N O T A T Lov om offentlighed i for valtningen nogle hovedprincipper(kl notat, 12. nov. 1996) 1. Indledning Dette notat tilstræber ikke at være nogen udtømmende vejledning om offentlighedsloven, men alene en oversigt over nogle af lovens principper, der udsendes i tilknytning til, at pressen i forbindelse med udsendelse af spørgeskemaer ofte (og undertiden fejlagtigt) henviser til reglerne i offentlighedsloven. Nærmere vejledning om lovens indhold kan udover i de gængse nyere forvaltningsretlige fremstillinger navnlig findes i Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven, der udsendtes ved lovens ikrafttræden den 1. januar 1987, og i John Vogter: Offentlighedsloven med kommentarer ( 2. udg., Jurist og Økonomforbundets forlag, 1992). Justitsministeriet er ressortministerium vedrørende offentlighedsloven og forvaltningsloven og kan som sådant give almindelig vejledning om lovens indhold og fortolkning. Også KL's sekretariat vil i tvivlstilfælde kunne vejlede herom. Den 19. februar 2008 hoj@kl.dk Dir 33703150 Weidekampsgade 10 Postboks 3370 2300 København S Tlf 3370 3370 Fax 3370 3371 www.kl.dk Side 1/5 2. Hvad regulerer offentlighedsloven? Det er væsentligt at være opmærksom på, at det, som loven regulerer, er offentlighedens (" enhvers") ret til at gøre sig bekendt med dokumenter, der findes i den offentlige forvaltning, herunder kommunerne. Dette betyder for det første, at der ikke ved henvendelser om aktindsigt efter offentlighedsloven er grundlag for vurderinger af, hvilket formål den, der begærer aktindsigt, forfølger hermed. Afgørelsen om ret til aktindsigt skal altså træffes alene på grundlag af lovens regler. Det skal konstateres, om pågældende efter lovens hovedregel ( 4, stk. 1) har ret til at se bestemte dokumenter, eller om der kan gives afslag med hjemmel i en eller flere af lovens "undtagelsesbestemmelser". For det andet er det væsentligt at være opmærksom på, at loven regulerer omfanget af og betingelserne for offentlighedens ret til at få aktindsigt og dermed
myndighedernes forpligtelse til at give aktindsigt. Lovens 4, stk. 1, indeholder imidlertid også en udtrykkelig bestemmelse om såkaldt "meroffentlighed". Herved forstås tilfælde, hvor der gives aktindsigt uden at myndigheden er forpligtet hertil. Aktindsigt i sådanne situationer vil kunne være udelukket på grund af reglerne om tavshedspligt, men bortset herfra kan der næppe fastsættes almindelige retningsliner og principper for, hvornår der bør gives "meraktindsigt." Dette beror således på den enkelte kommunes egen vurdering. I praksis vil det dog i mange tilfælde være hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i princippet om "meroffentlighed" og give aktindsigt i alle sagens dokumenter, uanset om de strengt taget kunne undtages f.eks. som følge af, at de er interne, og kun begrænset af reglerne om tavshedspligt, idet tavshedspligt kan (vil) være til hinder for "meroffentlighed.", jfr i øvrigt nedenfor om forholdet mellem tavshedspligt og aktindsigt efter offentlighedsloven. For det tredie er det væsentligt at være opmærksom på, at offentlighedsloven regulerer spørgsmålet om indsigt i eksisterende dokumenter. Loven kan således ikke anvendes som grundlag for at forlange, at kommunen udarbejder nye dokumenter, herunder redegørelser for behandlingen af en eller flere bestemte sager m.v eller udfylder fremsendte spørgeskemaer o. lign. Om en sådan pligt måtte bestå, afhænger herefter af, om dette i øvrigt fremgår af lovgivningen. Efter en række bestemmelser i lovgivningen har ministerier og andre statsmyndigheder, herunder tilsynsmyndighederne og Folketingets Ombudsmand en vid adgang til at anmode kommunerne om oplysninger, jfr også den generelle bestemmelse i den kommunale styrelseslovs 63 samt forvaltningslovens 31, der til dels kan ses som en kodifikation af et almindeligt forvaltningsretligt princip om, at offentlige myndigheder inden for visse grænser skal hjælpe hinanden med at løse deres opgaver. Bortset fra, at det følger af god forvaltningsskik, at offentlige myndigheder i al almindelighed besvarer de henvendelser, de modtager, uanset hvorfra de kommer, er der antagelig kun få eksempler på, at offentlige myndigheder har pligt til på begæring fra private at udarbejde nye oplysninger (dokumenter), herunder at udfylde spørgeskemaer o. lign. Sagsbehandlingen i forbindelse med begæringer om aktindsigt efter offentlighedsloven behandles særskilt nedenfor. 3. Identifikation af den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i Efter offentlighedslovens 4, stk 3, skal en begæring om aktindsigt angive den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i. Det antages, at bestemmelsen principielt forudsætter, at den der begærer aktindsigt ved, at en nærmere bestemt sag eller nærmere bestemte dokumenter befinder sig hos vedkommende myndighed. Reglen kan således anvendes som begrundelse for at afslå en begæring om aktindsigt i en ubestemt flerhed af sager eller dokumenter, f.eks. alle sager af en bestemt art over en vis periode. På den anden side forudsætter bestemmelsen ikke nogen meget præcis angivelse (f.eks. af journalnummer eller af sagens be- 2
tegnelse), når det dog uden uforholdsmæssigt besvær vil være muligt for myndigheden at finde frem til vedkommende sag(er) eller dokument(er). Generelt må der nok advares mod brug af bestemmelsen uden for oplagte tilfælde. Og selv i sådanne tilfælde vil det ofte kunne overvejes at se bort fra bestemmelsen, hvis der rent faktisk findes sager af den pågældende art, som kan fremfindes uden uforholdsmæssigt besvær. 4. Anvendelse af lovens undtagelsesbestemmelser. Der kan ikke i denne sammenhæng foretages en mere udtømmende gennemgang af de bestemmelser om undtagelser fra den grundlæggende ret til aktindsigt, som loven indeholder. Opmærksomheden henledes alene på, at retten til aktindsigt kan være udelukket eller begrænset enten: 1. fordi loven slet ikke gælder for sager af den pågældende art (lovens 2) 2. fordi dokumenterne må karakteriseres som interne (lovens 7, jfr dog 8 og 9). Opmærksomheden henledes i denne forbindelse særligt på, at et dokument af intern karakter normalt vil miste sin interne karakter, hvis det sendes "ud af huset", hvad enten dette sker til andre myndigheder eller til private. Virkningen heraf vil være, at aktindsigt ikke længere vil kunne afslås på grund af den interne karakter, 3. fordi dokumentet er omfattet af lovens 10, 4. eller fordi der er tale om oplysninger omfattet af lovens 1213. Her er det væsentligt at være opmærksom på, at disse bestemmelser kun omfatter bestemte oplysninger (der findes i eksisterende dokumenter). Der vil derfor jævnligt kunne gives delvis aktindsigt i dokumenter med sådanne oplysninger, når de oplysninger,der kan eller skal holdes tilbage, blot fjernes fra vedkommende dokumentkopi. Medfører dette, at den således udleverede kopi mister enhver informationsværdi, må hele dokumentet dog kunne undtages. 5. Forholdet til tavshedspligt Forholdet mellem retten til aktindsigt (og dermed myndighedens pligt til at udlevere dokumenter) og den tavshedspligt, der påhviler alle, der handler i offentlig tjeneste eller hverv, er reguleret i lovens 14. Bestemmelsen fastslår, at retten til aktindsigt er begrænset af eventuelle særlige tavshedspligtregler, der gælder for vedkommende forvaltningsområde, men ikke af den almindelige tavshedspligt for den offentlige forvaltning, der er foreskrevet i forvaltningslovens 27 og straffeloven. Den almindelige tavshedspligt får på denne måde kun selvstændig betydning i forbindelse med tilfælde, hvor myndigheden overvejer at give "meroffentlighed", idet det i disse tilfælde må påses, at dette kan ske uden krænkelse af tavshedspligten. Spørgsmålet om ret til aktindsigt må således afgøres alene på grundlag af offentlighedslovens egne regler (hovedregel eller undtagelse), idet der ikke er grundlag for at foretage yderligere overvejelser af, om den almindelige tavshedspligt kan være til hinder for aktindsigt. Derimod vil tavshedspligt 3
efter særlige bestemmelser, der er mere omfattende end den almindelige tavshedspligt, efter omstændighederne i sig selv kunne begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt. 6.Behandling af sager om aktindsigt Som nævnt ovenfor, er det god forvaltningsskik, at offentlige myndigheder ( inden for rimelig tid) besvarer de henvendelser, de modtager. Princippet medfører, at henvendelser om udlevering af oplysninger, besvarelse af spørgeskemaer m.v., som kommunen ikke kan anses for retligt forpligtet til at efterkomme efter offentlighedsloven eller andre regler, og som den heller ikke ønsker at imødekomme, besvares inden for en rimelig tid med angivelse af kommunens standpunkt. Det kan her bl.a. præciseres, at man ikke mener, der er tale om en anmodning om aktindsigt og hvorfor, og der kan e.o. redegøres for, at produktionen af de ønskede( nye) oplysninger nødvenddiggør en ressourceindsats, som kommunen ikke ønsker at iværksætte. Er der tale om en begæring om aktindsigt, skal kommunen være opmærksom på kompetencereglerne i lovens 15 og i særdeleshed på de særlige regler om svarfrister m.v. i lovens 16. Disse regler bør også iagttages i tilfælde, hvor der meddeles afslag med hjemmel i lovens 4, stk. 3 om utilstrækkelig identifikation af sag(er) eller dokumenter og formentlig også i andre tilfælde, hvor en henvendelse er formuleret som en begæring om aktindsigt uden reelt at være det, fordi der i virkeligheden anmodes om udarbejdelse af nye dokumenter. Selvom loven principielt giver myndighederne mulighed for enten at gennemføre aktindsigt ved gennemsyn hos myndigheden eller ved udlevering af kopier, er den praktiske hovedregel udlevering af kopier, og det antages at følge af lovens forarbejder og af god forvaltningsskik, at denne hovedregel kun bør fraviges, hvis der er tale om et meget betydeligt antal dokumenter (flere hundrede) eller hvor dokumenternes form m.v. vanskeliggør eller reelt umuliggør kopiering. Der kan, hvor der er tale om et større antal kopier, opkræves betaling herfor efter de herom gældende regler, Endelig er det væsentligt at være opmærksom på, at en afgørelse om meddelelse af aktindsigt er en afgørelse i forvaltningslovens forstand og derfor omfattet af denne lovs regler. Særligt understreges, at den begrundelse, der gives for et afslag på aktindsigt, skal være i overensstemmelse med reglerne i forvaltningslovens 2224. Det betyder navnlig, at den på begæring skal meddeles skriftligt, jfr herved 14dages fristen i lovens 23, stk. 2, og at begrundelsen indholdsmæssigt skal være i overensstemmelse med lovens 24. Heraf følger for det første, at begrundelsen skal indeholde en præcis angivelse af den eller de bestemmelse(r) i loven, der efter kommunens opfattelse giver hjemmel for afslaget. Men det vil antagelig som regel ikke være tilstrækkeligt alene at angive den pågældende retsregel (undtagelsesbestemmelse). Begrundelsen skal således også normalt angive " hvilke oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, der er tillagt betydelig vægt ved sagens afgørelse", f.eks. oplysninger om de pågældende sagers/dokumenters/oplysningers art, og ligeledes efter omstændighederne en redegørelse for den skønsafvejning, der har været foretaget. 4
Dette vil særligt være tilfældet, hvor afslag er meddelt i medfør af bestemmelserne i offentlighedslovens 12, stk. 1, nr 2, eller 13, der forudsætter en afvejning af modstående interesser og hensyn. Denne del af begrundelsen må naturligvis formuleres på en sådan måde, at den ikke i sig selv indebærer en overtrædelse af reglerne om tavshedspligt. 5