Rentemestervej 8 2400 København NV Telefon: 72 54 10 00 nmkn@nmkn.dk www.nmkn.dk 01. juni 2015 J.nr.: NMK-31-01236 Ref.: BEMAD-NMKN AFGØRELSE i sag om afslag på lovliggørende landzonetilladelse til en omlasteplads og påbud om ophør i Frederikssund kommune Natur- og Miljøklagenævnet har truffet afgørelse efter planlovens 1 58, stk. 1, nr. 1, jf. 35, stk. 1 (landzone). Natur- og Miljøklagenævnet stadfæster Frederiksund Kommunes afgørelse 27. januar 2014 om afslag på lovliggørende landzonetilladelse til en omlasteplads på Hørupvej 2, 3600 Frederikssund, matr. nr. 3a og 19 f Græse By, Græse, og kommunens afgørelse står således ved magt. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet 2. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 9 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet. 1 Lovbekendtgørelse nr. 587 af 27. maj 2013 af lov om planlægning med senere ændringer 2 Lovbekendtgørelse nr. 736 af 14. juni 2013 om Natur- og Miljøklagenævnet med senere ændringer
Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet Afgørelsen er påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet af Advokat Leif Erlandsen på vegne af ejer/ansøger. Det er navnlig anført i klagen, at kommunen har udvist passivitet ved ikke at have håndhævet Naturklagenævnets afslag på ansøgning om landzonetilladelse til omlastepladsen fra 2005. Klager finder, at det forhold, at Frederiksund Kommune købte materialer af den tidligere ejer i stor udstrækning, kan have forledt den tidligere ejer til den opfattelse, at han derfor kunne forsætte sin virksomhed. Herudover har kommunen med afslaget tilsidesat det forvaltningsretlige lighedsprincip, idet der på naboejendommen er en grusgrav, som sælger de samme grusmaterialer, som klager sælger fra sin ejendom. Klager har i god tro om virksomhedens lovlighed i 2011 overtaget den efter sin far. Men forinden havde klager arbejdet i virksomheden gennem en længere årrække og har drevet omlastepladsen siden 2002. Købesummen for landbrugsejendommen/virksomheden er sat for højt, idet vurdering s- myndighederne ikke har taget højde for, at der ikke længere var grusgravningsvirksomhed på eje n- dommen, og at der ikke var en tilladelse til omlasteplads. Klager har derfor overtaget ejendommen til en forhøjet pris, da købesummen er fastsat til 15 % under den offentlige vurdering, idet der er tale om en familiehandel. Det anføres tillige, at en placering af virksomheden et andet sted efter klagers vurdering vil være forbundet med meget store anlægsudgifter. Klager har vurderet, at omkostningerne til anlægsudgifter vil være over 5 mio. kr. Støvgener vil ikke kunne undgås på den nye placering, og der må derfor bekostes høje hegn, der effektivt forhindrer støvgener for de omkringliggende virksom heder. Der er på den nuværende placering stort set ingen støvgener for naboer, da alle bor mere end 200 meter væk, ligesom der ikke sker sortering af materialer på omlastepladsen. Et ophør af virksomheden vil ikke reducere trafikgenerne i de nævnte landsbyer, så længe der er grusgrav på naboejendommen. Kommuneplanens forslag om ændring af området til et rekreativt område, kan klager acceptere, men ud fra en lighedsbetragtning bør dette først ske, når naboejendommen også indstiller deres aktivit e- ter, så der kan ske en omdannelse af området til rekreative formål samtidig. Kommunens afgørelse kunne således ændres til en tidsbegrænset tilladelse på nærmere vilkår, indtil aktiviteterne på nab o- ens ejendom er ophørt. Klager har i forbindelse med overtagelsen af ejendommen også overtaget leasingskontrakterne på maskinellet, der anvendes i forbindelse med omlastningen, og kontrakterne løber indtil udgangen af 2016. Det vil derfor medføre store økonomiske konsekvenser for klager, hvis virksomheden skal ophøre inden den 31. december 2014, som er fristen i kommunens påbud. Kommunens afslag på landzonetilladelse kunne for at imødekomme de økonomiske konsekvenser derfor ændres til en tidsbegrænset landzonetilladelse på nærmere vilkår indtil udgangen af 2016. Sagens oplysninger Der er meddelt afslag på ansøgning om lovliggørende landzonetilladelse af en omlasteplads samt påbud om at nedlægge omlastepladsen inden 31. december 2014. 2
Ejendommen er på 28,5 ha og ligger i landzone. Kommunen oplyser i afgørelsen, at landskaberne i kommuneplan 2013 er opdelt i tre kategorier: beskyt, vedligehold og ændre. Området, hvor omlastepladsen ligger, har kategorien ændre. Det fremgår af landskabsstrategien, at området foreslås ændret til rekreativt område med for eksempel shelters, stier mountainbike bane, søer, naturpleje/afgræsning. Herudover ligger ejendommen i et område, der i kommuneplanen er udlagt med kulturhistorisk værdi. Den del af ejendommen, hvorpå omlastepladsen er placeret, ligger indenfor kystnærhedszonen, jf. planlovens 5a, stk. 1. Sagens forhistorie: Kommunen oplyser om sagens forhistorie, at tilladelsen til at grave grus udløb i 2002, hvorefter den tidligere ejer begyndte at bruge den tidligere grusgrav til omlasteplads. Denne aktivitet bestod i at købe grus fra andre grusgrave, som blev sorteret og solgt videre. Den 24. august 2004 meddelte kommunen afslag på ansøgning om landzonetilladelse til køb og salg af råstoffer fra ejendommen. Naturklagenævnet stadfæstede den 3. maj 2005 kommunens afgørelse. Nævnet anførte i afgørelsen, at nævnet efter en samlet vurdering fandt, at der, navnlig ud fra de trafikale forhold, ikke burde meddeles landzonetilladelse til køb og salg af råstoffer, på det pågældende sted i landzonen. Den tidligere ejer forsatte trods afslaget sin virksomhed med at købe, sortere og sælge grus fra omlastepladsen. Klager overtager ejendommen den 1. juli 2011 fra sin far, den tidligere ejer. Det fremgår af sagen, at den nuværende ejer forinden og siden 1986 har arbejdet med sin far med udvinding af grus på ejendommen. Siden 2002 har klager drevet omlastepladsen. Den 25. maj 2012 skrev kommunen til ansøger og anmodede om dokumentation for, at ansøger havde en tilladelse til at tilkøre og videre sælge råstoffer fra grusgraven. Ansøgers advokat oplyste overfor kommunen, at ansøger ikke havde en sådan. I brev af 28. september 2012 oplyste kommunen ansøger om, at en forsættelse af råstofgraven ville forudsætte en landzonetilladelse. En sådan tilladelse havde kommunen ikke meddelt. Råstofgraven var således kun reguleret under råstofloven 3, og denne tilladelse var udløbet. Kommunen meddelte herefter et påbud efter råstofloven om at standse tilkørsel af råstoffer til råstofgraven og fjerne alt materiel til råstofindvinding fra råstofgraven og efterbehandle råstofgraven. Råstofgraven skulle være lukket inden den 31. oktober 2012, og efterbehandlingen skulle være afsluttet inden 31. december 2012. Påbuddet blev meddelt i henhold til Råstoflovens kapitel 7, 31-33. 3 Lovbekendtgørelse nr. 950 af 24. september 2009 om lov om råstoffer. 3
Kommunens afslag af 27. januar 2014 Den 11. oktober 2012 ansøgte klager om landzonetilladelse til at anvende området til omlasteplads. I ansøgningen, der efterfølgende er suppleret den 23. april 2013 og igen den 20. november 2013, anføres bl.a., der årligt sælges 9.000-12.000 m 3 svarende til 2-2,5 biler pr. dag. Dette er dog ændret i den supplerende ansøgning til 9.000 m 3 /år og 8-9 lastbiler med læs til omlastepladsen om ugen samt 15-20 læs med små lastbiler og 35-40 læs med biler med trailer om ugen fra omlastepladsen. Åbningstiderne vil være hverdage fra kl. 6-15.30. Derudover anføres, at kommunen har forholdt sig passiv til aktiviteten i, på det tidspunkt, 8 år. Både klager og den tidligere ejer oplyste, at de var af den opfattelse, at alle tilladelser var i orden. Dette bestyrkes af, at virksomheden igennem mange år handlede med kommunen. I perioden fra 1. juli 2011 frem til 20. november 2013 har kommunen købt sten og grus og klager har udstedt 22 faktur a- er til kommunen. Trafik og støv formentlig ikke er til gene for naboer, da der ikke har været klager, og at eventuelle gener for naboer kan minimeres ved at fastsætte begrænsede åbningstider. Der bør af hensyn til lighedsprincippet ikke meddeles et afslag, da grusgraven på naboejendommen har tilladelse til oml a- steplads. I forbindelse med miljøscreeningen til den nye råstofplan i 2012 blev det vurderet, at der ikke var trafikale problemer forbundet med grusgravning på ejendommen. Derfor er det efter klagers vurdering, at der heller ikke vil være problemer ved omlastepladsen. Kommunen vurderer i afslaget, at der ikke er tale om en aktiv grusgrav. Dermed er tilhørsforholdet til landzonen forsvundet, og virksomheden kan placeres et andet sted. Kommunen finder, at sagen bør behandles efter hovedreglen om, at erhverv bør placeres i erhvervsområder i byzonen. Med hensyn til det af klager anførte om passivitet og indrettelseshensyn vurderer kommunen, at det forhold, at andre afdelinger i kommunen har købt og køber grus på ejendommen, ikke er ensbet y- dende med, at landzonemyndigheden er bekendt med forholdet og dermed tidligere burde have foretaget sagsbehandlingsskridt mod en lukning af omlastepladsen. Opmærksomheden skal derimod rettes mod, at den tidligere ejer var bekendt med Naturklagenævnets stadfæstelse af kommunens afslag og dermed ikke i perioden 2005 til 2011, hvor klager overtog ejendommen, har drevet vir k- somheden i god tro. Hvorvidt klager har haft indsigt i, at omlastepladsen blev drevet uden landzonetilladelse, har kommunen ikke kendskab til. Klager kan dermed have drevet virksomheden i god tro fra overtagelsesdagen i 2011 til det tidspunkt, hvor klager modtager et påbud om reetablering af grusgraven i 2012. Med henvisning til, at aktiviteten kun er foregået i ca. 1 år, hvor klager må anses for at have været i god tro, finder kommunen ikke at have udvist passivitet. For så vidt angår trafik vurderer kommunen, at regionens miljøscreening ikke ændrer på kommunens vurdering af den lokale trafik gennem Hørup og Græse, som var den primære begrundelse for afsl a- get i 2004. Kommunen vurderer, at støv- og støjgener for naboerne vil være forholdsvis lille, og derfor bør tillægges mindre vægt ved vurderingen. Kommunen finder også, at klagers argument om, at der ikke er indsendt klager derfor også bør tillægges mindre vægt. 4
I forhold til landskab finder kommunen, at en forsættelse af aktiviteten med køb, sortering og salg af grus vil bevirke, at den tidligere grusgrav visuelt vil se ud som en grusgrav, og der vil derfor være en påvirkning af landskabet længere tid end nødvendigt. Angående klagers henvisning til, at der på naboejendommen er en omlasteplads og lighedsprinci p- pet, anfører kommunen, at naboen har søgt og fået afslag på etablering af en omlasteplads. Kommunen har på forespørgsel fra nævnet oplyst, at den ikke har meddelt andre påbud til den tidligere eller den nuværende ejer i tiden mellem den 3. maj 2005, hvor Naturklagenævnets afgørelse blev meddelt og det af kommunen meddelte på bud efter råstofloven af 28. september 2012. Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse Natur- og Miljøklagenævnet forstår klagen således, at der alene klages over kommunens afslag på lovliggørende landzonetilladelse til omlastepladsen. Den del af afgørelsen, der vedrører kommunens påbud om at nedlægge omlastepladsen, vil derfor ikke blive behandlet i nærværende afgørelse. Afslag på lovliggørende landzonetilladelse Planlovens 35, stk. 1, bestemmer, at opførelse af ny bebyggelse eller ændring i anvendelsen af bestående bebyggelse og ubebyggede arealer i landzone forudsætter tilladelse fra kommunalbest y- relsen. Ifølge planlovens 35, stk. 3, jf. 5a, stk. 3, må der kun meddeles landzonetilladelse fo r arealer i kystnærhedszonen, hvis det ansøgte har helt underordnet betydning i forhold til de nationale pla n- lægningsinteresser i kystområderne. Et af formålene med landzonebestemmelserne er at sikre, at landskabelige hensyn tilgodeses, og at udviklingen sker i overensstemmelse med planlægningen for området. Det er et hovedhensyn med bestemmelsen i 35 at modvirke spredt og uplanlagt by- og erhvervsudvikling i det åbne land. Erhverv, som ikke har forbindelse med jordbrugserhvervene, skal som hovedregel h envises til erhvervsområder i byzone. Ved vurderingen, af om der i den konkrete afgørelse bør meddeles landz o- netilladelse, indgår også overvejelser om, hvilken betydning afgørelsen vil kunne få for eventuelle fremtidige lignende sager. Ved afgørelsen vil der endvidere kunne henses til, om det ansøgte vil påføre naboerne urimelige gener. Spørgsmålet om, hvorvidt der bør meddeles landzonetilladelse til forhold, der allerede er etableret, skal som udgangspunkt behandles, som hvis der på forhånd var søgt tilladelse. Natur- og Miljøklagenævnet er enig i kommunens vurdering om, at den ansøgte virksomhed hører til i et erhvervsområde og ikke bør ligge i det åbne land. Nævnet har bl.a. lagt vægt på, at der ikke er anført en planlægningsmæssigt relevant begrundelse for at afvige fra planlovens hovedregel om, at virksomheder bør placeres inden for dertil udlagte erhvervsområder. Desuden er området, hvor virksomheden er placeret i kommuneplanen udlagt med kulturhistorisk værdi. Hertil kommer, at en tilladelse vil kunne skabe præcedensvirkning i strid med de hensyn som skal varetages ved administrationen af landzonereglerne. 5
Til det af klager anførte om en tidsbegrænset landzonetilladelse på nærmere vilkår, skal Natur- og Miljøklagenævnet bemærke, at det efter nævnets opfattelse er generelt betænkeligt at meddele tidsbegrænsede landzonetilladelser til aktiviteter i et område, der i kommuneplanen er udlagt til anden anvendelse. En tidsbegrænset tilladelse kan give ansøgeren en forventning om, at tilladelsen vil blive forlænget eller erstattet af en permanent tilladelse. Ansøgers investeringer, f.eks. til o m- kostningskrævende miljøforanstaltninger, kan medføre et øget pres i forhold til at opnå en eller flere forlængelser eller en permanent tilladelse, som ikke er i overens stemmelse med kommunens planlægning. Kommunens passivitet og hensynet til klagers indrettelse Efter planlovens 51, stk. 1, er det kommunalbestyrelsen, der påser overholdelsen af planloven og de regler, der er fastsat med hjemmel i loven, samt af bestemmelserne i lokalplaner og i de efter 68, stk. 2, opretholdte vedtægter og planer m.v., jf. dog stk. 2 (om miljøministerens tilsyn). Kommunen påser, at påbud og forbud efter planloven efterkommes, og at vilkår fastsat i tilladelser, dispensationer m.v. overholdes, jf. 51, stk. 4. Tilsynsmyndigheden skal foranledige et ulovligt forhold lovliggjort, medmindre forholdet har unde r- ordnet betydning, jf. 51, stk. 5. Tilsynspligten indtræder, når kommunen får kendskab til et muligt ulovligt forhold, men 51 indebærer ikke en almindelig forpligtelse til at føre regelmæssigt løbende tilsyn. Lovliggørelse kan princ i- pielt ske enten fysisk, f.eks. ved nedrivning af en ulovligt opført bygning, eller retligt, f.eks. ved efterfølgende landzonetilladelse. Efter planlovens 63, stk. 1, påhviler det ejeren af en ejendom at berigtige et ulovligt forhold. Hvis det drejer sig om ulovlig brug af en ejendom, påhviler pligten også brugeren. Der er ikke i planloven fastsat frister for, hvornår en kommune i en sag om lovliggørelse skal have truffet afgørelse eller skal have foretaget bestemte sagsbehandlingsskridt. Retten til at kræve lovli g- gørelse kan imidlertid fortabes efter en vis tid på grund af passivitet. Ved bedømmelsen af, om kommunen har fortabt retten til at kræve lovliggørelse, må der generelt foruden den forløbne tid lægges vægt på, om ejeren af ejendommen har haft grund til at tro, at kommunens tavshed i forhold til en konstateret ulovlighed er udtryk for en form for accept af det ulovlige forhold, og om det må anses for at være kommunens ansvar eller risiko, at kravet om lovliggørelse ikke er blevet rejst på et tidligere tidspunkt. Selvom kommunen ikke har udvist passivitet, kan selve det forhold, at en aktivitet er foregået gennem længere tid, medføre en begrænsning i kommunens mulighed for at kræve fysisk eller retlig lovliggørelse. Omfanget af denne begrænsning indrettelseshensyn er baseret på en konkret vurdering af bl.a. karakteren af det ulovlige forhold. Det indgår også i vurderingen, om de r har været indsigelser fra omboende, og om der er væsentlige samfundsmæssige interesser i håndhævelsen i den enkelte sag. Naturklagenævnet meddelte den 3. maj 2005 afslag på landzonetilladelse til køb og salg af råstoffer fra omlastepladsen. 6
Nævnet finder på den baggrund ikke, at den tidligere ejer kan have indrettet sig i tillid til, at kommunen ikke ville søge omlastepladsen lovliggjort efter planloven. Klager har arbejdet på virksomheden siden 1986, har siden 2002 drevet omlastepladsen og overto g ejendommen den 1. juli 2011 efter sin far. Det er Natur- og Miljøklagenævnets opfattelse, at det tillige påhvilede klager, jf. 63, stk. 1, at berigtige det ulovlige forhold, da han efter det oplyste siden 2002 har drevet omlastepladsen, og derfor må anses for at have været bruger af ejendommen. Nævnet finder derfor ej heller, at klager kan have indrettet sig i tillid til, at kommunen ikke ville søge omlastepladsen lovliggjort efter planloven. Kommunen har påtalt den manglende landzonetilladelse overfor klager i forbindelse med kommunens påbud efter råstofloven om reetablering af grusgraven den 28. september 2012. Klager søger om lovliggørende landzonetilladelse den 11. oktober 2012. Uanset kommunen tidligere burde have fulgt op på Naturklagenævnets afgørelse fra 2005, finder Natur- og Miljøklagenævnet ikke, at kommunen ved passivitet fortabt retten til at kræve lovliggørelse. Nævnet har lagt vægt på, at klager havde kendskab til, at virksomheden ikke havde en landzonetilladelse, ligesom planlovens 51 ikke indebærer en almindelig forpligtelse til at føre regelmæssigt løbende tilsyn. Det er tillige indgået i nævnets vurdering, at kommunens andre afdelingers køb af grus og sten på ejendommen ikke forpligter kommunen, som landzonemyndighed, til at under søge, hvorvidt omlastepladsen er lovligt, uanset at kommunen har købt grus og sten på pladsen i flere år. Proportionalitetsprincippet og værdispild Det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip indebærer, at indholdet i en afgørelse ikke må gå videre med hensyn til at påføre borgerne byrder, end formålet tilsiger. I en sag om lovliggørelse skal kommunen derfor anvende det mindst indgribende middel. Hovedo m- rådet for anvendelse af proportionalitetsprincippet er de situationer, hvor der er flere mulige lo vliggørelsesmåder. Princippet kan dog også føre til, at det kan være udelukket at kræve lovliggørelse, f.eks. hvis et krav om lovliggørelse vil være uforholdsmæssigt indgribende i forhold til det resultat, der opnås og de hensyn, der varetages med den pågældende landzonebestemmelse. Efter praksis lægges der en vis vægt på spørgsmål om værdispild i sager om lovliggørelse. Hensynet til at undgå eller begrænse et værdispild er som udgangspunkt sagligt, men står i modsætning til hensynet til retshåndhævelsen, som normalt må veje tungt. Ved vurderingen af hvilken vægt hens y- net til retshåndhævelsen skal have, indgår også overvejelser om den mulige præcedensvirkning. Klager har vurderet, at udgifterne ved lovliggørelse af virksomheden vil være over 5 mio. kr., hvis virksomheden skal flyttes til et erhvervsområde. Klager har tillige anført, at ejendommen er handlet til en pris, hvor der ikke er taget højde for, at der ikke længere var grusgravningsvirksomhed, og at der ikke var en landzonetilladelse til omlastepladsen. Herudover anfører klager, at klager har i forbindelse med overtagelsen af ejendommen også har overtaget leasingskontrakterne på maskinellet, der anvendes i forbindelse med omlastningen, og at kontrakterne løber indtil udgangen af 2016. Det 7
vil derfor medføre store økonomiske konsekvenser for klager, hvis virksomheden skal ophøre inden leasingkontrakterne udløber. Med hensyn til det anførte i klagen om værdispild, bemærker Natur- og Miljøklagenævnet, at der ikke foreligger konkrete oplysninger herom. Natur- og Miljøklagenævnet finder imidlertid, at hensynet til kommunens håndhævelse af planlovens landzonebestemmelser må veje tungere. Lighedsgrundsætningen Kommunen skal ved behandlingen af en ansøgning om landzonetilladelse overholde almindelige forvaltningsretlige principper, herunder lighedsgrundsætningen. Lighedsgrundsætningen indebærer, at ens sager som udgangspunkt skal have samme resultat. Kommunen må ikke udøve usaglig forskelsbehandling, dvs. at der skal være en saglig begrundelse for at nå til forskellige resultater, hvis der er tale om forhold, der i det væsentlige er ens. Kommunen har oplyst, at naboen ikke har en landzonetilladelse til en omla steplads, men alene har tilladelse til grusgravning m.v. Nævnet finder derfor ikke, at det, af kager anførte, er sammenlignelig med nærværende sag. Efter en samlet vurdering af sagens oplysninger finder Natur- og Miljøklagenævnet ikke, at der kan gives medhold i klagen. På baggrund af ovenstående stadfæster Natur- og Miljøklagenævnet Frederikssund Kommunes afgørelsen af 27. januar 2014 om afslag på lovliggørende landzonetilladelse til omlastepladsen. Kommunen fastsætter fornyet frist for lovliggørelse af forholdene på ejendommen. Natur-og Miljøklagenævnet beklager den lange sagsbehandlingstid. Lise Marie Buhl Chefkonsulent / Betina Madsen Fuldmægtig, cand. jur. 8
Afgørelsen er sendt pr. e-mail til: Advokatfirmaet Leif Erlandsen, j.nr. 9033-2, kontor@advokaterlandsen.dk Frederikssund Kommune, sagsnr. 020129-2013, byggeriognatur@frederikssund.dk, cc. til: kajak@frederikssund.dk 9