Februar 2006. Notat LIWJ Modernisering af den offentlige sektor fra 1983 til i dag. - baggrunden for FTF-projektet om styringsforandringer i den offentlige sektor. Indledning FTF har gennemført et projekt, som sætter fokus på de styringsforandringer, som de offentligt ansatte mødes med i disse år. Projektet belyser konsekvenserne af styringsændringerne for de fagprofessionelle i den offentlige sektor og give nye bud på, hvordan sammenhængen mellem styreformer, kvalitet og effektivitet kan sikres. Den offentlige sektor er sat under pres. Serviceydelserne produceres under snævre økonomiske rammer, kravene til effektivitet øges, og borgerne forventer samtidig velfærdsydelser af høj kvalitet, som er tilgængelige, når de har behov for dem. Skiftende regeringer har lanceret en række nye styringstiltag i moderniseringsprogrammer gennem de sidste to årtier. Det drejer sig bl.a. om indførelse af markedslignende elementer i den offentlige sektor såsom frit valg, kontraktstyring og udlicitering, som sigter mod at øge effektiviteten. Aktuelt gennemføres også strukturreformen, som skal give større og mere effektive kommuner og regioner. Samtidig er der i stigende grad blevet stillet krav om, at der skal udarbejdes dokumentation for anvendelsen af de offentlige ressourcer og eventuelt også for effekten af velfærdsydelserne. Disse forskellige styringsforandringer har stor indflydelse på mange FTF eres daglige arbejde. Det er vigtigt, at den offentlige sektor udnytter de økonomiske ressourcer bedst muligt, men effektivitet må til stadighed ses i sammenhæng med kvalitet. Det er vigtigt fortsat at fastholde befolkningens opbakning til den offentlige sektor ved at sikre, at denne opleves som velfungerende og ved at sikre kvaliteten. Det skal sikres, at der er overensstemmelse mellem de ressourcer, der tilføres et givet område, og de krav der stilles til opgaveløsningen. I projektet har FTF sat sig for at udforske muligheden for, at man i højere grad kan bruge de offentlige ansattes viden og drivkraft som ressource i udviklingen af kvalitet i den offentlige sektor, således at udviklingen i højere grad tænkes bottom up frem for top down. Projektet er afgrænset og præciseret til tre områder, som kan bidrage til et nyt samspil mellem kvalitet, effektivitet og styreformer. De tre områder er: Øget medarbejderinddragelse i styringen Styrket professionalisme og videnbaseret praksis Dokumentation af kvalitet og effektivitet i velfærdsydelserne I det følgende skitseres mere uddybende de styringsforandringer, som er baggrunden for projektet. Moderniseringen af den offentlige sektor
2 Moderniseringen af den offentlige sektor er en lang proces, der er sket i flere faser under forskellige regeringer, siden det første moderniseringsprogram blev lanceret i 1983. Målene i moderniseringsprogrammerne har været at gøre den offentlige sektor mere strømlinet og effektiv, at forbedre kvaliteten og at gøre den mere orienteret mod borgerne. I Schlüter-regeringens moderniseringsprogram var elementerne decentralisering af ansvar og kompetence, friere forbrugsvalg, bedre betjening af brugerne og leder- og personaleudvikling. Sidst i Schlüter-regeringens periode kom der desuden fokus på markedsgørelse og konkurrence. Nyrup-regeringen videreførte mange af idéerne, men fokus var nu primært på kvalitetsudvikling og personalepolitik, mens konkurrenceudsættelse stod mindre centralt. Udlicitering og andre markedselementer blev dog fortsat set som middel til effektivisering, men der blev sat grænser for, hvilke ydelser der kunne produceres af markedet, og kvalitetskrav og kontrol havde en central placering. VK-regeringen har siden 2001 sat fornyet fokus på effektivisering gennem brug af markedselementer. Konkurrenceudsættelse og valgfrihed for borgerne principielt på alle velfærdsområder er nogle af kerneelementerne i regeringens politik. Borgerne skal have noget at vælge imellem og skal helst kunne vælge mellem både offentlige og private leverandører. I praksis er udliciteringen dog pt. gået mere eller mindre i stå, og frit valg er kun slået igennem på enkelte områder, men regeringen arbejder fortsat på at udbrede valgmulighederne. VK-regeringen har desuden gennemført strukturreformen, som bl.a. har til formål at skabe større og mere effektive enheder i den offentlige sektor. Moderniseringstiltagene er med Finansministeriet som primus motor kommet i en lind strøm i form af vejledende publikationer og lovmæssige tiltag gennem mere end to årtier, efterhånden med en vis automatik. Niels Ejersbo fra Syddansk Universitet, som har analyseret moderniseringsbølgerne, mener, at effektivitetstankegangen har været så fremherskende, at den har skygget for andre målsætninger, ikke mindst muligheden for mere markant innovation og nytænkning. Stilles målsætningerne i den offentlige sektor op som et hierarki, står effektivitet klart øverst. Andre målsætninger som faglig bæredygtighed, kvalitet, bruger-/borgerinddragelse mm. ses mere som midler til at opnå effektivitet. Hvis man skal argumentere for at fremme nogen af de andre målsætninger, skal man argumentere for, at det fremmer effektiviteten. Kvalitetsdiskussionen har dermed til stadighed været underlagt effektivitets-tankegangen. Moderniseringen begrundes også fortsat med behov for stram økonomisk styring, selvom forholdene har ændret sig meget siden første moderniseringsudspil i 1983, som havde baggrund i et stort offentligt underskud. Øget brug af markedselementer i den offentlige sektor Konkurrenceudsættelse af den offentlige sektor er som nævnt et element, der går helt tilbage til 80 ernes moderniseringsprogrammer. Men ifølge Carsten Greve fra Handelshøjskolen i København er markedsgørelsen blevet styrket igennem de sidste år. VK-regeringen lægger pres på amter og kommuner for at omstille sig til skærpet markedsorientering for levering af velfærdsydelser. Det nye er, at der nu i højere grad også lovgives for at fremme det, som Carsten Greve kalder konkurrencestrategien. Det handler bl.a. om lovgivning om frit valg, lov om udfordringsret og krav til kommunerne om at formulere servicestrategi og udbudspolitik. Derudover omfatter konkurrencestrategien udbredelse af benchmarking, privatisering
3 af offentlige selskaber, privat finansiering af offentlige infrastruktur gennem offentlig-private partnerskaber og en regnskabsreform, som indebærer, at de offentlige regnskabssystemer ændres, så de i højere grad ligner den private sektors. Markedsgørelsen betyder, at offentlige institutioner i højere grad ses som virksomheder, der skal levere serviceydelser til sine kunder, og man bruger betegnelsen virksomhedsmodel for den samlede styringsmodel, en kommune indretter sin styring og ledelse efter. Konkurrencestrategien betyder, at borgeren får mere valgfrihed. Frem for standardiserede ydelser produceret af offentlige leverandører får borgerne nu adgang til et miks af ydelser produceret af både offentlige og private. Konkurrencestrategien medfører imidlertid også mere usikkerhed både for ansatte og for borgerne, idet leverandørbilledet bliver mere skiftende. Frit valg som generelt princip i den offentlige sektor kan også medføre en skævvridning i samfundet, fordi det typisk er de mere stærke borgere, der kan overskue og anvende valgmulighederne. En bred vifte af nye styreformer Når der i projektet tales om styreformer, drejer det sig om en bred vifte af forskellige styringsredskaber. Styreformerne er vigtige, fordi de danner rammerne for produktionen af velfærdsydelserne, idet de sætter strukturen for, hvem der bestemmer, hvad der produceres, hvor produktionen finder sted, og hvem der betaler. De nye styreformer er primært redskaber, som mere eller mindre direkte sigter mod at åbne op for konkurrence, enten internt i den offentlige sektor eller med private leverandører. Det drejer sig bl.a. om udlicitering, privatisering, offentligprivate partnerskaber, frit valgs-ordninger, brugerbetaling, intern kontraktstyring og bestiller-udfører-modtager-modeller, takststyring (taxameterstyring og DRG) og regnskabsreformen. I den offentlige sektor eksperimenteres der imidlertid også med mere bløde styreformer som værdiledelse og selvstyrende teams. En helt anden form for styring udspringer af de brugerbestyrelser for f.eks. daginstitutioner og skoler, som blev udbredt i 90 erne. Styreformen danner som nævnt rammen for produktionen af velfærdsydelserne. Det er imidlertid en vigtig pointe, at det for flere af styreformerne gælder, at de principper, de bygger på, ikke er faste eller på forhånd givne størrelser. En given styreform kan udformes meget forskelligt og have helt forskellige konsekvenser for brugere og medarbejdere. Et eksempel på dette er kontraktstyring. Carsten Greve beskriver to yderpunkter for en kontraktstyringsmodel. I det ene yderpunkt er omdrejningspunktet kontraktens resultatkrav. Grundlaget er en skriftlig kontrakt med klare mål, som dokumenteres, kontrolleres og bruges til benchmarking. I det andet yderpunkt er omdrejningspunktet den dialog, der foregår om kontrakten. Her lægges der vægt på demokratisk inddragelse af alle berørte parter med henblik på en løbende justering af mål og midler. Kontraktstyring kan give mere selvbestemmelse til den enkelte medarbejder, hvis ansvaret decentraliseres til de enkelte institutioner. Men kontraktstyring kan også betyde mere ufleksibel styring, kontrol og centralisering, hvis der er krav om evaluering og kontrol i forhold til bestemte krav.
4 Det betyder, at det er afgørende at søge indflydelse, både når styreformernes principper og rammer fastlægges på det centrale niveau, og på det decentrale niveau hvor styreformerne implementeres og omsættes til praksis. Derfor er det væsentligt at stille spørgsmålet, om de formelle rammer i form af SU-/MEDudvalg er udformet og fungerer på en sådan måde, at medarbejderne og mellemlederne har en reel indflydelse. Mange private virksomheder arbejder bevidst med at inddrage medarbejdernes viden om arbejdsprocesserne og om brugernes behov. Denne viden kan bruges til at udvikle nye produkter eller ydelser eller gøre de eksisterende bedre. Det samme bør ske systematisk i den offentlige sektor. En undersøgelse af SU- /MED-systemet i amter og kommuner viser, at der er store lokale forskelle i forhold til, hvor meget og hvordan medarbejderne inddrages. Men undersøgelsen viser også, at mange af de ledere, som har erfaringer med mere omfattende inddragelse af medarbejdere også oplever, at dette giver bedre og mere kvalificerede beslutninger. Strukturreformen nye rammer for den offentlige sektor Strukturreformen er blevet kaldt den største omformning af den offentlige sektor i nyere tid. Reformen blev begrundet med ønsker om at udnytte stordriftsfordelene i større enheder til at skabe fagligt og økonomisk bæredygtige kommuner og regioner. Regeringen har også karakteriseret reformen som en decentralisering af kompetence til lavere niveauer og som en styrkelse af demokratiet. Det er omdiskuteret og endnu uklart, hvilken effekt reformen vil få, både for det lokale demokrati, for centraliserings-graden og for, hvor udbredt det bliver at bruge private aktører i opgaveløsningen. Niels Ejersbo argumenterer for, at reformen på mange måder har modsatrettede effekter, således at der f.eks. på samme tid er tale om centralisering og decentralisering. Kommunerne kommer i fremtiden til at løfte flere opgaver, og Aftale om Strukturreform lægger op til, at større kommuner bedre kan varetage deres opgaver uden statens detaljerede styring. De kan i stedet styres med mål, rammer og resultatkrav, hvilket giver større frihed til, at udførelsen af opgaverne tilrettelægges lokalt, dvs. en decentralisering. Der er dog på samme tid tendenser til centralisering. Staten overtager en del opgaver, bl.a. på uddannelsesområdet. På sundhedsområdet strammer staten styringen ved at ensrette vilkårene for opgaveløsningen. Hvor amterne tidligere kunne bestemme deres eget serviceniveau, fastlægger staten nu finansieringen af sundhedsvæsenet. Staten har på denne måde stram kontrol med regionernes hovedaktivitet, og dette kan ses som en markant centralisering. Staten øger også evalueringsindsatsen over for kommuner og regioner i forbindelse med strukturreformen. Der oprettes i 2006 et evalueringsinstitut, som systematisk skal følge op på den offentlige opgavevaretagelse og sammenligne denne på tværs af kommuner. Staten strammer samtidig overvågningen af beskæftigelsesindsatsen vha. et landsdækkende målesystem, som skal måle effekter og resultater af indsatsen, ligesom der skal foretages særlige produktivitetsanalyser på sundhedsområdet. Benchmarking og andre sammenlignende evalueringer fører let til centralisering. Når forskelle i serviceniveau og produktivitet bliver synlige, bliver det meget nærliggende at fastsatte normer for opgavevaretagelsens niveau og organisering fra centralt hold. Derudover kan benchmarking betyde, at kommunerne selv tilstræ-
5 ber et mere ensartet serviceniveau. Det kan være svært for en kommune over for sine borgere at forsvare at have et serviceniveau, som er ringere end gennemsnittet. Resultatet er, at den udstrakte kompetence til selv at fastsætte serviceniveauet mindskes. Thomas Pallesen fra Aarhus Universitet, som har analyseret strukturreformen, mener, at strukturreformen først og fremmest medfører centralisering. Han skriver, at det ser ud til, at vi efter strukturreformen får store kommuner med brede ansvarsområder, hvis hovedopgave er at iværksætte den nationale politik. Det vil med andre ord sige en decentralisering af driften, men en centralisering af styringen. De nye større kommuner betyder bedre muligheder for inddragelse af private aktører. Dels fordi markederne bliver større og ydelserne mere standardiserede og dermed mere attraktive for private, og dels fordi kommunerne bliver mere professionelle og dermed bedre rustet til at gennemføre udbudsrunder mv. Med større og angiveligt mere effektive kommuner forsvinder en del af argumentet for udlicitering imidlertid også. Et af argumenterne for reformen er netop at skabe mere effektive kommuner. Greve mener således, at strukturreformen godt kan betyde, at kommunerne får tillid til, at de selv kan løse opgaven konkurrencedygtigt, men det er også muligt, at de vælger at benytte sig af udlicitering i større omfang. Konklusionen er, at større enheder understøtter inddragelsen af private aktører, men der er ikke noget i selve strukturreformen, der foreskriver en bestemt form for styring, og det afhænger derfor i vidt omfang af indstillingen i kommunerne, i hvilket omfang de vil benytte sig af markedsinstrumenter i fremtiden. En undersøgelse fra Mandag Morgen spår mere udlicitering i de nye kommuner, mens en undersøgelse som FTF har foretaget viser, at kun de færreste kommuner står på spring for at indgå flere partnerskaber med private (OPP). I forbindelse med sammenlægning af kommuner med forskellige styringsmodeller skal der under alle omstændigheder tages stilling til, hvilken model for styring kommunen skal bruge efter sammenlægningen, og dermed er der mange steder lige nu mulighed for at få indflydelse på den fremtidige styring i kommuner og regioner. Stigende krav om dokumentation og evaluering I takt med at den offentlige sektor i vidt omfang er gået fra regelstyring til resultatstyring, er sikring af kvaliteten i velfærdsydelserne i stigende grad blevet knyttet sammen med krav om at dokumentere indsatsen. Fra politisk side er der fokus på, om de afsatte midler faktisk anvendes med det ønskede formål. Det nye kommunale evalueringsinstitut er f.eks. udtryk for, at tværgående evalueringer og benchmarking bliver stadig vigtigere. I forbindelse med en del af de nye styreformer stilles der også krav om dokumentation, f.eks. når det skal godtgøres, at en institution lever op til en række mål i en resultatkontrakt. Det politiskadministrative system kræver med andre ord dokumentation for ressourceforbrug og resultatopfyldelse, som kan bruges som input i styringen. Brugeren forventer for sin del velfærdsydelser, der reelt imødekommer hans eller hendes behov. Og for de professionelle grupper er det afgørende at kunne vise, at deres professionalisme har den ønskede, positive effekt.
6 Dokumentation kan imidlertid have meget forskellige former. Det spænder fra kvantitativ registrering af elementer i en indsats over brugertilfredshedsundersøgelser til evaluering af indsatsens effekt. For mange dele af den offentlige sektor er det vanskeligt eller omkostningskrævende direkte at dokumentere kvalitet eller effekt. Der bruges derfor også metoder, som fokuserer på at optimere processerne i organisationen, fx procesbenchmarking, auditering og forskellige selvevalueringsmodeller. Det er klart, at det skal dokumenteres, at de offentlige ressourcer bruges fornuftigt. I nogle tilfælde kan dokumentationskravene imidlertid have en kvantitativ og instrumentel karakter, så de ansatte oplever, at dokumentationen er meningsløs eller har et omfang, så den tager tiden fra kerneopgaverne. Dokumentationskravet opleves ofte som dokumentation for systemets skyld mere end for velfærdsopgaven skyld. Og derfor som administrative opgaver, der tager væsentlige ressourcer fra kerneopgaverne. Ofte er det også svært at se, at dokumentationen faktisk anvendes til kvalitetsforbedringer af velfærdsydelsen. Den optimerer måske den økonomiske styring, men om dokumentationen og registreringen også får en positiv effekt på selve velfærdsydelsen er langt mere tvivlsomt. Derfor kan der også være væsentlige barriere hos de professionelle grupper over for dokumentationsbegrebet og kravet herom, fordi det alene forbindes med øgede administrative opgaver uden kvalitativ effekt på opgavevaretagelsen. Det er derfor afgørende at finde dokumentationsformer, som er meningsfulde i forhold til de overordnede mål, og som samtidig bidrager til at udvikle kvaliteten. Ideelt set kan det underbygge fagligheden, hvis den professionelle også mestrer metoderne til at dokumentere. Men det er vigtigt, at de fagprofessionelle er med til at definere, hvilke parametre der måles på de har netop som fagprofessionelle en viden, der berettiger dette. Det vil være en gevinst både for medarbejdere og brugere, hvis dokumentation i højere grad kan kobles med praksisbaseret kvalitetsudvikling. Det kræver, at den enkelte får redskaber til faglig udvikling, og at der udvikles en evalueringskultur på arbejdspladserne. Det er i dette lys, at den aktuelle diskussion af evidens og evidensbaseret velfærd skal ses. En ny rolle for de fagprofessionelle Nye styreformer som kontraktstyring og tiltag som brugerundersøgelser, kvalitetsstyring og resultatmålinger tilsigter at give en ny gennemsigtighed i den offentlige sektor. Det bliver i stigende grad et krav, at der er åbenhed omkring, hvad de ansatte laver, samt hvordan, hvorfor og med hvilke resultater. Dermed åbnes op for en demokratisk kontrol, som også betyder, at de fagprofessionelle ikke længere står som autonome eksperter. Det betyder, at de fagprofessionelle får en ny rolle. Karina Sehested har forsket i samspillet mellem de nye styreformer og de fagprofessionelle medarbejdere og ledere. Traditionelt har de fagprofessionelle opfattet kvalitet som lig med ekspertviden, og et stort fagligt råderum vil ifølge denne tankegang mere eller mindre automatisk resultere i høj kvalitet. Karina Sehested argumenterer for, at de professionelle kan styrke kvaliteten, hvis de bliver bedre til at koble deres faglige ekspertviden med lokal viden, dvs. brugernes viden om den lokale situation. De fagprofessionelle skal, i de situationer hvor det er relevant, gå i dialog med brugerne, således at eksperterne ikke har monopol på at definere en løsning, men brugernes ønsker, forventninger og løsningsforslag inddrages aktivt.
7 Det betyder, at de fagprofessionelle skal udvikle deres evne til at fortolke og anvende brugerne input. Samtidig skal de professionelle som nævnt ovenfor være bedre til at dokumentere metoder og resultater og indgå i en løbende udvikling af kvaliteten af deres arbejde. Et bottom up -perspektiv på kvalitet og styring Styring af den offentlige sektor tænkes for det meste top down, og økonomisk effektivitet er i mange tilfælde en central målsætning. Antagelsen er, at når man fra centralt hold ændrer styringen, resulterer det i ændret adfærd hos ledelse og medarbejdere ude i sidste led, hvor velfærdsydelsen møder borgeren. Der bruges ofte kvantitative og til tider meget administrativt omkostningskrævende styringsværktøjer til at kontrollere, om mål og ressourcer anvendes, som det er tiltænkt. Top down -styreformer opleves derfor i mange tilfælde som bureaukratiske og ineffektive og som noget, der tager tid og ressourcer fra selve ydelsen til borgeren. Top down -styringen må derfor suppleres med en bottom up -styring. Det betyder, at central koordination og målfastsættelse understøttes af lokal selvstyring. En central del af argumentationen for bottom up -perspektivet i styringen er, at kvaliteten først sikres, når den enkelte professionelle har indflydelse og kan se effekten af f.eks. dokumentation på egen praksis. Dette motiverer den professionelle til at arbejde videre med kvalitetssikring og effektiv ressourceanvendelse. En top down -styring, der bygger på tayloristiske principper, og som alene vægter mål om økonomisk effektivitet, vil omvendt have meget svært ved at motivere den enkelte og vil ofte placere den professionelle i et dilemma mellem på den ene side skøn, der bygger på økonomiske overvejelser, og på den anden side faglige skøn, og dette er en afgørende begrænsning i denne styringstænkning. FTF s projekt undersøger derfor mulighederne for i højere grad at tænke bottom up og inddrage de fagprofessionelle medarbejdere og ledere som en ressource i styringen og udviklingen af velfærdsydelserne.