Birgitte Poulsen Nye tider, nye roller? Embedsmandsroller i den danske centraladministration i Jurist- og 0konomforbundets Forlag 2005
Indhold Forord V XI Kapitel 1 Nye tider, nye roller? 1 1.1 Indledning 1 1.1.1 Embedsmandsrollen i en brydningstid 2 1.1.2 Fra reaktiv til proaktiv embedsmand 4 1.1.3 Udviklingen i ministerrollen 5 1.1.4 Embedsmasndenesuddannelsesbaggrund 6 1.1.5 Et studium af jobannoncer 6 1.1.6 Hvad er en rolle? 8 1.2 Problemstillingen 11 1.2.1 Studietaf roller-hvordan? 11 1.2.2 Bogens struktur 14 Kapitel 2 Studiet af roller 17 2.1 Indledning 17 2.2 Roller og institutioner 19 2.2.1 'Logic of appropriateness' og institutionelt producerede rolletilbud 19 2.2.2 Den institutionelle 'setting' 20 2.2.3 Et stadie af forestillinger og meningskonstruktion 22 2.2.4 Roller og individuelle fortolkninger 22 2.2.5 Rolleanalysen i en institutionel kontekst- en opsamling 24 2.3 Rolleteori op igennem 1950'erne og 1960'erne 27 2.3.1 Rollestudier i et mikro og et makro perspektiv 27 2.3.2 Fra adferd til forventninger 29 2.3.3 Rollekonflikter 32 2.3.4 Opsamling - det klassiske rollebegreb 37 2.4 Et diskursteoretisk blik pà rolleanalysen 40 2.4.1 Embedsmandsrollen som nodalpunkt 41 2.4.2 Identiteter 44 2.4.3 Subjektpositioner og identifikationer 46 2.4.4 Samspillet mellem rolle og identitet 48 2.4.5 Rollekonflikter i et diskursteoretisk perspektiv 50 V
VI Indhold 2.4.6 Roller og identitetsarbejde i organisationer 52 2.4.7 Rolleanalyse med et diskursteoretisk blik - en opsamling 54 2.5 Studiet af roller- en syntese 55 2.5.1 Forskellen mellem rolle ogidentitet 56 2.5.2 Forskellen mellem roller og rolleelementer 57 2.5.3 Rolletilbudenes fortlebende konstruktion 59 2.5.4 Flertydighedens forskellige udtryk: 61 2.5.5 Hàndteringafflertydighed 62 2.5.6 Rollekonflikter 63 2.5.7 Rolledilemmaer 63 2.5.8 Àbenhed i et rolletilbud - generel flertydighed 64 2.5.9 Rolleudfyldning lig rollehàndtering 65 2.5.10 Behovet for entydighed 66 2.5.11 Rolleanalysens omdrejningspunkter: 66 Kapitel 3 Embedsmandsrollens arkaeologiske lag 69 3.1 Indledning 69 3.2 Fire statsformer 70 3.3 Den konstitutionelle metode - i vid forstand 73 3.4 Embedsmanden er altid tjener 75 3.5 Retsstaten og embedsmandsmanden som bureaukrat (1848-1901) 76 3.5.1 Magtdeling og forvaltning 77 3.5.2 Ministerialsystemet 79 3.5.3 Embedsmanden som bureaukrat 82 3.6 Den demokratiske retsstat og den neutrale embedsmand (1901-1950) 86 3.6.1 Greensen mellem politik og administration og idealet om neutralitet 88 3.7 Velferdsstaten og embedsmanden som teknokrat og maegler (1950-1980)...91 3.7.1 Samfundsokonomi og samfundsokonomisk forvaltning 93 3.7.2 Samordning og planlasgning 97 3.7.3 Den korporative samordning 100 3.7.4 Embedsmanden som teknokrat og majgler 102 3.8 Netvasrksstaten og embedsmanden som meta-guvenwr (1980 - ) 105 3.8.1 Forvaltningspolitik og selvstyrende forvaltning 109 3.8.2 Netvaerk og offentlig-privat samspil 112 3.8.3 iendring af den politiske kommunikation 115 3.8.4 Embedsmanden som konsulent og meta-guverner 116 3.9 Opsamling - danske embedsmandsroller over tid 119
Kapitel 4 Embedsmandsrollerne i Indenrigsministeriet 121 4.1 Indledning 121 4.1.1 Forventningerne til Indenrigsministeriet 121 4.1.2 Kapitlets opbygning 121 4.2 Indenrigsministeriet af 1848 122 4.3 Den institutionelle rollehàndtering 123 4.4 Organisationsstrukturen :124 4.5 Organisationskulturen 129 4.5.1 Graensen mellem politik og administration 130 4.5.2 Et offentligt etos? -1 helhedens interesse 136 4.5.3 Den juridiske kultur 140 4.5.4 O-fejlskulturen 142 4.5.5 Embedsmanden som maegler og forhandler? 146 4.5.6 Opsamling pà den institutionelle rollehàndtering 147 4.5.7 Institutionelt produceret rolletilbud: 148 4.6 Den individuelle rollehàndtering 150 4.6.1 0-fejlskultur og tidspres 150 4.6.2 De saerlige problemer for kontorcheferne 152 4.6.3 De saerlige problemer for departementschefen 155 4.6.4 Eksklusioner - de saerlige problemer for fuldmasgtige 157 4.6.5 En politisk heksekedel 161 4.6.6 Tilstedevasrelsen af andre rollekrav 162 4.6.7 Rolledilemmaer - en opsamling 164 4.7 Hvordan (over-)lever man i organisationen? 165 4.8 'Embedsmand' - et meningsgivende rolletilbud? 166 4.9 Idealtypiske rolleelementer i Indenrigsministeriet 166 Kapitel 5 Embedsmandsrollerne i Arbejdsministeriet 169 5.1 Indledning 169 5.1.1 Forventningerne til Arbejdsministeriet 169 5.1.2 Kapitlets opbygning 169 5.2 Arbejdsministeriets historie og ressort 170 5.3 Den institutionelle rollehàndtering 173 5.4 Organisationsstrukturen 173 5.4.1 Idéudvikleren, Problemknuseren, Eksperten og Budgetbissen 177 5.4.2 Idéudvikleren 178 5.4.3 Problemknuseren 180 5.4.4 Eksperten og budgetbissen 181 VII
Vili Indhold 5.5 Organisationskulturen 185 5.5.1 Krav om kompetencer (spergsmàlet om faglighed) 186 5.5.2 Kompetencekrav til 'topchefniveauet' 187 5.5.3 Kompetencekrav til 'produktionsniveauet' 190 5.5.4 Proaktive embedsmsend? 193 5.5.5 Embedsmanden som den neutrale ekspert 195 5.5.6 Embedsmandsrollen i feltet mellem politik og administration 196 Ministerens rolle 198 Fuldmaegtige mellem politik og administration 200 Kontorchefer mellem politik og administration 201 Topchefer mellem politik og administration 201 5.5.7 Engagement og konsensus 202 5.5.8 Et offentligt etos? I helhedens interesse 205 5.5.9 Netvaerk og embedsmanden som masgler 206 5.5.10 Eksklusioner 210 5.5.11 Opsamling pà den institutionelle rollehàndtering 210 5.6 Den individuelle rollehàndtering 214 5.6.1 Fuldmasgtigrollen 214 5.6.2 Kontorchefrollen 216 5.6.3 Afdelingschefrollerne 222 5.6.4 Departementschefrollen 226 5.6.5 Hàndtering af embedsmandsrollen i feltet mellem politik og administration 5.7 'Embedsmand' - et meningsgivende rolletilbud? 231 5.8 Den danske model og embedsmandsrollerne 231 5.9 Idealtypiske rolleelementer i Arbejdsministeriet 234 Kapitel 6 Embedsmandsrollerne i Erhvervsministeriet 237 6.1 Indledning 237 6.1.1 Forventningerne til Erhvervsministeriet 237 6.1.2 Kapitlets opbygning 237 6.2 Erhvervsministeriets historie og ressort 238 6.2.1 Erhvervsministeriet i 1990'erne 238 6.3 Den institutionelle hàndtering 242 6.4 Organisationsstrukturen efter 1997 242 6.5 Organisationskulturen 246 6.5.1 Hierarki og netvasrksorganisering - et komplekst samspil 247 6.5.2 Hierarki i en netvasrksorganisation 248 228
6.5.3 Det konkrete samspil mellem hierarki og netvaerksorganisering 249 6.5.4 Proaktive embedsmaend? 253 6.5.5 Graensen mellem politik og administration 256 Ministerens rolle 258 6.5.6 Erhvervsministeriet som meta-guvernor 262 Erhvervsministeriets politik 262 Et offentligt etos? 262 Konsensus 265 Styring gennem netvaerk 268 Interdependens og konflikt 270 Pàkantellerpàforkant? 274 6.5.7 Kompetencer og faglighed i en netvaerksorganisation 276 6.5.8 Opsamling pà den institutionelle rollehàndtering 278 6.6 Den individuelle rollehàndtering 280 6.6.1 Den dobbeltbundne organiseringsform og kravene om rollehàndtering...281 6.6.2 Afdelingschefrollen i samspillet mellem hierarki og netvaerk 282 6.6.3 Kontorchefrollen i samspillet mellem hierarki og netvaerk 285 6.6.4 Fuldmaegtigrollen i samspillet mellem hierarki og netvaerk 291 6.6.5 Juristerne og tvaerfagligheden 296 6.6.6 Eksklusioner 299 6.7 'Embedsmand' - et meningsgivende rolletilbud? 300 6.8 Idealtypiske rolleelementer i Erhvervsministeriet 302 Kapitel 7 Konklusion 305 7.1 Indledning 305 7.2 Flertydighed - mere end man màske skulle tro 306 7.3 Mellem konflikt og mangfoldighed - flertydighedens tveajggede svaerd 308 7.3.1 Indenrigsministeriet og den 'klassiske' bureaukrat 309 7.3.2 Arbejdsministeriet og de mange embedsmandsroller 312 7.3.3 Erhvervsministeriet og policy-makeren 315 7.4 Sammenligninger 320 7.4.1 Et offentligt etos? 320 7.4.2 Faglighed - generalister eller specialister 322 7.4.3 'Embedsvaerkets politik' 322 7.4.4 Proaktiv embedsmaend - en dyd eller en nedvendighed? 323 7.4.5 Krav om netvaerk pà chefniveau 324 7.4.6 Engagement, neutralitet og loyalitet 324 7.4.7 Departementschefrollen i centraladministrationen 325 IX
7.5 Fra government til governance -mere 'og' end 'fra og til' 325 7.6 Slut med embedsmanden? 328 Litteraturliste 331 Appendix Analysedesign 343 7.7 Analysedesign 343 Casestudierne - en analyse af fiere ministerier 343 7.8Interview 344 Holdninger versus forestillinger 345 Hvadharjeg spurgt om? 346 Valg af interviewpersoner 348 Eliteinterview 348 Anonymitet 349 Godkendelse af interviewudskrifter - aftalerne 350 Komparation & induktion 351 Generalisering 352 Stikordsregister 353