Morsø Kommune Aktindsigt i referat og bilag til lukket punkt på udvalgsmøde Statsforvaltningens brev til en borger. 2015-7436 Dato: 08-12- 2015 Tilsynet Henvendelse vedrørende Morsø Kommune om aktindsigt Du har den 16. januar 2015 anmodet om, at Morsø Kommunes afgørelse om aktindsigt af 15. januar 2015 indbringes for Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Ved afgørelse af 15. januar 2015 har Morsø Kommune meddelt delvis afslag på aktindsigt i et referat samt bilag for møde afholdt den 10. december 2014 i kommunens Udvalg for Teknik og Miljø. Resumé Statsforvaltningen er enig med Morsø Kommune i, at de undtagne dokumenter og oplysninger indeholder oplysninger om private virksomheders drifts- og forretningsforhold, der er omfattet af offentlighedslovens 30, nr. 2. Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2015-7436 SAGSBEHANDLER: Torsten Pedersen Telefon: 7256 7000 EAN- Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk EKSPEDITIONS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/tider Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Morsø Kommune ikke med den anførte begrundelse kan undtage de pågældende dokumenter og oplysninger fra aktindsigt. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at kommunen som begrundelse for at undtage dokumenterne og oplysningerne alene har henvist til offentlighedslovens 30, nr. 2. Efter Statsforvaltningens opfattelse har Morsø Kommune ikke med denne begrundelse konkretiseret, hvilke økonomiske skadevirkninger det vil have for virksomheden, hvis der meddeles aktindsigt i de omhandlede dokumenter og oplysninger. 1
Statsforvaltningen anmoder Morsø Kommune om at genoptage sin afgørelse af 28. september 2015 med henblik på at træffe ny afgørelse om aktindsigt i de undtagne oplysninger og dokumenter. Sagens baggrund Du har den 23. december 2014 anmodet om aktindsigt i punkt 201 i referat af møde afholdt den 10. december 2014 i Morsø Kommunes Udvalg for Teknik og Miljø. Ved e-mail af 6. januar 2015 har Morsø Kommune oplyst, at på grund af kommunens ferielukning i perioden 19. december 2014-5 januar 2015 ville din anmodning først behandles fra denne dato. Ved e-mail af 14. januar 2015 har Morsø Kommune oplyst, at kommunen forventede at færdigbehandle din aktindsigtsanmodning den efterfølgende dag. Den 15. januar 2015 har Morsø Kommune truffet afgørelse om aktindsigt i referat af Udvalget for Teknik og Miljø møde den 10. december 2014, samt i de til referatet tilhørende tre bilag. Ved denne afgørelse har kommunen undtaget visse oplysninger fra aktindsigt med følgende begrundelse: Punktet var på lukket dagsorden på grund af nogle fortrolige virksomhedsoplysninger. De fortrolige oplysninger er udeladt i det du modtager her jf. offentlighedslovens 34 litra 1. Ved brev af 16. januar 2015 har du anmodet om, at kommunens afgørelse om aktindsigt indbringes for Statsforvaltningen. Du har i denne forbindelse at: du er i tvivl om, hvorvidt du har modtaget det rigtige dokument det ikke i forhold til journaliseringspligten i offentlighedslovens 15 e acceptabelt at slette bilagsbeskrivelser og dokumentnumre du ikke kan forstå, at der i en afsnitsoverskrift kan være oplysninger omfattet af offentlighedslovens 30, nr. 2. Den 26. januar 2015 har Morsø Kommune videresendt din henvendelse til Statsforvaltningen sammen med sagens akter. Kommunen udtalte i denne forbindelse følgende: Fsv. ang. klagers bemærkninger, kan oplyses følgende: Ad 1 Det medfølgende referat er selvfølgelig det korrekte, men desværre ændres nummereringen, når dagsordenen åbnes og udskrives fra sagen. I det offentligt tilgængelige referatet (vedhæftet) fra mødet kan man vedr. det lukkede punkt kun se sagsnavnet Sillerslev Havn. Sagen er et orienteringspunkt, der som dagsorden kun indeholder teksten Orientering om udviklingsstatus Sillerslev Havn. (og det overstregede) og referatet fra mødet er de 3 linjer: Udvalget for Teknik og Miljø (10. december 2014) Erhvervsfiskerne inviteres til møde med UTM i januar 2015. 2
( og deltog ikke i sagens behandling) De fortrolige virksomhedsoplysninger indgår i den slettede del af overskriften og de to bilag, der er udtaget. Ad 2 At Kommunen har pligt til at journalisere en række dokumenter, men ikke til at føre postlister, har som sådan ikke noget med dette spørgsmål at gøre. Ad 2 og 3 Da bilagenes overskrifter indeholder en kort tematisk angivelse af dokumentets indhold, henviser disse til de virksomhedsfølsomme oplysninger. Derfor er bilagenes navne overstreget ligesom bilagene i deres helhed er undtaget fra aktindsigt. Den 7. april 2015 har Statsforvaltningen modtaget kopi af de dokumenter, hvori der er undtaget oplysninger. Kommunen udtalte samtidig følgende: Hermed fremsendes i relation til det tidligere fremsendte i denne sag det omhandlede referat fra UTM-mødet den 10. december 2014 uden overstregninger, samt de bilag, som Morsø Kommune har undtaget fra aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens 34, nr. 1. Morsø Kommune har efter drøftelse med virksomheden undtaget dette fra aktindsigten af samme grund som sagen var lukket nemlig af hensyn til den omhandlede virksomheds behov for hemmeligholdelse af sine planer om udvidelse, kapitalforhold og behov for erhvervelse af arealer på havneområdet. Herunder Morsø kommunes overvejelser vedr. de enkelte dokumenter forud for besvarelsen på anmodningen om aktindsigt: Uanset at punktet er lukket, er dagsordenen og referatet undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler jf. Bekendtgørelse nr. 1575 af 16.12.2013 om aktindsigt i visse interne kommunale og regionale dokumenter 2 stk. 1 litra 1 og 3. At aktindsigten er efter lovens almindelige regler betyder, at der stadig kan undtages jf. 19-35. Bilag til lukkede dagsordner er jf. samme bekendtgørelse kun omfattet i det omfang de jf. 2 stk. 2 indeholder indstillinger fra forvaltningen eller udvalgene eller instruktioner til forvaltningen. Da dette ikke gælder de aktuelle bilag, kan bilagene jf. denne bestemmelse undtages fra offentlighed. Overvejelser ang. meroffentlighed jf. Offentlighedslovens 14 Et af bilagene er et referat fra UTM s møde 20.6.2012 (åbent punkt), og to af bilagene var tilknyttet denne dagsorden som bilag, dvs. at disse 3 bilag ikke er interne og at aktindsigt i disse følgeligt er OK Ang. de to sidste bilag Bilaget med dok. nr. 773-2014-148792 er fra en hjemmeside og dermed som udgangspunkt offentligt (se også 28 stk. 2 litra 3) 3
Bilaget med dok. nr. 773-2014-148793 er i udgangspunktet offentligt jf. 23, dog er der jf. 30 pkt. 2 mulighed for undtagelse af oplysninger, hvis det det ud fra konkret vurdering antages, at det angår forretningsforhold, og der er en nærliggende risiko for, at udlevering af oplysningerne vil påføre virksomheden økonomisk skade af nogen betydning. Da aktindsigt i disse 2 dokumenter vil åbenbare de involverede virksomheders navne og planer m.m. (jf. ovenstående), kan begge dokumenter samt en del af dagsordensteksten undtages i deres helhed jf. 34 lit. 1. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Det tilsyn, som Statsforvaltningen udøver overfor en kommune, er et retlig tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning. Med udtrykket retsgrundlag menes i denne forbindelse offentligretlig lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan derfor ikke tage stilling til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves indenfor de rammer, der følger af den offentligretlig lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Retsgrundlaget Offentlighedsloven (lov nr. 606 af 12. juni 2013) finder efter lovens 2 anvendelse på al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning. Det fremgår af offentlighedslovens 7, stk. 1, og stk. 2, at enhver med de undtagelser, der er nævnt i 19-35, kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Følgende fremgår af offentlighedslovens 30, nr. 2: 30. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om [ ] 2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold el.lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, at anmodningen ikke imødekommes. I de specielle bemærkninger til 30, nr. 2, i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 om offentlighed i forvaltningen fremgår blandt andet: Bestemmelsen i nr. 2 er enslydende med den gældende lovs 12, stk. 1, nr. 2. 4
Bestemmelsen forudsætter i modsætning til nr. 1 at forvaltningsmyndigheden foretager en konkret vurdering, der falder i to led. Myndigheden skal først tage stilling til, hvorvidt der er tale om oplysninger vedrørende forretningsforhold m.v. Er det tilfældet, skal myndigheden dernæst foretage en vurdering af, om aktindsigt i disse oplysninger må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der typisk af konkurrencemæssige grunde påføres den pågældende person eller virksomhed navnlig økonomisk skade af nogen betydning. Der vil i forhold til oplysninger, der er omfattet af nr. 2, gælde en klar formodning for, at udlevering af oplysningerne vil indebære en nærliggende risiko for, at virksomheden eller den person, oplysningerne angår, vil lide skade af betydning. Forvaltningsmyndighederne bør dog som hidtil indhente en udtalelse fra den, oplysningerne angår, for at få belyst risikoen for, at en udlevering af oplysninger om forretningsforhold m.v. vil medføre den nævnte risiko for økonomisk skade. I Justitsministeriets betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 706, er det oplyst, at bestemmelsen tilsigter at undtage oplysninger om konkurrencerelaterede erhvervsforhold fra retten til aktindsigt, og at beskyttelsesinteressen således er erhvervsmæssige interesser. Det er endvidere anført: Det er ikke præciseret i forarbejderne, hvad der skal forstås ved det nævnte udtryk, og efter kommissionens opfattelse er det heller ikke muligt udtømmende eller blot nogenlunde dækkende at fastlægge, hvilke oplysninger der skal være omfattet af udtrykket. Som eksempler på sådanne oplysninger kan dog bl.a. nævnes oplysninger om produktionsmetoder, produktionsforhold, forretningsforbindelser, kundelister, forretningsbetingelser, kontraktsvilkår, forretningsmæssige strategier og markedsføringstiltag. Endvidere kan nævnes oplysninger om etableringsomkostninger, driftsomkostninger, salgsomkostninger samt oplysninger om virksomhedens regnskaber og økonomiske forhold i øvrigt, herunder dens skattemæssige situation. I ovennævnte betænkning, side 652, er det videre anført, at bestemmelsen i den dagældende offentlighedslovs 12, stk. 1, nr. 2, blandt andet har været anvendt i sager, hvor offentlige myndigheder indgår kontrakter med private virksomheder, og hvor der søges aktindsigt hos myndigheden i oplysninger om det pågældende kontraktforhold. Vedrørende betingelsen om, at myndigheden foretager en konkret vurdering af eventuel risiko for økonomisk skade, er det i betænkningen, side 653, anført: Kravet om, at risikoen for skade skal være nærliggende, indebærer, at myndigheden må foretage en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, der er tale om. Det skal fremgå, hvorledes det økonomiske tab vil eller kan indtræde som en følgevirkning af, at begæringen om aktindsigt imødekommes. Det er ikke tilstrækkeligt blot at henvise til undtagelsesbestemmelsens ordlyd, til konkurrencemæssige grunde eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet... I offentlighed i forvaltningen af Jon Andersen, 1. udgave, 2013, side 271, er følgende anført om fortolkningen af formodningsreglen i lovbemærkningerne: Det er ikke ganske klart, hvad denne bemærkning sigter til. Hvis ikke kravet i 30, nr. 2, om risiko for økonomisk skadevirkning skal udvandes helt, må bemærkningen 5
fortolkes således, at der sigtes til de bevismæssige forhold; at der gælder en bevismæssig formodning for, at de konkrete og individuelle skadevirkninger, virksomheden påberåber sig, risikerer at indtræde, hvis der gives aktindsigt. Hvis denne fortolkning følges, gælder formodningen ikke i de tilfælde, hvor virksomheden ikke peger på konkrete skadevirkninger af, at der gives aktindsigt i oplysningerne. I Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, 1. udgave, 2014, side 530, er følgende blandt andet anført om fortolkningen af formodningsreglen: Det må antages, at reglen skal ses i sammenhæng med, at myndigheden, der skal foretage den endelige skadesvurdering, typisk ikke vil have de nødvendige forudsætninger for at vurdere, om en udlevering af oplysningerne om drifts- eller forretningsmæssige forhold mv. omfattet af 30, nr. 2, rent faktisk vil påføre den pågældende virksomhed økonomisk skade. Derfor anføres det også i de specielle bemærkninger til 30, nr. 2, jf. pkt. 8 nedenfor, at myndigheden bør indhente en udtalelse fra vedkommende virksomhed mv. I de tilfælde, hvor virksomheden giver udtryk for, at en udlevering vil påføre konkrete skadevirkninger for virksomhedens økonomi, og begrunder dette, må formodningsreglen indebære, at myndigheden normalt ikke behøver yderligere dokumentation for, at betingelserne for at begrænse aktindsigten efter 30, nr. 2, er opfyldt. [ ] Det skal dog samtidig bemærkes, at formodningsreglen ikke ændrer ved, at myndigheden (for en principiel betragtning) fortsat skal foretage en konkret vurdering af om udleveringen vil indebære en nærliggende risiko for, at der påføres virksomheden navnlig et økonomisk tab af nogen betydning, jf. også de specielle bemærkninger til 30, nr. 2. Kravet om den konkrete vurdering indebærer, at en generel gengivelse af hensynet til konkurrencemæssige forhold på det pågældende område, den blotte gengivelse af bestemmelsens ordlyd, jf. FOB 2001, side 281, eller en generel vurdering af risikoen for tab, jf. f.eks. FOB 2007, side 315, ikke i sig selv er nok til at meddele afslag på aktindsigt. Det må formentlig kræves, at myndigheden navnlig i lyset af virksomhedens udtalelse og i tvivlstilfælde i lyset af forretningsoplysningernes karakter sammenholdt med bl.a. konkurrencesituationen på det pågældende område konkret vurderer (eller angiver) hvilke økonomiske skadevirkninger der vil indtræde, jf. princippet i FOB 1997, side 105. At en myndighed konkret skal angive, hvilke økonomiske skadevirkninger, der vil indtræde som følge af aktindsigt, fremgår desuden af Folketingets Ombudsmands udtalelse af 13. juni 2014 i FOB 2014-17. I denne sag havde Finansministeriet givet afslag på aktindsigt i et dokument vedrørende den danske stats salg af aktier i DONG Energy A/S. I afgørelsen havde ministeriet ikke konkret anført, hvori det påstående økonomiske tab for DONG Energy A/S bestod, og hvordan det ville indtræde som følgevirkning af, at anmodningen om aktindsigt blev imødekommet. Ministeriet havde desuden ikke indhentet en udtalelse fra virksomheden, der kunne belyse den skadevirkning, ministeriet sigtede til. Da ministeriet i øvrigt ikke havde forholdt sig til vigtige oplysninger i sagen, var det Ombudsmandens samlede opfattelse, at betingelserne for at undtage oplysninger efter 30, nr. 2, ikke var opfyldt. Dette gjaldt uanset formodningsreglen. Hvis et dokument undtages efter offentlighedslovens 30, nr. 2, skal myndigheden vurdere, om der kan meddeles delvis aktindsigt i dokumentets øvrige indhold. Dette følger af offentlighedslovens 34, som har følgende ordlyd: 6
34. Hvis de hensyn, der er nævnt i 30-33, kun gør sig gældende for en del af et dokument, skal der meddeles aktindsigt i dokumentets øvrige indhold. Det gælder dog ikke, hvis 1) det vil medføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i 30-33, 2) det vil indebære, at der gives en klart vildledende information, eller 3) det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold. Statsforvaltningens udtalelse Sagen giver Statsforvaltningen anledning til at tage stilling til, om Morsø Kommune har truffet en afgørelse, som er i overensstemmelse med offentlighedslovens 30, nr. 2, Statsforvaltningen er enig med Morsø Kommune i, at de undtagne dokumenter og oplysninger indeholder oplysninger om private virksomheders drifts- og forretningsforhold, der er omfattet af offentlighedslovens 30, nr. 2. At oplysningerne efter deres karakter er omfattet af de omtalte oplysningstyper i offentlighedslovens 30, nr. 2, er dog ikke tilstrækkeligt til, at denne undtagelsesbestemmelse kan finde anvendelse. Som nævnt ovenfor kræves det yderligere efter bestemmelsen, at det er af væsentlig økonomisk betydning for den virksomhed, oplysningerne angår, at begæringen ikke imødekommes. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Morsø Kommune ikke med den anførte begrundelse kan undtage de pågældende dokumenter og oplysninger fra aktindsigt. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at kommunen som begrundelse for at undtage dokumenterne og oplysningerne alene har henvist til offentlighedslovens 30, nr. 2. Efter Statsforvaltningens opfattelse har Morsø Kommune ikke med denne begrundelse konkretiseret, hvilke økonomiske skadevirkninger det vil have for virksomheden, hvis der meddeles aktindsigt i de omhandlede dokumenter og oplysninger. Statsforvaltningen bemærker i den forbindelse, at det som omtalt fremgår af bestemmelsens forarbejder, at det ikke er tilstrækkeligt at henvise til bestemmelsens ordlyd, til konkurrencemæssige grunde eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet. Statsforvaltningen har ikke herved taget stilling til, om Morsø Kommune med en mere udførlig begrundelse kan undtage de pågældende oplysninger og dokumenter fra aktindsigt efter offentlighedslovens 30, nr. 2. Statsforvaltningen anmoder Morsø Kommune om at genoptage sagens behandling og træffe ny afgørelse om aktindsigt i de undtagne oplysninger og dokumenter. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Morsø Kommune. 7
Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Hanne Villumsen Kontorchef Torsten Pedersen 8