Analyse af konsekvenser vedrørende tilslutning til et landsdækkende digitalt beredskabsradionet Version 1
INDHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENFATNING AF KONSEKVENSER VEDRØRENDE BEREDSKABSMYNDIGHEDERNES TILSLUTNING TIL ET LANDSDÆKKENDE DIGITALT BEREDSKABSRADIONET...4 2 RAPPORTENS FORMÅL OG METODE...11 2.1 FORMÅL...11 2.2 METODE OG AFGRÆNSNING...12 2.3 RAPPORTENS STRUKTUR OG INDHOLD...14 3 BEREDSKABSMYNDIGHEDERNES RADIOKOMMUNIKATION: BEHOV, FORDELE VED ANVENDELSE AF ET DIGITALT RADIONET, NUVÆRENDE SYSTEMER OG OMKOSTNINGER FORBUNDET HERMED...15 3.1 INDLEDNING OG FORMÅL...18 3.2 ANALYSE AF BEREDSKABSMYNDIGHEDERNES FUNKTIONALITETSBEHOV I RELATION TIL RADIOKOMMUNIKATIONSSYSTEMER...22 3.2.1 Definition af beredskabsmyndighedernes funktionelle radiokommunikationsbehov...22 3.2.2 Prioritering af beredskabsmyndighedernes funktionalitetsbehov vedrørende radiokommunikation...25 3.2.3 Afdækning af uoverensstemmende funktionalitetsbehov blandt beredskabsmyndighederne...31 3.2.4 Beskrivelse af beredskabsmyndighedernes særlige funktionalitetsbehov ved større ulykker og katastrofer...34 3.3 FORDELE OG ULEMPER FOR BRUGERNE VED ANVENDELSE AF ET LANDSDÆKKENDE DIGITALT RADIOKOMMUNIKATIONSNET...36 3.3.1 Effektiviseringsfordele forbundet med et digitalt radionet...37 3.3.2 Øvrige fordele forbundet med et digitalt radionetværk...40 3.3.3 Ulemper for brugerne forbundet med et digitalt radionet...42 3.3.4 Et digitalt radionet som en strategisk IT-investering på beredskabsområdet...42 3.4 BESKRIVELSE AF BEREDSKABSMYNDIGHEDERNES EKSISTERENDE RADIOKOMMUNIKATIONSSYSTEMER...45 3.4.1 Skadestedsradiosystemet...45 3.4.2 Beredskabsstyrelsen mobile kommunikationssystemer...47 3.4.3 Interne radiokommunikationssystemer...49 3.4.4 GSM mobiltelefoni...53 3.5 NUVÆRENDE RADIOKOMMUNIKATIONSOMKOSTNINGER INDENFOR BEREDSKABET...55 3.5.1 Metode til afdækning af de totale radiokommunikationsomkostninger...55 3.5.2 Beredskabernes samlede radiokommunikationsomkostninger...59 3.5.3 De enkelte beredskabsgruppers nuværende omkostninger...63 4 POTENTIALER FORBUNDET MED ET LANDSDÆKKENDE DIGITALT RADIONET INDEN FOR ANDRE OFFENTLIGE FORVALTNINGSOMRÅDER...70 4.1 SAMMENFATNING AF POTENTIALER INDENFOR ANDRE OFFENTLIGE FORVALTNINGSOMRÅDER...70 4.2 ANALYSESTRUKTUR FOR POTENTIALEVURDERINGEN...71 4.3 BESKRIVELSE AF IDÉKATALOG...72 4.4 SAMMENFATNING AF POTENTIALET FOR DIGITAL RADIOKOMMUNIKATION HOS DE UDVALGTE EKSEMPLER...74 4.5 PRÆSENTATION AF DE FEM REPRÆSENTANTER FOR ANDRE OFFENTLIGE FORVALTNINGSOMRÅDER76 4.5.1 Kontrol og Tilsyn...76 4.5.2 Forsyning og Teknik...77 4.5.3 Transport...80 4.5.4 Omsorg/pleje...81 4.6 KORT BESKRIVELSE AF POTENTIALER INDEN FOR DEN PRIVATE SEKTOR...83 2/153
5 VURDERING AF ALTERNATIVE TEKNOLOGIER TIL BRUG I BEREDSKABSRADIONET84 SAMMENFATNING...84 5.1 METODE FOR VURDERING AF ALTERNATIVE TEKNOLOGIER FOR ET BEREDSKABSRADIONET...85 5.2 UDVÆLGELSE AF POTENTIELLE TEKNOLOGIER FOR ET BEREDSKABSRADIONET...86 5.2.1 Beskrivelse af udvælgelseskriterier...86 5.2.2 Eksisterende teknologier...86 5.3 ANALYSE AF UDVALGTE MULIGE TEKNOLOGIER...89 5.3.1 Generel beskrivelse af udvalgte mulige teknologier...89 5.3.2 Markedsvurdering af udvalgte mulige teknologier...90 5.3.3 Teknisk og funktionel oversigt over de udvalgte teknologier...94 6 BESLUTNINGSMULIGHEDER...98 6.1 UDVIKLING AF BESLUTNINGSMULIGHEDER...101 6.2 OVERORDNET BESKRIVELSE AF DE FEM BESLUTNINGSMULIGHEDER...107 6.3 BESKRIVELSE AF GENERELLE ANTAGELSER OG BEREGNINGSMETODE...110 6.3.1 Fælles funktionelle overvejelser...110 6.3.2 Beregningsmetode...111 6.3.3 Fælles antagelser for beslutningsmulighederne...116 6.4 VURDERING AF BESLUTNINGSMULIGHEDERNE...118 6.4.1 Beslutningsmulighed 1: Fortsætte med nuværende systemer...118 6.4.2 Beslutningsmulighed 2: GSM-R i 2005...121 6.4.3 Beslutningsmulighed 3: TETRA i 2005...127 6.4.4 Beslutningsmulighed 4: TETRA i 2007...132 6.4.5 Beslutningsmulighed 5: GSM/UMTS i 2007...134 6.5 SAMMENLIGNING AF BESLUTNINGSMULIGHEDER...144 6.5.1 Sammenligning af funktionalitet...144 6.5.2 Sammenligning af økonomiske estimater...146 6.5.3 Funktionel og økonomisk sammenligning...149 6.5.4 Overordnede betragtninger om forretningsmodel for landsdækkende digitalt radionet...151 7 BILAGSOVERSIGT...153 3/153
1 Sammenfatning af konsekvenser vedrørende beredskabsmyndighedernes tilslutning til et landsdækkende digitalt beredskabsradionet På baggrund af de danske beredskabsmyndigheders nuværende radiokommunikationsbehov og deres planer for udskiftning af deres nuværende systemer er følgende beslutningsmuligheder relevante i forbindelse med tilslutning til et landsdækkende digitalt beredskabsradionet: 1. Fortsætte med de nuværende systemer 2. GSM-R med ibrugtagning fra 2005 3. TETRA med ibrugtagning fra 2005 4. TETRA med ibrugtagning fra 2007 5. GSM/UMTS med ibrugtagning fra 2007 Konsekvenserne af de forskellige beslutningsmuligheder er opsummeret i nedenstående tabel, bortset fra den første beslutningsmulighed, som baserer sig på at fortsætte med de nuværende forskellige systemer, og således ikke indeholder et skifte til et nyt system. Denne beslutningsmulighed er dog, i lighed med de øvrige, beskrevet med hensyn til fordele og ulemper nedenfor tabellen. Det bør indledningsvis understreges, at de økonomiske estimater skal beskrive konsekvenserne af de forskellige beslutningsmuligheder i form af samlede årlige omkostninger (drifts- og kapitalomkostninger) samt initial- og livstidsinvesteringer. Forudsætningerne og antagelserne for dimensionering af netværket samt beregningerne foretaget på baggrund heraf er simplificerede. Usikkerheden forbundet med estimaterne er derfor betydelige, hvorfor estimaterne på investeringerne og driftsomkostningerne i høj grad skal opfattes som indikative. Estimaterne giver dog en god basis for at sammenligne de forskellige beslutningsmuligheders relative økonomiske konsekvenser. Område Teknologi Beslutningsmulighed 2 Separat GSM-R netværk Beslutningsmulighed 3 Beslutningsmulighed 4 Beslutningsmulighed 5 TETRA-netværk TETRA-netværk Udvidet kommercielt GSM/UMTSnetværk Mulig ibrugtagningsdato 2005 2005 2007 2007 Graden af opfyldelse af brugerbehov (overordnet) (64%) (91%) (91%) (75%) Graden af opfyldelse af kritiske radiofunktionaliteter (60%) (100%) (100%) (70%) Graden af opfyldelse af vigtige radiofunktionaliteter (72%) (86%) (86%) (81%) Graden af opfyldelse af mindre vigtige radiofunktionaliteter (58%) (50%) (50%) (83%) 1 Den overordnede vurdering er foretaget ved at vægte opfyldelse af kritiske, vigtige og mindre vigtige funktionalitetsbehov med følgende vægte: 0,6, 0,3 og 0,1 (se nærmere forklaring i kapitel 6.5.3). 4/153
Maksimal dataoverførselshastighed 14,4 kb/s x 4 7,2 kb/s (4,8 kb/s med fejlsikring) x 4 7,2 kb/s (4,8 kb/s med fejlsikring) x 4 14,4 kb/s x 4-384 kb/s Nutidsværdi i kr. mio. 1.995 2.095 1.890 1.595 Fordele Velafprøvet løsning Billigere løsning end TETRA Mulighed for hurtig ibrugtagning Høj behovsopfyldelse Udviklet specielt til beredskabsmyndighedernes behov Velafprøvet løsning Mulighed for hurtig ibrugtagning Høj behovsopfyldelse Udviklet specielt til beredskabsmyndighedernes behov Velafprøvet løsning Mulighed for at afvente teknologiens kommercielle succes og dermed graden af teknologiens fremtidssikring Billigste løsning både med hensyn til anlægsinvesteringer og driftsomkostninger Hurtig dataoverførselshastighed, muliggør større arbejdsprocesomlægninger og kan medføre effektiviseringer Umiddelbare risici og ulemper GSM-R er udviklet for at opfylde jernbaneindustriens behov og ikke beredskabsmæssige behov Begrænset behovsopfyldelse (bl.a. opkoblingshastighed og autonomi) Begrænset dataoverførselskapacitet kan blive et problem på længere sigt Dyrere løsning end GSM/UMTS Usikkert om løsningerne bliver fuldstændig interoperable, så forskellige leverandørers systemer kan integreres Begrænset dataoverførselskapacitet kan blive et problem på længere sigt Højeste omkostningsniveau Usikkert om løsningerne bliver fuldstændig interoperable, så forskellige leverandørers systemer kan integreres Begrænset dataoverførselskapacitet kan blive et problem på længere sigt Højt omkostningsniveau Meget usikkert om de beskrevne funktionaliteter bliver udviklet af leverandørerne og senere implementeret af kommercielle operatører Implementering af funktionaliteten afhænger i høj grad af om teknologien vælges i en række store land (f.eks. Tyskland, Italien eller Kina) Begrænset behovsopfyldelse (bl.a. opkoblingshastighed) I det følgende gennemgås ovennævnte konsekvenser for alle beslutningsmuligheder. Fortsætte med de nuværende systemer De forskellige beredskabsgrupper har oplyst, at de nuværende separate analoge systemer ikke opfylder alle deres behov til fulde, men nuværende systemer er på kort sigt billige i drift i sammenligning med et fælles digitalt system (se kapitel 3.4, kapitel 3.5 og kapitel 6.4.1). I dagligdagssituationer og ved mindre ulykker er der en generel tilfredshed med radiokommunikationen blandt de interviewede beredskabsmyndigheder, dog bortset fra enkelte undtagelser. Ved større ulykker og katastrofesituationer, hvor mange beredskabsgrupper er involverede og/eller hvor skadestedet har en større geografisk spredning, påpeges dog flere mangler ved det nuværende skadestedsradiosystem. Manglerne er primært relateret til begrænset gruppeopkaldsmuligheder, begrænset senderækkevidde (1.000 meter) og begrænset erfaring med anvendelse af skadestedsradioerne, da ikke alle beredskabsmyndigheder anvender dem i det daglige arbejde. Informanterne vurderer, at manglerne kan forhindre effektiv tværgående kommunikation på ledelsesniveau ved skadestedet. 5/153
Beredskabsstyrelsen har i august 2002 anskaffet to mobile radiokommunikationsenheder baseret på analog radioteknologi, der skal supplere skadestedsradiosystemet ved større ulykker og katastrofer. De mobile radiokommunikationsenheder skal tilkaldes og kan inden for tre timer nå frem til skadestedet. Beredskabsstyrelsen vurderer, at det mobile system opfylder de særligt kritiske funktionalitetsbehov, som de udvalgte beredskabsmyndigheder har identificeret ved større ulykker og katastrofesituationer, og som ikke opfyldes tilfredsstillende med skadestedsradiosystemet. Beredskabsstyrelsens mobile system håndterer f.eks. gruppeopkald med mere end 5 grupper, understøtter opkald over afstande på mere end 1.000 meter og giver mulighed for hurtigt at øge dækningen. Det bør her bemærkes, at radiokommunikationssystemets funktionaliteter er en af flere vigtige faktorer i beredskabet, som skal medvirke til at sikre en effektiv og koordineret afhjælpende indsats ved større ulykker og ved katastrofer. I forbindelse med radiokommunikation er det endvidere vigtigt, at de involverede brugere er uddannet i at opretholde en effektiv radiodisciplin og er fortrolige med anvendelsen af systemet og funktionaliteterne. Endvidere har interne og tværgående organisationsstrukturer (inkl. kommandostrukturer), arbejdsprocesser m.v. en stor effekt på effektiviteten af en given indsats, så implementeringen af et radiosystem med nye funktionaliteter vil således i sig selv ikke løse eksempelvis problemet med tværgående kommunikation under større indsatser. De samlede årlige omkostninger til beredskabsmyndighedernes radiokommunikation er estimeret til ca. kr. 80 mio. (kr. 35 mio. til driftsomkostninger og kr. 45 mio. til kapitalomkostninger) i 2002, hvoraf Politiet repræsenterer mere end 60%. Beredskabsmyndighederne har således årlige direkte og indirekte omkostninger, der figurerer i deres regnskaber, på ca. kr. 35 mio. Kapitalomkostningerne på ca. kr. 45 mio. belaster ikke beredskabsmyndighedernes budgetter, idet størstedelen af radiokommunikationsaktiverne er finansieret via anlægsbevillinger, hvorfor kapitalomkostningerne reelt set påhviler den samlede statslige eller kommunale forvaltning. Ved en sammenligning med omkostningerne forbundet med de øvrige beslutningsmuligheder (jvf. beskrivelsen nedenfor) er det på kort sigt den klart billigste løsning at fortsætte med de nuværende systemer. De nuværende årlige omkostninger forventes i løbet at de næste 10 år at stige betragteligt som følge af udfasningen af de anvendte analoge teknologier og deraf følgende dyrere reservedele. Endvidere forventer Politiet, at der er behov for at påbegynde en udskiftning af deres nuværende landsdækkende og interne radiokommunikationssystem omkring år 2006. I forbindelse med udskiftning af Politiets radiokommunikationssystem kan det overvejes, om der er mulighed for ved samme lejlighed at etablere et fælles system. Ved at foretage individuelle udskiftninger af systemerne risikeres det, at et skifte til digital teknologi bliver for omkostningskrævende som følge af den manglende mulighed for at dele omkostningerne med andre brugergrupper, hvorfor analoge systemer vil blive foretrukket. Ved en koordineret udskiftning af de nuværende systemer kan beredskabsmyndighederne således realisere de potentielle effektiviseringsgevinster samt serviceforbedringer, som kan faciliteres af et digitalt radionet. Etablering af et landsdækkende digitalt beredskabsradionet i år 2005 To beslutningsmuligheder er identificeret og analyseret med hensyn til ibrugtagning i 2005; GSM-R og TETRA (se kapitel 6.4.2 og kapital 6.4.3). Ud fra et funktionelt perspektiv vil det i 2005 blot være muligt at etablere et landsdækkende digitalt radionet baseret på TETRA-teknologien og ikke alternativet GSM-R. TETRA er udviklet til brug inden for beredskabet og opfylder alle de kritiske funktionelle behov, som forskellige beredskabsmyndigheder har identificeret i denne undersøgelse. TETRA har en svaghed med hensyn til større 6/153
dataoverførsler, 7,2 kb/s (4,8 kb/s med fejlsikring) x 4, hvilket ifølge informanterne dog er af mindre betydning, da større dataoverførsler på nuværende tidspunkt hovedsagelig er nødvendigt for at opfylde mindre vigtige funktionalitetsbehov. Muligheden for større dataoverførsler kan dog i fremtiden være med til skabe effektiviseringsgevinster og serviceforbedringer ved at facilitere ændrede arbejdsprocesser m.v. Dette har hovedparten af informanterne blot i begrænset omfang overvejet i forbindelse med angivelse af behovet som mindre vigtigt, idet kun Københavns, Frederiksberg og Gentofte Brandvæsen blandt informanterne har foretaget de analysefaser, som er hensigtsmæssige i forbindelse med en strategisk IT-investering i et digitalt radionet. GSM-R(=Rail) er udviklet for at opfylde jernbaneindustriens behov for radiokommunikation, som ikke er sammenfaldende med beredskabsmyndighedernes behov. Det betyder, at GSM-R i dag kun opfylder 4 af 10 kritiske funktionalitetsbehov til fulde. Det er specielt to kritiske funktionalitetsbehov, som GSM-R slet ikke kan opfylde: hurtig opkoblingshastighed og autonomi. De resterende 4 kritiske funktionalitetsbehov, som kun kan opfyldes delvist er: Gruppesamtaler, direkte opkald, vagtcentral/omstillingsbord og nødopkald/nødknap(med højeste prioritet i nettet.) Disse mangler gør GSM-R begrænset egnet til et beredskabsradionet, og da GSM-R s fortsatte udvikling forventes at ske på baggrund af jernbaneindustriens behov, er der ikke forventninger til at behovene bliver opfyldt i fremtiden. Dataoverførselshastigheden er dog højere ved GSM-R (14,4 kb/s x 4) end ved TETRA. Omkostningerne forbundet med TETRA er højere end omkostningerne forbundet med GSM-R, både med hensyn til de samlede årlige omkostninger og med hensyn til de initiale anlægsinvesteringer 2. De årlige omkostninger er for TETRA estimeret til ca. kr. 240 mio. (kr. 110 mio. til driftsomkostninger og kr. 130 mio. til kapitalomkostninger), mens de årlige omkostninger for GSM-R er estimeret til ca. kr. 225 mio. (kr. 110 mio. til driftsomkostninger og kr. 115 mio. til kapitalomkostninger). De initiale anlægsinvesteringer er for TETRA estimeret til ca. kr. 1.000 mio. (kr. 695 mio. til infrastruktur og kr. 305 mio. til terminaler), hvilket er højere end for GSM-R, som er estimeret til ca. kr. 835 mio. (kr. 530 mio. til infrastruktur og kr. 305 mio. til terminaler). De samlede omkostninger til et landsdækkende digitalt beredskabsradionet er således betragtelig højere end i dag. Til gengæld vil man opnå mulighed for forbedret radiokommunikation, blandt andet i forbindelse med den tværgående kommunikation samt mulighed for understøttelse af arbejdsprocesomlægninger. Værdien af sidstnævnte kan dog ikke kvantificeres, da beredskabsmyndighederne ikke har foretaget de nødvendige analyser heraf. Landsdækkende digitalt beredskabsradionet i år 2007 To beslutningsmuligheder er identificeret og analyseret med hensyn til ibrugtagning i 2007; TETRA og GSM/UMTS (se kapitel 6.4.4 og kapitel 6.4.5). Ud fra et funktionelt perspektiv vil et valg af TE- TRA-teknologien medføre størst mulig behovsopfyldelse ved etablering af et landsdækkende digitalt beredskabsradionet også i år 2007, da den funktionelle behovsopfyldelse med GSM/UMTSteknologien er lavere. GSM/UMTS kan dog i år 2007 vise sig at være et reelt alternativ med et væsentlig lavere omkostningsniveau. Der er dog meget store usikkerheder forbundet med den funktionelle konkurrencedygtighed af GSM/UMTS, da kritiske funktionaliteter endnu ikke er udviklet og sågar ikke medtaget i leverandørernes kortsigtede udviklingsplaner. Denne usikkerhed forventes afklaret indenfor 2 Estimeringen af omkostninger forbundet med etablering og drift af alternative digitale radionet er foretaget på baggrund af en række dimensioneringsantagelser, som er nærmere beskrevet i kapitel 5 og 6. Dimensioneringen er simplificeret, hvorfor estimaterne blot skal opfattes som en indikation på omkostningsniveauet. Estimaternes forklaring af den relative priskonkurrence af de forskellige teknologier vurderes dog som stærk. 7/153
de næste 1-2 år, hvor en række nøglemarkeder (f.eks. Tyskland, Italien og en række asiatiske lande) forventes at vælge radioteknologi til beredskabsområdet. TETRA er, som beskrevet ovenfor, i stand til at opfylde alle de kritiske funktionalitetsbehov, som beredskabsmyndigheder i denne undersøgelse har defineret, hvorimod GSM/UMTS selv i 2007 forventes at have flere mangler. Et GSM/UMTS system forventes, med de mest optimistiske udviklingsplaner, i 2007 at kunne opfylde 5 af 10 kritiske funktionalitetsbehov, og er derfor mindre egnet som et beredskabsradiosystem end TETRA, men dog mere egnet end GSM-R. Der er kun ét behov, som GSM/UMTS slet ikke kan opfylde, nemlig hurtig opkoblingshastighed. De resterende 4 kritiske funktionalitetsbehov, som kun kan opfyldes delvist er: autonomi, gruppesamtaler, direkte opkald og nødopkald/nødknap (med højeste prioritet i nettet.). GSM/UMTS er til gengæld meget velegnet til større dataoverførsler i forhold til TETRA, idet GSM/UMTS leverer mellem 14,4x4 kb/s og 384 kb/s. Baggrunden for den begrænsede opfyldelse af de funktionelle krav i forhold til TETRA, er at GSM/UMTS oprindeligt er udviklet med henblik på radiokommunikation for massemarkedet og ikke direkte til beredskabsmæssige formål. Som ovenfor nævnt, er teknologiens mulighed for at blive et alternativ afhængig af leverandørernes interesse i at udvikle den ønskede funktionalitet samt af operatørernes interesse i at implementere funktionaliteten. Denne interesse vil i høj grad være afhængig af markedsudviklingen, idet leverandørerne ikke forventes at iværksætte de nødvendige udviklingsaktiviteter, før nogle af de nævnte nøglemarkeder vælger at basere sine beredskabsradionet på GSM/UMTS. Omkostningerne til TETRA er væsentlig højere end til GSM/UMTS, både med hensyn til de samlede årlige omkostninger og med hensyn til de initiale anlægsinvesteringer. De årlige omkostninger er for TETRA i 2007 kr. 250 mio. (kr. 110 mio. til driftsomkostninger og kr. 140 til kapitalomkostninger), mens de årlige omkostninger for GMS/UMTS er kr. 195 mio. (kr. 80 mio. til driftsomkostninger og kr. 115 mio. til kapitalomkostninger). De initiale anlægsinvesteringer for TETRA i 2007 forventes at være kr. 1.050 mio. (kr. 730 mio. til infrastruktur og kr. 320 mio. til terminaler), hvilket er højere end for GSM/UMTS, som forventes at være kr. 840 mio. (kr. 520 mio. til infrastruktur og kr. 320 mio. til terminaler). De lavere omkostninger til GSM/UMTS skyldes to forhold: muligheden for at anvende eksisterende radionet som basis for udbygningen og særlige geografiske og demografiske forhold (f.eks. størrelse og befolkningstæthed). Muligheden for at anvende eksisterende radionet som basis for udbygningen af GSM-nettet forudsætter, at operatørernes radionet baserer sig på teknologi fra de(n) leverandør(er), som kan levere den krævne funktionalitet. Er der således blot én teknologileverandør, som vælger at udvikle beredskabsfunktionaliteten kræves det, at operatøren baserer sin infrastruktur på denne leverandørs netværk. Desuden forudsættes det, at operatøren har en kommerciel interesse i at udbyde kommunikationsydelser til beredskabet. Er begge forhold opfyldt, kan man nøjes med at udbygge det eksisterende netværk, ligesom man kan anvende operatørens eksisterende organisation til vedligeholdelse, salg, service m.v., hvilket kan bidrage til at reducere omkostningerne. Beredskabernes oplevede fordele og ulemper ved anvendelse af et digitalt radionet Indførelsen af et digitalt radiokommunikationsnetværk kan potentielt danne grundlag for realiseringen af to typer fordele inden for beredskabsmyndighederne: Effektiviseringsfordele, som kan resultere i en bedre ressourceudnyttelse Øvrige fordele, som ikke kan kvantificeres på nuværende tidspunkt, repræsenterer forbedringer, der kan have en betydelig indvirkning på beredskabsmyndighedernes serviceniveau 8/153
Informanterne giver udtryk for, at anvendelsen af et nyt digitalt radionet i sig selv ikke vil være forbundet med væsentlige fordele, hvis der sammenlignes med velfungerende analoge radionet. I stedet er det en udbredt opfattelse, at et digitalt radionet skal opfattes som en investering, der i sammenhæng med ændrede IT-systemer og forandringer i organisationsstrukturer, arbejdsprocesser m.v. kan resultere i fordele i form af effektiviseringer, forbedret service for borgerne m.v. Digitale løsninger udgør nye redskaber til at ændre den måde arbejdsprocesser og organisationsstrukturer i dag er indrettet. De store gevinster ved anvendelse af digital radioteknologi findes således ikke ved blot at anvende teknologien på de eksisterende arbejdsgange, idet realisering af potentialerne forbundet med teknologierne kræver forandring i bagvedliggende forretningsmodeller, arbejdsprocesser m.v., ligesom organisatoriske barrierer skal overkommes. Et digitalt radionet kan således fungere som en infrastruktur, der kan muliggøre arbejdsprocesomlægninger og forbedringer af serviceydelser, hvorfor etableringen af et digitalt radionet i denne sammenhæng kan opfattes som en strategisk IT-investering. En samlet vurdering af potentielle effektiviseringsgevinster ved en strategisk IT-investering, som etableringen af et digitalt radionet kan repræsentere, vil kræve et omfattende og komplekst analysearbejde, herunder udarbejdelse af business cases (oversigt over indtægter/besparelser og omkostninger forbundet med investeringen) for såvel beredskabsområdet som hver af de enkelte beredskabsmyndigheder. Flertallet af beredskabsmyndighederne har ikke gennemført de nødvendige analysefaser og er derfor kun i meget begrænset omfang i stand til at komme med kvantitative estimater på besparelsespotentialet. Det er således blandt informanterne kun Københavns, Frederiksberg (driftsfællesskab med København) og Gentofte Brandvæsen, der har identificeret et egentligt effektiviseringspotentiale, idet man forventer at kunne reducere omkostningerne med kr. 6-8 mio. pr. år i forbindelse med ambulancedriften i København. For at kunne realisere denne besparelse, er en initialinvestering på ca. kr. 2 mio. i ny IT-systemer dog nødvendig. Grunden til at f.eks. Falck ikke har identificeret lignende effektiviseringsgevinster er, at Falck allerede har implementeret en række funktionaliteter i det eksisterende net, som muliggør realiseringen heraf, f.eks. GIS og GPS systemer til optimering af vogn- og mandskabsstyring. De øvrige fordele, som beredskabsmyndighederne identificerede, er en forbedring af beredskabsmyndighedernes serviceniveau som følge af forbedret kommunikation, herunder tværgående kommunikation. Der vil være mulighed for hurtigere udrykning (da den nærmeste beredskabsenhed hyppigere kan sendes, end det er tilfældet i dag), ligesom der kan blive tale om en bedre udrykning, hvor det hyppigere sikres, at de rette kompetencer kommer frem til skadestedet. Slutteligt vurderer informanterne også, at forbedret radiokommunikation vil resultere i forbedret arbejdssikkerhed for beredskabspersonalet, idet et digitalt radionet vil indeholde funktionaliteter, som f.eks. en nødknap, hvilken kan være af afgørende betydning ved overfald eller i nedstyrtningssituationer m.v. Vurderingen af ulemperne relaterer sig primært til, at prisen på digital radiokommunikation formentlig vil ligge væsentlig over de nuværende omkostninger forbundet hermed. Desuden er der bekymring over den forøgede kompleksitet i terminalerne, og for at dækningen bliver forværret i yderområderne. 9/153
Potentiale for anvendelse af digitalt radionet indenfor andre offentlige forvaltningsområder Ud fra fem undersøgte eksempler (jf. kapitel 4: Høje Taastrup Kommune, Hovedstadens Naturgasselskab, Københavns Energi, Hovedstadens Udviklingsråd og Søfartsstyrelsen) er vurderingen, at der findes et potentiale for radiokommunikation (tale samt data) hos samtlige informanter, men de funktionelle krav er i høj grad begrænsede til, hvad GSM- og senere UMTS-teknologien kan opfylde. Dog stiller HUR krav til yderligere funktionaliteter, f.eks. gruppekald, hvorfor man ikke anser GSM som en konkurrencedygtig løsning. Informanternes beslutningskriterier er karakteriseret ved at være meget prisfølsomme, og der er blandt informanterne generelt en lav villighed til at betale en prispræmie for funktionaliteter, der ligger udover de grundlæggende krav, tale mellem mobil enhed og kontor samt mulighed for større dataoverførsler. Netop kravet om muligheden for større dataoverførsler gør, at et beredskabsradionet baseret på TETRA-teknologien på dette område kan være mindre velegnet. Der er hård priskonkurrence fra substitutter, idet GSM (herunder GPRS), og senere UMTS, i mange tilfælde repræsenterer en løsning, der leverer de efterspurgte funktionaliteter til en konkurrencedygtig pris. Således benytter størstedelen af de interviewede allerede i vid udstrækning GSMløsninger til tale- og datakommunikation. Baseret på udsagn fra informanterne bør en business case for et dedikeret beredskabsradionet derfor baseres på beredskabsmyndigheder alene, idet øvrige offentlige kunder kun i begrænset omfang kan forventes at udvise en positiv købsadfærd i forhold hertil. 10/153
2 Rapportens formål og metode Indenrigs- og Sundhedsministeriet offentliggjorde i december 2002 en rapport udarbejdet af arbejdsgruppen om teknisk radiokommunikation på beredskabsområdet. På baggrund af rapporten blev det i december 2002 besluttet at nedsætte et tværministerielt udvalg med repræsentanter fra Finansministeriet, Forsvarsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Justitsministeriet og Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling. Dette udvalg skulle analysere betydningen af og fordelene ved at forbedre beredskabsmyndighedernes tværgående radiokommunikation ved tilslutning til et landsdækkende digitalt radionet. Udvalgets arbejde skulle være afsluttet den 1. maj 2003. Formandskabet for udvalget skulle varetages af Indenrigs- og Sundhedsministeriet ved afdelingschef Kjeld Kjeldsen og udvalgets sekretariatsopgaver skulle varetages af Finansministeriet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Til at bistå med udarbejdelsen af analysen har udvalget inddraget konsulentvirksomheden Accenture som ekstern bistand. Accenture har samarbejdet med den svenske konsulentvirksomhed Miranet vedrørende visse tekniske aspekter af analysen. Analysen er foretaget i løbet af 7 uger i perioden fra d. 10. februar 2003 til d. 1. april, 2003. 2.1 Formål Udvalget om radiokommunikation på beredskabsområdet har formuleret følgende mål for analysen: Analysere beredskabsmyndighedernes behov på radiokommunikationsområdet, herunder beredskabsmyndighedernes mulige fordele ved intern og tværgående radiokommunikation baseret på et landsdækkende digitalt radionet Vurdere beredskabsmyndighedernes eventuelle behov for udskiftning af eksisterende radiokommunikationssystemer Analysere muligheder for anvendelse af et landsdækkende digitalt radionet inden for andre offentlige forvaltningsområder Analysere de økonomiske konsekvenser i forbindelse med valg af forskellige digitale radiokommunikationsløsninger, herunder anlægs- og driftsudgifter under hensyntagen til beredskabsmyndighedernes udgifter til eksisterende radiokommunikationssystemer Foretage en samlet opgørelse af cost-benefits i forbindelse med nye digitale radioteknologier Rapporten afdækker således beredskabsmyndighedernes behov for radiokommunikation, tilfredshed med nuværende radiokommunikationssystemer, nuværende radiokommunikationsomkostninger og beredskabsmyndighedernes vurdering af fordele forbundet med en digital radiokommunikationsteknologi. Endvidere giver rapporten en indikation af potentialet for anvendelse af et digitalt radiokommunikationsnetværk indenfor andre offentlige forvaltningsområder. Endelig vurderer rapporten forskellige teknologiers evne til at opfylde de af beredskabsmyndighederne identificerede behov for radiokommunikation samt de økonomiske konsekvenser af anvendelse af de forskellige teknologier som grundlag for et digitalt beredskabsradionet. 11/153
2.2 Metode og afgrænsning For at kunne gennemføre de ovennævnte analyser inden for den afsatte tidsramme er det i samarbejde med udvalget besluttet at benytte en kvalitativ undersøgelsesmetode primært med anvendelse af interview som dataindsamlingsteknik. Nedenfor illustreres rapportens anvendte metode på et overordnet, mens mere detaljerede metodebeskrivelser findes i de respektive kapitler. Udvælgelse af informanter Forberedelse af dataindsamling Indsamling af data Analyse og rapportskrivning Aktiviteter: Identificere relevante brugergrupper indenfor beredskabsområdet og udvælge informanter til afdækning af brugerbehov, nuværende systemer og omkostninger samt fordele ved anvendelse af digitalt radionet Identificere og udvælge andre offentlige forvaltningsområder med henblik på at undersøge potentialet for digitalt radionet Identificere relevante leverandører og operatører til evaluering af teknologiske alternativer Udarbejde spørgeguide til afdækning af brugerbehov, nuværende systemer samt fordele ved anvendelse af digitalt radionet Afholde personlige interview med henblik på test af spørgeguide og udsende denne til samtlige informanter Udarbejde og udsende spørgeskema til indhentning af omkostningsdata Udarbejde spørgeguide til afdækning af andre offentlige forvaltningsområders potentialer for radiokommunikation Udarbejde og udsende RFI til leverandører og operatører Afholde informationsmøde for leverandører Afholde telefoninterview med udvalgte brugere for afdækning af brugerbehov, nuværende systemer samt fordele ved anvendelse af digitalt radionet Afholde telefoninterview med udvalgte brugere for at indhente omkostningsdata Afholde personlige og telefoninterview med leverandører med henblik på uddybning af modtagne svar på RFI Afholde interview med operatører Konsolidere data fra interviewundersøgelse Konsolidere data fra svar på RFI Analysere og udarbejde konklusioner Resultater: Brugergrupper og udvalgte informanter indenfor beredskabsområdet Informanter fra andre offentlige forvaltningsområder Relevante leverandører og operatører Valideret spørgeguide til informanter indenfor beredskabsområdet Omkostningsspørgeskema RFI til leverandører og operatører Interview afholdt og dataindsamling afsluttet Figur 1: Analysens overordnede undersøgelsesmetode Beskrivelse af brugerbehov, nuværende systemer og omkostninger samt fordele ved anvendelse af digitalt radionet Beskrivelse af potentialer for andre offentlige forvaltningsområder Vurdering af teknologier med hensyn til funktionalitet og økonomi Første trin i analysen var udvælgelsen af informanter til de tre analyseområder: beredskabsmyndigheder, andre offentlige forvaltningsområder samt leverandører af alternative teknologier. Der er udvalgt 17 informanter til afdækning af beredskabsmyndighedsområdet, 5 informanter til afdækning af andre offentlige forvaltningsområder samt 7 leverandører og 7 operatører. Udvælgelsesprocessen og informanterne er beskrevet nærmere i de relevante kapitler. Dernæst er der udarbejdet en omfattende spørgeguide til beredskabsmyndighederne og en mindre omfattende spørgeguide til andre offentlige forvaltningsområder. Spørgeguiden til beredskabsmyndighederne er udarbejdet på baggrund af hypoteser om behov m.v., som dernæst er valideret via personlige interview med udvalgte informanter. Endelig er spørgeguiden udsendt til de udvalgte brugere til brug i forbindelse med de afholdte telefoninterview. Hensigten med analysen af andre offentlige forvaltningsområder er via eksemplificering at beskrive en række områder, hvor man med fordel kan udnytte potentialet i et digitalt beredskabsradionet. Dataindsamlingen i forbindelse med teknologivurderingen er forberedt ved at udarbejde en RFI 3 ( Request for Information ). Formålet med RFI en er at fremskaffe teknologileverandørernes bud på 3 En RFI anvendes typisk i forbindelse med en prækvalifikation til en tilbudsfase 12/153
hvilke teknologiske alternativer, der kan opfylde beredskabsområdets behov for radiokommunikation. Endvidere er leverandørerne blevet bedt om at levere overordnede økonomiske estimater på de foreslåede løsninger. 6 ud af 7 indbudte leverandører har deltaget og besvaret RFI en. Spørgeguide og RFI findes i bilag 3, 6 og 7. Dataindsamlingen i forbindelse med såvel beredskabsmyndighederne som andre offentlige forvaltningsområder er foretaget via personlige og telefoninterview på baggrund af de udarbejdede spørgeguides. Interviewene har haft en varighed af 1½ -2 timer. I forbindelse med beredskabsmyndighederne er der i alt foretaget 12 telefoninterview samt 5 personlige interview med beredskaber. Endvidere er der foretaget telefoninterview med Ringkjøbing Amt, Københavns Amt, Amtsrådsforeningen og Kommunernes Landsforening. Endelig er der i forbindelse med andre offentlige forvaltningsområder foretaget 5 telefon- og personlige interview. Alle interview er foretaget i tidsperioden den 17. februar til den 21. marts. I forbindelse med teknologivurderingen er der afholdt et opstartsmøde for at præsentere RFI en, ligesom der er foretaget 1-3 opfølgende interview med hver af de 6 deltagende leverandører. Den valgte interviewmetode, har gjort det muligt at arbejde med såvel åbne som lukkede spørgsmål i analysen. Givet områdets kompleksitet har dette været essentielt, idet f.eks. afdækningen af brugerbehovene er baseret på en diskussion af beredskabsmyndighedernes brugssituationer og behov ud fra 27 på forhånd definerede og komplekse radiokommunikationsfunktionaliteter. Leverandørerne har udarbejdet svar på den udsendte RFI, der beskriver beredskabernes funktionelle krav til et digitalt radionet og modelnetværk for et digitalt beredskabsradionet. De funktionelle krav er anvendt som udgangspunkt for vurderingen af de forskellige teknologiske løsningers leverede funktionalitet. Endvidere har teknologileverandørerne dimensioneret modelnetværkene, og dermed deres løsninger, på baggrund af hvilke investeringer og omkostninger forbundet med etablering og drift af løsningerne er udledt. Der er løbende afholdt interview med leverandører for at afklare svarene på RFI en. Operatørerne er kontaktet for at afklare deres interesse og mulighed for at udbyde kommunikationsydelser indenfor beredskabsområdet. Slutteligt er de indsamlede data analyseret, konsolideret og dokumenteret i form af nærværende rapport. 13/153
2.3 Rapportens struktur og indhold Strukturen i rapporten er illustreret nedenfor. Kapitel 3: Beredskabsmyndighedernes radiokommunikation: behov, fordele ved anvendelse af et digitalt radionet, nuværende systemer og omkostninger forbundet hermed Funktionalitetsbehov i relation til radiokommunikationssystemer Fordele & ulemper ved brug af landsdækkende digitalt radionet Eksisterende radiokommunikationssystemer og tilfredshed med eksisterende systemer Omkostninger for eksisterende radiokommunikationssystemer Kapitel 4: Potentialer forbundet med et landsdækkende digitalt radionet indenfor andre offentlige forvaltningsområder Radiokommunikationsbehov og funktionelle krav Prisfølsomhed og konkurrence fra substitutter Kapitel 6: Analyse af beslutningsmuligheder Udvikling af beslutningsmuligheder Beskrivelse af beslutningsmuligheder Sammenlignende vurdering af beslutningsmuligheder Kapitel 5: Alternative teknologier til brug i beredskabsradionet Udvælgelse af potentielle teknologier for et beredskabsnet Analyse af udvalgte teknologier Figur 2: Rapportens struktur Kapitel 3 afdækker beredskabsmyndighedernes behov for radiokommunikation samt potentielle fordele forbundet med digital radiokommunikation, og repræsenterer således en mere fremadskuende beskrivelse af området. Den resterende del af kapitlet afdækker beredskabsmyndighedernes tilfredshed med nuværende radiokommunikationssystemer og omkostninger forbundet med nuværende radiokommunikation og fokuserer således på den nuværende situation. Kapitel 4 beskriver potentialet for brug af et digitalt radiokommunikationsnet for andre offentlige forvaltningsområder på baggrund af fire udvalgte områder. Kommunikationsbehovet, prisfølsomheden og konkurrencen fra øvrige digitale radiokommunikationsnetværk beskrives for hvert af de fire områder. Kapitel 5, der indeholder teknologivurderingen, beskriver udvælgelsen af potentielle teknologier til brug for et beredskabsradionet, ligesom de udvalgte teknologier analyseres på baggrund af en markedsmæssig, teknisk og funktionel vurdering. Kapitel 6 opstiller relevante beslutningsmuligheder på baggrund af konklusionerne i de foregående kapitler. For hver af disse beslutningsmuligheder beskrives graden af opfyldelse af beredskabsmyndighedernes behov samt forventede investeringer og driftsomkostninger. Samtidig foretages en sammenlignende vurdering af beslutningsmulighederne baseret på funktionalitet og nutidsværdi af forventede investeringer og driftsomkostninger. 14/153
3 Beredskabsmyndighedernes radiokommunikation: Behov, fordele ved anvendelse af et digitalt radionet, nuværende systemer og omkostninger forbundet hermed Sammenfatning Analysen af Beredskabsmyndighedernes funktionalitetsbehov, fordele forbundet med anvendelse af et digitalt radionet, eksisterende systemer og omkostninger relateret til radiokommunikation er baseret på en omfattende interviewundersøgelse på tværs af forskellige brugergrupper inden for beredskabsmyndighederne. Politiet, Falck, Beredskabsstyrelsen, brand- og ambulanceberedskaber fra København, Frederiksberg, Gentofte og Roskilde, Forsvaret, Trafikberedskabet samt 8 kommunale beredskaber har deltaget som informanter i undersøgelsen. Afdækningen af funktionalitetsbehovene samt fordelene forbundet med anvendelse af et digitalt radionet har til formål at præsentere beredskabsmyndighedernes fremadrettede vurderinger i forbindelse med krav til radiokommunikation samt vurderinger af potentialer forbundet med digital radioteknologi. Afdækningen af informanternes tilfredshed med nuværende systemer samt omkostninger forbundet hermed har derimod til formål at præsentere beredskabsmyndighedernes opfattelse af den nuværende situation indenfor radiokommunikation. På baggrund af interviews med de udvalgte informanter er der afdækket fem forskellige grupper af behov bestående af 27 specifikke funktionelle behov i relation til beredskabsmyndighedernes radiokommunikation. Disse behov er kategoriseret i tre grupper i henhold til betydningen heraf for de adspurgte beredskabsmyndigheder. KRITISKE RADIOFUNKTIONALITETER VIGTIGE RADIOFUNKTIONALITETER MINDRE VIGTIGE RADIOFUNKTIONALITETER Tilgængelighed (24) Tværgående kommunikation på ledelsesniveau ved skadestedet (9) Radiodækning (25) Autonomi, redundans og permanent back-up system (22) Gruppesamtaler (2) Hurtig opkoblingshastighed (6) Direkte opkald (4) Statusbeskeder (14) Vagtcentral/omstillingsbord (8) Nødopkald/nødknap (med højeste prioritet i nettet) (5) Fysisk sikkerhed og beskyttelse af infrastruktur (19) Opkald til det almindelige telefonnet (fastnet og mobil) (3) Prioritet (7) Individuelle opkald (1) Mulighed for hurtigt at øge dækning og kapacitet (23) Korte tekstbeskeder (15) Kryptering (20) Databaseintegration (18) Identitetssikring (21) Netværksafhængige applikationer (26) Tværgående kommunikation ved fremkørsel til skadested (11) Statiske dataoverførsler (f.eks. billeder) (16) Netværksuafhængige applikationer (27) Streaming dataoverførsler (f.eks. video eller lyd) (17) Kommunikation med andre kommunikationssystemer (13) International roaming (12) Tværgående kommunikation på individniveau ved skadestedet (10) Figur 3: Prioritering af funktionalitetsbehov for beredskabsmyndigheder I forbindelse med større ulykker og katastrofesituationer er der funktionalitetsbehov, som de udvalgte beredskabsmyndigheder anser for særligt kritiske som følge af situationens karakter. Disse behov er: Gruppeopkald med mere end 5 grupper og dynamisk tildeling af grupper Direkte opkald (uden brug af netværksudstyr) Tværgående kommunikation på ledelsesniveau ved skadestedet 15/153
Mulighed for hurtigt at øge dækning og kapacitet Opfattelsen hos de adspurgte beredskaber er, at anvendelsen af et nyt digitalt radionet i sig selv ikke vil være forbundet med væsentlige fordele i form af effektiviseringsgevinster. I stedet kan overgangen til et digitalt radionet opfattes som en strategisk IT-investering, der i sammenhæng med ændrede IT-systemer og forandringer i organisationsstrukturer, arbejdsprocesser m.v. kan resultere i fordele i form af effektiviseringer, forbedret service for borgerne m.v. Øvrige fordele ved anvendelsen af et digitalt radionet er i følge informanterne: Bedre kommunikation og koordination på tværs af beredskabsmyndigheder, da alle anvender det samme system, både til dagligt og i forbindelse med katastrofesituationer, hvilket sikrer indarbejdelsen af procedurer og rutiner Bedre intern kommunikation på grund at digital lydkvalitet i stedet for analog lydkvalitet, hvilket reducerer risikoen for fejlopfattelser, og dermed fejl Færre forkerte beskeder, da der kan anvendes tekstbeskeder, som er sværere at fejlfortolke end tale De primære ulemper, som beredskabsmyndighederne kan forudse ved overgangen til et digitalt radionet, er potentielt stigende omkostninger til digital radiokommunikation sammenlignet med i dag, forøget kompleksitet forbundet med brugerterminaler og forringet dækning. De danske beredskabsmyndigheder råder generelt over fire forskellige systemer til radiokommunikation. Disse er: Skadestedsradiosystemet Interne radiosystemer (vognradiosystemer) GSM mobiltelefoner Beredskabsstyrelsens mobile kommunikationsenheder Ifølge de interviewede beredskabsmyndigheder fungerer skadestedssystemet tilfredsstillende i forbindelse med dagligdagssituationer og ved mindre ulykker. Derimod angiver de adspurgte beredskabsmyndigheder, at skadestedsradiosystemet ikke er i stand til at tilfredsstille behovene i forbindelse med større ulykker eller katastrofer, hvor mange beredskabsgrupper er involveret, eller hvor skadestedet har en større geografisk spredning. De enkelte beredskabsmyndigheder foretager en løbende udskiftning af skadestedsradiosystemet som følge af slitage, nedbrud eller forældelse af skadestedsradioterminaler. Den løbende udskiftning løser dog ikke ovenstående behov, da problemerne relaterer sig til systemet generelt og ikke til de enkelte terminaler. De eksisterende interne radiokommunikationssystemer for de adspurgte beredskaber er meget forskellige med hensyn til funktionalitet, ydeevne og alder. Størstedelen af de adspurgte beredskaber, hvilke omfatter Politiet, Falck, Beredskabsstyrelsen, Roskilde brand- og ambulanceberedskab og de kommunale beredskaber fra Århus, Vejle, Aabenraa, Frederikshavn, Jægerspris, Lundtoft, Thyborøn-Harboøre og Aalborg, er tilfredse med deres eksisterende radiokommunikationssystemer. Foruden Politiet har disse beredskaber ingen planer om at påbegynde udskiftning af store dele af systemet indenfor de næste fem år. København, Frederiksberg og Gentofte brand- og ambulanceberedskab står overfor at skulle udskifte deres systemer i løbet af de kommende år for at opretholde et tidssvarende beredskab. Endvidere forventer Politiet at have behov for at skulle udskifte det eksisterende system mellem 2006 og 2008. 16/153
GSM mobiltelefoner anvendes primært i dag af beredskaberne som et reservesystem og supplement til det interne radiosystem. De adspurgte beredskaber ønsker kun i begrænset omfang at udskifte GSM mobiltelefonerne med et landsdækkende digitalt beredskabsradionet. Beredskabsstyrelsen har investeret i to mobile kommunikationsenheder, som skal afhjælpe de oplevede problemer med tværgående radiokommunikation ved større ulykker eller katastrofer. Erfaringerne med Beredskabsstyrelsens mobile radiosystemer er endnu begrænsede, siden systemet blev taget i brug i august 2002. Det er derfor endnu ikke muligt på baggrund af egentlige indsatser at vurdere, om det mobile radiokommunikationssystem er i stand til at opfylde de behov, som skadestedsradiosystemet ikke kan opfylde ved større ulykker eller katastrofer. Det vurderes dog, at det mobile system bedre end skadestedradiosystemet kan opfylde en række særlige kritiske funktionalitetsbehov, som de udvalgte beredskabsmyndigheder identificerede ved større ulykker og katastrofesituationer. Systemet kan f.eks. håndtere gruppeopkald med mere end 5 grupper, giver mulighed for hurtigt at øge dækningen, understøtter direkte opkald over afstande på mere end 1 km. De samlede omkostninger til beredskabsmyndighedernes radiokommunikation er estimeret til ca. kr. 80 mio. i 2002. Heraf repræsenterer Politiet mere end 60% af de samlede omkostninger, de kommunale beredskaber repræsenterer knap 25%, mens Falck repræsenterer knap 15%. De samlede radiokommunikationsomkostninger udgøres primært af kapitalomkostninger i form af afskrivninger og forrentninger, der således repræsenterer mere end 50% af radiokommunikationsomkostningerne. Driftsomkostningerne for radiokommunikation udgøres primært af leje- og elomkostninger samt personaleomkostninger. Hvis man ser bort fra Falck er det estimeret, at andelen af de totale radiokommunikationsomkostninger for de udvalgte beredskabsmyndigheder, der kan overføres til ekstern operatør ved køb af kommunikationsydelser fra ekstern operatør, udgør ca. kr. 45-50 mio. i 2002. 17/153
3.1 Indledning og formål Formålet med dette kapitel er at afdække fire forskellige områder inden for beredskabsmyndighedernes radiokommunikation: Funktionalitetsbehov i relation til radiokommunikationssystemer Fordele og ulemper ved brug af landsdækkende digitalt radionet Eksisterende radiokommunikationssystemer og deres opfyldelse af behov Omkostninger for eksisterende radiokommunikationssystemer Analysen af beredskabsmyndighedernes funktionalitetsbehov fastlægger de prioriterede behov for funktionalitet i et fremtidigt radiokommunikationssystem set ud fra de forskellige beredskabsmyndigheders synspunkt. Analysen af fordelagtigheden ved brug af et digital radionet beskriver de fordele og ulemper som de forskellige beredskabsmyndigheder har givet udtryk for i relation til at overgå til et landsdækkende digitalt netværk. Analysen af eksisterende radiokommunikationssystemer beskriver, hvilke systemer de forskellige beredskabsmyndigheder anvender i dag, hvorledes disse systemer opfylder beredskabsmyndighedernes behov samt hvilke planer for udskiftning, der eksisterer. Analysen af omkostninger estimerer de direkte og indirekte omkostninger, der er forbundet med drift og vedligeholdelse af de eksisterende radiokommunikationssystemer blandt de forskellige beredskabsmyndigheder. Analysen af de ovennævnte områder er gennemført via en struktureret behovs- og omkostningsundersøgelse baseret på interviews med forskellige brugergrupper inden for beredskabsmyndighederne. Strukturen for undersøgelsen er illustreret nedenfor. Udvælgelse af informanter for behovs- og omkostningsundersøgelse Definition af behov for radiokommunikation og udarbejdelse af spørgeguide Gennemførelse af behovs- og omkostningsundersøgelse Konsolidering og analyse af indsamlet information Aktiviteter: Identificere relevante brugergrupper indenfor beredskabsområdet Udvælge informanter fra brugergrupper til opstilling af hypoteser vedrørende behov for radiokommunikation Udvælge informanter fra brugergrupper til validering af spørgeguide Udvælge informanter fra brugergrupper til behovs- og omkostningsundersøgelse Identificere behov for radiokommunikation indenfor beredskabsområdet gennem: - Interviews med udvalgte informanter - Anvendelse af Accenture erfaringer fra lignende behovsundersøgelser - Analyse af industrirapporter Opstille spørgeguide vedrørende - Prioriterede behov - Eksisterende radiokommunikationssystemer og relaterede omkostninger - Fordele og ulemper ved brug af digitalt radionet Validere og tilpasse spørgeguide gennem interviews med udvalgte informanter Opsætte og gennemføre interviews med udvalgte informanter til afdækning af: - Prioriterede behov - Eksisterende radiokommunikationssystemer og relaterede omkostninger - Fordele og ulemper ved brug af digitalt radionet Konsolidering af information fra interviewundersøgelse Analyse og udarbejdelse af konklusioner af information fra interviewundersøgelse Resultat: Fastlagte relevante brugergrupper indenfor beredskabet Udvalgte informanter til brug ved udarbejdelse af spørgeguide Udvalgte informanter til behovsundersøgelse Valideret spørgeguide til behovsog omkostningsundersøgelse Detaljeret information indsamlet via gennemførte interviews med udvalgte informanter Prioriterede behov for radiokommunikation Overblik over eksisterende radiokommunikationssystemer Omkostninger for eksisterende radiokommunikationssystemer Brugerdefinerede fordele og ulemper ved anvendelse af digitalt radiokommunikationsnet Figur 4: Proces for analyse af beredskabsmyndighedernes behov på radiokommunikationsområdet 18/153
Udgangspunktet for behovs- og omkostningsanalysen er en udvælgelse af informanter til undersøgelsen blandt relevante brugergrupper af radiokommunikationssystemer inden for beredskabet. På grundlag af en gennemgang af den samlede gruppe af beredskabsmyndigheder er ni forskellige brugergrupper defineret som illustreret nedenfor. Disse grupper er kendetegnet ved en høj grad af intern homogenitet og en vis grad af heterogenitet mellem grupperne i form af beredskabsfunktion og størrelse. Brugergrupper Potentielle informanter Udvalgte informanter Kommentar Politiet Politiet Politiet Beredskabsstyrelsen Beredskabsstyrelsen Beredskabsstyrelsen Beredskaber med både brand og ambulance 4 kommuner Falck (162 kommuner) 4 kommuner Falck Kommunale beredskaber Store kommunale beredskaber Mellemstore kommunale beredskaber Små kommunale beredskaber 4 kommuner 26 kommuner 60 kommuner 2 kommuner 2 kommuner 2 kommuner Frivillige beredskaber 19 kommuner 2 kommuner Forsvaret Forsvaret Forsvaret Bidrog ikke med særegne behov til behovsanalysen Udeladt af omkostningsanalysen Trafikberedskabet Trafikberedskabet Trafikberedskabet Bidrog ikke med særegne behov til behovsanalysen Udeladt af omkostningsanalysen Figur 5: Definition af brugergrupper og udvælgelse af informanter til behovs- og omkostningsundersøgelsen 4 De kommunale beredskaber blev opdelt i fem brugergrupper: Store kommuner (mere end 60.000 indbyggere) Mellemstore kommuner (20.000-60.000 indbyggere) Små kommuner (0-20.000 indbyggere) Kommuner med ambulance- og brandberedskab Kommuner med frivillige beredskaber De store kommuner består af Århus, Odense, Ålborg og Helsingør kommuner, hvor Århus Kommune og Helsingør Kommune dog er delte beredskaber med Falck. I kategorien af mellemstore kommuner befinder sig 26 kommuner, de små kommuner består af 60 kommuner 5, kommunerne med ambulance- og brandberedskab består af Københavns kommune, Frederiksberg kommune, 4 Afdækningen af hvem der varetager kommunale beredskabsopgaver er foretaget på baggrund af informationer fra Beredskabsstyrelsen og Falck 5 Blandt de små kommuner findes også 9 private entreprenører, der driver kommunernes beredskaber, i visse tilfælde dog som delt beredskab med Falck. 19/153
Gentofte Kommune samt Roskilde Kommune, mens der endelig er 19 kommuner med frivilligt beredskab. Endvidere fungerer Falck som entreprenør i 162 kommuner. Blandt samtlige potentielle informanter er der udvalgt 17 informanter på tværs af alle brugergrupper til at indgå i behovs- og omkostningsanalysen (se ovenstående figur). En liste med de udvalgte informanter findes i bilag 2. To af disse informanter, Forsvaret og Trafikberedskabet er dog senere valgt fra, da behovsanalysen viste at hverken Forsvaret eller Trafikberedskabet havde specifikke funktionalitetsbehov til et fælles beredskabsradionet. Trafikberedskabet i form af Banestyrelsen oplyser, at man i forbindelse med en EU interoperabilitetsbeslutning om et fælles europæisk togradiosystem planlægger at opbygge eget radiokommunikationssystem baseret på GSM-R. Banestyrelsen er i beredskabsmæssig henseende kun forpligtiget til at opretholde en begrænset infrastruktur på udvalgte tunnelstrækninger og vedligeholde omkring 50 specielle skadestedsradioer ved Storebæltstunnellen. Banestyrelsens behov for radiokommunikation til beredskabet begrænser sig derfor til at have udstyr, som svarer til, hvad de øvrige beredskaber besidder. Forsvaret i form af Forsvarskommandoen oplyser, at de i dag har en lang række radiokommunikationssystemer, som ikke vil kunne erstattes af et fælles landsdækkende digitalt radiosystem, som de øvrige beredskabsmyndigheder eventuelt overgår til. Dette skyldes, at de tekniske egenskaber for det foreslåede digitale radiokommunikationssystem ikke kan opfylde Forsvarskommandoen krav til blandt andet datatransmissionskapacitet, rækkevidde, anvendelse i områder uden fungerende infrastruktur samt samarbejde med andre nationers militære styrker. Forsvarskommandoens nuværende omkostninger til radiokommunikationssystemer vil derfor ikke forsvinde ved et nyt landsdækkende digitalt radiosystem. Behov for radiokommunikation til Forsvarets redningsberedskab begrænser sig således til at have det samme udstyr som det øvrige beredskab, således at tværgående kommunikation på ledelsesniveau på skadestedet er muligt. Behovene for tværgående kommunikation på individniveau og ved fremkørsel vurderes ikke til at være anderledes end de øvrige beredskaber. Blandt ovennævnte informanter er der også udvalgt seks informanter, som har bidraget til at definere og validere relevante behov for radiokommunikation indenfor beredskabet. Disse er Politiet, Falck, Københavns Brandvæsen, Frederiksberg Brandvæsen, Gentofte Brandvæsen og Beredskabsstyrelsen. Ud over interviews med de udvalgte informanter er behovene blevet defineret på baggrund af Accentures erfaringer fra lignende behovsundersøgelser i blandt andet Sverige samt information fra offentligt tilgængelige rapporter vedrørende behovene for radiokommunikation inden for beredskabet i andre europæiske lande, især Sverige, Norge og Finland. Behovsundersøgelsen beskriver de prioriterede behov på radiokommunikationsområdet som beredskabsmyndighederne finder relevante i relation til at håndtere både dagligdagssituationer samt større ulykker og katastrofer. 20/153