at de alene behøver at betjene ét system. Set fra et kommunalt perspektiv vil det også være en styrkelse af sikkerheden i opbevaring og udveksling af data, da det forudsætter, at leverandørerne har itsystemer som lever op til kravene for sikker udveksling og opbevaring af personfølsomme data. Udviklingen og implementeringen af åbne og fælles standarder kommer imidlertid ikke af sig selv. Dels er det langt fra sikkert at kommunerne er villige til at betale for sådanne faciliteter. Dels er det principielt ikke i it-leverandørernes interesse at udvikle fælles standarder, idet de snarere har interesse i at udvikle egne standarder, som knytter kunderne til deres produkter. Hvis denne udviklingsvej skal realiseres, vil det kræve, at der fra centralt hold fastsættes fælles standarder for it-arkitekturen. Det synes oplagt at bygge videre på de aftaler der foreligger om obligatoriske åbne standarder for dokumentudveksling mellem offentlige myndigheder Men hvis initiativet skal blive en succes vil det også kræve opbakning hos de kommunale aktører. Den videre udvikling Udmeldingerne fra kommunerne tyder på, at de mobile teknologier er kommet for blive. Trods de mange tekniske besværligheder, og at det på en række centrale punkter har vist sig vanskeligt at leve op til formålene, ser få kommuner ud til at ville skille sig af med de mobile løsninger igen. De centrale indsatsområder knytter sig først og fremmest til at få løst de tekniske problemer, men også opkvalificeringen af medarbejdernes kompetencer og at få dem med på idéen står centralt. I 11

sammenligning med de øvrige indsatsområder vi har spurgt ind til, står hensynet til få indhøstet de potentielle økonomiske gevinster imidlertid knap så centralt. Det kan tolkes som om, at kommunerne i mindre grad ser anvendelsen af håndholdte computere som et besparelsesprojekt. I rapportens afsluttende kapitel (kapitel 10) findes en række nyttige råd, som kommunerne kan drage nytte af i deres videre arbejde med mobilt udstyr i ældreplejen. 12

Kapitel 1 1.1 Optakt Der har gennem en årrække været tradition for at benytte administrative teknologier i ældreplejen. Selvom der ikke findes systematiske sammenligninger på tværs af lande, tyder den eksisterende viden på, at Danmark er blandt de førende lande, når det gælder it-anvendelse i ældreplejen (Nordisk Ministerråd 2005:7). KL har endvidere påpeget, at ældreplejen faktisk er det sted i den offentlige sektor, hvor den digitale forvaltning er længst fremme, og hvor udviklingen går hurtigst (Baagø 2006). Et af de områder, som er under kraftig udbygning, er anvendelsen af håndholdte teknologier (bærbare computere, PDA er, avancerede mobiltelefoner mv.), og i hovedparten af kommunerne har personalet i hjemmeplejen, via en mobil enhed, som er en kombineret mobiltelefon og håndholdt computer, direkte adgang til relevante oplysninger om borgeren. Figur 1.1. Eksempel på en PDA, som anvendes i ældreplejen K ø reliste relise e Mobiltelefon Journal Borgers helbred og pleje Kilde. Inspireret af Devoteam (2007). Den viste PDA benyttes bl.a. i dele af Københavns Kommune 13

Figur 1.2. Eksempel på en avanceret mobiltelefon, som anvendes i ældreplejen Faktaboks En PDA (Personal Digital Assistant) er en håndholdt computer, som almindeligvis er udstyret med en trykfølsom skærm (touch screen), hvor tekst-input sker enten ved hjælp af et lille tastatur eller ved hjælp af et særligt alfabet, hvor man trykker bogstaverne på skærmen med en lille pen. Nyere modeller har integreret digitalkamera og mobiltelefon og de modeller, der er på markedet nu, er kraftige computere med betragtelig processorhastighed, lager og skærmkvalitet, der nogenlunde svarer til, hvad almindelige bærbare computere kunne yde for få år tilbage. Kært barn har mange navne, og PDA en benævnes også pocket pc, lomme pc eller håndholdt pc. Af de håndholdte it-løsninger, der benyttes i ældreplejen, er PDA en den mest udbredte. En række kommuner benytter i stedet avancerede mobiltelefoner (se figur 1.2). Terminalerne er ikke udstyret med en trykfølsom skærm, og tekst-input sker ved hjælp af tastatur. Alligevel er hovedparten af funktionerne identiske og tendensen er, at grænserne mellem mobiltelefoner og PDA udviskes. Via mobiltelefoner er det i dag muligt at installere programmer, ligesom det via opkobling til trådløse netværk er muligt få adgang til internettet. Samtidig fås PDA som nævnt med indbygget telefon, og hvis udviklingen fortsætter, synes grænserne snart udvisket. Hovedsigtet med at indføre håndholdte computere i ældreplejen er at sikre en bedre og mere effektiv ressourceudnyttelse, forbedre dokumentationen, øge den faglige kvalitet i opgaveløsningen og sikre større medarbejdertilfredshed (Socialministeriet 2005). I forbindelse med det såkaldte CareMobil projekt 1 blev de første empiriske erfaringer høstet i seks pilotkommuner. 1 Socialministeriet, KL, Videnskabsministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet samt Den Digitale Taskforce igangsatte i foråret 2003 et pilotprojekt, der blev døbt CareMobil. Via forsøg med mobilt udstyr i seks kommuner 14

Hovedindtrykket er positivt, og evalueringen peger bl.a. på, at investeringerne i de mobile itløsninger (under de rette omstændigheder) allerede efter et år kan hentes hjem, og at hovedparten af personalet ser fordele i form af bedre koordinering i dagligdagen og i bedre faglig kvalitet i opgaveløsningen (Socialministeriet 2005a,b,c). Disse synspunkter står dog ikke uimodsagt. Kritiske røster hævder, at teknologiseringen af arbejdet i sidste ende kan føre til mere kontrol, mere registrering og dokumentation samt øget stres blandt medarbejdere. En række nordiske studier peger da også på modsatrettede effekter af brugen af håndholdte computere i hjemmeplejen. Breivik (2005) har i en norsk undersøgelse konkluderet, at det ikke har været muligt at dokumentere effektiviseringsgevinster, som kan føres tilbage til indførelsen af mobile løsninger. I en finsk undersøgelse viser Voukko (2004), at hovedparten af hjemmehjælperne forbinder håndholdte computer med overvågning og kontrol af deres arbejde, signalerende mistillid til måden, hvorpå hjemmehjælperne udførte deres arbejde. På den anden side gav systemet nye muligheder i arbejdet, herunder et bedre overblik, ligesom Christensen (2001) har peget på en mindre stressfuld oplevelse af arbejdet. Hvorom alting er, har de senere år har budt på massive investeringer i mobilt udstyr i ældreplejen. Der findes ikke præcise opgørelser over omfanget af investeringerne, men KL har vurderet, at kommunerne samlet set har brugt over en milliard kr. på de mobile løsninger (Baagø 2006). Puljen til bedre og mere fleksibel hjemmehjælp har givetvis understøttet udbredelsen af mobilt udstyr og 81 kommuner har modtaget puljemidler til digitaliseringsprojekter, svarende til, at kommunerne under ét har modtaget omkring 317 mio. til indførelse og videreudbredelse af mobil teknologi, herunder indkøb af hardware. Ud over puljemidlerne har de enkelte kommuner selv bidraget med et anseeligt beløb, men der findes ikke sikre tal for beløbets størrelse. 2 1.2 Formål og undersøgelsesdimensioner I lyset af disse investeringer sigter denne undersøgelse på at følge op på CareMobil undersøgelsen. De spørgsmål, der rejses og forfølges her falder i fire dele: (Bjerringbro, Hillerød, Nakskov, Purhus, Slagelse, Værløse) sigtede projektet dels på at klargøre effekten af brugen af mobilt udstyr, dels på at udforme et koncept for mobil forvaltning i ældreplejen (Socialministeriet 2005 a,b,c). 2 I nærværende undersøgelse har vi spurgt alle kommuner om deres samlede omkostninger ved at indføre og anvende mobilt udstyr. Mange kommuner var imidlertid ikke på undersøgelsestidspunktet i besiddelse af nøjagtige opgørelser, hvorfor det ikke er muligt at give et præcist billede af de samlede omkostninger. Dog angiver en række kommuner, at de udover puljemidler selv har postet anseelige millionbeløb i digitaliseringsprojektet. 15

For det første tegnes et landkort over udbredelsen af mobile it-løsninger på både myndighedsog leverandørniveau. I forlængelse heraf diskuteres det, hvilke mekanismer der henholdsvis har fremmet og hæmmet udbredelsen af teknologien. Herefter ser vi nærmere på, faggruppernes (visitatorer, hjemmesygeplejersker og sosu-medarbejdere) anvendelse af de faciliteter, der er inkluderet i de mobile it-løsninger. For det andet undersøges det nærmere, hvad der kan siges om de hidtidige effekter af digitaliseringsbestræbelserne med særlig henblik på effektiv ressourceanvendelse, kvalitet i opgavevaretagelsen, styringen og ledelsen af arbejdet og medarbejdernes arbejdsvilkår. I den forbindelse belyses også, hvilke barrierer, f.eks. tekniske og organisatoriske, der kan identificeres i bestræbelserne på at indfri de på forhånd opstillede målsætninger. Hertil kommer en diskussion af, om anvendelsen af mobilt udstyr har ført nogle utilsigtede konsekvenser med sig. For det tredje skal vi sætte fokus på en særlig organisatorisk udfordring dataudvekslingen mellem offentlige myndigheder og leverandører af hjemmehjælp. Siden der som et led i Ældrepakken i 2003 blev indført frit valg mellem offentlige og private udbydere af hjemmehjælp, har et stigende antal private firmaer bevæget sig ind på markedet. Dette har aktualiseret spørgsmålet om informations- og dataudveksling mellem private leverandører og kommunal myndighed. Det samme gør sig gældende for det såkaldte dokumentationsprojekt på ældreområdet, hvormed en række manuelt aggregerede data nu afløses af elektroniske datatræk fra kommunernes omsorgssystemer til Danmarks Statistik. Denne individbaserede statistik på en række indikatorer øger forventningerne til, at kommunerne indhenter mere valide oplysninger fra serviceleverandørerne (Socialministeriet 2007). Men hvilke kanaler benyttes egentlig i dataudvekslingen mellem leverandører og myndigheder, og hvilke muligheder og evt. barrierer tegner der sig for elektronisk dataudveksling? På baggrund af de hidtidige erfaringer gives forslag til, hvordan dataudvekslingen mellem private leverandører og kommunal myndighed fremover kan lettes og smidiggøres. Endelig skal vi for det fjerde rette blikket fremad og se nærmere på de mobile teknologiers udviklingspotentialer. Er de mobile teknologier kommet for at blive, og hvad er drivkræfterne 16

for den videre udvikling? Baseret på praksiserfaringerne præsenteres gode eksempler og bud på, hvordan anvendelsen af mobile løsninger kan udvikles og optimeres, ligesom der skitseres en række valg, udfordringer og dilemmaer, som følger i kølvandet på indførelsen af mobilt udstyr og skiftet fra papir til computer. Det er svarene på ovenstående spørgsmål, vi skal forsøge at indkredse i denne rapport. Resultaterne af undersøgelsen giver et øjebliksbillede, som det tager sig ud i efteråret 2007. Brugen af mobilt udstyr er i netop disse år under løbende forandring og udvikling i de danske kommuner, men ikke desto mindre giver øjebliksbilledet et indblik i de muligheder, begrænsninger, udfordringer og udviklingsveje, der tegner sig for digitalisering i ældreplejen. 1.3. It-anvendelsen må ses i samspil med andre tiltag I bestræbelserne på at besvare undersøgelsesspørgsmålene er der imidlertid vigtigt at holde sig for øje, at teknologiseringen af arbejdet i ældreplejen foregår og er gennemført sideløbende med og i samspil med en lang række andre tiltag dels interne tiltag i de enkelte kommuner (f.eks. kvalitetsudviklingsprojekter og organisationsudviklingsprojekter), dels eksterne initierede reformer (f.eks. frit valg). Hertil kommer kommunalreformen, der har møbleret rundt på det politiskadministrative Danmarkskort og reduceret antallet af kommuner til 98 nye og væsentlig større enheder, samtidig med at nye opgaver (bl.a. på sundhedsområdet) er tilgået kommunerne. Ændringerne har fundet sted samtidig med, at hovedparten af kommunerne har implementeret mobilt udstyr. Som vi skal vende tilbage til, påvirker kommunalreformen kommunerne i forskellige retninger, når det gælder deres it-anvendelse i ældreplejen. 17

Tabel 1.1 Centrale ændringer i ældreplejen siden 1993. Årstal Hele perioden Lovgivning / tiltag Længst mulig i eget hjem Ombygning af plejehjem til plejeboliger Kortere indlæggelser på sygehuse, hvilket har øget presset på genoptræning og vanskelige plejeopgaver i ældreplejen 1993 Endelig indførelse af gratis varig hjemmehjælp 1994 De første kommuner indfører elektroniske omsorgsjournaler (EOJ) 1995 Lov om skriftlige aftaleskemaer. Lov om forebyggende hjemmebesøg til ældre. 1998 Krav til kommunerne om udfærdigelse af kvalitetsstandarder for hjemmeplejen Fælles sprog (frivillig). Udviklet af KL og Socialministeriet 2000 Lov om fleksibel hjemmehjælp 2002 Ældrepakken : Frit valg af leverandør (fritvalgs-ordningen), ældre- og plejebolig samt ret til erstatningshjælp og udvidelse af lov om fleksibel hjemmehjælp mv. 2002 Den første kommune indfører håndholdte computere 2003 Lov om frit leverandørvalg træder i kraft 2006 Dokumentationsprojekt på ældreområdet Kilder: Inspireret af Agger Nielsen & Goul Andersen 2008, Balle Hansen & Vedung 2005, Strukturkommissionen 2004 + egne tilføjelser. Anm: Årstal referer til lovens vedtagelse, med mindre andet er angivet i teksten. Som det fremgår af tabel 1.1, har ældreplejen siden midten af 1990'erne været gennem en række af større eller mindre reformer. Ældreplejens og i særdeleshed hjemmehjælpens vækst siden starten af 1970 erne er blevet fulgt af en stigende statslig interesse for omkostningerne og for kvaliteten, herunder en øget retssikkerhed for borgerne og en mere ensartet service. Resultatet har været en vækst i reguleringer og forskrifter, herunder krav om at kommunerne udfærdiger kvalitetsstandarder, gennemfører forebyggende hjemmebesøg, øger dokumentationen (f.eks. skriftlighed i visitationsafgørelsen), ligesom borgeren skal tilbydes frit valg af leverandør, pleje- og ældrebolig og har ret til erstatningshjælp, såfremt hjælpen udebliver (KL et 2005). Kommunerne har også selv bidraget til den øgede regulering af ældreplejen gennem ret så detaljerede kvalitetsstandarder, ønsket om styring og dokumentation, øgede krav til ledelsesinformation mv. Nogle af disse elementer har været drevet af statslige initiativer som f.eks. frit valg, men kommunerne synes også selv at skubbe på udviklingen. Indførelsen af frit valg i 2003 har ført til, at private leverandører af hjemmehjælp i stigende grad har bevæget sig ind på markedet for levering af hjemmehjælp, hvilket traditionelt har været forbeholdt kommunerne. Ordningen har også haft direkte indflydelse på ældreplejens organisering. For at honorere kravet om at sidestille kommunale og private leverandører følger en logisk adskillelse af bestiller- og udførerenheder i ældreplejen. I praksis betyder det bl.a., at visitatorer sidder fysisk og 18

ledelsesmæssigt adskilt fra driftsorganisationen, ofte placeret på rådhuset. Udover at give borgeren valgmuligheder medfører ordningen også nogle udfordringer vedrørende håndteringen af kommunikationen og dataudvekslingen mellem de kommunale myndigheder og leverandørerne. Som vi skal se, findes der ikke en fælles standard for dataudvekslingen, og dataudveksling foregår i dag via flere kanaler, f.eks. post, tlf. fax, e-mail og via kommunernes EOJ systemer. En anden ændring, som har præget ældreområdet de senere år, er Fælles Sprog. Metoden, som er udviklet af KL og Socialministeriet og lanceret i 1998, er frivillig, men i praksis er den så stærkt inkorporeret i kommunernes EOJ systemer, at kommunerne kan have vanskeligt ved at unddrage sig det. Fælles Sprog sigter på at standardisere begreberne i ældreplejen og er sammensat af et funktionsvurderingsredskab og et ydelseskatalog. Netop standardisering og specificering af ydelsernes indhold og mange steder en detaljeret udmåling af tiden for hver enkelt arbejdsfunktion, har delt vandene. Fortalerne har hævdet, at Fælles Sprog er et nyttigt arbejds- og styringsredskab, som er svært at undvære, hvis borgeren skal have sikkerhed for, at han eller hun får en retfærdig hjælp i sammenligning med andre borgere med tilsvarende behov. Kritikerne har modsat hævdet, at Fælles Sprog fører til minuttyranni, ufleksibel hjemmehjælp samt stressede og utilfredse medarbejdere (se f.eks. Rold Andersen 1999, 2006). Oprindelig indgik også et benchmarkingmodul, hvor kommunerne kunne sammenligne sig indbyrdes på bl.a. driftsøkonomiske nøgletal og serviceniveau. Det sidste er dog aldrig blevet ført ud i livet. Til gengæld har nogle af idéerne fået nyt liv i det såkaldte Dokumentationsprojekt på ældreområdet. Dokumentationsprojektet har især fokus på resultat- og effektmåling og består alt i alt af 23 indikatorer. Hovedparten af indikatorerne kendes fra tidligere indberetninger til Danmark Statistik, men der er også enkelte nye, f.eks. opgørelse af brugertidsprocenten 3 (btp). Formen er også ny. Frem for manuelt aggregerede oplysninger skal baggrundsindikatorerne baseres på individbaserede data hentet direkte fra kommunernes EOJ systemer. Opgørelsen af leveret tid på besøgsniveau kan genereres via håndholdte computere med opkobling til EOJ systemet (Socialministeriet 2007). Trods den stigende statslige regulering af rammerne giver lovgivningen dog stadig ret stor autonomi til kommunerne, når det f.eks. gælder fastlæggelse af deres serviceniveau. Og der ses jo også ret betydelige variationer på tværs af kommuner, hvad angår ældreudgifter, serviceniveau og organisering (Hansen & Hjorth 1998, Agger Nielsen & Goul Andersen 2006). 3 Brugertidsprocenten er udtryk for den andel af ressourceforbruget, der anvendes i direkte kontakt med borgeren. 19

Det er vanskeligt at undersøge it-anvendelsen på ældreområdet uden at tage de senere års udviklingstendenser i betragtning. Dels fordi det synes at spille en rolle for den måde, hvorpå man anvender it-teknologien. Dels er det væsentligt for undersøgelsen, at ældreplejen befinder sig i en kontekst, hvor der er sket mange samtidige forandringer, og det kan være vanskeligt at vurdere den isolerede effekt af den nye teknologi. En problemstilling, vi løbende skal vende tilbage til i besvarelsen og diskussionen af undersøgelsesspørgsmålene. Fak ta om ældreplejen i Danmark Lovgivning Kommunerne har ifølge Lov om social service (serviceloven) bl.a. pligt til at sørge for tilbud om personlig og praktisk hjælp. Hjælpen skal tilbydes alle, der ikke selv kan udføre dagligdagens nødvendige opgaver på grund af nedsat funktionsevne o.l. Afgørelsen om tildeling af hjemmehjælp foregår via en individuel visitation (myndighedsopgave). Både offentlige og private aktører kan levere hjemmehjælp Finansiering af varig hjemmehjælp påhviler alene kommunerne. Kommunerne også ansvar for at sikre botilbud til ældre (plejehjem mv.). Udgifter Kommunernes nettodriftsudgifter til ældrepleje udgjorde i 2006 godt 30. mia. kr. Personale i ældreplejen I den kommunale ældrepleje er der i 2006 ca. 120.000 beskæftiget svarende til ca. 100.000 fuldtidsbeskæftigede. Herudover anslås det, at ca. 1700 personer er ansat hos private leverandører af hjemmehjælp (Danmarks Statistik 2007). Omkring 85 pct. af de ansatte i ældreplejen arbejder med pleje og omsorg. Hjælpens omfang og fordeling Godt 200.000 personer (2006) modtager varig hjemmehjælp. Heraf er 70 pct. kvinder. Hver uge leveres der mere end 1. mio. timer, hvoraf de 80+årige modtager 60 pct. af timerne. 84 pct. af timerne går til personlig pleje 16 pct. til praktisk hjælp (2005). Hertil kommer ergoterapi, fysioterapi og aktivitetsforanstaltninger i dagcentre mv. I 2006 boede omkring 17.000 personer på plejehjem. Levering af hjemmehjælp Hjemmehjælpsmodtagerne har mulighed for at vælge en privat leverandør i knap 90 af de 98 kommuner. Omkring 20 pct. af hjemmehjælpsmodtagerne har valgt privat leverandør. Det er navnlig de ældre, der modtager praktisk hjælp til rengøring o.l. Derfor tæller det ikke så meget i timer, ca. 3 pct. i 2005 og godt 4 pct. i 2006. 20