Offentlighedsloven Med kommentarer af Mohammad Ahsan Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Offentlighedsloven med kommentarer
Mohammad Ahsan Offentlighedsloven med kommentarer Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2014
Mohammad Ahsan Offentlighedsloven med kommentarer 1. udgave, 1. oplag 2014 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Printed in Denmark 2014 E-bog ISBN 978-87-574-9672-7 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade 137 1123 København K Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord... 35 Lov nr. 606 af 12.6. 2013 om offentlighed i forvaltningen... 37 Kommentar til offentlighedsloven... 47 Indledning... 49 I. Offentlighedsprincippets gennemførelse i Danmark... 49 1. Oversigt... 49 2. 1866-loven... 49 3. Offentlighedskommissionen af 1956... 50 4. Partsoffentlighedsloven af 1964... 51 5. Offentlighedsloven af 1970... 51 6. Offentlighedsudvalget af 1973... 52 7. Offentlighedsloven af 1985 og folketingsbehandlingen... 52 8. Ændringerne af offentlighedsloven af 1985 indtil offentlighedsloven af 2013... 53 9. Offentlighedsloven af 2013... 55 9.1. Offentlighedskommissionen af 2002... 55 9.2. Dissenser i Offentlighedskommissionen... 55 9.3. Offentlighedsloven af 2013 og folketingsbehandlingen... 56 9.4. Forholdet mellem kommissionens lovudkast og det fremsatte lovforslag... 58 9.5. Evaluering af loven... 58 II. Oversigt over offentlighedslovens indhold... 59 1. Offentlighedslovens formål og anvendelsesområde... 59 2. Offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt mv.... 60 3. Undtagelse fra retten til aktindsigt... 61 3.1. Sager undtaget fra aktindsigt... 62 3.2. Dokumenter undtaget fra aktindsigt... 62 3.2.1. Traditionelle interne dokumenter... 63 5
3.2.2. Særlige interne dokumenter... 63 3.2.3. Andre beskyttelsesværdige dokumenter end interne dokumenter... 64 3.3. Oplysninger undtaget fra aktindsigt... 65 3.4. Undtagelse fra aktindsigt som følge af en særlig tavshedspligtbestemmelse... 66 4. Meroffentlighedsprincippet... 66 5. Forvaltningsprocessuelle regler mv.... 66 5.1. Kompetence og klageadgang mv.... 67 5.2. Krav til sagsbehandlingen... 67 5.3. Oversigt over sagsbehandlingsfristerne vedrørende aktindsigt i offentlighedsloven... 69 6. Offentlighedslovens regler om andre emner end aktindsigt... 70 6.1. Dataudtræk og indsigt i databeskrivelsen... 70 6.2. Notatpligt... 71 6.3. Journalisering... 71 6.4. Postlister... 72 6.5. Aktiv information... 72 6.6. Offentlighedsportal... 73 III. Andre regler om aktindsigt mv. samt disses forhold til offentlighedslovens aktindsigtsregler... 73 1. Indledning... 73 2. Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt... 73 2.1. Forvaltningslovens overordnende indhold... 73 2.2. Anvendelsesområdet for forvaltningslovens partsaktindsigtsregler... 74 2.3. Undtagelser fra retten til aktindsigt... 74 2.3.1. Undtagne sager... 74 2.3.2. Undtagne dokumenter og ekstraheringspligt... 75 2.3.3. Undtagne oplysninger... 76 2.4. Forholdet mellem offentlighedsloven og forvaltningsloven 76 3. Persondatalovens regler om den registreredes indsigtsret (egenacces)... 77 3.1. Persondatalovens overordnede indhold... 77 3.2. Den registreredes indsigtsret i oplysninger om den pågældende (egenacces)... 78 3.3. Undtagelser fra retten til indsigt... 78 3.4. Forholdet mellem persondatalovens indsigtsregler og offentlighedslovens regler... 79 4. Arkivloven... 81 6
4.1. Generelt om arkivlovens tilgængelighedsregler... 81 4.2. Tilgængelighedsfrister... 82 4.2.1. Den almindelige 20-års-tilgængelighedsfrist... 82 4.2.2. Særlige tilgængelighedsfrister på 75 år eller 50 år... 82 4.2.3. Konkret forlængelse af tilgængelighedsfristen... 82 4.3. Forholdet mellem offentlighedslovens regler om aktindsigt og arkivlovens tilgængelighedsregler... 83 5. Sundhedsloven... 84 5.1. Generelt om sundhedslovens aktindsigtsregler... 84 5.2. Dokumenter omfattet af sundhedsloven... 84 5.3. Undtagelse fra retten til aktindsigt... 85 5.4. Forholdet mellem offentlighedsloven og sundhedsloven... 85 6. Miljøoplysningsloven... 86 6.1. Generelt om miljøoplysningsloven... 86 6.2. Undtagelser fra retten til aktindsigt... 87 6.3. Specifikke fravigelser af 1985-offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser... 88 6.4. Forholdet mellem offentlighedsloven og miljøoplysningsloven... 89 7. Særlovgivningens undtagelsesbestemmelser... 90 7.1. Gældende undtagelsesbestemmelser... 90 7.2. Nye undtagelsesbestemmelser... 91 IV. Offentlighedsprincippet i fremmed ret og i international ret... 92 1. Fremmed ret... 92 1.1. Generelt... 92 1.2. Sverige og Norge beskyttelsen af den interne og politiske beslutningsproces i forhold til den danske offentlighedslov... 92 1.2.1. Sverige... 92 1.2.2. Norge... 93 1.2.3. Den danske offentlighedslovs 24... 94 1.2.4. Sammenligning... 95 2. Offentlighedsprincippet på internationalt plan... 95 2.1. EU-retten... 95 2.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention mv.... 96 2.3. Andre internationale retskilder... 97 2.4. Europarådets konvention om aktindsigt... 98 2.4.1. Indledning... 98 2.4.2. Oversigt... 98 7
2.4.3. Ret til aktindsigt... 99 2.4.3.1. Minimumskonvention... 99 2.4.3.2. Personkreds og anvendelsesområde... 99 2.4.3.3. Dokumentbegrebet... 100 2.4.4. Undtagelser fra retten til aktindsigt... 100 2.4.4.1. Generelt... 100 2.4.4.2. Hensyn der kan begrunde undtagelse... 101 2.4.5. Behandling og afgørelse af anmodninger om aktindsigt... 102 2.4.5.1. Anmodningen... 102 2.4.5.2. Sagsbehandlingsfrister... 102 2.4.5.3. Behandling af en anmodning om aktindsigt... 103 2.4.5.4. Gennemførelse af aktindsigt, herunder betaling... 103 2.4.6. Klage... 103 2.4.7. Information mv. om aktindsigtsadgangen... 104 2.4.8. Offentliggørelse af dokumenter på eget initiativ.. 104 2.4.9. Forholdet mellem 2013-offentlighedsloven og Europarådets konvention om aktindsigt... 104 1 Lovens formål... 107 Til stk. 1. De formål, som loven understøtter... 107 1. Baggrund... 108 2. Formålsbestemmelsens fortolkningsmæssige betydning... 108 3. De enkelte hensyn og formål, som loven understøtter... 109 Til stk. 2. Hensynet til åbenhed iagttages ved valg af nye it-løsninger... 111 1. Baggrund og indhold... 111 2 Den offentlige forvaltning... 113 1. Den offentlige forvaltning... 113 1.1. Det formelle (organisatoriske) kriterium... 113 1.2. Retsvirkning... 114 2. Myndigheder, der kan henregnes til den offentlige forvaltning... 115 3. Offentlighedsloven gælder for»al virksomhed«, der»udøves af den offentlige forvaltning«... 117 3.1. Nærmere om udtrykket»al virksomhed«... 117 3.2. Dokumenter, der vedrører ansattes private forhold mv.... 118 3.3. Ministres brevveksling... 118 3.4. Judiciel virksomhed udøvet af en forvaltningsmyndighed. 119 4. Myndigheder mv., der ikke er omfattet af offentlighedsloven... 120 4.1. Domstolene og tilknyttede organer... 120 8
4.2. Folketinget og tilknyttede organer... 121 4.2.1. Aktindsigt i Folketinget... 122 4.2.2. Aktindsigt i Rigsrevisionen... 122 4.2.3. Aktindsigt hos Folketingets Ombudsmand... 123 4.3. Udenlandske myndigheder og internationale organisationer... 124 3 Selvejende institutioner mv., KL og Danske Regioner samt visse energiforsyningsvirksomheder... 125 I. Generelt om 3... 125 1. Hovedsageligt videreførelse af gældende ret... 125 2. Retsvirkning... 126 Til stk. 1. Selvejende institutioner mv. samt KL og Danske Regioner... 127 1. Selvejende institutioner mv. oprettet ved eller i henhold til lov... 127 2. Organer oprettet på privatretligt grundlag... 129 2.1. Generelt... 129 2.2. Kriterier... 130 2.3. Undervisningsområdet... 133 2.4. Det sociale område... 134 3. KL og Danske Regioner... 134 Til stk. 2. Visse energiforsyningsvirksomheder... 136 1. Baggrund og overvejelser... 136 2. Elforsyningsvirksomheder... 137 3. Naturgasforsyningsvirksomheder... 138 4. Kollektive varmeforsyningsanlæg... 138 4 Offentligt ejede selskaber... 140 Til stk. 1. Offentligt ejede selskaber... 140 1. Baggrund... 140 2. Kravet om, at mere end 75 % skal tilhøre det offentlige... 142 3. Retsvirkning... 143 4. Børsnoterede selskaber ikke omfattet... 144 Til stk. 2. Offentligt ejede selskaber kan undtages... 145 1. Betingelser for at undtage selskaber... 145 5 Afgørelser på det offentliges vegne samt selskaber mv., hvis virksomhed dækkes af offentlige midler... 147 Til stk. 1. Virksomheder mv., der træffer afgørelse på det offentliges vegne... 147 1. Baggrund... 148 9
2. Retsvirkning... 148 3. Udtrykket»afgørelser«... 149 4. På det offentliges vegne... 149 Til stk. 2. Privat afgørelsesorgan kan undtages fra loven... 151 1. Indhold... 151 Til stk. 3. Privat organs udgifter overvejende dækket af offentlige midler... 152 1. Baggrund... 152 2. Udgifter overvejende dækkes af offentlige midler... 152 3. Bestemme, at loven skal gælde helt eller delvist mv.... 153 6 Virksomheder, der udfører opgaver for det offentlige... 155 1. Baggrund og formål... 155 2. Forvaltningsmyndighedens pligt til at indhente oplysninger... 156 3. Omfanget mv. af de indhentede oplysninger... 157 4. Opgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige... 157 4.1. Situationer omfattet af 6... 157 4.2. Situationer, der ikke er omfattet af 6... 158 7 Hovedreglen om retten til aktindsigt... 160 Til stk. 1. Retten til aktindsigt... 160 1. Hvem kan anmode om aktindsigt?... 161 1.1. Enhver kan anmode om aktindsigt... 161 1.2. Børn og unge... 162 2. Hvilke krav gælder der til aktindsigtsanmodningen?... 164 2.1. Legitimationskrav (anonyme aktindsigtsanmodninger)... 164 2.1.1. Nærmere om, hvornår det kan kræves, at den aktindsigtssøgende legitimerer sig selv... 164 2.1.2. Nærmere om legitimationskravet... 166 2.2. Formkrav... 167 2.3. Begrundelseskrav og chikanøse anmodninger... 168 2.4. Indgivelseskrav... 170 3. Retten til aktindsigt gælder alene dokumenter, der er indgået eller oprettet (eksisterende dokumenter)... 170 3.1. Generelle betragtninger... 170 3.2. Kun ret til aktindsigt i dokumenter, der foreligger på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen... 171 3.3. Ikke pligt til at tilvejebringe nye dokumenter eller anonymisere et foreliggende dokument... 172 10
3.4. Eksempler på dokumenter, der ikke er indgået eller oprettet... 172 3.5. Løbende aktindsigt... 174 3.6. Rekonstruktion af dokumenter, herunder slettede e-mails.. 175 3.7. Ikke tilrette i dokumenter inden de udleveres... 177 4. Indgået/oprettet af myndigheden som sådan (dokumenter, der vedrører eksterne arbejdsopgaver)... 177 5. Dokumentet skal være undergivet administrativ sagsbehandling 179 5.1. Materiale, der ikke er undergivet administrativ sagsbehandling... 179 5.2. Kriterier... 181 6. Aktindsigt i særlige rådgiveres dokumenter... 183 7. Anvendelse af private computere og private e-mailadresser mv.. 185 8. Aktindsigt i materiale, der sendes eller modtages af en minister. 186 Til stk. 2. Genstanden for og omfanget af retten til aktindsigt... 187 1. Dokumentbegrebet... 187 1.1. Dokumenttyper... 187 1.2. Teknologineutralt... 189 1.3. Opbevaringsmåde... 189 1.4. Formløse noteringer, e-mails og sms-beskeder... 189 2. Dokumenter, der vedrører sagen... 191 2.1. Udgangspunktet: Aktindsigt i samtlige sagens dokumenter... 191 2.2. Privatpersons adgang til at tilbagekalde et dokument... 192 2.3. Dokument sendt til en myndighed ved en fejltagelse... 193 2.4. Privat brevveksling... 194 2.5. Dokumenter returneret til anden myndighed eller privatperson... 195 2.5.1. Returneret til en anden myndighed... 195 2.5.2. Returneret til en privatperson... 196 2.6. Tilakterede eller rekvirerede dokumenter fra andre sager... 196 3. Pligt til at kunne reproducere myndighedens egne dokumenter... 196 4. Opbevaring og kassation af dokumenter... 197 5. Aktindsigt i aktlisten (journalindførslen), journalregisteret og journalplanen... 200 5.1. Aktlisten/journalindførslen... 200 5.2. Journalregisteret... 201 5.3. Journalplanen... 202 Til stk. 3. Tidspunkt for aktindsigt i afsendte dokumenter... 203 1. Indhold... 203 11
8 Egenacces... 204 1. Formål... 204 2. Baggrund og indhold... 205 3. Begrænsninger... 206 4. Forholdet til persondataloven... 207 9 Identifikationskravet... 208 Til stk. 1. Identifikationskravet... 208 1. Indledning og baggrund... 209 2. Det objektive identifikationskrav... 209 3. Kravet om temaangivelse... 211 4. Søgning i journalsystemet mv. ved tværgående anmodninger... 213 5. Vejledningspligt og meroffentlighedsprincippet... 213 Til stk. 2. Uforholdsmæssigt ressourceforbrug samt retsstridigt formål eller lignende... 214 1. Uforholdsmæssigt ressourceforbrug... 214 1.1. Udgangspunktet (25 timers tidsforbrug)... 214 1.2. Flere anmodninger betragtes som en enkelt anmodning... 215 1.3. Gentagne aktindsigtsanmodninger (10-15 i løbet af et halvt år)... 216 1.4. Den aktindsigtssøgende har en særlig interesse (massemedier mv.)... 217 1.5. Nærmere om udtrykket»massemedier«... 219 1.6. Dialog om konkretisering af anmodningen... 219 2. Retsstridigt formål eller lignende, herunder chikane... 220 10 Indsigt i databaser... 224 Til stk. 1. Ikke ret til indsigt i databaser... 224 1. Ikke ret til indsigt i databaser... 224 2. Databasebegrebet... 225 3. Princip svarende til meroffentlighedsprincippet... 226 Til stk. 2. Egenacces for juridiske personer... 227 1. Juridiske personers indsigt i oplysninger om dem selv... 227 11 Dataudtræk... 228 Til stk. 1. Dataudtræk... 229 1. Baggrund... 229 2. Oplysningerne skal foreligge... 229 3. Forvaltningsmyndighedens databaser... 229 4. Få og enkle kommandoer... 231 12
4.1. I løbet af kort tid... 231 4.2. Ikke udarbejde analyser... 232 4.3. Ikke pligt til at indhente ekstern faglig ekspertise... 232 4.4. Oplysningerne skal være fastlagt på forhånd... 232 4.5. Ikke pligt til at foretage stort antal isolerede dataudtræk... 232 5. Ikke pligt til at ændre eksisterende databasesystemer... 233 6. Oplysningerne må ikke allerede være offentliggjort... 233 7. Ikke afslå dataudtræk p.g.a. usikkerhed om oplysningernes validitet eller fordi dataudtrækket giver et misvisende billede... 233 8. Oplysninger omfattet af 19-35 (anonymisering)... 234 9. Dataudtræk anvendes i retsstridigt øjemed... 235 10. Ikke ret til dataudtræk fra journalregisteret... 235 11. Ikke ret til dataudtræk i forhold til indtægtsdækket virksomhed.. 235 12. Betaling for dataudtræk... 236 13. Forholdet mellem aktindsigt og dataudtræk... 237 14. Indsigt i elektroniske spor... 237 Til stk. 2. Oplysninger omfattet af persondatalovens 10... 238 1. Ikke dataudtræk, hvis oplysninger omfattet af persondatalovens 10... 238 12 Indsigt i databeskrivelsen... 240 Til stk. 1. Indsigt i databeskrivelsen... 241 1. Betingelser for indsigt i databeskrivelsen... 241 2. Databeskrivelsens indhold og omfang... 242 2.1. Indhold... 242 2.2. Omfang... 242 2.3. Ikke omfattet: Kildekode og grundlaget for offentliggjorte analyser mv.... 243 3. Undtage databeskrivelsen fra retten til indsigt... 243 Til stk. 2. Fastsætte regler om pligt til at udarbejde en databeskrivelse... 243 1. Pålægge visse forvaltningsmyndigheder at udarbejde databeskrivelse... 244 Til stk. 3. Databaser, der etableres eller udvikles efter lovens ikrafttræden... 244 1. Databaser, der etableres eller udvikles efter lovens ikrafttræden. 244 13 Notatpligt... 246 Til stk. 1. Notat af oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger i afgørelsessager... 247 1. Baggrund og formål... 247 13
2. Notatpligten gælder kun i afgørelsessager... 248 3. Oplysninger omfattet af notatpligten... 250 3.1. Hovedsynspunktet... 250 3.2. Oplysninger omfattet af notatpligten... 251 3.2.1. Oplysninger om en sags faktiske grundlag... 251 3.2.2. Eksterne faglige vurderinger mv.... 252 3.3. Oplysninger, der ikke er omfattet af notatpligten... 253 3.4. Oplysningerne skal være af betydning for sagen... 254 3.5. Notatpligten gælder ikke, hvis oplysningerne fremgår af sagens øvrige dokumenter... 254 4. Notatpligt uanset baggrunden for myndighedens kendskab... 254 5. Formkrav og processuelle spørgsmål mv.... 256 5.1. Notatets omfang... 256 5.2. Formkrav... 256 5.3. Notatpligtig myndighed... 257 5.4. Tidspunktet for notering... 257 5.5. Aktindsigt i notatet... 258 5.6. Retsvirkning af manglende notat... 258 Til stk. 2. Væsentlige sagsekspeditionsskridt i afgørelsessager... 259 1. Baggrund... 259 2. Væsentligt ekspeditionsskridt... 260 3. Formkrav mv.... 262 4. Ulovbestemt retsgrundsætning om notatpligt uden for afgørelsessager... 262 5. Notat efter god forvaltningsskik... 264 Til stk. 3. Notatpligt i straffesager... 265 1. Baggrund og indhold... 265 14 Meroffentlighedsprincippet... 267 I. Generelt om meroffentlighedsprincippet... 267 1. Offentlighedsloven er en minimumslov... 267 2. Meroffentlighedsvurderingens skønsmæssige karakter, herunder den aktindsigtsøgendes særlige interesse... 268 3. Meroffentlighed i andre tilfælde end 14 ulovbestemt meroffentlighed... 269 3.1. Efter anmodning og efter et princip svarende til meroffentlighedsprincippet i 14... 269 3.2. Eksempler på ulovbestemt meroffentlighed... 270 3.3. Begrundelse af et afslag... 271 4. Lighedsgrundsætningen mv.... 272 14
5. Meroffentlighed og hensynet til oplysningernes validitet... 273 6. Ombudsmandens prøvelse af meroffentlighedsvurderingen... 274 Til stk. 1. Meroffentlighed i dokumenter og oplysninger... 274 1. Pligt til af egen drift at overveje meroffentlighed... 275 2. Meroffentlighedsprincippets betydning for forvaltningskulturen. 275 3. Meroffentlighedsvurderingen: Afvejning af modstående interesser... 276 4. Meroffentlighedsprincippets praktiske betydning... 276 4.1. Oplysninger omfattet af 30-33... 276 4.2. Dokumenter omfattet af 23-27... 277 4.3. Diskretionstilsagn... 279 4.4. Egenacces for juridiske personer i myndighedens dokumenter... 279 5. Begrundelsen for afslag på meroffentlighed... 279 6. Reglerne om tavshedspligt mv.... 280 6.1. Forvaltningslovens 27 og persondatalovens 6-8... 280 6.2. Organer, der ikke er omfattet af forvaltningsloven... 281 7. Meroffentlighed i tavshedsbelagte oplysninger... 282 Til stk. 2. Meroffentlighed i undtagne sager... 282 1. Pligt til af egen drift at overveje meroffentlighed... 283 2. Meroffentlighedsvurderingen... 283 3. Stk. 2 s praktiske betydning... 283 4. Begrundelse for afslag på meroffentlighed... 285 15 Journalisering... 287 Til stk. 1. Dokumenttyper, der skal journaliseres... 288 1. Baggrund og formål... 288 2. Journalisering og arkivloven... 289 3. Journaliseringspligtige dokumenter og betingelser... 289 3.1. Generelle betingelser og eksempler på dokumenter, der ikke skal journaliseres... 289 3.2. Modtagne og afsendte dokumenter undergivet journaliseringspligt... 291 3.3. Særligt om modtagne og afsendte e-mails... 291 3.4. Interne dokumenter i endelig form... 293 Til stk. 2. Tidspunktet for journalisering... 294 1. Udgangspunktet: 3-4 arbejdsdage samt 7 arbejdsdage... 294 2. Udskydelse af journaliseringsfristen... 295 3. Interne dokumenter: Ingen journaliseringsfrist... 295 Til stk. 3. Selve journaliseringen og journalsystemets indretning... 296 15
1. Journaliseringens gennemførelse og journalsystemets indretning 296 2. Dokumentoplysninger... 298 3. Indholdsoplysninger... 298 Til stk. 4. Journaliseringspligtige myndigheder... 298 1. Statslige myndigheder... 299 2. Den kommunale og regionale centralforvaltning... 299 3. Visse andre organer journalisering efter god forvaltningsskik.. 299 Til stk. 5. Undtagelse af myndigheder fra journaliseringspligten... 300 1. Undtagelsesmulighed... 300 Til stk. 6. Inddrage myndigheder mv. under journaliseringspligten... 301 1. Udvidelsesmulighed... 302 16 Postlister... 303 Til stk. 1. Hjemmel til at indføre en postlisteordning... 304 1. Baggrund og formål... 304 2. Bemyndigelsesbestemmelse... 305 3. Forsøgsordning... 305 3.1. Myndigheder omfattet af forsøgsordningen... 306 3.2. Evalueringsmekanisme... 306 4. Aktindsigt i postlister, der føres frivilligt... 307 Til stk. 2. Postlisteordningens indhold... 307 1. Dokumenter og oplysninger, der ikke skal medtages på postlisten... 308 2. Dokumentmarkering... 310 3. Tidsfrist for medtagelse på postlisten... 310 4. Oplysninger på postlisten om de medtagne dokumenter... 310 17 Aktiv information... 312 Til stk. 1. Aktiv information... 312 1. Baggrund og formål... 312 2. Information om forvaltningsmyndighedens virksomhed... 313 3. Oplysninger om ministres, borgmestres og regionsformænds udgifter og aktiviteter... 314 4. På myndighedens hjemmeside... 315 5. Tavshedspligt mv.... 316 Til stk. 2. Fastsættelse af retningslinjer... 316 1. Retningslinjer... 317 Til stk. 3. Myndigheder omfattet af informationspligten... 317 1. Myndigheder omfattet af informationspligten... 317 16
18 Offentlighedsportal... 318 1. Baggrund og formål... 318 2. Materiale på portalen... 319 3. Førelse af portalen... 320 19-22: Sager undtaget fra aktindsigt... 321 1. Baggrunden for undtagelsen af sager fra retten til aktindsigt... 321 2. Afvigelser i forhold til den tidligere lov... 321 3. Retsvirkningen af, at en sag er undtaget fra aktindsigt... 322 4. Sagsbegrebet og tilgrænsende spørgsmål... 323 4.1. Sagsbegrebet... 323 4.2. Dokumenter, der kan henregnes til en sag... 323 4.3. Én eller flere sager... 324 4.3.1. Én fysisk sag består af flere»sager«... 324 4.3.2. Flere fysiske sager har karakter af en»sag«... 327 19 Sager inden for strafferetsplejen... 329 Til stk. 1. Sager inden for strafferetsplejen... 329 1. Baggrund og formål... 329 2. Begrebet»strafferetsplejen«... 330 3. Sager, der falder inden for begrebet»strafferetsplejen«... 331 3.1. Politiets og anklagemyndighedens behandling af»almindelige«straffesager... 331 3.2. Politiets sager om tilhold, forbud og opløsning af foreninger mv.... 332 3.3. Sager om straffeprocessuelle forhold... 333 3.4. Sager om erstatning i anledning af strafferetlig forfølgning 333 3.5. Sager om fuldbyrdelse af straffedomme mv.... 333 3.6. Udleveringssager, retsanmodninger mv.... 334 3.7. Straffesager mod politipersonale... 334 3.8. Sager, hvor politiet indhenter en udtalelse fra ressortmyndigheden... 335 3.9. Administrative straffesager (udstedelse af bødeforelæg)... 335 3.10. Sager, som en myndighed anmelder til politiet... 335 4. Sager, der falder uden for begrebet»strafferetsplejen«... 336 4.1. Sager om disciplinærforfølgning af tjenestemænd... 336 4.2. Sager om disciplinærforfølgning inden for forsvaret... 336 4.3. Klager over politipersonalet... 337 4.4. Sager, der ikke angår bestemte strafbare forhold... 337 4.5. Sager om generelle regler for efterforskning... 338 17
4.6. Politiets almindelige gennemgang af en sag hos ressortmyndigheden... 338 5. Retsvirkningen af, at en sag er omfattet af bestemmelsen... 339 5.1. Alle dokumenter og oplysninger er undtaget... 339 5.2. Straffesagens dokumenter anvendes i en»administrativ«sag... 339 5.3. Dokumenter i myndighedens besiddelse, der også er sendt til politiet... 340 5.4. Meroffentlighedsprincippet... 341 6. Fra hvilket tidspunkt er der tale om en sag inden for strafferetsplejen?... 341 7. Parters adgang til aktindsigt efter forvaltningsloven i straffesager hos andre myndigheder end politiet og anklagemyndigheden... 343 8. Aktindsigt i straffesager efter retsplejeloven hos politiet, anklagemyndigheden og domstolene... 344 Til stk. 2. Bødeforelæg vedtaget af en juridisk person... 345 1. Baggrund og formål... 345 2. Bestemmelsens anvendelsesområde... 345 Til stk. 3. Bødeforelæg udstedt af politiet og anklagemyndigheden... 346 1. Baggrund og indhold... 347 20 Lovgivningssager... 348 1. Baggrund og formål... 348 2. Lovgivningssager... 349 2.1. Begrebet»lovgivningssag«... 349 2.2. Retsvirkning: Hvilke dokumenter kan undtages?... 351 2.3. Tidsbegrænset undtagelse indtil lovforslagets fremsættelse 352 2.4. Meroffentlighed... 353 3. Bevillingslove samt konkrete bevillingssager... 353 4. Sager, der ikke er omfattet af bestemmelsen... 354 21 Ansættelses- og forfremmelsessager samt konkrete personalesager... 355 Til stk. 1. Ansættelses- og forfremmelsessager... 356 1. Baggrund og formål... 356 2. Bestemmelsens anvendelsesområde... 357 2.1. Sager om ansættelse og forfremmelse... 357 2.2. Ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste... 358 2.2.1. Inden for den offentlige forvaltning... 358 18
2.2.2. Der skal etableres tjenesteforhold... 360 2.3. Retsvirkningen af, at en sag er omfattet af bestemmelsen.. 360 2.4. Notatpligt og egenacces i ansættelses- og forfremmelsessager... 361 2.5. Aktindsigt efter anden lovgivning, herunder i ansøgerlister 361 Til stk. 2. Sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold (konkrete personalesager)... 362 1. Baggrund og formål... 363 2. Bestemmelsens anvendelsesområde... 363 2.1. Sager omfattet af bestemmelsen... 363 2.2. Sager, der ikke er omfattet af bestemmelsen: Generelle personalesager mv.... 364 2.3. Sagen skal vedrøre ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste... 366 2.3.1. Inden for den offentlige forvaltning... 366 2.3.2. Der skal etableres tjenesteforhold... 366 3. Retsvirkning af, at en sag er omfattet af bestemmelsen... 367 4. Meroffentlighed... 367 Til stk. 3. Ekstraheringspligtige personaleoplysninger... 368 1. Baggrund og indhold... 369 2. Ekstraheringens gennemførelse... 369 3. Oplysningstyper undergivet aktindsigt efter stk. 3... 369 3.1. Den ansattes navn... 369 3.2. Stilling og arbejdsopgaver... 371 3.3. Uddannelse... 371 3.4. Lønmæssige forhold... 372 3.5. Tjenesterejser (og rejseregnskaber)... 372 3.6. Visse disciplinære reaktioner i forhold til chefer... 373 Til stk. 4. Den øverste ledelseskontrakt (direktørkontrakten mv.)... 375 1. Baggrund og formål... 375 2. Udtrykket den øverste ledelseskontrakt (resultatlønskontrakten). 375 3. Personkreds og myndigheder... 375 4. Aktindsigtens omfang, herunder meroffentlighed... 376 Til stk. 5. Bemyndigelsesbestemmelse (indsigt i yderligere oplysninger)... 377 1. Baggrund og indhold... 377 Til stk. 6. Selvejende institutioner, offentligt ejede selskaber mv.... 378 1. Baggrund og indhold... 378 19
22 Kalendersager... 379 1. Baggrund og formål... 379 2. Personkreds... 380 3. Kalenderbegrebet... 381 4. Retsvirkning, herunder meroffentlighed... 381 23-29: Dokumenter undtaget fra aktindsigt... 383 1. Opbygning... 383 1.1. Traditionelle interne dokumenter... 383 1.2. Særlige interne dokumenter... 384 1.3. Beskyttelsesværdige dokumenter i øvrigt... 385 2. Afvigelser i forhold til den tidligere lov... 385 23 Interne dokumenter... 387 Til stk. 1, nr. 1. Traditionelle interne dokumenter... 388 1. Baggrund og formål... 388 2. Hovedkriteriet ved afgrænsningen af interne dokumenter... 389 3. Eksempler på interne dokumenter, herunder påtegninger... 390 4. Selvstændig myndighed eller enhed i samme myndighed... 391 4.1. Almindelige kriterier... 391 4.2. Direktorater og forholdet til vedkommende departement... 394 4.3. Koncernledelser... 395 4.4. Tværministerielle arbejdsgrupper og lignende (ad hocmyndigheder)... 397 4.4.1. Kriterier... 397 4.4.2. Retsvirkning af status som selvstændig myndighed... 401 4.5. Regenten... 402 5. Den kommunale og regionale enhedsforvaltning... 404 6. Sagkyndige udtalelser... 406 7. Konsulentrapporter... 408 Til stk. 1, nr. 2. Ministerbetjeningsdokumenter... 409 1. Indhold... 409 Til stk. 1, nr. 3. Særlige kommunale/regionale dokumenter... 409 1. Indhold... 409 Til stk. 2. Afgivelse til udenforstående... 409 1. Baggrund og formål... 410 2. Hovedsynspunktet og virkning af afgivelse til udenforstående... 410 3. Udenforstående... 411 4. Afgivelse... 412 20
4.1. Fysisk tilgængeligt eller ganske ligestillet hermed... 412 4.2. Afgivelsens form og sammenhæng... 413 4.3. Videreanvendelse af det interne dokument... 414 5. Afgivelse og tværministerielle arbejdsgrupper mv.... 414 6. Dokumentet mister ikke sin interne karakter trods afgivelse... 415 6.1. Retlige grunde... 416 6.2. Forskningsmæssig brug mv.... 418 6.3. Lignende grunde... 418 7. Aktindsigt hos den myndighed, der har modtaget et internt dokument... 421 Til stk. 3. Aktindsigt i visse interne dokumenter i kommunernes og regionernes besiddelse... 422 1. Baggrund og formål... 422 2. Bekendtgørelse... 423 24 Ministerbetjeningsdokumenter... 425 Til stk. 1. Ministerbetjeningsdokumenter... 426 1. Baggrund og formål... 426 2. Grundlæggende betingelser for at anvende bestemmelsen samt retsvirkning... 427 3. Ministerbetjening... 429 3.1. Den politiske rådgivning og bistand... 429 3.2. Hovedsynspunktet samt kriterier i øvrigt... 429 3.3. Restriktiv fortolkning samt tvivlstilfælde... 431 3.4. Andre forhold... 431 4. Eksempler på opgaver omfattet af stk. 1... 432 4.1. Mere generelle eksempler samt dokumenttyper... 432 4.2. Konkrete eksempler... 433 4.3. Eksempler fra lovforslagsbehandlingen... 434 5. Myndigheder omfattet af bestemmelsen... 436 5.1. 24, stk. 1, nr. 1... 436 5.2. 24, stk. 1, nr. 2... 437 5.3. Sammenfattende... 437 6. Meroffentlighed... 438 7. Videreanvendelse og videregivelse af ministerbetjeningsdokumenter... 438 Til stk. 2. Ekstraheringspligt... 440 1. Baggrund og indhold... 440 Til stk. 3. Sager og opgaver undtaget fra ministerbetjeningsbestemmelsen... 441 21
1. Baggrund og formål... 441 2. Retsvirkning... 441 3. Konkrete afgørelsessager... 442 4. Sager om indgåelse af kontraktforhold... 442 5. Ministeriums udførelse af kontrol- eller tilsynsopgaver... 443 25 Visse interne dokumenter udvekslet mellem KL, Danske Regioner og disses medlemmer... 444 1. Baggrund og formål... 444 2. Økonomiske og politiske forhandlinger med staten... 445 3. Drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer... 446 4. Retsvirkning... 446 26 Visse interne dokumenter undergivet aktindsigt... 448 I. Generelt om 26, nr. 1-5... 449 1. Baggrund og formål... 449 2. Generelle betingelser for at anvende bestemmelsen (endelig form og selvstændigt dokument)... 449 3. Retsvirkning... 450 Til nr. 1. Beslutningsdokumenter... 450 Til nr. 2. 13-notater... 452 Til nr. 3. Besigtigelsesrapporter mv.... 453 Til nr. 4. Interne retningslinjer (»skuffecirkulærer«)... 454 Til nr. 5. Praksisoversigter... 456 27 Undtagelse af andre dokumenter... 457 I. Generelt om 27... 457 1. Baggrund... 458 2. Retsvirkningen af videregivelse og videreanvendelse af dokumenter omfattet af 27... 458 Til nr. 1. Statsrådsprotokoller... 459 1. Baggrund og indhold... 459 Til nr. 2. Folketingspolitikerreglen... 460 1. Baggrund og formål... 460 2. Afgrænset anvendelsesområde... 461 3. Grundlæggende betingelser for at anvende bestemmelsen samt retsvirkning... 461 4. Sager om lovgivning... 462 5. Anden tilsvarende politisk proces... 462 22
6. Eksempler på bestemmelsens anvendelse... 462 7. Tilfælde, hvor bestemmelsen ikke finder anvendelse... 463 Til nr. 3. Sekretariatsopgaver... 464 1. Baggrund og formål... 464 2. Sekretariatstilfælde... 464 3. Dokumenter, der kan undtages... 465 4. Videreanvendelse eller videregivelse... 466 Til nr. 4. Brevveksling med sagkyndige om retssager... 467 1. Baggrund og formål... 467 2. Udtrykket»sagkyndige«... 467 3. Udtrykket»retssager«... 469 3.1. Retssager... 469 3.2. Overvejelser af, om retssag bør føres... 469 4. Ikke et krav, at myndigheden er part i retssagen... 471 5. Dokumenter omfattet af 27, nr. 4... 472 6. Videregivelse og videreanvendelse... 473 7. Ekstraheringspligt... 473 Til nr. 5. Offentlig statistik og videnskabelige undersøgelser... 474 1. Baggrund og formål... 474 2. Materiale omfattet af bestemmelsen... 474 3. Meroffentlighed... 475 28 Meddelelse af faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger... 476 Til stk. 1. Meddelelse af faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger... 476 1. Baggrund og formål... 477 2. Dokumenter omfattet af ekstraheringspligten... 477 3. Konsekvensen af, at der er tale om ekstraheringspligtige oplysninger/vurderinger... 478 4. Gennemførelse af ekstrahering... 478 5. Nærmere om udtrykket»en sags faktiske grundlag«... 479 5.1. Hovedsynspunktet... 479 5.2. Eksempler på oplysninger om en sags faktiske grundlag... 479 5.3. Ekstrahering af endelige beslutninger om en sags afgørelse... 483 5.4. Oplysninger, der ikke er omfattet af ekstraheringspligten efter 28, stk. 1, 1. pkt.... 483 5.5. Eksempler fra lovforslagsbehandlingen... 486 6. Oplysningerne skal være relevante for sagen... 487 23
7. Eksterne faglige vurderinger... 488 7.1. Baggrund og hovedsynspunkt... 488 7.2. Eksterne faglige vurderinger... 489 7.3. Vurderinger, der ikke kan betragtes som eksterne faglige vurderinger... 490 8. Særligt vedrørende ekstrahering af oplysninger om metoder og forudsætninger... 490 Til stk. 2. Ekstrahering kan undlades... 491 1. Baggrund og formål... 492 2. Uforholdsmæssigt ressourceforbrug... 492 3. Oplysningerne fremgår af andre dokumenter... 493 4. Oplysningerne er offentliggjorte... 493 29 Meddelelse af interne faglige vurderinger... 494 Til stk. 1. Meddelelse af interne faglige vurderinger... 494 1. Baggrund og formål... 495 2. Grundlæggende betingelser for ekstraheringspligtens indtræden. 495 3. Intern vurdering... 495 4. Faglig vurdering... 496 4.1. Vurderinger omfattet af udtrykket intern faglig vurdering. 496 4.2. Vurderinger, der falder uden for udtrykket intern faglig vurdering... 497 4.3. Interne faglige vurderinger afspejler eller er integreret med politisk rådgivning... 498 5. Den faglige vurdering skal foreligge i endelig form og indgå i sagen... 498 6. Den faglige vurdering skal angå et politisk initiativ... 499 7. Det politiske initiativ skal have et konkret indhold og være offentliggjort... 500 8. Undtaget: Interne faglige vurderinger i ministerrådgivningsdokumenter... 501 9. Undtaget: Interne faglige vurderinger indeholdt i dokumenter til brug for formandskabet for KL og Danske Regioner... 502 Til stk. 2. Ekstrahering kan undlades... 503 1. Indhold... 503 30-35: Oplysninger undtaget fra aktindsigt... 505 1. Opbygning og indhold... 505 24
30 Undtagelse af oplysninger om private forhold og drifts- eller forretningsforhold mv.... 507 Til nr. 1. Oplysninger om privatlivets forhold... 507 1. Baggrund og formål... 507 2. Generel vurdering, ikke konkret interesseafvejning... 508 3. Grundlæggende betingelser for at anvende bestemmelsen... 509 4. Diskretionstilsagn... 509 5. Diskretionsforbehold... 510 6. Offentligt tilgængelige oplysninger... 510 7. Særligt følsomme oplysninger... 511 7.1. Generelt om særligt følsomme oplysninger... 511 7.2. Oplysninger om strafbare forhold... 512 8. Mindre følsomme oplysninger... 513 9. Ikke-følsomme oplysninger... 514 10. Personaleoplysninger mv.... 514 11. Undtage hele sagen eller den blotte oplysning om, at en sag er eller har været behandlet... 516 12. Særlige arter af dokumenter undtages... 517 13. Privatøkonomi... 517 14. Anonymiseringskrav og kravet til, at denne skal være effektiv... 518 Til nr. 2. Oplysninger om erhvervsmæssige forhold... 521 1. Baggrund og formål... 521 2. Grundlæggende betingelser for at anvende bestemmelsen... 521 2.1. Forretningsforhold mv. samt nærliggende risiko for navnlig økonomisk skade... 521 2.2. Organer, hvis forhold er omfattet af bestemmelsen... 522 3. Oplysninger omfattet af bestemmelsen... 523 3.1. Generelt... 523 3.2. Oplysninger om virksomhedens økonomiske forhold... 523 3.3. Oplysninger om tekniske indretninger mv.... 525 4. Immaterialrettigheder... 527 5. Oplysninger, der ikke er omfattet af bestemmelsen... 528 6. Konkret skøn (nærliggende risiko for økonomisk skade og formodningsreglen)... 529 7. Udbud af offentlige opgaver... 532 8. Indhentelse af vejledende udtalelse (og partshøring)... 533 31 Undtagelse af oplysninger af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar... 536 1. Baggrund og formål... 536 25
2. Væsentlig betydning... 537 3. Offentliggjorte og offentligt tilgængelige oplysninger... 537 4. Oplysninger omfattet af bestemmelsen... 537 5. Sammenstillingsrisikoen... 540 6. Særligt om PETs og FEs virksomhed... 540 7. Klassificerede oplysninger... 543 32 Undtagelse af oplysninger af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser mv.... 544 Til stk. 1. EU-retlig eller folkeretlig forpligtelse til fortrolighed... 545 1. Baggrund og formål... 545 2. Grundlæggende betingelser for at anvende bestemmelsen... 545 2.1. Begrundelseskrav samt ikke offentligt tilgængelige oplysninger... 545 2.2. Indhente udtalelse... 546 3. EU-retlige forpligtelser til fortrolighed... 547 4. Folkeretlige forpligtelser til fortrolighed... 548 5. Andre (internationale) forpligtelser til fortrolighed... 549 6. Forholdet til 35... 550 Til stk. 2. Nærliggende risiko for, at udenrigspolitiske interesser vil lide skade... 550 1. Baggrund, formål og konkret vurdering... 550 2. Danmarks forhandlingsposition mv.... 551 3. Sager af udenrigspolitisk karakter... 552 4. Fremme danske udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser... 552 5. Skade forholdet til andre lande eller internationale organisationer... 552 33 Undtagelse af visse andre oplysninger... 555 I. Generelt om 33, nr. 1-5... 556 1. Baggrund... 556 2. Konkret skøn og nærliggende fare... 556 3. Den aktindsigtssøgendes interesse uden betydning... 557 4. Offentliggjorte oplysninger og offentligt tilgængelige oplysninger... 558 5. Udlevering af oplysninger til andre og den fortsatte beskyttelse.. 558 Til nr. 1. Hensynet til retshåndhævelsen samt sigtede og vidner i straffe- og disciplinærsager... 560 1. Baggrund og formål... 560 26