Analyse af området for børn og unge med særlige behov Juni 2009 Børn og Unge forvaltningen Økonomiforvaltningen
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse...2 Indledning...3 Opsamling...3 Anbefalinger...5 Læsevejledning...5 1. ECO Nøgletal...6 1.1. Udgiftsniveauet på området...6 1.2. Antallet af anbragte børn og anbringelsestyper...8 1.3. Sammenligningsgruppen...10 1.4. Sammenfatning...10 2. Udviklingen i rådgivningsområdets økonomi i 2007-2009...11 3. Sagsbehandlingen på Børn og Unge området...13 3.1 Lovgrundlaget...13 3.2 Den sammenhængende Børn og Ungepolitik...13 3.3 Organisationen...14 3.4 Visitationsproceduren....15 3.5 Det videre forløb...15 3.6 Merudgiftsydelse ( 41)...16 3.7 Dækning af tabt arbejdsfortjeneste ( 42)...17 3.8 50 undersøgelse...17 3.9 Foranstaltninger ( 52)...18 3.10 Beslutningskompetence ved bevillinger og foranstaltninger...19 3.11 Tre overordnede sagstyper...19 4. Særlige forhold på området i Furesø Kommune...22 4.1. Udviklingen i sagsmængde og udgiftsniveau i 2007 og 2008...22 4.2 Forventninger til 2009 og fremover...24 4.3 Sagsbehandlerne...27 4.4 Omkostningstunge områder og valg af anbringelsessted...29 4.5 Egne kontra eksterne pladser...30 4.6. Sammenfatning...31 5. Det styringsmæssige aspekt...32 5.1. Målsætninger for området...33 5.2. Sammenfatning...37 Bilag 1: Udvælgelse af sammenligningsgrupperne i ECO Nøgletal...39 Bilag 2: Funktionsoversigt...41 Bilag 3: Den centrale refusionsordning for særligt dyre enkeltsager jf. Serviceloven...42 Bilag 4: KLs notat om de 8 gyldne regler...43 2
Indledning I forbindelse med budgetlægningen for 2010 har Økonomiudvalget på baggrund af en gennemgang af ECO Nøgletal ønsket, at der udarbejdes en række analyser af udvalgte udgiftsområder. Set i lyset af, at Furesø Kommune på regnskabsresultatet for 2008 oplevede et markant merforbrug på området for børn og unge med særlige behov, blev dette område udvalgt til nærmere analyse, selv om ECO Nøgletal baseret på budgettal indikerer, at udgiftsniveauet på området i Furesø Kommune ligger under niveauet i sammenligningskommunerne. På baggrund af budgetoverskridelsen i 2008 blev der udarbejdet et notat om situationen og igangsat en nærmere analyse af området med henblik på at sikre den fremtidige økonomistyring. Der har således gennem et længere stykke tid været stort fokus på området. På landsplan er der også stort fokus på dette område. Mange kommuner oplever, at budgetterne skrider som følge af de økonomiske og styringsmæssige udfordringer. KL og Regeringen forhandler i øjeblikket om økonomiaftalen om kommunernes økonomi for 2010. Området for børn og unge med særlige behov er i fokus i forhandlingerne, idet KL møder op med et krav om ekstra tilførsel af midler til området. Det overordnede formål med denne analyse er at afdække, hvilke faktorer, der har betydning for udgiftsniveauet i Furesø, og hvordan kommunen opnår en bedre økonomistyring, så fremtidige budgetoverskridelser undgås. Analysen har fokus på, hvor kommunen selv har mulighed for at ændre på udgiftsniveauet, og hvilke tiltag kommunen allerede har iværksat i forhold til sagsbehandlingen og styringsmulighederne på området. Opsamling Analysen er opbygget af tre dele. Først en økonomisk del, derefter en faganalytisk del og til sidst en styrings- og handlingsorienteret del. Samlet forelægges én analyse, der: Belyser områdets udgiftsniveau Redegør for de særlige forhold, der påvirker udgiftsniveauet på området Redegør for udviklingen på området i forhold til antallet af sager, anbringelsestyper m.v. Beskriver forventningerne til områdets økonomi i 2009 og fremover Opstiller målsætninger for området Beskriver hvilke initiativer Furesø allerede har iværksat på området og formålene hermed Peger på igangsatte og fremtidige handlemuligheder i forhold til styringen af området. Nedenfor gennemgås analysen og konklusioner i korte træk. I Furesø Kommune er budgettet de seneste år blevet overskredet med relativt store beløb på området for børn og unge med særlige behov. Samtidig har der været en markant vækst i udgiftsniveauet fra 2007 til 2008. De foreløbige prognoser viser, at de økonomiske konsekvenser af det nuværende aktivitetsniveau på foranstaltninger til børn og unge med særlige behov betyder, at budget 2009 ikke kan overholdes. Det må umiddelbart forventes, at regnskabsresultat 2009 vil overstige regnskabsresultatet for 2008. 3
Samlet set må det derfor konstateres, at budgetniveauet på området i Furesø Kommune endnu ikke er stabiliseret på et realistisk niveau i forhold til de opgaver, som området varetager, og den udvikling der har været på området. Området har været kendetegnet af en markant stigning i antallet af anbragte børn fra 2007 til 2008, hvilket har været medvirkende til det stigende udgiftspres. Kurven er dog knækket i de første måneder af 2009, og antallet af anbragte børn er nu faldende i Furesø Kommune. Samtidig er der sket en ændring i anbringelsesmønstret i kommunen, således at der nu i langt højere grad end tidligere anvendes en række af de billigere anbringelsestyper som f.eks. familiepleje frem for dyre anbringelsestyper som døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder. Der er således allerede på nuværende tidspunkt tegn på en række ændringer på området, som kan medvirke til at reducere udgiftspresset på området. Analysen fokuserer på den baggrund på organiseringen af arbejdsgange og de forhold og processer, som påvirker udgiftsniveauet. Formålet er at belyse de muligheder, som rådgivningsområdet har for at nedbringe udgifterne, sikre en bedre økonomistyring og sikre at området for børn og unge med særlige behov fremover er et styrbart område både politisk og administrativt. På baggrund af analysen af de interne linjer i organisationen i afsnit 4 synliggøres nogle faktorer, som i de kommende år kræver særlig fokus og en særlig indsats. Formålet er at skabe en bæredygtig organisation fagligt og organisatorisk, som kan understøtte den økonomiske styring af området. Anbringelsesområdet er det mest omkostningstunge område, og det er afgørende for den videre udvikling på dette område, at faglighed og økonomi i praksis behandles som to sider af sammen sag, når valg af foranstaltning besluttes. Hvis det skal virkeliggøres, er det en forudsætning, at sagsbehandlerne har den fornødne tid til at varetage sagsbehandlingen i hver enkelt sag. Arbejdstilsynet har på baggrund af tilsynsbesøg i marts 2009 pålagt Furesø Kommune at opstille en handleplan til forbedring af det psykiske arbejdsmiljø i Rådgivningscentret specielt hvad angår tidspres og arbejdsmængde. På baggrund af Arbejdstilsynets analyse og pålæg må Furesø Kommune overveje at tilføre Rådgivningscentret yderligere medarbejderressourcer. Med henblik på at sikre en økonomisk styring af området er det vigtigt, at Furesø Kommune definerer og italesætter Børn og Ungeområdet som styrbart. Holdningsmæssigt skal organisationen have dette som en målsætning. Der skal politisk fastsættes rammer for serviceniveau som et kompas for såvel ledelse som medarbejdere. I afsnit 5 opridses KL s 8 gyldne regler for udgiftsstyring af området for børn og unge med særlige behov. Sammenlignes anbefalingerne med de igangsatte styringsmæssige initiativer på rådgivningsområdet følger Furesø Kommune på en lang række områder de 8 gyldne regler. Dog kræves der stadig en indsats, inden alle tiltag er implementeret, så målsætningerne operationaliseres, og budgettet bliver et aktivt styringsredskab i alle hjørner af organisationen. Organisationen skal arbejde målrettet med ovenstående, og det betyder, at fokus skal være på: Fortsat holdningsbearbejdelse vedrørende sammenhæng mellem økonomi og den socialfaglige opgavevaretagelse Kompetenceudvikling i forhold til faglig og økonomisk styring 4
Fastsættelse af serviceniveau via gennemgang af bevillinger Prisfastsættelse af interne ydelser Videreudvikling af visitationsteam-strukturen Anbefalinger Som det fremgår af analysen er sagsbehandlingen underlagt det forvaltningsretlige princip om saglighed i forvaltningen og borgerens krav om retssikkerhed, hvorfor hensyn til kommunens økonomi ikke er et sagligt argument for at undlade iværksættelse af en foranstaltning, hvis denne foranstaltning vurderes at være nødvendig. Med afsæt i dette princip og de faglige og økonomiske udfordringer, som analysen rejser, anbefaler forvaltningerne, at følgende temaer drøftes i Byrådet med henblik på at understøtte og virkeliggøre målsætningen om, at området er styrbart: 1. Fastsættelse af serviceniveauer på alle ydelsesområder, herunder at kommunens egne tilbud prisfastsættes. 2. Faglighed og økonomi skal gå hånd i hånd, når der visiteres til tilbud. 3. Tilførsel af flere personaleressourcer til sagsbehandlingen på området med henblik på: 3.1. At sikre de lovgivningsmæssige formkrav overholdes. 3.2. At kvalitetssikre hele sagsbehandlingsforløbet med henblik på at opnå den optimale og ikke den maksimale faglige og økonomiske løsning. 3.3. At nedbringe sygefravær, stress og dårligt arbejdsklima. 4. Etablering af kommunal døgninstitution - muligheder og alternativer. 5. Revurdering og opprioritering af det kommunale familieplejeområde ressource- og opgavemæssigt, herunder spørgsmålet om etablering af akutfamilie. 6. Investering i et økonomisk styringsværktøj. Læsevejledning Analysen er opbygget i 3 dele en økonomidel (kapitel 1 og 2), en faganalytisk del (kapitel 3 og 4) og en styrings- og handlingsorienteret del (kapitel 5). Til sammen giver de tre dele af analysen et samlet billede af udviklingen, udfordringerne samt de nuværende og fremadrettede muligheder for bedre styring på området. I kapitel 1 gennemgås ECO Nøgletal for området for at belyse udgiftsniveauet på området. Furesø Kommune sammenlignes her med andre kommuner i den udvalgte sammenligningsgruppe med henblik på at vise, hvordan udgifterne på området har udviklet sig. Derudover beskrives udviklingen i antallet af anbragte børn og unge samt ændringer i anbringelsesmønstret i forhold til valg af anbringelsestyper. I kapitel 2 redegøres for udviklingen i kommunens budget- og regnskabstal, ligesom det beskrives nærmere, hvilke tilbud området for børn og unge med særlige behov omfatter i kommunens budget. Der redegøres endvidere for den gældende refusionsordning på området. 5
Kapitel 3 beskriver grundlaget for sagsbehandlingen på området via en gennemgang af lovgrundlaget, organisationen af Rådgivningscenteret, visitationsproceduren og en gennemgang af de forskellige sagstyper, der behandles på området. Kapitel 4 har til formål at afdække, hvilke forhold, der har indflydelse på udgiftsniveauet og sagsbehandlingen. Kapitlet indeholder en beskrivelse af udviklingen i sagsmængden, en redegørelse for sagsbehandlernes arbejdsmængde og forhold, samt en gennemgang af hvad valg af anbringelsessteder betyder for udgifterne på området. I forlængelse heraf er muligheden for at etablere egen døgninstitution i Furesø Kommune belyst. Kapitel 5 fokuserer på, hvordan styringen på området fremadrettet kan styrkes. Det beskrives, hvilke initiativer der allerede er iværksat på området i form af etablering af et økonomisk styringsredskab og ændrede arbejdsgange, hvor bevilling af foranstaltninger i højere grad relateres til budgetterne. I afsnit 5.1. opstilles KL s 8 gyldne regler for udgiftsstyring på området. De enkelte regler forholdes til den indsats, der allerede er iværksat i Furesø Kommune, og til de fremtidige tiltag, som skal iværksættes, hvis de 8 regler skal implementeres fuldt ud. 1. ECO Nøgletal På Økonomiudvalgets budgetseminar den 10. marts blev der i nøgletalsnotatet taget udgangspunkt i nøgletal baseret på budgettal for budget 2008 og 2009. Siden nøgletallene blev præsenteret for Økonomiudvalget, har Danmarks Statistik offentliggjort regnskabstallene for 2008. Det er derfor blevet muligt at medtage ECO Nøgletal for regnskab 2008. Regnskabstallene giver et mere reelt billede af udgifterne i kommunerne end budgettallene. I dette afsnit gennemgås ECO Nøgletal for området for børn og unge med særlige behov. Ud over gennemgangen af ECO Nøgletal gøres der i afsnit 1.2. kort rede for valget af sammenligningsgruppen. 1.1. Udgiftsniveauet på området ECO Nøgletal for området for børn og unge med særlige behov omfatter kun funktion 5.20, 5.21, 5.23 og 5.24. I bilag 2 fremgår det, hvilke foranstaltninger der hører til de forskellige funktioner på området for børn og unge med særlige behov. Afgrænsningen betyder, at udgifter til tabt arbejdsfortjeneste og merudgifter, som konteres på funktion 5.57.72. ikke medtages. Når disse udgifter ikke medtages, skyldes det, at udgifter på fkt. 5.57.72 til børn og unge med særlige behov ikke umiddelbart kan udskilles fra øvrige udgifter, som konteres her. I førnævnte bilag beskrives det nærmere, hvad tabt arbejdsfortjeneste og merudgifter omfatter. Tabel 1 nedenfor viser en oversigt over ECO Nøgletal for området for børn og unge med særlige behov for henholdsvis regnskab 2007 og 2008 samt budget 2009. Alle nøgletallene er angivet i 2009-priser, så det er muligt at sammenligne på tværs af årene. Tabellen viser de samlede udgifter til børn med særlige behov pr. 0-18-årig. ECO Nøgletal udarbejdes også for de enkelte funktioner på området, men disse tal er meget usikre, da det ved regnskabsgennemgangen for 2008 er konstateret, at der er en række konteringsproblemer i Furesø Kommune. Det er derfor valgt kun at anvende de samlede nøgletal for området som helhed. 6
Tabel 1: Oversigt over ECO Nøgletal 2007-2009. I 2009 prisniveau R2007 R2008 B2009 I alt kr. 0-18-årig Furesø 7.162 9.012 7.545 Sammenligningsgruppe 8.368 8.853 8.342 Forskel mellem Furesø og Sammenligningsgruppen -17 % 2 % -11 % Forskel i forhold til året før Furesø - 26 % -16 % Sammenligningsgruppe - 6 % -6% Kilde: ECO Nøgletalstabellerne 8.60 fra 2008, og 8.60 og 8.61 fra 2009. Oversigten viser, at de samlede udgifter til området for børn med særlige behov pr. 0-18-årig i Furesø Kommune både i regnskab 2007 og budget 2009 ligger væsentligt lavere end i sammenligningsgruppen, med henholdsvis 17 og 11 procent. I regnskab 2008 ligger Furesø Kommunes udgiftsniveau derimod 2 procent højere end sammenligningsgruppen. Af tabellen fremgår det også, at Furesø Kommune har oplevet en stigning i udgifterne på 26 procent fra regnskab 2007 til regnskab 2008. I samme periode har sammenligningsgruppen kun oplevet en stigning på 6 procent. Regnskabsresultat for 2008 Tabel 2 viser forskellen mellem budget 2008 og regnskab 2008 for alle kommunerne i sammenligningsgruppen. Tabellen viser, at der er stor forskel mellem budget og regnskab for mange af kommunerne i sammenligningsgruppen. Tabel 2: Forskellen mellem budget 2008 og regnskab 2008. 2009-priser B2008 R2008 Forskel i pct. Frederikssund 10.184 8.726-14% Tårnby 6.352 5.521-13% Gribskov 12.050 11.162-7% Fredensborg 9.090 8.889-2% Frederiksberg 7.363 7.726 5% Køge 8.823 9.306 5% Greve 7.467 8.037 8% Roskilde 8.431 9.090 8% Rødovre 10.504 11.964 14% Hillerød 7.956 9.641 21% Glostrup 7.266 9.067 25% Furesø 7.069 9.012 27% Gladsaxe 5.422 6.951 28% Gruppen i alt 8.306,0 8.853,3 7% Forskel ml. Furesø og sammenligningsgruppe -18% 2% Kilde: Tal for Regnskab 2008 fra Danmarks Statistik omregnet til ECO Nøgletal. Økonomiforvaltningen har omregnet de netop offentliggjorte regnskabstal for 2008 til ECO Nøgletal for de enkelte kommuner. Tabel 2 viser, at regnskab 2008 blev ca. 27 pct. højere end budget 2008 i Furesø Kommune, mens regnskab 2008 kun var ca. 7 pct. højere end budget 2008 for sammenligningsgruppen samlet set. 7
Den markante ændring skyldes, at Furesø Kommune i forbindelse med regnskabet for 2008 oplevede en stor budgetoverskridelse på netto ca. 10 mio. kr. Tabel 2 viser også, at Furesø Kommunes udgiftsniveau i regnskab 2008 ligger ca. 2 pct. højere end sammenligningsgruppen. I sammenligningsgruppen har Furesø, Gladsaxe, Glostrup og Hillerød kommuner haft budgetoverskridelser på over 20 pct. Yderligere 4 kommuner har haft mindre budgetoverskridelser på mellem 5 og 14 pct., mens kun 4 kommuner har haft mindreforbrug på henholdsvis 2, 7 og 13 pct. i forhold til budget 2008. Tallene ovenfor viser, at ECO Nøgletal baseret på budgettal på området for børn og unge med særlige behov er meget usikre. Budget 2009 for Furesø Kommune ligger ca. 16 procent lavere end det realiserede regnskabsresultat for 2008, jf. tabel 1. Det understreger, at budgetniveauet på området endnu ikke er på plads. På baggrund af budgetoverskridelsen i 2008 og budgettets størrelse i 2009 er det derfor realistisk at forvente, at der også i 2009 vil blive en budgetoverskridelse af betydelig størrelse. 1.2. Antallet af anbragte børn og anbringelsestyper Tabel 3 viser andelen af anbragte børn og anbringelsestypen for disse for Furesø Kommune. Tallene pr. 31. december 2007 er fra ECO Nøgletal, mens opgørelsen pr. januar 2009 og maj 2009 er kommunens egen opgørelse. Tabellen viser, at andelen af anbragte børn i Furesø Kommune var ca. 4,3 promille pr. 31. december 2007, hvilket er væsentligt lavere end sammenligningsgruppen, hvor ca. 9,2 promille af børnene var anbragt. På landsplan var ca. 11,4 promille af børnene anbragt. Tallene i tabel 3 viser, at der er sket en relativt stor stigning i antallet af anbringelser fra december 2007 til januar 2009, så anbringelsesprofilen i januar var på ca. 7,6 promille i Furesø Kommune. Derefter er der sket et fald, så det samlede antal anbragte pr. 1. maj 2009 var på 65 børn et fald på 13 anbringelser siden januar 2009. 8
Tabel 3: Oversigt over børn og unge anbragt udenfor eget hjem. Furesø Smnl. Hele Kommune gruppen landet Nøgletal pr. 31.12 2007 Børn og unge anbragt udenfor eget hjem Furesø Kommune Januar 2009 Furesø Kommune Maj 2009 Andel børn og unge anbragt uden for eget hjem (i promille af 0-18 årige) 4,3 9,2 11,4 7,6 6,4 Antal børn og unge anbragt uden for eget hjem 44 78 65 - Fordeling på anbringelsessted (pct.) Familiepleje 25,0 34,4 43,6 32 35 Kommunale døgntilbud 2,3 7,4 3,5 - - Døgninstitution 27,3 21,4 18,8 26 14 Kostskole og/eller efterskole 9,1 3,2 5,2 10 11 Eget værelse 2,3 6,9 5,7 4 6 Socialpædagogisk opholdssted 29,5 23,7 19,2 24 28 Andet + uoplyst 4,5 3,1 3,9 4 6 I alt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Kilde: ECO Nøgletal tabel 4.64 fra 2008. Nyere ECO Nøgletal er først tilgængelige pr. september 2009, hvorfor kommunens egen opgørelse pr. januar og maj 2009 er inddraget. Stigningen i antallet af anbringelser fra 2007 til 2008 er så markant, at det ikke kan tilskrives almindelige udsving. Forklaringen på udviklingen er, at der efter 2007 er opstået et efterslæb, hvilket har medført en stigning i antallet af anbringelser i 2008. I de første måneder af 2009 er der en faldende tendens i antallet af anbragte børn, men det er endnu uvist, hvor det endelige leje vil være. Valg af anbringelsestype/foranstaltning Valg af anbringelsestype/foranstaltning sker med udgangspunkt i det enkelte barns behov. Tallene i tabel 3 viser, at Furesø i 2007 anbragte markant flere børn og unge på døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder end både sammenligningsgruppen og landsgennemsnittet. Disse anbringelsessteder er typisk væsentligt dyrere end f.eks. familiepleje, som i 2007 kun blev anvendt i 25 pct. i anbringelserne i Furesø Kommune mod 34,4 pct. i sammenligningsgruppen. Kommunens egen opgørelse for januar og maj 2009 viser dog, at der efterfølgende er sket en væsentlig ændring i anbringelsesmønstret i forhold til valg af anbringelsestype. Det er især for andelen af anbragte børn på døgninstitutioner, hvor der kan konstateres et stort fald fra 27 procent i 2007 til 14 procent i maj 2009. Samtidig er andelen af anbringelser i familiepleje steget fra 25 procent i 2007 til 35 procent i maj 2009. I 2009 har der været ekstra fokus på anbringelsesområdet i forhold til mulighederne for at nedbringe antallet af anbringelser og i forhold til at omlægge de eksisterende anbringelser. Særligt har der været fokus på brugen af de dyre og ofte midlertidige institutionsanbringelser. Effekten af denne indsats kan tydeligt ses på nedgangen i antallet af anbragte børn og unge men særligt i den markante ændring, der er sket i anbringelsesmønstret. 9
1.3. Sammenligningsgruppen Når Furesø Kommune sammenligner nøgletal med andre kommuner, er det store spørgsmål altid, hvordan sammenligningskommunerne skal udvælges. Skal det være vores nabokommuner? Skal det være de kommuner, som pressen skriver om på bestemte områder? Skal det være de kommuner, som kommunen samarbejder med på de enkelte fagområder? I denne analyse er anvendt ECO Nøgletal som udgangspunkt. ECO Nøgletal bygger på sammenligning af udgifter indenfor bestemte udgiftsområder. Sammenligningen sker for hvert område i forhold til en udvalgt sammenligningsgruppe af kommuner. ECO Nøgletallene benytter sammenligningsgrupper, der har til formål at sikre, at kommuner med ensartede økonomiske rammebetingelser sammenlignes. Udvælgelsen af kommunerne til sammenligningsgruppen sker på baggrund af en beregning af kommunens generelle ressourcegrundlag og kommunens udgiftsbehov på området. Ressourcegrundlaget beskriver, hvor rig kommunen er på baggrund af indtægter fra skat og udligning m.v. Udgiftsbehovet beskriver, hvor store kommunens udgifter må forventes at være på det enkelte udgiftsområde på baggrund af en række parametre. Parametrene, som vurderes at have betydning for kommunens udgifter på de enkelte udgiftsområder er udvalgt på baggrund af statistisk analyse. På området for børn og unge med særlige behov er parametrene bl.a. antallet af børn af enlige forsørgere, andel førtidspensionister, uddannelsesniveau m.v. Arbejdsgruppen bag denne analyse har overvejet, om der skulle sammensættes en anden sammenligningsgruppe til brug for analysen. Arbejdsgruppen har vurderet, at de argumenter, der ligger til grund for udvælgelsen af sammenligningsgruppen i ECO Nøgletal er velbegrundede, og at arbejdsgruppen ikke lige så velbegrundet kan udvælge en alternativ sammenligningsgruppe. I bilag 1 findes en kort beskrivelse af, hvordan sammenligningsgruppen på området for børn med særlige behov er udvalgt i ECO Nøgletal. 1.4. Sammenfatning Gennemgangen af ECO Nøgletallene kan overordnet summeres op i følgende hovedpunkter: Furesø Kommune har oplevet en stor vækst i udgifterne på området fra regnskab 2007 til regnskab 2008. Regnskab 2008 lå 27 procent højere end budget 2008 på grund af en stor budgetoverskridelse på netto ca. 10 mio. kr. Budgetniveauet på området er endnu ikke stabiliseret på et realistisk niveau, og det må derfor forventes, at budgettet for 2009 også vil blive overskredet. Antallet af anbragte børn er steget fra 2007 til 2008 på grund af et efterslæb i sagsbehandlingen, men kurven er nu knækket, og antallet af anbragte børn er faldet igen i de første måneder af 2009. Til trods for det faldende antal anbragte børn er det ikke realistisk, at niveauet vil falde til 2007-niveau igen. Kommunen anvendte i 2007 flere af de dyre anbringelsestyper end sammenligningskommunerne, men også den udvikling er vendt efter særligt fokus på problematikken, og der er i 2009 sket en markant ændring i anbringelsesmønsteret. 10
2. Udviklingen i rådgivningsområdets økonomi i 2007-2009 Afsnittets fokus er på udviklingen i rådgivningsområdets budgetter, regnskaber og forbrug i perioden 2007-2009. I afsnittet er inkluderet et oprids af, hvordan statsrefusionen på dyre enkeltsager påvirker det samlede resultat i perioden 2007-2009 samt i 2010. Udgifterne på rådgivningsområdet fordeler sig på funktionerne 5.20, 5.21, 5.23, 5.24 og 5.72, jf. tabel 4 nedenfor. For en nærmere beskrivelse af hvilke tilbud de enkelte funktioner indeholder henvises der til bilag 2. I forhold til funktionerne 5.20, 5.21 og 5.23 har Rådgivningsområdet størst mulighed for at anlægge et skøn for, hvilken indsats der skal iværksættes for at imødekomme barnets/den unges eller familiens behov, og dermed om der kan benyttes billige eller dyre foranstaltninger. På funktion 5.72 er Rådgivningsområdets mulighed for at skønne udgiftsniveauet mere begrænset. I forhold til funktion 5.24 har kommunen ingen indflydelse på udgiftsniveauet. Kommunen er forpligtet til at betale kommunens andel af den objektive finansiering af pladser på sikrede institutioner og afdelinger, uanset om kommunen i løbet af året har behov for at benytte en eller flere af denne type pladser. Ultimo 2007 bevilgede Byrådet ca. 17 mio. kr. til rådgivningsområdet som følge af et markant merforbrug. Ultimo 2008 viste det sig, at området fortsat var under et hårdt økonomisk pres, som kom til udtryk ved et merforbrug på netto ca. 10,1 mio. kr., jf. tabel 4. Tabel 4 viser, at rådgivningsområdet ultimo maj 2009 har et samlet forbrug på 46,8 mio. kr., hvilket giver en forbrugsprocent på 52 pct. På Budgetopfølgning I 2009 har forvaltningen anbefalet, at rådgivningsområdet tilføres brutto 14,5 mio. kr. Beløbet svarer til områdets merforbrug på udgiftssiden i regnskab 2008. På nuværende tidspunkt er udredningsarbejdet i forhold til økonomien ikke afsluttet, og det er derfor ikke muligt at angive mere præcist, hvad merforbruget forventes at blive i 2009. Merforbruget må dog forventes at være i samme størrelsesorden som i 2008, såfremt området ikke tilføres midler udover det nuværende budget 2009. 11
Tabel 4: Oversigt over rådgivningsområdets budget og regnskab for 2007-2008 samt budget og forbrug pr. ultimo maj 2009 på funktion 5.20-5.72 (netto; i 1.000 kr.; alle tal er i 2009-P/L). Funktion Navn B2007 (korr.) R2007 B2008 (korr.) R2008 B2009 Forbrug ult. 05-2009 5.20 5.21 5.23 5.24 Plejefamilier og opholdssteder mv. for børn og unge 20.493 20.467 27.775 30.884 22.612 17.923 Forebyggende foranstaltninger for børn og unge 36.762 35.650 40.152 43.750 36.605 16.164 Døgninstitutioner for børn og unge 15.302 15.319 15.349 15.215 16.345 5.512 Sikrede døgninstitutioner for børn og unge 2.164 1.981 2.151 2.303 2.155 440 5.72 Sociale formål (merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste) 10.804 11.563 12.201 15.547 12.006 6.736 Rådgivningsområdet i alt 85.525 84.980 97.628 107.699 89.723 46.775 Kilde: Udtræk af Mål & Midler den 10. juni 2009. Note: Fra 2007 til 2009 er P/L på 8,2 pct. Fra 2008 til 2009 er P/L på 4,4 pct. Opgørelsen er inkl. statsrefusion på særlige dyre enkeltsager, dog ekskl. restafregningen for 2008. Note: Opgørelsen er ekskl. konsekvenserne af Budgetopfølgning I 2009. Note *: Prognosen for regnskab 2009 er baseret på regnskabsresultatet for 2008, som er fremskrevet til 2009-P/L. Statsrefusion på særligt dyre enkeltsager Rådgivningsområdets budget og regnskab er påvirket af den refusion, som staten yder til kommunen i særligt dyre enkeltsager, hvor foranstaltningerne ydes jf. Serviceloven. Refusionen ydes som en variabel procentdel af de årlige udgifter, som kommunen afholder. Refusionsbidraget aftrappes gradvist i perioden 2007-2010, jf. tabel 5. Tabel 5: Beløbsgrænser for statsrefusion i særligt dyre enkeltsager i 2007-2010. År Beløbsinterval - mio. kr. - Kommunen betaler - i procent - Refusionsandel - i procent - 2007 0-0,4 100 0 0,4-0,8 75 25 Over 0,8 50 50 2008 0 0,5 100 0 0,5-1,0 75 25 Over 1,0 50 50 2009 0-0,6 100 0 0,6-1,2 75 25 Over 1,2 50 50 2010 0-0,8 100 0 0,8-1,5 75 25 Over 1,5 50 50 Kilde: Servicelovens 176. Udfasningen af ordningen medfører, at kommunens refusionsindtægter på dyre enkeltsager vil være faldende frem til 2010, idet refusionsloftet hæves med 0,2 mio. kr. fra 2008 til 2009 og med endnu 0,2 mio. kr. fra 2009 til 2010. Med et uændret aktivitetsniveau vil kommunens udgifter til særligt 12
dyre enkeltsager dermed stige markant, idet hovedparten af sagerne ikke udløser refusion, eller kun udløser en minimal refusion. Kommunen skal dermed selv afholde hovedparten af udgifterne i disse sager. I bilag 3 er der angivet eksempler på, hvordan aftrapningen af refusionsordningen påvirker kommunens udgifter i to forskellige sager. 3. Sagsbehandlingen på Børn og Unge området I følgende afsnit er der fokus på de eksterne og interne rammebetingelser, som Børn og Ungeområdet arbejder inden for. 3.1 Lovgrundlaget Lovgrundlaget for sagsbehandling og bevilling på området for børn og unge med særlige behov er "Lov om Social Service" (Serviceloven) og "Lov om Retssikkerhed og Administration" (Retssikkerhedsloven). Målgruppen er i Servicelovens 19 defineret som børn og unge med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller med et andet særligt behov for støtte. En af de mest betydningsfulde faktorer for sagsbehandlingen på børneområdet er Anbringelsesreformen, som trådte i kraft 1. januar 2006. Anbringelsesreformen er en administrativ reform, som beskriver og regulerer alle de formkrav, der er til sagsbehandlingen på området for børn og unge med særlige behov. Reformen opstod primært som en konsekvens af forskningsundersøgelser, der beskrev dårlig trivsel på de fleste livsområder for de børn, som var anbragt uden for hjemmet. Anbringelsesreformen er lovmæssigt først og fremmest udmøntet i Serviceloven. 3.2 Den sammenhængende Børn og Ungepolitik Ifølge Servicelovens 19, stk. 2 skal kommunen udarbejde en sammenhængende Børn og Ungepolitik, som skal sikre sammenhængen mellem det generelle og forebyggende arbejde og den målrettede indsats over for børn og unge med behov for særlig støtte. I Furesø Kommune vedtog byrådet (sammenlægningsudvalget) en sådan politik i december 2006. Furesø Kommunes overordnede vision på området er: Alle børn og unge skal trives, udvikle sig og lære ud fra deres individuelle forudsætninger og som en del af sociale fællesskaber. Værdigrundlaget for samarbejdet mellem medarbejdere og børn, unge og familier er følgende: Børn, unge og familier inddrages i alle beslutninger Børn, unge og familier møder kompetente medarbejdere, der engagerer sig i det enkelte barn eller den unge Børn og unge skal være en del af de sociale fællesskaber og have en tilknytning til nærmiljøet 13
Samarbejdet omkring børn, unge og familier er helhedsorienteret, tværfagligt og tværsektorielt Indsatsen dokumenteres og evalueres, og børn, unge og familier skal inddrages i dette. Hele Furesø Kommunes sammenhængende Børn og Ungepolitik kan ses på www.furesoe.dk under "Familie og børn" (Politiker, mål og planer). Ovenstående er sammen med gældende lovgivning retningsgivende for arbejdet med børn og unge med særlige behov. Vurderinger og skøn foretages altid med udgangspunkt i disse love, regler og politikker samt i de principafgørelser, som Ankestyrelsen og Statsforvaltningen stadfæster på området. 3.3 Organisationen Rådgivningscentret varetager Furesø Kommunes udmøntning af lovgivningen på området for børn og unge med særlige behov, og består af 13 psykologer og 13 socialfaglige medarbejdere (socialrådgivere/-formidlere) på 0-18 års området samt unge mellem 18-22 år i efterværn. De to grupper ledes af henholdsvis en psykologfaglig og socialfaglig teamleder, som sammen med Børn og Familiechefen udgør ledelsen af Rådgivningscentret. Dertil kommer, at de administrative medarbejdere i Børn og Ungesekretariatet også løser opgaver for området som f.eks. betaling af regninger, økonomiopfølgning m.v. Organisationen af området illustreres i nedenstående figur 1. Figur 1: Organisationen for Børne- og Familieafdelingen. Børne- og Familiechef Adm. og økon.faglig support fra Børn og Unge Sekretariat Ungecenter Furesø Børne- og Familiecenter Rådgivningscenter Specialpædagogisk Center Kilde: Furesø Kommune. 14
3.4 Visitationsproceduren. I forbindelse med en systematisk gennemgang af det socialfaglige område i efteråret og vinteren 2008/2009 kunne det konstateres, at der ikke tidligere har været en entydig visitation af sager til Rådgivningscentret. Det har ofte været op til den enkelte medarbejder at vurdere, om en problemstilling skulle føre til oprettelse af en sag eller ej. For at få fastlagt et ensartet niveau for hvilke henvendelser, der skal føre til en sag, er der pr. 1. april 2009 oprettet et visitationsudvalg bestående af teamleder for de socialfaglige medarbejdere og den psykologfaglige koordinator. Visitationsudvalget vurderer samtlige henvendelser fra borgere og samarbejdspartnere og afgør, om der er grundlag for at oprette en sag. Hvis der er grundlag for at oprette en sag, visiteres sagen til en socialfaglig medarbejder og/eller en psykolog - alternativt afvises sagen. På denne måde sikres en ensartet visitation med fokus på de kerneopgaver, som loven foreskriver. Arbejdsgangsprocessen i visitationsproceduren fremgår af nedenstående figur 2. Figur 2: Arbejdsgangen i visitationen i Furesø Kommune. Kilde: Furesø Kommune 3.5 Det videre forløb Når visitationsudvalget har vurderet, at der som følge af en henvendelse skal oprettes en sag, fordeles denne sag til en socialfaglig medarbejder, som herefter er myndighedsperson. Det videre forløb vil afhænge af hvilken paragraf i serviceloven, der i givet fald skal gives en bevilling efter. De mulige videre forløb er skitseret i nedenstående procesdiagram. 15
Figur 3: Procesforløb efter visitationsudvalgets beslutning om oprettelse af sag. Afslag Visitationsudvalg Handicapsager Psykologfaglige sager Socialfaglige sager SEL 41 og/eller 42 Pædagogisk Psykologisk Rådgivning (konto 3) SEL 50 Sagen afsluttes SEL 52 Kilde: Furesø Kommune. 3.6 Merudgiftsydelse ( 41) Bestemmelsen i servicelovens 41 omfatter personer, der i hjemmet forsørger børn og unge under 18 år med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller indgribende kroniske eller langvarige lidelser. Det er en forudsætning, at barnet eller den unge (under 18 år) bor i hjemmet. Indgribende lidelse betyder i denne sammenhæng, at lidelsen skal være af en sådan karakter, at den har alvorlige følger i den daglige tilværelse. Kroniske lidelser omfatter sygdomstilstand o.l., som fra det tidspunkt, hvor de opstår, normalt vil vare i flere år. Der lægges i praksis vægt på, om lidelsen forventes at vare barnealderen ud. At det skal være en langvarig lidelse betyder ikke, at det skal dreje sig om en uhelbredelig lidelse. I praksis lægges der vægt på, om lidelsen skønnes at vare et år eller mere. Der kan dog godt ydes støtte, selv om lidelsen forventes at vare mindre end et år. Der kan eksempelvis være tale om for tidligt fødte børn eller børn med hofteskred, hvor familien i en kortere periode på grund af barnets handicap er særligt tungt belastet. Det, at et barn er for tidligt født, er dog ikke tilstrækkeligt til at få hjælp efter denne bestemmelse. Det afgørende er, hvilken betydning nedsættelsen af funktionsevnen har. Dernæst skal det vurderes om der er tale om en nødvendig merudgift. Nødvendig betyder i dette tilfælde, at udgiften er en forudsætning for at opretholde en normal hverdag på "lige fod" med øvrige familier. Merudgift henfører til, at ikke hele behovet dækkes, og udgiften skal være en direkte følge af funktionsnedsættelsen. Eksempelvis vil merudgiften for et efterskoleophold være de omkostninger, 16
der er forbundet med, at skolen optager elever med særlige behov - forældrene skal fortsat betale den normale efterskolepris. Andre eksempler på merudgiftsydelser kan være medicin, ekstra tøjvask, transportudgifter, specialtøj og -sko, aflastning i hjemmet og udgifter i forbindelse med boligændring eller flytning. 3.7 Dækning af tabt arbejdsfortjeneste ( 42) Efter Servicelovens 42 ydes der hjælp til dækning af tabt arbejdsfortjeneste til personer, der i hjemmet forsørger et barn under 18 år med betydelig og varigt nedsat funktionsevne. Det er en forudsætning, at det er en naturlig følge af den nedsatte funktionsevne eller lidelse, at barnet/den unge passes i hjemmet af forældrene. Tabt arbejdsfortjeneste dækkes 100 % uanset indtægtsniveau. Det kan f.eks. være børn og unge: som har et stort behov for pleje og overvågning, fordi de er fysisk svage eller ofte får sygdomsanfald som har et stort behov for tilsyn, fordi de ikke kan overskue konsekvenserne af deres handlinger og derfor risikerer at komme til skade eller at skade andre som sover meget uroligt eller sparsomt, så forældrene ofte skal tilse og hjælpe dem i løbet af natten som skal deltage i mange behandlinger og undersøgelser, hvis sygdom er meget varieret med hensyn til kræfter, smerter og anfald, og det derfor må vurderes fra dag til dag, om barnet kan være i dagtilbud eller skole som på grund af nedsat immunforsvar eller stor sygdomsrisiko ikke kan være i et dagtilbud eller skole hvor søskendes behov for forældrenes omsorg ikke kan tilgodeses på grund af ekstra arbejde i forhold til barnet med funktionsnedsættelse eller indgribende kronisk lidelse 3.8 50 undersøgelse Servicelovens 50-undersøgelse er en forudsætning for at iværksætte en foranstaltning efter 52, og den foretages som udgangspunkt af den socialfaglige medarbejder, som har fået tildelt sagen. Undersøgelsen må tage 2-4 måneder fra det tidspunkt, hvor Rådgivningscentret bliver opmærksom på, at der er en problemstilling, som skal undersøges. Efter lovens forskrifter skal undersøgelsen indeholde en beskrivelse og vurdering af følgende seks forhold, hvis det er relevant i forhold til barnets alder: 1. Barnet eller den unges udvikling og adfærd 2. Familieforhold 3. Skoleforhold 4. Sundhedsforhold 5. Fritidsforhold og venskaber 6. Andre relevante forhold eksempelvis dagtilbud. Loven siger dog også, at der ikke skal undersøges mere end formålet tilsigter, og at der altid skal gennemføres en børnesamtale eller redegøres for, hvorfor barnet ikke er blevet hørt, hvis det er tilfældet. 17
I undersøgelsen inddrages familien, øvrige relevante netværkspersoner, samarbejdspartnere fra skole, dagtilbud, sundhedspleje m.v., og undersøgelsen skal udarbejdes på et konkret barn. Ved en familiemæssig problemstilling skal der gennemføres en undersøgelse af hvert barn i familien. På baggrund af ovenstående beskrivelse af de seks punkter udarbejdes en vurdering og en handleplan for det videre forløb, såfremt det vurderes, at der skal iværksættes foranstaltninger i familien eller at barnet særskilt skal have støtte. Hvis serviceniveauet og lovens formål er nogenlunde afstemt vil det være de færreste sager, hvor der ikke efter en 50 undersøgelse bliver iværksat en foranstaltning. I forhold til vurderingen af indsatsen indgår det forvaltningsretslige princip om saglighed i forvaltningen, som betyder at hensyn til kommunens økonomi ikke er et sagligt argument for at undlade iværksættelse af en foranstaltning, hvis denne vurderes at være nødvendig. Loven foreskriver at der skal ske opfølgning i sagen efter de første 3 måneder og derefter minimum én gang årligt. Serviceniveauet - det vil sige de foranstaltninger, der er iværksat på baggrund af en 50- undersøgelsen - afspejler i Furesø Kommune tæt forbundet med kravene i lovgivningen og kommunens Sammenhængende Børn og Unge politik. 3.9 Foranstaltninger ( 52) Hvis vurderingen efter 50 undersøgelsen er, at der skal iværksættes en foranstaltning, så sker det i forhold til Servicelovens 52: 52. Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om foranstaltninger efter stk. 3, når det må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til et barns eller en ungs særlige behov for støtte. Afgørelsen træffes med samtykke fra forældremyndighedsindehaveren, jf. dog 56. En afgørelse efter stk. 3, nr. 8, kræver tillige samtykke fra den unge, der er fyldt 15 år. Stk. 2. Medmindre særlige forhold gør sig gældende, kan støtte kun iværksættes efter gennemførelse af en undersøgelse, jf. 50 eller 51. Kommunalbestyrelsen skal altid vælge den eller de mindst indgribende formålstjenlige foranstaltninger, som kan løse de problemer, der er afdækket gennem undersøgelsen. Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan iværksætte hjælp inden for følgende typer af tilbud: 1) Konsulentbistand med hensyn til barnets eller den unges forhold. Kommunalbestyrelsen kan herunder bestemme, at barnet eller den unge skal søge dagtilbud, fritidshjem, ungdomsklub, uddannelsessted eller lignende. 2) Praktisk, pædagogisk eller anden støtte i hjemmet. 3) Familiebehandling eller behandling af barnets eller den unges problemer. 4) Døgnophold, jf. 55, for både forældremyndighedsindehaveren, barnet eller den unge og andre medlemmer af familien i en plejefamilie, på et godkendt opholdssted eller på en døgninstitution, jf. 66, nr. 1, 4 og 5, eller i et botilbud, jf. 107 eller 144. 5) Aflastningsordning, jf. 55, i en netværksplejefamilie, i en plejefamilie, på et godkendt opholdssted eller på en døgninstitution, jf. 66, nr. 1, 2, 4 og 5. 6) Udpegning af en personlig rådgiver for barnet eller den unge. 7) Udpegning af en fast kontaktperson for barnet eller den unge og for hele familien. 8) Anbringelse af barnet eller den unge uden for hjemmet på et anbringelsessted, jf. 66. 9) Formidling af praktiktilbud hos en offentlig eller privat arbejdsgiver for den unge og i den forbindelse udbetaling af godtgørelse til den unge. 10) Anden hjælp, der har til formål at yde rådgivning, behandling og praktisk og pædagogisk støtte. 18
De enkelte foranstaltninger er nærmere beskrevet i afsnit 3.11. 3.10 Beslutningskompetence ved bevillinger og foranstaltninger. Grundlaget for beslutning om en foranstaltning og/eller økonomisk bevilling er altid en 50 undersøgelse, eller de kriterier som lovgivningen beskriver i forhold til bevilling af merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste. På baggrund af de store budgetoverskridelser har den enkelte sagsbehandler ikke på nuværende tidspunkt nogen kompetence til at tage beslutninger, som har økonomiske konsekvenser. Kompetencen til at beslutte bevillinger af forebyggende karakter, og de mere regelbundne bevillinger som merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste er placeret hos teamleder for de socialfaglige medarbejdere. Dog drøftes udgiftstunge bevillinger som oftest med Børn og Familiechefen. Omkostningstunge foranstaltninger som anbringelser, aflastningsordninger, mor/barn placeringer og specialskoleplaceringer skal kvalitetssikres i chefgruppen i daglig tale kaldet Overordnet Visitationsudvalg (OVIS). Behandlingen sker med henblik på at skabe helhed i det enkelte barns sag og sikre serviceniveauet. Beslutningskompetencen ligger hos henholdsvis Børn og Familiechefen og Skolechefen. Forud for en indstilling til OVIS har medarbejderen på baggrund af 50 undersøgelsen drøftet sagen med teamleder for de socialfaglige medarbejdere eller ledende psykolog med henblik på accept af indstillingen. Der vil altid være indbygget et vist skøn i alle beslutninger på Børn og Ungeområdet. I forhold til de mere regelbundne bevillinger er de desuden reguleret af de afgørelser, som Det Sociale Nævn træffer i forbindelse med klager fra borgerne. Klageproceduren er beskrevet i Lov om Retssikkerhed og Administration på det sociale område. I første halvdel af 2009 har i alt 10 sager fra Furesø Kommune været indbragt for Det Sociale Nævn, hvoraf der er givet medhold i 8 sager, 1 sag er tabt og 1 er til fornyet behandling. Ud fra nævnets afgørelser kan det konkluderes, at Furesø Kommune ligger på linie med principper og serviceniveau for rådgivningsområdet. 3.11 Tre overordnede sagstyper Det følgende er en gennemgang af forskellige sagstyper og et forsøg på at klargøre, hvilke handlemuligheder kommunen har i forhold til at ændre eller justere på det nuværende serviceniveau. Sager vedrørende anbringelser af børn og unge Der udarbejdes altid en 50-undersøgelse forud for en anbringelse. Ved akutanbringelser skal undersøgelsen være udarbejdet senest fire uger efter anbringelsen. Furesø Kommune har ved udgangen af maj måned 2009 i alt 65 anbragte børn og unge. Af dem er 3 anbragt uden samtykke, dvs. sager som er behandlet i Børn og Ungeudvalget, og hvor forældremyndigheden har modsat sig en anbringelse. Tabel 6 viser, hvordan anbringelserne fordeler sig på type og alder 19
Tabel 6: Oversigt over anbragte børn i Furesø Kommune maj 2009, fordelt på type og alder. Alder Familieplejplejsted Netværks- Opholds- Kost- og Døgn- Eget I alt efterskole institution værelse 0 0 1 2 2 2 0 3 1 1 4 1 1 5 0 0-5 årige i alt 3 1 0 0 0 0 4 6 2 2 7 0 8 3 3 9 2 2 10 1 1 1 3 11 0 6-11 årige i alt 8 0 1 0 1 0 10 12 1 1 2 13 5 3 1 9 14 1 3 1 5 15 1 4 1 6 16 1 1 4 1 3 10 17 2 1 2 1 1 1 8 12-17 årige i alt 9 3 14 5 8 1 40 18 1 1 1 1 4 19 1 1 1 3 20 1 1 2 21 1 1 22 0 23 1 1 18-22 årige i alt 3 3 2 0 3 11 Total i alt 23 4 18 7 9 4 65 Kilde: Børn og Unge. Tabel 6 viser, at størstedelen af de anbragte børn er mellem 12 og 17 år. Samtidig viser tabellen at de primære anbringelsestyper, der anvendes i kommunen, er familiepleje og socialpædagogiske opholdssteder. Af det samlede antal anbragte børn er ca. 85 pct. anbragt af sociale årsager og ca. 15 pct. på grund af fysisk- og eller psykisk handicap. De sidstnævnte er sager, hvor barnets funktionsniveau er så dårligt, at det ikke kan passes af forældrene i hjemmet, og hvor en professionel pædagogisk indsats er påkrævet af hensyn til barnets plejebehov og fortsatte udvikling. Børnene er altovervejende anbragt på specialiserede døgninstitutioner. I anbringelsessager har der normalt været afprøvet forebyggende foranstaltninger, uden at den ønskede effekt i forhold til forandringer i barnets liv er tilvejebragt. Alternativt kan der være tale om sager, hvor det vurderes fra start af, at de hjemlige forhold er så problematiske, at nødvendige forandringer i barnets liv ikke kan opnås, hvis det bliver boende i hjemmet. Sager vedrørende foranstaltninger af forebyggende karakter Forebyggende foranstaltninger igangsættes som oftest på baggrund af problemer af social karakter, hvor børnene mistrives som en følge af familiens problemer. Sagerne starter med en henvendelse/underretning fra skole, dagtilbud, sundhedsplejen, ungerådgivningen familien selv eller andre. I Servicelovens 46 beskrives blandt andet følgende: 20
46. Formålet med at yde støtte til de børn og unge, der har et særligt behov for denne, er at skabe de bedst mulige opvækstvilkår for disse børn og unge, så de på trods af deres individuelle vanskeligheder kan opnå de samme muligheder for personlig udfoldelse, udvikling og sundhed som deres jævnaldrende. Stk. 2. Støtten skal ydes tidligt og sammenhængende, så begyndende problemer hos barnet eller den unge så vidt muligt kan afhjælpes i hjemmet eller i det nære miljø. Støtten skal i hvert enkelt tilfælde udformes på baggrund af en konkret vurdering af det enkelte barns eller den enkelte unges og familiens forhold. Den færdige 50 undersøgelse vil indeholde en beskrivelse og vurdering af de forhold omkring barnet, som skønnes at have indflydelse på barnets problemer og adfærd. Samtidig vil undersøgelsen komme med et bud på en indsats med henblik på at skabe forandring, så problemerne afhjælpes eller ikke udvikler sig yderligere. Loven foreskriver, at den indsats, der iværksættes, skal være så lidt indgribende som muligt i barnets liv. Dette betyder, at man altid først vil forsøge at løse problemerne med indsatser af forebyggende karakter som f.eks. støtte i hjemmet, familiebehandling, aflastningsophold, støttekontaktpersonordninger og økonomisk støtte med henblik på at undgå anbringelse. En forebyggende foranstaltning kan også være at placere forældremyndigheden og barnet på en institution, mødrepension, krisecenter eller plejefamilie, med henblik på via en døgnobservation at vurdere familiens ressourcer og behov og deres muligheder for at forblive sammen. Valget af foranstaltning vil altid tage udgangspunkt i barnets behov og ikke i forældrenes. Sager vedrørende børn med kronisk eller længerevarende nedsat fysisk og eller psykisk funktionsevne I disse sager er det for hovedpartens vedkommende ansøgninger om dækning af nødvendige merudgifter jf. Servicelovens 41 og dækning af tabt arbejdsfortjeneste jf. 42 til forældre, der passer et barn i hjemmet. Ansøgninger kommer som oftest fra familien selv, hospitaler eller egen læge. I forbindelse med disse ansøgninger skal der ikke udarbejdes en 50 undersøgelse. Det er et ydelsesområde, hvor bevillingerne er mere regelbundne end skønsmæssige, og derfor er muligheden for at ændre på udgifts- og serviceniveauet mindre fleksibelt end for øvrige sagstyper. 21
4. Særlige forhold på området i Furesø Kommune I dette afsnit beskrives en række forhold, som har betydning for udgiftsniveauet i forhold til området for børn og unge med særlige behov i Furesø Kommune. 4.1. Udviklingen i sagsmængde og udgiftsniveau i 2007 og 2008 Afsnittet beskriver, hvordan udviklingen i antallet af sager har været fra 2007 til 2008, samt hvordan udgifterne til forskellige sagstyper har udviklet sig i samme periode. Udviklingen i antallet af sager I 2007 modtog 637 børn og unge én eller flere foranstaltninger, dvs. anbringelse uden for hjemmet, forebyggende foranstaltning i form af f.eks. konsulentbistand, dækning af merudgifter eller tabt arbejdsfortjeneste til deres forældre. I 2008 steg dette tal til 775 børn, dvs. en nettotilgang på 138 børn - svarende til stigning på 22 pct. Udviklingen i antallet af børn, der har fået bevilget mindst én foranstaltninger inden for den enkelte funktion i 2007 og 2008, er opridset i tabel 7. Tabel 7: Udviklingen i antallet af foranstaltninger fordelt på funktioner i 2007-2008. Funktion 2007 2008 Stigning/fald 05.25.17 Særlige dagtilbud og særlige klubber 76 50-26 05.28.20 Plejefamilier og opholdssteder mv. for børn og unge 88 139 +51 05.28.21 Forebyggende foranstaltninger for børn og unge 285 428 +143 05.28.23 Døgninstitutioner for børn og unge 30 41 +11 05.57.72 Sociale formål merudgiftsydelser 355 380 +25 05.57.72 Sociale formål tabt arbejdsfortjeneste 124 139 +15 I ALT: Kilde: Børn og Unge. 958 1.177 +219 (23 pct.) Som det fremgår af tabel 7, er antallet af børn og unge, der anbringes uden for hjemmet i f.eks. plejefamilie eller på en døgninstitution stigende. Endvidere er antallet af børn, der modtager én eller flere former for forebyggende foranstaltninger såsom konsulentbistand eller fast kontaktperson også steget markant fra 2007 til 2008. Udgifterne til forskellige sagstyper Af det forvaltningsretlige princip om saglighed i forvaltningen og borgerens krav om retssikkerhed følger, at hensyn til kommunens økonomi ikke er et sagligt argument for at undlade iværksættelse af en foranstaltning, hvis denne foranstaltning vurderes at være nødvendig. I afsnit 2.11 er beskrevet tre overordnede typer af sager. Nedenstående tabel 8 angiver udgifterne i Furesø Kommune fordelt på typer disse sager i 2007 og 2008. 22
Tabel 8: Budget og regnskab for rådgivningsområdet på fkt. 5.20-5.72 i 2007-2008 (netto; i 1.000 kr., i 2009 P/L). Funktion Navn B2007 (korr.) R2007 B2008 (korr.) R2008 5.20 5.21 Plejefamilier og opholdssteder mv. for børn og unge 20.493 20.467 27.775 30.884 Forebyggende foranstaltninger for børn og unge 36.762 35.650 40.152 43.750 5.23 Døgninstitutioner for børn og unge 15.302 15.319 15.349 15.215 5.24 Sikrede døgninstitutioner for børn og unge 2.164 1.981 2.151 2.303 5.72 Sociale formål (merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste) 10.804 11.563 12.201 15.547 Rådgivningsområdet i alt 85.525 84.980 97.628 107.699 Kilde: Udtræk af Mål & Midler den 10. juni 2009. Note: Fra 2007 til 2009 er P/L på 8,2 pct. Opgørelsen er inkl. statsrefusion på særlige dyre enkeltsager, dog ekskl. restafregningen for 2008. Udgiftsniveauet er steget med 22,7 mio. kr. fra 2007 til 2008, svarende til en forøgelse på 27 pct. Stigningen i udgiftsniveauet kan forklares med prisstigninger, men hovedårsagen er en forøgelse af antallet af sager i løbet af 2007 og 2008: - Anbringelsesreformen har med sine krav om arbejdsgange, tidsfrister og ikke mindst 50 undersøgelser betydet, at der opdages flere sager, og at de sager, der behandles, oplyses bedre. - Ved et stigende antal sager og dermed øget pres på sagsbehandlerne kan det være vanskeligt at holde fokus på at finde de løsninger, som både er fagligt og økonomisk fordelagtige. - Furesø Kommunes lave anbringelses-promille pr. 31.12.2007 (se tabel 3) kan være en indikation af, at der har været et vist efterslæb i anbringelser, og at dette efterslæb - som følge af Anbringelsesreformens ændrede arbejdsrutiner - er ved at blive indhentet. - Rådgivningscentret er strukturmæssigt kommet på plads i løbet af 2008, og det har i et vist omfang betydet fornyet fokus på de enkelte sager. - Unge, som af Furesø Kommune er anbragt i andre kommuner, får, når de fylder 18 år, egen opholdskommune. Hvis den unge fortsætter i efterværn overgår handlekompetencen til bopælskommunen, men Furesø Kommune er fortsat betalingskommune frem til og med det 22. år. Det betyder, at Furesø Kommune ingen indsigt og indflydelse har på sagens behandling og bevillinger. I maj 2009 har Furesø Kommune 25 efterværnssager, hvilket er 23
et forholdsmæssigt højt antal. Fokus vil fremover være en sagsgang, hvor kommunen fortsat vil være handlekommune og dermed selv er styrende i forhold til igangsættelse af efterværn. 4.2 Forventninger til 2009 og fremover For at give et kvalificeret bud på, hvordan udgifterne til børn og unge med særlige behov har udviklet sig i 1. halvår af 2009 og udviklingen fremover, er det nødvendigt at kigge på, hvordan udgifterne har fordelt sig over årene. Den største del af stigningen på anbringelser skyldes udgifter vedrørende fkt. 5.20 "Opholdssteder for børn og unge" (socialpædagogiske opholdssteder). Nedenstående figur 4 viser den månedlige udgift indenfor denne anbringelsestype fra januar 2007 og til ultimo maj 2009. Opgørelsen er opgjort ved gennemgang af hver enkelt anbringelsessag. Figur 4: Udviklingen i udgifter til opholdssteder 2007-2009. "Opholdssteder" (jan. 2007 til maj 2009) 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 J7 F7 M7 A7 M7 J7 J7 A7 S7 O7 N7 D7 J8 F8 M8 A8 M8 J8 J8 A8 S8 O8 N8 D8 J9 F9 M9 A9 M9 Kilde: Børn og Unge. Diagrammet viser tydeligt, hvorfor forbrugsprocenten på et givet tidspunkt ikke har været noget retvisende tal at navigere efter, da der over begge år har været en stigning i udgifterne fra måned til måned. Diagrammet forklarer også, hvorfor størrelsen af underskuddet for 2008 først blev erkendt på et meget sent tidspunkt - den største stigning ligger nemlig i slutningen af 2008. Til gengæld er det også tydeligt, at der i de første måneder af 2009 er sket en reduktion i udgifterne som følge af den indsats, der er iværksat i form af bl.a. systematisk indsats med henblik på ændret anbringelsesmønster og alternative foranstaltninger. Det vil naturligvis være afgørende for det samlede forbrug i 2009, om det lykkes at fastholde den faldende tendens og der arbejdes målrettet på at fastholde udviklingen. 24
To andre områder, som har haft en kraftig stigning fra 2007 til 2008 er merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste. Følgende figur 5 viser udgifterne pr. måned til merudgifter. Figur 5: Udviklingen i merudgifterne 2007 til 2009. Merudgifter (jan. 2007 til maj 2009) 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 J7 F7 M7 A7 M7 J7 J7 A7 S7 O7 N7 D7 J8 F8 M8 A8 M8 J8 J8 A8 S8 O8 N8 D8 J9 F9 M9 A9 M9 Kilde: Børn og Unge. Først og fremmest er det tydeligt, at udgifterne her er meget svingende med nogle særligt høje toppe på visse tidspunkter af året. De mest markante af toppene skyldes afregning af transport, som i det samlede budget på området udgør en meget stor og stigende post. Figur 6 nedenfor viser udviklingen i den månedlige udgift til tabt arbejdsfortjeneste. Figur 6: Udviklingen i udgifter til tabt arbejdsfortjeneste 2007 til 2009. Tabt arbejdsfortjeneste (okt. 2007 til maj 2009) 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 O7 N7 D7 J8 F8 M8 A8 M8 J8 J8 A8 S8 O8 N8 D8 J9 F9 M9 A9 M9 Kilde: Børn og Unge. 25
Tallene fra januar til september 2007 er udeladt, da de indeholder så mange reguleringer, at det ikke er muligt at se udviklingen måned for måned. Når der korrigeres for de månedlige udsving, ser det ud til, at udgifterne til både merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste har været forholdsvis stabile i 2008, og at dette niveau ser ud til at fortsætte i 2009. Forventningen må derfor på nuværende tidspunkt (primo juni 2009) være, at udgiftsniveauet kommer til at svare til niveauet fra 2008. Funktion 5.21 Forebyggende foranstaltninger har også udvist et stigende forbrug fra 2007 til 2008. Her er det først og fremmest udgifterne til "fast kontaktperson", der er steget. Særligt denne udgift vil blive vurderet, og det forventes, at den kan reduceres. Det er dog usikkert om den kan reduceres så meget, at de samlede udgifter til forebyggende foranstaltninger falder til under 2008-niveauet. Følgende tabel 9 vurderer på baggrund af ovenstående følgende 3 scenarier: "Budget 2009 holder", "Samme udgiftsniveau i 2009 som i 2008" og "Udgiftsniveau i 2009 højere end i 2008": Tabel 9: Forventning til udgiftsniveauet i 2009. Forventning Forudsætning Vurdering Forbruget i 2009 vil ligge over forbruget i 2008 Forbruget vil ligge på niveau med 2008 - altså samme overskridelse Det nuværende budget holder Fremgår af det foregående. Udgifterne til anbringelser skal falde til et niveau svarende til januar 2008. Udgiftsniveauet resten af året skal falde jævnt og ende på et niveau, som ligger væsentligt under niveauet i januar 2008 På baggrund af ovenstående gennemgang er dette det mest sandsynlige scenarium ud fra de givne forudsætninger. Kommunens økonomi kan ikke anvendes som argument for at undlade en nødvendig foranstaltning, men via de igangsatte tiltag vil en styring af udgiftsniveauet på såvel den enkelte sag som overordnet set blive mulig. Udviklingen af et økonomisk styringsredskab på sagsniveau pågår lige nu, men er endnu ikke afsluttet, hvorfor et bud på størrelsen af et merforbrug i forhold til 2008 endnu er usikkert. For merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste er det sandsynligt, og på forebyggende foranstaltninger kan det muligvis lade sig gøre at fastholde udgifterne på 2008- niveau. På anbringelsesområdet er det vanskeligt at forestille sig, at udgiftsniveauet når ned på niveauet fra januar 2008, idet antallet af anbringelser er højere. En række initiativer er iværksat på hele rådgivningsområder med det mål at nedbringe udgifterne og med et særligt fokus på at finde alternativer til de udgiftstunge foranstaltninger på anbringelsesområdet. En virkning af tiltagene forventes sidst på året i form af et fald i udgifterne set i forhold til starten af 2009. Da 5/12 af året allerede er gået, og foranstaltninger hverken aftalemæssigt (kontrakter) eller lovmæssigt (årsagen til anbringelsen/bevillingen) kan afvikles fra dag, til dag vurderes denne mulighed som urealistisk. 26
4.3 Sagsbehandlerne I forbindelse med Anbringelsesreformens indførelse udsendte KL et notat om mulige konsekvenser af reformen. KL anslog blandt andet, at en 50 undersøgelse i gennemsnit ville betyde en yderligere arbejdsbyrde på 20 arbejdstimer ved første barn og ca. 10 timer pr. øvrig barn i familien. Ankestyrelsen har i april 2009 offentliggjort en undersøgelse omkring sagsbehandlingen på området for udsatte børn og unge i 19 kommuner. I undersøgelsen indgår 3 kommuner fra Furesø Kommunes ECO-sammenligningsgruppe: Frederiksberg, Køge og Roskilde. Ankestyrelsen har blandt andet undersøgt, hvor mange sager den enkelte socialrådgiver har i gennemsnit, og hvor mange årsværk (socialrådgivere) der er afsat pr. 1000 indbygger under 18 år. En sag defineres som en samlet familie, og især i socialt betingede sager vil en sag omfatte flere børn. Figur 7: Antal sager og antal årsværk pr. 1.000 børn under 18 år. Kilde: Ankestyrelsens undersøgelse af sagsbehandlingen på området for børn og unge med særlige behov, april 2009. Furesø Kommune indgår ikke i undersøgelsen. Ifølge Rådgivningscentret havde Furesø Kommune 609 sager i alt pr. 1. januar 2009, svarende til i gennemsnit 44 sager pr. sagsbehandler. Til sammenligning vurderer Dansk Socialrådgiverforening, at en sagsbehandler på børneområdet maksimalt kan have 35 sager, hvis alle formkrav til sagsbehandlingen skal opfyldes. Antal årsværk pr. 1000 indbyggere under 18 år kan for Furesø Kommunes vedkommende opgøres til 1,2. Niveauet på 1,2 årsværk pr. 1.000 indbyggere under 18 år placerer kommunen på niveau med Lemvig og Svendborg, jf. figur 7. 27
Sammenlignes med de 3 øvrige kommuner i ECO-sammenligningsgruppen har Køge 2,2 årsværk pr. 1.000 indbyggere under 18 år, Roskilde 1,7 og Frederiksberg 1,5 og Furesø har 1,2. Ovenstående er dog ikke ensbetydende med, at arbejdsbelastningen på den enkelte sagsbehandler er den samme i Furesø, Lemvig og Svendborg - det er også nødvendigt at kigge på karakteren og tyngden af de sager, der behandles. I efteråret 2008 er samtlige sager blevet gennemgået, og i forbindelse med denne gennemgang er sagerne blevet kategoriseret på en skala fra 1-4, hvor 4 er lig med en stor arbejdsbelastning. Hvor de ovenstående tal er objektive og sammenlignelige kommunerne imellem, så er en vurdering af sagernes tyngde i høj grad subjektiv. I enhver kommune vil der være sager, der er "tungere" end andre, men det siger ikke noget om sagernes tyngde kommunerne imellem. Rådgivningscentret vurderer, at Furesø Kommune har mange sager med svære og komplekse problemstillinger. Her tænkes specielt på familiesager, hvori problemer med misbrug og psykiske lidelser er dominerende og sager med mange børn, anbringelser og foranstaltninger uden samtykke. Sager, hvor forældresamarbejdet er problematisk, f.eks. i form af mange klager, vejer ligeledes tungt. Derudover kan det konstateres, at området har et betydeligt efterslæb i forhold til 50 undersøgelser, opfølgning på indberetninger og udarbejdelse af handleplaner. De personalemæssige konsekvenser i forhold til ovenstående har vist sig i form af stress, sygemeldinger, nedslidning, dårligt arbejdsmiljø og deraf følgende ringere muligheder for at fastholde og rekruttere medarbejdere. Ovenstående billede understøttes af Arbejdstilsynets rapport fra maj 2009. Arbejdstilsynet kom i februar 2009 på uanmeldt besøg i Rådgivningen for børn og unge. På baggrund af dette besøg vurderede Arbejdstilsynet, at der var grundlag for et officielt og anmeldt besøg, hvor der skulle drøftes arbejdsmiljø med ledelsen og personalet. Rapporten for dette besøg er modtaget i sin endelige form medio maj 2009, og her pålægger Arbejdstilsynet Furesø Kommune følgende: Afgørelse om psykisk arbejdsmiljø Det betyder, at virksomheden skal efterkomme afgørelse om: At nedbringe stor arbejdsmængde og tidspres i Rådgivning Børn, Unge og Familier. Skriftlig tids- og handlingsplan. Når det gælder problemer i det psykiske arbejdsmiljø, skal Arbejdstilsynet vurdere, om virksomheden selv kan løse problemerne. For at vurdere, om I selv kan løse problemerne, skal I senest den 9. juli 2009 indsende en skriftlig tids- og handlingsplan sammen med tilbagemeldingsblanketten. I skal indsende en tids- og handlingsplan for hver af afgørelserne om psykisk arbejdsmiljø. I tids- og handlingsplanen skal I oplyse: Hvilke initiativer I eventuelt allerede har taget for at løse problemerne med stor arbejdsmængde og tidspres. Hvordan I yderligere vil forebygge og håndtere problemerne. Hvornår problemerne vil være løst. Den samlede konklusion er, at sagsbehandlerne på Børn og Ungeområdet er presset af et stort antal komplekse sager og et efterslæb i forhold til kravene fra anbringelsesreformen. Herudover har kommunesammenlægningen og udskiftning i ledelse og medarbejdere også påvirket stabiliteten på området og medvirket til ændringer i arbejdsprocedurer og forhold. I et presset arbejdsmiljø kan det være vanskeligt at holde fokus på at finde de løsninger, som er både fagligt og økonomisk fordelagtige. 28
4.4 Omkostningstunge områder og valg af anbringelsessted En stor del af de forebyggende foranstaltninger, som iværksættes i Furesø Kommune, kommer fra interne leverandører, dvs. primært Furesø Børne- og Familiecenter og Ungerådgivningen. Interne tilbud koster kommunen penge, uanset om Rådgivningscentret bruger dem eller ej. Det skal nævnes, at de interne foranstaltninger udnyttes stort set 100 pct. En sværvægter på det forebyggende område, som Furesø ikke kan håndtere indenfor egne rækker, er kontaktpersonordning til børn og unge. På dette område har kommunen entreret med eksterne leverandører med store administrationsudgifter til følge. Området er i gang med en gennemgribende revision med henblik på at opnå mindre omkostningstunge ordninger. Udgifter til de mere handicaprelaterede ydelser er ligeledes en tung udgiftspost, idet Furesø Kommune har mange familier, som modtager ydelser i form af merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste. Over en tredjedel af den samlede sagsmængde er af denne karakter hvor ydelserne er mere regelreguleret end de øvrige områder for børn og unge med særlige behov og dermed svære at påvirke. Anbringelsesområdet er det mest omkostningstunge område. Ved udgangen af maj 2009 har kommunen samlet set 65 børn, som er anbragt uden for eget hjem. Ca. 1/3 er i familiepleje, 1/3 er på socialpædagogiske opholdssteder og 1/3 er på døgninstitution eller kost/efterskoler, jf. tabel 6 i afsnit 3.11. De økonomisk mest belastende foranstaltningstyper på anbringelsesområdet er socialpædagogiske opholdssteder og døgninstitutioner. De sidstnævnte bruges ofte ved akutplaceringer, når der ikke er tid i forhold til barnets behov til at finde et mere permanent sted, eller hvor der er behov for en observationsperiode med henblik på at definere, hvad behovet er. Afgørende for valg af anbringelsessted er altid barnets behov både på kort og lang sigt. Børn, som er meget behandlingskrævende, vil oftest blive anbragt på opholdsteder og på døgninstitutioner, hvor der er fagprofessionelt personale. Børn, som er mindre behandlingskrævende, og som bedre kan indgå i relationer med andre, placeres i familiepleje og netværksplejefamilier. Udgifterne til anbringelser i familiepleje er en del lavere end for ophold på døgninstitutioner og opholdssteder, og udgiften for netværkspleje er lavere end for plejefamilier. Placering i en netværksplejefamilie vælges hvis muligt, men en placering af barnet i den tætte familie/netværk kan medføre komplikationer i forhold til de biologiske forældre, og barnet eller den unge kan derved blive sat i en konflikt, som påvirker barnets eller den unges mulighed for at falde til i netværksplejen. I forbindelse med kommunesammenlægningen oprettede Furesø Kommune sin egen familieplejeenhed med 2 familieplejekonsulenter (1½ stilling). Intentionen var dels en nettobesparelse på administration til plejehjemsforeninger, samt etablering af en "plejefamiliebank til brug som akutfamilier og til længerevarende placeringer. Denne intention er dog ikke effektueret, da familieplejeenheden ikke har ressourcer til opsøgende arbejde. I forbindelse med et akut opstået behov har Rådgivningscentret derfor været nødt til at iværksætte dyrere anbringelser på døgninstitutioner eller i plejefamilier via plejehjemsforeninger. 29
Det er vanskeligt at vurdere, om udgifterne på anbringelsesområdet kan nedbringes ved en ændring i valg af anbringelsessted og en justering i anbringelsesmønstret. Det vil stadig være barnets eller den unges behov, som er afgørende for valg af anbringelsessted, og en forkert placering kan medføre genanbringelser, som både er menneskeligt og økonomisk omkostningsfyldte. Der, hvor Rådgivningscentret med fordel kunne sætte ind, og hvor det vil være hensigtsmæssigt at prøve alternativer til anbringelse, er i forbindelse med placeringer af de større børn fra 12 til 18 år. Over 78 pct. af Furesø Kommunes anbragte børn og unge er 12 år og derover. Adskillige undersøgelser peger på, at anbringelse af børn og unge i denne aldersgruppe ikke medfører større positive resultater. Barnet eller den unge er blevet for gammel, og problemerne ændrer sig ikke grundlæggende til det bedre. Derimod kan der opstå nye problemer med at anbringe børn og unge i denne alderskategori, pga. at de mister deres netværk og omgangskreds. I foråret 2009 har Rådgivningscentret på baggrund af ovenstående erfaringer indledt et samarbejde med MST Hovedstaden, som er en del af Servicestyrelsen. MultiSystemisk Terapi (MST) er et behandlingsprogram til familier med unge mellem 12-17 år, der har alvorlige adfærdsproblemer såsom kriminalitet, misbrug, stort skolefravær og problematisk gruppetilhørsforhold. Indsatsen retter sig mod forældrene, og behandlingen foregår i hjemmet og er dermed forebyggende og et alternativ til en anbringelse. Behandlingstiden er på 3-5 måneder, og den månedlige pris er omkring 30.000 kroner pr. barn/ung. Prisniveauet er beskedent lavere end den månedlige udgift på en familieplejeanbringelse. Aktuelt er tre MST-forløb igangsat. 4.5 Egne kontra eksterne pladser I det omfang der kan skaffes økonomi til anlægsudgifterne, vil der formodentlig på sigt være et økonomisk rationale i at oprette egne døgninstitutionspladser. Vurderingen er, at en institutionsstørrelse på ca. 24 pladser økonomisk og fagligt vil være mest bæredygtig. Målgruppen for en sådan døgninstitution vil i givet fald være: Omsorgssvigtede børn i førskolealderen til udredning forud for familieanbringelse Akut tvangsanbragte børn Omsorgssvigtede skolebørn som kan opretholde skoletilbud eller som i en periode hjemmeundervises i institutionen (børn der ellers placeres i opholdssteder eller skolehjem) Unge der (i korte perioder) er i konflikt med familien, men som er i stand til at opretholde skoletilbud Unge der skal støttes over i anbringelse på eget værelse Familieanbringelse som led i familiebehandling eller observation af forældre med manglende forældrekompetence Omstilling fra køb af anbringelsespladser til drift af en døgninstitution kræver en omstillingsperiode på op mod to år, før institutionen er fyldt op og har opnået et flow i børnegruppen, som sikrer en belægning omkring 90 %. Den lange opstartperiode skyldes, at det kun sjældent er muligt at hjemtage allerede anbragte børn og genanbringe dem i en ny institution. Årsagerne hertil er, at både barn og forældre skal acceptere genanbringelse, og at børnene skal matches med hinanden i forhold til den hverdag, de kommer fra, og det omsorgsbehov de har. 30
I en indkøringsperiode vil belægningen derfor være forholdsvis lav, idet indflytning først kan ske, når personalet er på plads. Derudover kan et barn ikke være anbragt som eneste barn i en afdeling - der skal forberedes næsten parallelle indflytninger for de første børn. Furesø Kommune indgår i et specialundervisningsnetværk med Egedal og Allerød kommuner. Begge kommuner køber anbringelsespladser ligesom Furesø. Overskydende kapacitet i en institution med 24 pladser vil, som anbringelsessituationen ser ud i dag, kunne sælges til nabokommunerne eller andre. Takstmodellen, som vedtaget i KKR, sikrer en reel dækning af omkostningen pr. plads. Børn med svære udviklingsforstyrrelser og behandlingsbehov og unge med udadreagerende eller kriminel adfærd vil næppe kunne rummes i en sådan institution, men samspillet mellem institutionen og sagsbehandlerne vil kunne give et bedre grundlag for valg af eksternt anbringelsessted, ligesom institutionen kan være mellemstation på vej mod en hjemgivelse efter en mere vidtgående foranstaltning. Det kræver et indgående beregnings- og analysearbejde at fastslå den totale økonomi i et sådant projekt. Besparelsespotentialet i forhold til nuværende udgifter ligger i bedre styringsmuligheder på følgende områder: Sparede betalinger for opsigelsesperioder, der ikke kan udnyttes Planlægning af ind- og udskrivninger som sikrer belægningsprocenten Internt samarbejde om aktiviteter og støtteforanstaltninger Sparede udgifter til transport for børn og forældre Sparede udgifter ved brug af eget skoletilbud i institutionen Foruden de økonomiske gevinster vil det være muligt at fastholdelse forældrekontakten og dermed styrke muligheden for at samarbejde med familien under barnets anbringelse. 4.6. Sammenfatning Udgifterne til anbringelser har i 2007 og 2008 været stigende, men kurven ser ud til at være knækket i 2009 På trods af den nu faldende udgift til anbringelser er det mest sandsynlige scenarium, at de samlede udgifter til børn og unge med særlige behov vil være større i 2009 end i 2008 Størrelsen af denne stigning vil afhænge af, i hvor høj grad det lykkes at erstatte dyre anbringelser med billigere anbringelser, som opfylder samme formål Sagsbehandlernes arbejdsforhold er en betydende faktor i bestræbelserne på at finde de billigere løsninger Arbejdstilsynet har givet Furesø Kommune et påbud om at udarbejde en handlingsplan, der reducerer arbejdsmængde og tidspres for sagsbehandlerne 31
5. Det styringsmæssige aspekt På baggrund af merforbruget på området for børn og unge med særlige behov i regnskab 2008 påbegyndte Børn og Unge i starten af 2009 en opbygning af et økonomisk styringsredskab. Målsætningen er at udvikle et system, der gør det muligt at forudse det samlede årsforbrug i forhold til de aktuelt iværksatte og kendte foranstaltninger på såvel den enkelte sag som området som helhed. Det skal være muligt løbende at sammenholde forventninger med den faktiske udgiftsudvikling. Endvidere skal systemet sikre et bedre overblik og en bedre styring, herunder korrekt budgettering og kontering. Idet der ikke umiddelbart var kendskab til systemer, der ville kunne anvendes til den ønskede styring, blev opbygningen af et system i et regneark påbegyndt. Som grundlag er anvendt de ca. 15.000 enkeltposteringer foretaget i 2008 fordelt på ca. 775 cpr-numre. Udgangspunktet har været forbruget i 2008, og opgaven har været at ajourføre dette i forhold til sagernes udvikling i 2009 og prisstigninger, samt at sammenholde bevillingerne med de faktiske betalinger. Endvidere gennemføres samtidig en gennemgang af korrekt bogføring i forhold til den autoriserede kontoplan, herunder indførte autoriserede ændringer med virkning fra 2009. Sideløbende med opbygningen af oplysningerne i systemet arbejdes der med iværksættelse af en arbejdsprocedure, hvor de indberetninger, der tilgår de administrative medarbejdere ved bevilling af en foranstaltning, registreres i systemet, således at dette ajourføres løbende. Arbejdsgangen skal sikre, at der altid ligger en godkendt bevilling til grund for betaling af en regning, at beløbet svarer til det forventede, og at der foretages korrekt kontering. Endvidere skal det registreres, hvorledes det faktiske betalingsflow er, idet betalingsforskydninger kan betyde afvigelser mellem den faktiske bogføring og bevillingerne. De enkelte sagsbehandlere vil kunne trække oversigter fra systemet, så de løbende kan tjekke, om registreringer af bevillinger er korrekte. På det overordnede niveau vil det forventede forbrug for året kunne tjekkes fordelt på funktion, gruppering eller pr. sag efter behov. Opbygningen af systemet og kvalitetssikringen af grundregistreringerne på den enkelte sags forskellige elementer har været meget tidskrævende, og systemet er ikke i fuld drift endnu. På sigt forventes de nødvendige arbejdsgange at påføre de administrative medarbejdere yderligere arbejdsopgaver. Rationalet i dette system ligger i, at administrative medarbejdere uden særligt kendskab til området kan betale langt hovedparten af regningerne, og dermed i et vist omfang frigøre de mere specialiserede medarbejdere til at foretage de budgetmæssige opfølgninger. I foråret 2009 har Økonomiafdelingen og Børn og Ungeforvaltningen påbegyndt kontakt til Compass Datawarehouse A/S, som har udviklet et økonomistyringsredskab for Københavns Kommune til netop at skabe overblik over aktiviteter og økonomi på området for børn og unge med særlige behov. Erfaringerne fra Københavns Kommune er meget positive, og ud fra den nuværende kontakt vurderer forvaltningen, at systemet ligeledes med tilretninger vil være anvendeligt i Furesø Kommune. It-værktøjet Aktivitetsbaseret Disponering og Styring (ADS) vil kunne opstartes på basis af oplysningerne fra det regneark, som forvaltningen selv har udarbejdet, og det vil herefter kunne 32
være i drift. ADS vil fortsat kræve ajourføring af bevillingerne mv., men systemet vurderes at have den ønskede funktionalitet og brugervenlighed, samt opfylde kravene om dataregistrering. Udgifterne til indkøb af systemet medtages ved behandlingen af budget 2010. Børn og Ungeforvaltningen forventer inden udgangen af 2009 at have skabt et velfungerende grundlag for fremtidig budgettering, samt løbende opfølgning og styring af økonomien på området for børn og unge med særlige behov. 5.1. Målsætninger for området KL har på foranledning af landets borgmesternetværk udarbejdet et notat om styringsmuligheder på området for børn og unge med særlige behov, jf. bilag 4. Notatet indeholder 8 gyldne regler for udgiftsstyring tilvejebragt gennem nogle af de analyser, som KLs konsulentvirksomhed har udført. I nedenstående holdes de 8 gyldne regler op imod Furesø Kommunes praksis, og hvilke kommende mål og udfordringer kommunen har, hvis de 8 regler skal implementeres. 1. Børn- og ungeområdet er præcist så styrbart, som kommunalbestyrelsen gør det til. Kommuner, hvor kommunalbestyrelsen anerkender og beslutter, at udgifterne på dette område er styrbare, har succes med at ændre styringen på området. Denne holdning skal gennemsyre hele organisationen. Indsats i Furesø Kommune. Det er en målsætning på området for børn og unge med særlige behov at rådgivningsområdet bliver italesat som styrbart i hele organisationen, samt at det sætter sig igennem i praksis på trods af udfordringernes størrelse. I praksis betyder det, at der skal arbejdes på mange niveauer, dels holdningsmæssigt og dels i forhold til konkrete styringsmæssige tiltag af økonomisk og faglig karakter. Siden sommeren 2008 har ledelsen af Børn og Familie intensiveret italesættelsen af den direkte sammenhæng mellem økonomi og opgavevaretagelse på børneområdet. Formålet har været, at økonomistyring skal indgå og være i fokus på alle niveauer. Konkret skal styring på enkeltsager sikre styring på området som helhed. Dette er ved at blive implementeret på alle niveauer i organisationen herunder de udførende sagsbehandlerniveauet. Den påbegyndte udvikling med at inddrage medarbejderniveauet i økonomistyringen fortsætter. Det skal udvikle sig til at blive en naturlig og automatisk del af sagsarbejdet, at økonomien går hånd i hånd med det socialfaglige. Ligeledes skal ledelsesniveauet og det politiske niveau fastholde kursen og tage ansvar for de udfordringer, som måtte komme undervejs. Herunder at de administrative styringsredskaber understøtter den økonomiske styring af området, så der ud i fremtiden kan lægges realistiske budgetter. 33
2. Organisationen skal tilpasses til kommunalbestyrelsens målsætninger. Ledelsen skal have fokus på styringen af området, og alle skal følge den kurs, som kommunalbestyrelsen udstikker. Eksempelvis har nogle kommuner ændret organisationsstrukturen, igangsat holdningsbearbejdelse og kompetenceudvikling samt ændret sagsgange med henblik på at få opbygget en styringskultur, der understøtter kommunalbestyrelsens kurs. Indsats i Furesø Kommune. Som nævnt under punkt 1 har ledelsen systematisk arbejdet på dette siden sensommeren 2008. Visitationsprocedurer og strukturen er ændret, så de understøtter en større ledelsesmæssig styring af bevillingsområdet. Der er desuden gennemført faglige og holdningsbaserede temadrøftelser med henblik på at skitsere den kurs, som organisationen ønsker fremover, herunder diskussion af nuværende og fremtidigt serviceniveau. Der vil blive taget skridt til igangsættelse af kompetenceudvikling på dette område. Dels i forhold til den faglige styring, men også i forhold til den økonomiske, så medarbejderne bliver i stand til at leve op til de krav, der stilles til dem. En kortlægning og igangsættelse af de først tiltag vil ske i efteråret 2009, og de vil derefter blive fulgt op på relevante områder. 3. Bevillinger på børn- og ungeområdet er bindende og ikke vejledende præcis som på alle andre områder. Kommunalbestyrelsen skal sende et klart signal om, at det er kommunalbestyrelsen, der fastlægger serviceniveauet på området, samt at ansøgninger om tillægsbevillinger pga. serviceskred ikke accepteres. Dvs. hvis forbruget overstiger budgettet, er det kommunalbestyrelsen, der justerer serviceniveauet, ikke fagområdet. Indsats i Furesø Kommune. Det er vigtigt, at det politiske niveau tager stilling til serviceniveau, samt hvorvidt serviceskred skal forstås som både uforudsete udgifter grundet et stigende antal sager og ydelser udover det fastsatte serviceniveau. KL's anbefaling kan tolkes således, at det er rammens størrelse, der udgør serviceniveauet, og det vil have den effekt, at den enkelte borger vil opleve forringet service, hvis antallet af sager stiger. Rådgivningscenteret er i gang med at kortlægge området ned på enkeltsagsniveau med henblik på at kunne komme med bud på et egentligt serviceniveau, som efterfølgende skal forelægges og godkendes i Byrådet. Som en del af gennemgangen af området er der pr 1. juni 2009 etableret et handicapteam med henblik på at sætte særligt fokus på specialrådgivningen på området og iværksætte en gennemgang af bevillingerne og en fastsættelse af det fremtidige serviceniveau. I forbindelse med etableringen opstartes et fagligt udviklingsforløb med henblik på en opgradering af de fire medarbejdere i teamet, hvad angår lovgivning, formkrav, målgruppebestemmelse og serviceniveau. 34
Der vil i forløbet blive udarbejdet bevillingstakster på de mere regelstyrede ydelser og formuleret retningslinjer for sagsbehandlingen på handicapområdet. Desuden vil der blive iværksat et forløb, som skal munde ud i en præcisering af visitation og udredning i forbindelse med lovgivningen om træning af børn med funktionsnedsættelse i eget hjem. Der skal udarbejdes takster for kommunens interne ydelser, og så skal der fastlægges en prioritering og et serviceniveau på alle ydelser, som tager udgangspunkt i lovgivningens krav og den sammenhængende børn- og ungepolitik i Furesø Kommune. 4. Faglighed og økonomi skal gå hånd i hånd, når der visiteres til tilbud. Fagområdet skal finde det optimale - ikke det maksimale - tilbud, inden for det serviceniveau, som kommunalbestyrelsen har udstukket. I kommuner hvor den økonomiske ramme indgår som en del af beslutningsgrundlaget i visitationsprocessen er styringsevnen af området større. Indsats i Furesø Kommune. I 50 undersøgelser og handleplaner skal sagsbehandlerne opstille alternative forslag til den foreslåede foranstaltning, hvor økonomien også indgår som element. I Rådgivningscenteret vil der løbende via oplysning, debatter og temamøder blive skabt bevidsthed om og sat yderligere fokus på, at faglighed og økonomi er to sider af samme sag, og at begge dele altid skal indgå i en vurdering, når der iværksættes en foranstaltning. 5. Dyre beslutninger bør træffes i samråd enten i et visitationsteam eller et visitationsudvalg. Nogle kommuner har gode erfaringer med at etablere et visitationsteam, der visiterer i fællesskab. Fordelene herved er a) at den enkelte sagsbehandler ikke udsættes for et unødigt pres b) beslutningsgrundlaget er mere oplyst c) der er en mere ensartet udmøntning af serviceniveauet d) teamdrøftelser medfører oftere billigere løsninger end hvis kun én sagsbehandler træffer beslutningen. Alternativt kan der etableres et visitationsudvalg, der skal godkende sager over en vis beløbsgrænse og/eller sager af en vis karakter. Nogle kommuner har indført denne procedure midlertidigt for at sikre, at kommunalbestyrelsens mål på området overholdes. Indsats i Furesø Kommune. Der er aktuelt oprettet visitationsteam på flere niveauer med henblik på at målrette indsats og serviceniveau. Rådgivningscenteret skal have fokus på, at der skal ske en yderligere opdeling med henblik på en ændring i opgavevaretagelsen hos de enkelte visitationsteam. OVIS udvalget som består af cheferne for Børn og Unge kvalitetssikrer de beslutninger, som ledelsesniveauet tager beslutning om. Der skal udvikles et økonomiskema/dispositionsregnskab inden visitationen foretages. Derved er det muligt for chefgruppen (OVIS) og rådgivningschefen at få et overblik over, hvordan de potentielle foranstaltninger påvirker områdets økonomiske ramme. 35
6. Beslutninger om anbringelser bør med jævne mellemrum tages op til fornyet overvejelse. Nogle kommuner har optimeret deres styringsevne ved at foretage en kritisk gennemgang af alle sager. Det tilbud, der var optimalt i går, er det ikke nødvendigvis i dag. Typisk "stjæler" de dyre sager fokus, men der kan også spares ressourcer ved at gennemgå de billigere "standardtilbud" pga. deres volume. I nogle kommuner er der krav om, at der med jævne mellemrum gennemføres en grundig gennemgang af alle anbringelsessager. Indsatsen vedrører ikke den årlige og lovpligtige opfølgning, men den sker i stedet med henblik på at vurdere det enkelte tilbuds effekt og relevans fremadrettet. Indsats i Furesø Kommune. Der igangsættes snarest en gennemgang af hver enkelt anbringelse med henblik på revurdering, opstramning og tydeliggørelse af indsats og handleplan. Dette sker ved, at teamledere for området sætter sig sammen med sagsbehandleren og foretager en systematisk gennemgang, som munder ud i en plan for hver enkelt anbringelse heri indgår også status på økonomi, ændringer i mål for anbringelsen og bud på mulige alternativer. Der udarbejdes en skabelon for gennemgangen 7. Budgettet bør være et aktivt styringsredskab sæt priser og mængder på alt. Budgettet skal afspejle den aktuelle udgiftsudvikling og være så retvisende som muligt. Endvidere skal budgettet være baseret på pris og mængde på de væsentligste tilbudstyper samt være fordelt på de forskellige tilbudstyper. Dermed bliver det muligt at budgetopfølge, prioritere og styre ud fra det vedtagne serviceniveau Indsats i Furesø Kommune. I starten af 2009 blev der arbejdet med at skabe grundlag for et styringsværktøj, der kan sikre overblik og styring på såvel sagsniveau som det mere overordnede niveau igangsat. Formålet med systemet er at få et værktøj, som kan anvendes til såvel løbende styring og opfølgning, samt til udarbejdelse af retvisende budgetter. I Furesø Kommune budgetteres der på foranstaltningsniveau, og budgettet vil, når styringsværktøjet er endeligt færdigudviklet, blive baseret på antal og pris for tilbudstyperne ud fra kendte forudsætninger om bevillinger og prisniveau, samt forventninger til udviklingen. Sideløbende med udvikling af selve styringsredskabet og metoderne er arbejdet med fastsættelse af serviceniveau og takster, herunder takstfastsættelse af kommunens egne tilbud, påbegyndt. Dette vil resultere i et ydelseskatalog på de handicaprelaterede ydelser og på internt kommunale tilbud. Et element heri er principper for egenbetaling, så de bliver ens i forhold til alle ydelser herunder retningslinjer for hvornår der dispenseres herfor. Der skal foretages en kortlægning og vurdering af den kommunale varetagelse af familieplejeområdet, dvs. gøres status i forhold til formålet med etableringen, hvad er udfordringerne, kan det betale sig og hvad er perspektivet fremover set ud fra et fagligt og ressourcemæssigt synspunkt. 36
8. Løbende afrapportering om aktivitetsudvikling og økonomi er et "must". Kobling mellem aktiviteter og økonomi giver mulighed for at få overblik over og styre økonomien på området. Det er ikke nok kun at basere en budgetopfølgning på de bogførte udgifter, idet økonomisystemet ikke tager højde for igangsatte aktiviteter, hvor der ikke er modtaget regninger. Denne problemstilling imødekommes ved at udarbejde et dispositionsregnskab pr. barn/ung/familie. Dvs. at når der bevilges én eller flere foranstaltninger, skal der reserveres midler i det vedtagne budget. Dermed er det muligt kontinuerligt at følge budget og forbruget løbende. Indsats i Furesø Kommune. I det styringsredskab, som er under udvikling, er et væsentligt element at opnå en registrering af forventede udgifter ud fra bevilling og faktisk afholdte udgifter på sagsniveau. Målet er at estimere det forventede resultat for året ud fra bevillingerne og samtidig sammenholde dette med de faktiske betalinger. I 2008 oplevede kommunen en kraftig stigning i udgifterne sidst på året, som dels skyldtes et øget antal foranstaltninger/sager, men også et efterslæb i modtagelse af regninger for ydelser, der vedrørte første del af året. Det er derfor et af de væsentligste mål med indførelsen af et styringsværktøj at gøre det muligt at styre ud fra faktiske bevillinger og ikke bogførte betalinger. Der pågår arbejde med at opbygge arbejdsgange, som sikrer ajourføring af styringsredskabet i forhold til bevillinger og faktisk forbrug. Næste skridt vil være at opbygge standardrapporter til brug for alle niveauer, samt faste rutiner i forhold til afrapportering og opfølgning overfor såvel det administrative og politiske niveau. Det overordnede mål er at få fuldt overblik over de økonomiske konsekvenser af bevillinger og forventede bevillingsmønstre og dermed opnå korrekt budgettering og en bedre økonomistyring. 5.2. Sammenfatning Mål 1. Via styring på enkeltsager at sikre styring af området som helhed 2. Fokus på økonomien i sagsbehandlingen 3. Fastlæggelse af serviceniveau og takster 4. Udarbejdelse af ydelseskatalog på handicaprelaterede ydelser og internt kommunale tilbud 5. Styring ud fra faktiske bevillinger og ikke bogførte betalinger 6. Standardiserede økonomirapporter til brug for såvel sagsbehandlere som ledelses og politisk niveau 7. Korrekt budgettering Igangsatte tiltag i forhold til målene: 1. Indsamling og bearbejdning af data til brug for et økonomisk styringsredskab er påbegyndt i starten af 2009 2. Et velegnet IT-værktøj til økonomistyring, såvel budgettering og opfølgning, forventes i drift inden udgangen af 2009 3. Arbejdsprocedurer iværksat der sikrer: 37
a. at de økonomiske konsekvenser af bevillinger indgår i den økonomiske prognose uafhængigt af tidspunkt for faktisk betaling b. at godkendt bevilling ligger til grund for betaling c. korrekt kontering 4. Fortsat holdningsbearbejdelse vedrørende sammenhæng mellem økonomi og den socialfaglige opgavevaretagelse 5. kompetenceudvikling i forhold til faglig og økonomisk styring 6. fastsættelse af serviceniveau via gennemgang af bevillinger 7. Takstfastsættelse af interne ydelser 8. videreudvikling af visitationsteamstrukturen 9. kortlægning og vurdering af familieplejeområdet. 38
Bilag 1: Udvælgelse af sammenligningsgrupperne i ECO Nøgletal ECO Nøgletal er et nøgletalssystem, der udarbejdes af Niras Konsulenterne med skræddersyet information til den enkelte kommune. I 2009 er der 79 kommuner, som abonnerer på ECO Nøgletal. Sammenligningskommunerne vælges på basis af omfattende analyser af hvilke kriterier, der er afgørende for, hvor store udgiftsbehovene er på de enkelte udgiftsområder. Det sikrer, at den enkelte kommune bliver sammenlignet med de mest relevante kommuner. Nøgletalssystemet giver et vidensbaseret og målrettet grundlag for at vurdere en kommunes rammebetingelser, økonomiske balance, udgiftspolitik, serviceniveau mm. ECO Nøgletal anvendes ofte i budgetanalyser, udarbejdelse af notater eller helt generelt som baggrundsinformation for politikere og embedsmænd f.eks. på et budgetseminar. ECO Nøgletallene bygger på sammenligning af udgifter indenfor bestemte udgiftsområder. I alt er ECO Nøgletallene delt op på 18 overordnede udgiftsområder Udvælgelse af sammenligningsgruppen for området for børn med særlige behov Sammenligningen sker for hvert område i forhold til en udvalgt sammenligningsgruppe af kommuner. ECO Nøgletallene benytter sammenligningsgrupper, der har til formål at sikre, at kommuner med ensartede økonomiske rammebetingelser sammenlignes. Konkret for området for børn med særlige behov er sammenligningsgruppen konstrueret på følgende måde: 1. Alle landets kommuner inddeles i 3 grupper ud fra om de har højt, moderat eller lavt ressourcepres. Ressourcepresset er et udtryk for kommunernes økonomiske muligheder. Ressourcepresset beregnes som, hvad er den enkelte kommunens ressourcegrundlag (hvor rig er kommunen) i forhold til kommunens udgiftsbehov på området. Ressourcegrundlaget for den enkelte kommune beregnes generelt på baggrund af kommunens indtægter fra skat, udligning m.v. Udgiftsbehovet beregnes til gengæld specifikt for det enkelte område ud fra de parametre, som har betydning for udgifterne på området. 2. Når kommunerne er inddelt i tre grupper på baggrund af ressourcepresset, inddeles kommunerne i hver af de tre grupper i endnu 3 grupper baseret på udgiftsbehovets størrelse på det enkelte område højt, moderat eller lavt. Dermed opnås en 9-matrice som skitseret nedenfor. Udgiftsbehov Ressourcepres Lavt Moderat Højt Lavt Furesø og kommunerne i sammenligningsgruppen Moderat Højt 39
På området for børn med særlige behov er ressourcepresset lavt i Furesø Kommune og i sammenligningsgruppen, mens udgiftsbehovet på området er moderat. For området for børn med særlige behov er de afgørende parametre for udgiftsbehovet følgende: Antal børn af enlige forsørgere 0,40 Andel familier i ældre og utidssvarende boliger og nyere udlejningsboliger 0,21 Andel førtidspensionister 0,29 Andel indbyggere med grundskole som højeste uddannelse 0,19 Storbyfaktor 0,1 Disse parametre er fundet via statistisk analyse, og de kan fortolkes som indikatorer på sociale problemer i bredere forstand. Udgiftsbehovet på området for børn med særlige behov beregnes altså på baggrund af bl.a. ovenstående parametre, mens der selvfølgelig også er andre lokale forhold som påvirker f.eks. særlige politiske holdninger og prioriteringer på et område, stærke eller svage embedsmænd, aktive/passive interesseorganisationer osv. Tallene angivet bag faktorerne angiver den styrke, hvormed de enkelte faktorer påvirker udgifterne på området. Tallene ovenfor kan f.eks. tolkes sådan, at antallet af børn af enlige forsørgere påvirker udgifterne på området dobbelt så meget som faktoren omkring hvilke boligtyper befolkningen bor i Furesø Kommune. Jo flere børn af enlige forsørgere, der er i kommunen, jo højere udgifter er der behov for, at ressourcegrundlaget skal finansiere på området. Opsummerende kan det altså konkluderes, at vores sammenligningsgruppe i ECO Nøgletal er sammensat af kommuner, som: Dels overordnet har samme ressourcepres som Furesø Kommune, når der ses på den samlede økonomi Og dels har et udgiftsbehov, der ligner Furesø kommunes, når det beregnes på baggrund af de ovennævnte faktorer på et specifikt udgiftsområde. Problemer med at vælge en alternativ sammenligningsgruppe Arbejdsgruppen bag denne analyse har overvejet, om der skulle sammensættes en anden sammenligningsgruppe til brug for analysen. Arbejdsgruppen har vurderet, at de argumenter, der ligger til grund for udvælgelsen af sammenligningsgruppen i ECO Nøgletal er velbegrundede, og at arbejdsgruppen ikke lige så velbegrundet vil kunne udvælge en alternativ sammenligningsgruppe. Hvis vi valgte en alternativ sammenligningsgruppe, ville det være nødvendigt at sikre, at den ikke bestod af kommuner med vidt forskellige økonomiske rammer, da det ville give et skævt billede. Antages det f.eks., at udgiften til børn med særlige behov i Furesø Kommune er ca. 10 procent højere end i en anden tilfældigt udvalgt kommune udenfor sammenligningsgruppen, betyder det ikke nødvendigvis, at der er et besparelsespotentiale på 10 procent, idet Furesø Kommune også kan have større udgiftsbehov end den udvalgte kommune på dette område. Hvis parametrene, der bestemmer udgiftsbehovet, er mindre gunstige for Furesø kommune end for den anden kommune, er det uhensigtsmæssigt at lave en sådan sammenligning. Hvis Furesø Kommune sammenlignes med en mere tilfældigt valgt sammenligningsgruppe bestående af f.eks. nabokommuner, er det overordnet set et kriterium, at Furesø Kommune og de øvrige kommuner har udgiftsbehov og ressourcepres, der ligner hinanden, hvilket desværre ikke umiddelbart er realistisk at antage. 40
Bilag 2: Funktionsoversigt 41