KAPITEL I VANDRAMMEDIREKTIVET OG KVÆLSTOFREGULERING

KAPITEL I VANDRAMMEDIREKTIVET OG KVÆLSTOFREGULERING I.1 Indledning Vandkvalitet giver værdi Indsats gennem mange år Status for økologisk tilstand i overfladevande Nødvendigt at regulere N-udledning En god økologisk tilstand i vandmiljøet er en central forudsætning for, at mange dyr, planter og mikroorganismer kan leve i vandmiljøet og i tilknytning til vandmiljøet. Det bidrager også til menneskers velfærd. En god vandkvalitet i vandløb, søer og kystvande og dertilhørende dyre- og planteliv giver blandt andet herlighedsværdier og mulighed for rekreative aktiviteter. Det har også en erhvervsmæssig værdi for blandt andet fiskeri, havbrug og dambrug. Indsatsen for at forbedre kvaliteten af overfladevande, dvs. søer, vandløb og kystvande, startede allerede i midten af 1980 erne, hvor Folketinget vedtog de første planer for at forbedre vandkvaliteten. Baggrunden var, at overfladevandet var forurenet af udledninger fra især spildevandsanlæg og landbrug. Disse udledninger havde en negativ effekt på planter, dyreliv og den rekreative værdi af vandområderne. Med EU's vandrammedirektiv fra 2000 er et fælles mål om at opnå god økologisk tilstand i 2015 i alle grundvandsforekomster, søer, vandløb og kystvande vedtaget for alle EUlande. Formålet med dette kapitel er at gøre status på, hvor langt Danmark er i forhold til at nå målet for den økologiske tilstand i alle overfladevande og komme med forslag til, hvordan kvælstofreguleringen mest hensigtsmæssigt kan indrettes. Kapitel II omhandler tiltag for at sikre en god kvalitet af grundvand. Kvælstofudledning fra landbrug er en væsentlig årsag til, at størstedelen af de danske kystvande i dag ikke er i en god økologisk tilstand. Landmænd anvender gødning med kvæl- Kapitlet er færdigredigeret den 2. februar 2015. 17

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 stof (N) for at øge udbyttet og forbedre kvaliteten af deres afgrøder. Uden regulering har landmænd ikke et incitament til at tage den negative påvirkning af vandmiljøet med i betragtning, når der tages beslutning om gødning af markerne. Der er derfor behov for regulering. Regulering bør være målrettet og omkostningseffektiv Ny regulering på vej Anbefalinger til ny regulering Casestudie af Limfjorden Status på målopfyldelse I dag reguleres kvælstofudledningen med en række generelle virkemidler, der ensartet pålægger alle landmænd at reducere belastningen af vandmiljøet. Der er dog store geografiske variationer med hensyn til, hvor følsom jorden og vandmiljøet er overfor kvælstofudledning. Det indikerer, at en mere målrettet anvendelse af virkemidler til reduktion af kvælstofudledning kan give en samfundsøkonomisk gevinst. Natur- og Landbrugskommissionen anbefalede derfor i 2013, at den generelle regulering erstattes af en mere målrettet regulering, hvilket også er foreslået af formandskabet til Det Miljøøkonomiske Råd i 2009, jf. Natur- og Landbrugskommissionen (2013) og De Økonomiske Råd (2009). Folketinget har vedtaget, at udvalgte ministerier skal komme med forslag til, hvordan en mere målrettet regulering kan udformes, og at implementeringen skal påbegyndes i 2016. Et primært formål med dette kapitel er at bidrage med analyser af en omkostningseffektiv kvælstofregulering og et forslag til, hvorledes en målrettet regulering af kvælstofudledningen fremadrettet kan opbygges, så den sikrer en god økologisk tilstand ved den mindst mulige samfundsøkonomiske omkostning. For at kunne gøre dette indeholder kapitlet et casestudie af, hvorledes målet om god økologisk tilstand i kystvande i oplandet til Limfjorden kan nås på den mest omkostningseffektive måde. Analysen er foretaget i samarbejde med Institut for Miljøvidenskab/Nationalt Center for Miljø og Energi ved Aarhus Universitet. I forlængelse af denne analyse fremsættes et bud på, hvordan en mere hensigtsmæssig regulering af kvælstofudledningen i Danmark kunne se ud. I kapitlet vil der i særlig grad blive fokuseret på kystvande og kvælstofudledningen fra landbruget, der som nævnt ud- 18

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet gør en væsentlig belastning af kystvande i dag. Der gøres i kapitlet status på de seneste års målsætninger for kvælstofudledning, og der vil blandt andet blive set på fastsættelse af målsætninger for kvælstofudledningen og ændringer af disse. Opbygning af kapitlet Kapitlet fortsætter i afsnit I.2 med en status på målopfyldelse i forhold til målet om god økologisk tilstand og en gennemgang af varierende kvælstofmålsætninger fra de seneste år. Der ses i den forbindelse også på forskelle på indsatsbehov mellem forskellige lande. Herefter følger i afsnit I.3 en principiel beskrivelse af optimal regulering af diffus forurening såsom kvælstof. Efter en gennemgang af nuværende regulering og forskellige kvælstofreducerende virkemidlers effekter og omkostninger i afsnit I.4 analyseres det i afsnit I.5, hvorledes kvælstofmålet i Limfjordoplandet kan nås mest omkostningseffektivt. På basis af dette gives der i afsnit I.6 et bud på en mere hensigtsmæssig og målrettet regulering af kvælstofudledning, som kan erstatte den nuværende primært generelle regulering. Afsnit I.7 rummer en sammenfatning samt anbefalinger. I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet Mål om god økologisk tilstand Definition af målopfyldelse I 2000 blev EU's vandrammedirektiv vedtaget og dette satte et overordnet mål om såkaldt god økologisk tilstand i alle overfladevande i EU vurderet på forskellige kvalitetsparametre. Overfladevande dækker over søer, vandløb og kystvande. Den økologiske tilstand for overfladevande angives i henhold til vandrammedirektivet som værende høj, god, moderat, ringe eller dårlig, jf. boks I.1. Tilstanden skal være høj eller god for at opfylde målet i vandrammedirektivet. 19

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Boks I.1 Opgørelse af økologisk tilstand Økologisk tilstand er et udtryk for kvaliteten af et vandøkosystems struktur og funktion og opdeles i fem kvalitetsklasser: Høj (referencetilstanden): Ingen eller ubetydelige ændringer i bl.a. de biologiske, fysiske og kemiske elementer, som karakteriserer den naturlige tilstand for vandområdet God: Menneskelige påvirkninger har kun ført til mindre afvigelser i forhold til uberørte forhold Moderat: Der optræder mindre tegn på ændringer som følge af menneskelig aktivitet, og vandområdet er signifikant mere forstyrret end i vandområder med god tilstand Ringe: De biologiske samfund afviger væsentligt fra uberørte forhold Dårlig: De biologiske samfund, som normalt karakteriserer det pågældende vandområde under uberørte forhold, forekommer ikke Niveauerne for den økologiske tilstand fastsættes gennem en såkaldt interkalibrering, hvor der fastlægges ensartede niveauer på tværs af EU således, at tilstanden af vandområder i samme region af EU vurderes på samme måde. Resultatet af interkalibreringen offentliggøres gennem en EU-Kommissionsbeslutning. EU-Kommissionen udsendte i 2008 den første interkalibreringsbeslutning, som indeholdt de kvalitetsparametre, der dannede grundlag for de første vandplaner. Efterfølgende har EU-Kommissionen i 2013 udsendt yderligere en interkalibreringsbeslutning, hvor flere af vandrammedirektivets kvalitetsparametre indgår. Denne danner grundlag for vurderingen af den økologiske tilstand i vandområdeplanerne 2015-21. Da man gik i gang med de første vandplaner, var der således kun defineret én biologisk kvalitetsparameter for henholdsvis søer, vandløb og kystvande i Danmark. Vurderingen af den økologiske tilstand blev kun baseret på denne ene kvalitetsparameter. For vandløb var det et smådyrsfaunaindeks, som blandt andet beskriver tæthed og diversitet af vandløbets insekter og andre smådyr. For søer var det koncentrationen af klorofyl, som indikerer biomassen af planteplankton, som helst skal være lav for at give plads til andet liv i søen. For kystvande var det dybdegrænsen for hovedudbredelsen af ålegræs. Jo dybere vand ålegræsset vokser på, jo bedre vandkvalitet. Siden er flere kvalitetsparametre blevet defineret, og forud for anden vandplanperiode (2015-21) er tilstandene vurderet med op til fire kvalitetsparametre for hvert vandområde: 20

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet Vandløb: Fauna, fisk og planter Søer: Klorofylkoncentration, planteplankton, planter og fisk Kystvande: Ålegræsdybdeudbredelse, klorofylkoncentration og bundfauna Som udgangspunkt kræves det i direktivet, at den parameter med den dårligste kvalitet er bestemmende for den samlede kvalitetsbedømmelse af vandområdet det såkaldte one out all out -princip. Dette betyder, at når tilstanden er blevet vurderet på baggrund af flere parametre, kan det have fået en dårligere tilstandsvurdering end tidligere, uden at tilstanden rent faktisk har ændret sig. Det vil ske, hvis opgørelsen af en ny parameter i et vandområde har en dårligere bedømmelse, end den hidtil opgjorte parameter. Mulighed for undtagelser Første vandplaner fem år forsinket Målet skal som udgangspunkt være nået i 2015, men der er mulighed for at udskyde opfyldelse af målsætningen til 2021 eller 2027 eller nedsætte miljømålet for et vandområde, hvis der er uforholdsmæssigt store omkostninger forbundet med at nå målet eller ved særlige tekniske eller naturgivne forhold, som forhindrer målopfyldelse. For hver seksårig periode (2009-15, 2015-21 og 2021-27) skal der i henhold til vandrammedirektivet udarbejdes vandplaner, som indeholder en indsatsplan for, hvordan målet for hvert vandområde skal opnås. De danske vandplaner for første periode skulle have været klar i 2009, men processen blev forsinket ad flere omgange. Der forelå vandplaner i 2011, men de blev underkendt af Natur- og Miljøklagenævnet pga. en for kort høringsfrist. En ny udgave af vandplanerne for 2009-15 blev først vedtaget i oktober 2014. 1 Første udkast til vandplanerne for anden vandplanperiode (2015-21) kom i seks måneders offentlig høring i december 2014 og kaldes i øvrigt nu for vandområdeplaner. 1) Rigsrevisionen afgav i marts 2014 beretning til Statsrevisorerne om Danmarks forberedelse af vandplanerne. Statsrevisorerne kritiserer skarpt Miljøministeriets planlægning og styring af første generation af vandplaner. De påpeger, at den mangelfulde styring indebar, at vandplanerne blev forsinkede, og at der er stor risiko for, at målet om god tilstand i alle vandområder ikke nås i 2015, jf. Statsrevisorerne (2013). 21

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Tilstanden i overfladevandene Tilstanden er langt fra målet især for kystnære vande Grundlaget for vandplanerne for hver vandplanperiode er en såkaldt basisanalyse, som blandt andet opgør den aktuelle tilstand af vandområderne og risikoen for, at målet om god økologisk tilstand ikke nås i den periode vandplanerne omhandler. Tilstandsvurderingen er opdateret i forbindelse med den offentlige høring af de nye vandområdeplaner for 2015-21. Målet for den økologiske tilstand er ifølge denne vurdering kun opfyldt for 28 pct. af vandløbene, 22 pct. af søerne og 2 pct. af kystområderne, jf. figur I.1. Det er således især for de kystnære vande, at der er langt til målet i vandrammedirektivet på nuværende tidspunkt. Figur I.1 Pct. 100 Økologisk tilstand i dansk overfladevand 75 50 25 0 Anm.: Kilde: Vandløb Søer Kystnære vande Høj God Moderat Ringe Dårlig Ukendt Økologisk tilstand for alle vandområder (inkl. stærkt modificerede og kunstige vandområder) opgjort som andelen af samlet længde vandløb, antal søer eller antal kystvande i vandområdeplanerne. Definition af kategorier fremgår af boks I.1. Omregnes andelen af kystvande, der opfylder målet til pct. af areal, udgør det stadig ca. to pct. Naturstyrelsen (2014a-d). Længere fra mål end først antaget, men det går den rigtige vej I forbindelse med opgørelsen af den økologiske tilstand i de første vandplaner, som de så ud i 2011, blev tilstanden generelt vurderet til at være bedre end vist i figur I.1, jf. De Økonomiske Råd (2012). Nylige undersøgelser tyder dog på 22

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet fremgang i flere vandområder og ikke på en generel tilbagegang i tilstanden, jf. Jensen mfl. (2013a) og Riemann mfl. (2015). Grunden til, at tilstanden tidligere alligevel blev vurderet bedre i 2011 end i dag, er formentlig, at man i den nye vurdering har benyttet flere biologiske kvalitetsparametre til at vurdere den økologiske tilstand, end man gjorde i første generation af vandplanerne, jf. boks I.1. De nye vurderinger af tilstanden i overfladevandene er derfor ikke nødvendigvis et udtryk for, at tilstanden er blevet forværret, men i stedet at kriteriet for god økologisk tilstand er ændret. 2 Forbedret tilstand i 2021 I udkastet til de nye vandområdeplaner fra december 2014 er der foretaget en analyse af hvilke områder, som forventes at opfylde målet om god økologisk tilstand i 2021 med de indsatser, som er vedtaget på nuværende tidspunkt, herunder vandplanerne for 2009-15. Tabel I.1 viser, at der er en tydelig forventet forbedring af tilstanden for mange vandområder, men også at der stadig mangler en væsentlig andel, før målet om god økologisk tilstand er opfyldt for alle vandområder. Nye opgørelser af ålegræssets udbredelse i kystvande viser, at udviklingen er vendt omkring 2009, og at der efter 25 år med tilbagegang for ålegræs nu er reelle tegn på fremgang, jf. Riemann mfl. (2015). Dette forklarer, hvorfor særligt kystvandenes tilstand ser ud til at blive bedre frem mod 2021. 2) Andre forhold bidrager yderligere til, at man ikke kan sammenligne tilstandsvurderingerne fra tidligere med nuværende. Der er blandt andet sket en aggregering af vandområder, specielt for vandløb, og nogle vandområder er ikke længere målsat, jf. Naturstyrelsen (2014e). 23

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Tabel I.1 Forventet målopfyldelse i 2021 Opfyldt Ikke opfyldt Ukendt ------------------ Pct. ------------------ Vandløb 43 46 12 Søer 25 56 19 Kystvande 42 58 0 Anm.: Tallene angiver hhv. andelen af samlet længde vandløb, antal søer eller antal kystvande i vandplanerne, som forventes at opfylde målet i vandrammedirektivet i 2021 givet baselinereduktionen dvs. den forventede reduktion uden indsatserne i de nye vandområdeplaner for 2015-21. Kilde: Naturstyrelsen (2014a-d). Belastning af vandmiljøet Fysisk kvalitet største problem i vandløb Fosfor største problem i søer Kvælstof vigtigste belastning i kystvande De væsentligste miljøproblemer i danske vandløb er, at den fysiske kvalitet af levestederne for planter og dyr er forringet som følge af vandløbsreguleringer, spærringer og vandløbsvedligeholdelse. Dertil kommer spildevandsudledninger. Derudover mindsker indvinding af grundvand vandføringen i nogle vandløb, især omkring de store byer, og i områder med jernholdige lavbundsarealer fører dræning til forurening med okker. I nogle vandløb har for store fosforkoncentrationer også en betydning, jf. Jensen mfl. (2013a). Det vigtigste miljøproblem i de danske søer er, at algemængden i vandet er meget stor, især som følge af tilførsel af fosfor fra spildevand og landbrug. Store algemængder gør vandet uklart, giver iltproblemer ved bunden og ændrer derved hele søens plante- og dyreliv. Forbedringer i belastede søer sker generelt meget langsomt, da der fra søens bund frigives ophobet fosfor fra tidligere spildevandsudledninger. For de danske kystvande er den vigtigste forureningskilde eutrofiering, dvs. næringsberigelse, som sker som følge af tilførsler af kvælstof og fosfor fra land, via luften og med havstrømme. De mest forurenede områder er fjorde med stor tilførsel af næringsstoffer fra land. Det er særligt kvæl- 24

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet stoffet, som er den styrende faktor for algevæksten i kystområderne, og øgede mængder kvælstof kan derfor medføre algeopblomstringer og iltsvind, jf. Henriksen (2012) og Jensen mfl. (2013a). 3 Det betyder i forhold til kystvandene, at det særligt er mængden af kvælstof, som udledes hertil, der skal begrænses, jf. Naturstyrelsen (2014e). Kvælstoffets vej fra gødning til havet Fokus på kvælstof Når jorden dyrkes, tilføres kvælstof form af husdyrgødning eller handelsgødning for at øge udbyttet af afgrøderne. En væsentlig del af dette fjernes igen ved høst af afgrøden. Noget af det overskydende kvælstof udvaskes fra rodzonen primært til grundvandet, hvor en stor del af det omsættes til atmosfærisk kvælstof (N 2 ), eller direkte til vandmiljøet via dræn og overfladeafstrømning. Kvælstoftransporten fra mark til kyst kan tage fra få dage til flere år alt efter jordbundsforhold, nedbørsforhold, afstand til kysten, anden vegetation mv. Retentionen betegner, hvor stor en del af det udvaskede kvælstof, der ikke når frem til kystvandene. Den gennemsnitlige retention fra rodzonen til kystvandene i Danmark er ca. 67 pct. Den andel af kvælstoffet der når frem til kystvandene benævnes i dette kapitel som kvælstofudledningen. Boks I.2 opsummerer kvælstofbegreberne anvendt i dette kapitel. I resten af dette kapitel vil fokus være på kvælstofudledningen til kystvande og reduktionen af denne. 3) Fosfor har primært en betydning for tilstanden i søer, men kan også have en betydning i de indre dele af fjordene i foråret, hvor der er en overgang mellem fersk- og saltvand, jf. Natur- og Landbrugskommissionen (2012a). 25

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Boks I.2 Kvælstofbegreber I det følgende defineres de kvælstofbegreber, som er anvendt i kapitlet. Anvendt kvælstof Den tilførte kvælstofmængde indeholdt i husdyrgødning eller handelsgødning Kvælstofdeposition Tilførsel af kvælstof fra luften, som omfatter ammoniak fra landbrugsproduktion og kvælstofilter fra bl.a. energiproduktion og transport Kvælstofoverskud Forskel mellem til- og fraførsel af kvælstof, hvor tilførsel primært omfatter anvendt kvælstof, men også bl.a. kvælstofdeposition, og fraførsel omfatter det kvælstof, der fjernes ved høst Udvaskning fra rodzonen Den del af kvælstofoverskuddet, som hverken fordamper som ammoniak ved udbringning af gødning, bindes i jordens organiske materiale eller omdannes til frit kvælstof (N 2 ). En mindre del udvaskes direkte til vandløb mv. mens størstedelen udvaskes til grundvandet, hvor en del af det omdannes til N 2. Resten ender med tiden i vandløb, søer og kystvande Kvælstofudledning Den del af det udvaskede kvælstof, som når frem til kystvande 26

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet Mål og planer Skiftende målsætninger Indsatsbehov på 28.000 ton N-reduktion nedjusteres Siden midten af 1980 erne har der i Danmark været en politisk indsats for at reducere kvælstofpåvirkningen af vandmiljøet i form af skiftende handlingsplaner og vandmiljøplaner. Til og med Vandmiljøplan III fra 2004 var målet en reduktion i kvælstofudvaskningen. I vandrammedirektivet er målet defineret ved tilstanden fremfor ved udledningen af kvælstof. I de efterfølgende politiske aftaler og de første vandplaner var det estimeret, hvilken reduktion i den årlige kvælstofudledning til havet i forhold til udledningen i 2001-05, der skulle til for at nå målet om god økologisk tilstand i alle kystvande. Den endelige målsætning for udledningen i havet fremgik mindre tydeligt. I de nye vandområdeplaner er den endelige målsætning for udledning i havet fremhævet. Målet for, hvor meget der skulle reduceres med inden 2015, er blevet nedjusteret flere gange. De skiftende målsætninger og estimerede udledningsniveauer, der svarer hertil, er vist i tabel I.2. Naturstyrelsen havde oprindeligt anslået det samlede indsatsbehov for kvælstofudledning til kystvandene for at opnå god økologisk tilstand til at være på 28.000 ton kvælstofreduktion pr. år i forhold til udledningsniveauet i 2001-05 og udover baselinereduktionen, dvs. effekten af tidligere besluttede tiltag frem mod 2015, jf. Miljøministeriet og Fødevareministeriet (2011). Der var dog usikkerhed omkring selve modelberegningerne og omkring vidensniveauet for de forskellige vandoplande. Derfor blev reduktionskravet på 28.000 ton N pr. år i forbindelse med den politiske aftale, Grøn Vækst, i 2009 skønsmæssigt reduceret med ca. 30 pct. til ca. 19.000 ton kvælstof pr. år for at undgå overimplementering, jf. Miljøministeriet og Fødevareministeriet (2011). 27

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Tabel I.2 Kvælstofmålsætninger Kilde År for mål Udgangspunkt Reduktion Udledning ----- Ton N pr. år ----- Naturstyrelsen a) 2015 2001-05 (28.000) (32.550) Grøn Vækst (2009) 2015 2001-05 19.000 (41.550) Grøn Vækst 2.0 (2010) 2015 2001-05 9.000 (51.550) Vækstplan for Fødevarer 2015 2001-05 6.600 (53.950) (2014) Udkast til vandområdeplaner for 2015-21 (2014) 2021/2027 2008-12 7.800 40.800 b) a) De 28.000 ton N pr. år var en beregning af, hvad Naturstyrelsen mente, der skulle til for at nå målet om god økologisk tilstand i 2015, jf. Miljøministeriet og Fødevareministeriet (2011). Det fremgår ikke af kilden, hvornår denne beregning blev foretaget. b) I nogle områder vil det være muligt at øge udledningen lidt, forudsat at baselinereduktionen, dvs. den forventede reduktion uden indsatserne i de nye vandområdeplaner for 2015-21 bliver som estimeret (8.400 ton N pr. år i 2021), og et alternativt mål for den totale udledning på 42.000 ton N pr. år er derfor også angivet i vandområdeplanerne for 2015-21. Anm.: Tabellen viser varierende mål for den kvælstofreducerende indsats udover en baselinereduktion i forhold til det angivne udgangspunkt samt den totale udledning i kystvandene. Tallene i parentes er ikke egentlige mål. De forskellige udledningsniveauer for 2015 er beregnet som den gennemsnitlige udledning i 2001-05 på 63.800 ton N pr. år fratrukket en baselinereduktion på 3.250 ton N pr. år og derefter fratrukket målet for den yderligere reduktion. Kilde: Miljøministeriet (2014), Naturstyrelsen (2014a og f) og egne beregninger. Grøn Vækst satte reduktionsmål for kvælstof Grøn Vækst indeholdt en plan for, hvordan Danmark ville opfylde sine forpligtelser i EU s vandrammedirektiv, herunder målet om en reduktion i den årlige kvælstofudledning til havet på 19.000 ton senest i 2015. Reduktionsmålet på 19.000 ton var i forhold til gennemsnitsudledningen i 2001-05 og udover baselinereduktionen. Dermed kan den samlede årlige udledning til havet beregnes til at være på omkring 42.000 ton kvælstof i 2015, jf. tabel I.2. Reduktionsmålet blev fordelt på 23 hovedvandoplande, og indsatsen bestod blandt andet 140.000 ha efterafgrøder, som skulle placeres nedstrøms søer, hvor de har en større effekt, og implementering af 50.000 ha sprøjte-, gødnings- og dyrkningsfrie zoner på 10 meter langs alle vandløb og søer over 100 m 2. 28

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet 10.000 ton reduktion udsættes Vækstplan for Fødevarer reducerer mål yderligere Ny målsætning på knap 41.000 ton udledning Folketinget vedtog i 2010 at opdatere Grøn Vækst-aftalen og besluttede i den sammenhæng at udsætte en del af målsætningen til efter 2015. Dette skete på baggrund af en undersøgelse, som viste, at Holland og Tyskland indfører målene i vandrammedirektivet over en længere årrække, jf. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og Miljøministeriet (2011). Man udskød derfor målet om 10.000 ton kvælstofreduktion for ikke at svække landbrugets konkurrencevilkår. Målet for 2015 var dermed en reduktion af den årlige kvælstofudledning på 9.000 ton. I april 2014 blev aftalen om Vækstplan for Fødevarer indgået. Denne aftale indebærer blandt andet, at randzonerne reduceres fra de oprindeligt aftalte ca. 50.000 ha til ca. 25.000 ha, og kravet om yderligere efterafgrøder reduceres fra 140.000 ha målrettede til 60.000 ha generelle. 4 Dette bevirker, at endnu ca. 2.400 ton årlig kvælstofreduktion udsættes, således at reduktionsmålet frem til slutningen af 2015 er på 6.600 ton kvælstof årligt. Man har således i forhold til reduktionen på 19.000 ton i alt udskudt 12.400 ton årlig kvælstofreduktion til anden vandplanperiode. I de nye vandområdeplaner for 2015-21 er der estimeret et nyt mål for, hvad der skal til for at opnå en god økologisk tilstand. Det genberegnede indsatsbehov er på 7.800 ton årlig kvælstofreduktion målt i forhold til den gennemsnitlige afstrømningskorrigerede udledning i 2008-12 og er udover den forventede baselinereduktion i 2013-21. Målet for det samlede udledningsniveau er på knap 41.000 ton kvælstof pr. år, jf. Naturstyrelsen (2014a). Om målet skal nås i 2021 eller først i 2027 er endnu ikke fastlagt. Kvælstofudledning Udledning fra land vigtigst for nære kystvande Kvælstoftilførslen til det marine vandmiljø kommer fra henholdsvis luften og fra land. I relation til de nære kystvande er det især de landbaserede udledninger, som betyder noget for tilstanden. Det gælder især for de indre fjorde, jf. Hansen (2013). 4) Randzonekravet gælder for færre vandløb, og bredden reduceres desuden fra maksimalt 10 m til maksimalt 9 m. 29

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Reduktion på godt 40.000 ton siden 1990 Status for indsats frem til 2015 Udledning afhængig af nedbør Kvælstofudledning udgøres primært af tilførsler fra dyrkede jorder. I 2012 blev der i alt udledt knap 60.000 ton kvælstof fra land til havområderne omkring Danmark, jf. Wiberg- Larsen mfl. (2013). Figur I.2 viser den nationale landbaserede kvælstofudledning til havet siden 1990. Der er i perioden 1990-2012 sket en reduktion i kvælstofudledningen til kystvandene fra ca. 100.000 ton pr. år til knap 60.000 ton pr. år, jf. Jensen mfl. (2013a). 5 I 2012 manglede man at reducere den årlige udledning med 2.950 ton i forhold til indsatsen på 6.600 ton i 2015, jf. Naturstyrelsen (2014f) og Miljøministeriet (2014). Kvælstofudledningen til kystvandene hænger i høj grad sammen med vandafstrømningen fra land, som blandt andet afhænger af mængden og intensiteten af nedbør. Dette forklarer en væsentlig del af udsvingene i figur I.2. I de nye vandområdeplaner er målet om de 7.800 ton årlig kvælstofreduktion i forhold til den gennemsnitlige afstrømningskorrigerede udledning i 2008-12. 5) Udledningen af kvælstof fra punktkilder såsom udledninger fra rensningsanlæg, er siden 1989 reduceret med 76 pct. og udgjorde i 2012 kun omkring 10 pct. af de samlede landbaserede udledninger af kvælstof, jf. Jensen mfl. (2013a) og Naturstyrelsen (2013). 30

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet Figur I.2 1.000 ton 150 120 Kvælstofudledning og mål Diffus belastning Punktkilder 6.600 ton reduktion 9.000 ton reduktion 19.000 ton reduktion 28.000 ton reduktion Ny målsætning 5-årige gennemsnit 90 60 30 Anm.: Kilde: 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Årlig kvælstofudledning fra land til kystvand samt de ændrede målsætninger for 2015. Målsætningen måles i forhold til gennemsnit henover perioden 2001-05. Det femårige gennemsnit for perioden 2008-12 opgjort i afstrømningskorrigeret udledning er ligeledes indtegnet, da dette er udgangspunktet for indsatsbehovet frem til 2021. Den nye målsætning i vandområdeplanerne for 2015-21 er indtegnet for 2021, selvom det endnu ikke er vedtaget, hvornår målet skal være nået. Miljøministeriet (2014), Naturstyrelsen (2014f), Wiberg-Larsen mfl. (2013) og egne beregninger. Planlagt indsats på 1.600 ton reduktion Målrettet regulering for den resterende indsats I de nye vandområdeplaner er der kun angivet en indsats for de 1.600 ton ud af de 7.800 ton reduktion af udledningen af kvælstof. De 1.600 ton skal primært opnås ved vådområder (1.150 ton) samt udtagning af 5.400 ha lavbundsjorde (150 ton), som i første omgang er målrettet reduktion af drivhusgasudledningen, men senere bliver målrettet reduktion i udledningen af kvælstof. 6 Regeringen har besluttet at nedsætte et tværministerielt udvalg, som skal se på udviklingen af modeller for en målrettet regulering, der kan bidrage til at reducere kvælstofudledningen yderligere. Udvalget forventer at komme med dets udspil efter sommerferien 2015, jf. Naturstyrelsen 6) I de 1.600 ton kvælstofreduktion indgår desuden effekten af en spildevandsindsats, et forventet forbud mod gødning af 3- arealer samt fortsat opkøb af ældre dambrug. 31

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 (2014a). Den nye målrettede kvælstofregulering forventes indfaset med de første elementer i 2016, jf. aftalen om Vækstplan for Fødevarer. Regionale forskelle i reduktionsmål De 23 vandoplande og indsatsbehovet for hvert vandopland er vist i figur I.3. Det ses af figuren, at der er store geografiske forskelle i reduktionsmålene for udledning af kvælstof, og at nogle vandoplande faktisk forventes at nå i mål i 2021 uden yderligere indsatser. Forskellene skyldes dels forskelle i belastningsniveau fra især landbruget og dels, at de forskellige vandområder varierer i følsomhed overfor kvælstof. Jo mere indelukket vandområdet er, jo mindre kvælstof kan det tåle. De vandoplande, som forventes at nå målet uden yderligere indsats, er primært landområder, som udleder til mere åbne kystvande. 32

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet Figur I.3 Indsatsbehovet fordelt på hovedvandoplande III.1 I.1 Supplerende Indsatsbehov I.2 0 kg pr. ha 0-2 kg pr. ha 2-4 kg pr. ha 4-6 kg pr. ha 6-8 kg pr. ha 12 sømilsgrænse I.3 I.6 I.5 I.4 I.7 I.8 II.2 II.3 I.9 II.1 I.11 I.10 I.12 I.13 I.14 II.4 II.5 II.6 I.15 IV.1 Hovedvandoplande I.1 Nordjylland I.2 Limfjorden I.3 Mariager Fjord I.4 Nissum Fjord I.5 Randers Fjord I.6 Djursland I.7 Århus Bugt I.8 Ringkøbing Fjord I.9 Horsens Fjord I.10 Vadehavet I.11 Lillebælt Jylland I.12 Lillebælt Fyn I.13 Odense Fjord I.14 Storebælt I.15 Det Sydfynske Øhav II.1 Kalunborg II.2 Roskilde Fjord II.3 Øresund II.4 Køge Bugt II.5 Smålandsfarvandet II.6 Østersøen III.1 Bornholm IV.1 Vidå-Kruså 33

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Ny baselinereduktion giver mindre indsatsbehov Udskydelse af mål kan kræve større indsats Gevinster ved god økologisk tilstand Målsætningen på knap 41.000 ton udledning pr. år svarer nogenlunde til det niveau, der var målet, da man havde beregnet et indsatsbehov på 19.000 ton udover baseline i forbindelse med Grøn Vækst. Ud af disse blev sammenlagt 12.400 ton kvælstofreduktion udsat til efter 2015. En del af denne udskudte indsats opnås ved, at landbrugsarealet hvert år bliver mindre i forbindelse med anlæg af motorveje, skovrejsning mv. Denne effekt udgør den største del af den estimerede baselinereduktion i perioden 2013-21 og er en af årsagerne til, at det resterende indsatsbehov nu i stedet er på 7.800 ton, jf. Jensen mfl. (2014) og Naturstyrelsen (2014a). Det skal dog bemærkes, at den reelle baselinereduktion i 2021 kan blive væsentlig anderledes end estimeret, bl.a. fordi den er baseret på politiske målsætninger om for eksempel det økologiske areal og reduktionen af kvælstofdepositionen. Udsættelsen af en del af kvælstofreduktionsmålet fra første vandplanperiode til efterfølgende vandplanperioder kan medføre øgede omkostninger. En reduktion i udledningen af næringsstoffer til kystvandene har vist sig ikke at give sig udslag i en øjeblikkelig forbedring af miljøtilstanden, jf. Natur- og Landbrugskommissionen (2012a). En af årsagerne til dette er, at det kystnære vandmiljø udviser hysterese. Hysterese i vandmiljøet betyder, at selvom miljøpåvirkningen reduceres ved at mindske udledningen til kystområdet, følger miljøtilstanden ikke efter i samme tempo, jf. boks I.3. Dette kan medføre, at der skal reduceres mere for at opnå god tilstand i vandområdet, jo længere tid man er om at nå dette mål. Der kan også være velfærdsmæssige omkostninger ved at udskyde målet, idet der er en positiv betalingsvilje for at opleve vandområder med en god økologisk tilstand, jf. Hasler mfl. (2009). Hvert ekstra år med god økologisk tilstand i et vandområde giver en samfundsmæssig gevinst. 34

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet Boks I.3 Hysterese i de kystnære vande Hysterese betyder, at en stigning i miljøpåvirkningen fører til en større effekt på kvaliteten end en tilsvarende reduktion af påvirkningen gør. Et eksempel på hysterese i det marine vandmiljø er udbredelsen af ålegræs. I de områder, hvor kvælstofbelastningen historisk har været så stor, at ålegræsset er forsvundet, vil det skulle genindvandre på linje med andre organismer, som har lidt under den dårlige miljøtilstand. Det har vist sig, at ålegræsset ikke har genetableret sig i samme takt, som kvælstofbelastningen falder i de kystnære vande, jf. Natur- og Landbrugskommissionen (2012a). Ålegræsset vokser på havbunden og er afhængigt af, at lyset når ned til bunden. Det betyder, at ålegræsset er afhængigt af gode lysforhold, som forringes ved en høj belastning af næringsstoffer. Sigtbarheden forværres yderligere, når ålegræsset forsvinder, fordi sedimentet, hvor ålegræsset lever, lettere bliver hvirvlet op. Ålegræsset fungerer desuden som en næringsstofbuffer, der modvirker effekten af kvælstofbelastningen. Når ålegræsset forsvinder, forsvinder den stabiliserende økosystemydelse. Sådanne selvforstærkende mekanismer medvirker til at gøre det vanskeligt at vende en negativ udvikling, jf. Hansen og Petersen (2011). Hysterese betyder, at reetablering af ålegræs først sker ved en væsentlig lavere tilførsel af kvælstof end den tilførsel, hvor ålegræsset forsvandt, jf. Markager mfl. (2010). Indsatsbehov i Danmark og i andre lande Forskel i indsatsbehov på tværs af lande Fælles mål, forskelligt udgangspunkt Vandrammedirektivet skal overholdes af alle medlemslande, og det er ikke givet, at alle medlemslande skal gøre lige meget for at opnå god økologisk tilstand i deres vandområder. Der er dog tegn på, at nogle lande skal gøre lidt mere, end de gør nu. Således har EU-Kommissionen i sommeren 2014 kraftigt opfordret Tyskland til at sætte mere ind mod kvælstofforurening. Tyskland har ifølge EU- Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad forstærket sin indsats for at mindske og forebygge kvælstofforurening, således som det kræves i EU-lovgivningen, jf. EU- Kommissionen (2014). Det er ofte et tema i debatten, at danske landmænd skal reducere deres udledning af næringsstoffer mere end landmænd i andre medlemslande. Siden vandrammedirektivet fastslår, at alle medlemslande skal opnå den samme mål- 35

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 sætning om god økologisk tilstand i vandmiljøet, vil f.eks. geografiske forskelle og forskelle i arealanvendelse nødvendigvis påvirke indsatsbehovet i det enkelte land. Her sammenlignes Danmark med Tyskland, Sverige, Holland og Storbritannien, som enten er naboland eller har fællestræk med Danmark. Kystnære vande mest relevante I forbindelse med vandrammedirektivet er det især relevant at vurdere, hvor meget og hvilken type vand der kendetegner de forskellige landes geografi. Siden der i dette kapitel fokuseres på kystvande, viser figur I.4 nogle nøgletal for kystvande i de udvalgte lande. Figur I.4 Meter pr. km2 200 150 Kystlinje og -vande som andel af landeareal Kystlinje Kystvande (h.akse) Pct. 100 75 100 50 50 25 0 Storbritannien Danmark Holland Tyskland Sverige 0 Anm.: Tallene for Danmark omfatter kystvande ud til 12- sømilsgrænsen. Kystlinje er målt i m pr. km 2 landareal, kystvande som andel af landets areal. Kilde: Det Europæiske Miljøagentur, www.eea.europa.eu og Central Intelligence Agency (2013). Danmark har meget kystvand Hvor Danmark har et samlet areal af kystvande, som næsten er på størrelse med dets landareal, er det tilsvarende tal for Tyskland og Sverige omkring 10 pct., mens Holland og Storbritannien har ca. en tredjedel. Det tilsvarende gælder, når man måler antal meter kystlinje pr. kvadratkilometer landareal, hvor Danmark ligger suverænt i top med godt 170 36

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet m pr. km 2. Det svarer til mere end tre gange så meget som Storbritannien og næsten 25 gange så meget som Tyskland. Landbrugsarealets sammensætning varierer Landbrugsarealet udgør i alle fem lande, på nær Sverige, en stor andel af landets samlede areal. Figur I.5 nedenfor viser andelen af hvert lands areal, som udgøres af det samlede landbrugsareal og intensivt dyrket areal. Det samlede landbrugsareal indbefatter udover intensivt dyrkede områder blandt andet permanente enge og græsarealer. Figur I.5 Pct. 80 Landbrugsareal og intensivt dyrket areal som andel af udvalgte landes areal Landbrugsareal Intensivt dyrket areal 60 40 20 0 Storbritannien Danmark Holland Tyskland Sverige Anm.: Kilde: Med intensivt dyrket areal menes dyrkningsjord, som hovedsageligt omfatter arealer i omdrift. Landbrugsareal omfatter både intensivt dyrket jord, permanente afgrøder og permanente græsarealer. FAOSTAT og egne beregninger. Intensivt dyrket jord belaster vandmiljøet Storbritannien har den største andel samlet landbrugsareal, efterfulgt af Danmark og Holland. Den anden søjle viser dog, at Danmark har den klart største andel intensivt dyrket jord, nær 60 pct. af landets areal. Den høje andel intensivt dyrket jord i Danmark indebærer en højere belastning fra landbruget i Danmark end i andre lande, da en højere dyrkningsintensitet medfører en større udvaskning af kvælstof fra rodzonen til sammenligning med f.eks. permanente græsarealer, jf. Jensen og Andersen (2012). 37

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Landbruget hovedkilde til kvælstof i kystvandene Særlig følsomme danske kystvande Små vandoplande giver større udledning af kvælstof Holland kan udlede mere kvælstof Økologisk tilstand varierer mellem lande En opgørelse fra 2013 viser, at landbruget står for hovedandelen af udledningen af kvælstof til kystvande i Danmark. Danske landmænd står for næsten 80 pct. af det kvælstof, som tilføres kystvandene, hvilket er den højeste opgjorte andel blandt lande i OECD. Tilsvarende tal for Storbritannien og Sverige er hhv. 60 pct. og 30 pct., jf. OECD (2013). Fjorde og kystnære områder langs de indre danske farvande er særligt følsomme overfor påvirkning fra kvælstof og andre næringsstofudledninger, jf. Jensen og Andersen (2012). Dette skyldes i stor grad, at Danmark har relativt små vandoplande og de særlige hydrologiske forhold i de indre farvande. Små vandoplande medfører, at der er en hurtig afstrømning til kysten, og dermed en lavere kvælstoffjernelse på vej til havet end i større vandoplande, jf. Jensen og Andersen (2012). I de andre lande er vandoplandene større end de danske. Det betyder, at mere kvælstof fjernes før vandet når til kysten. Det er også vigtigt, at afvandingen fra to tredjedele af Danmarks areal sker til de indre farvande, som er mere følsomme over for tilførslen af næringsstoffer end f.eks. Nordsøen, hvor meget af den tyske, britiske og hollandske afvanding sker, jf. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og Miljøministeriet (2011). I Holland er der en betydelig påvirkning af vand fra store internationale floder og en kraftig kyststrøm, som opblandes med ferskvandet længere væk fra kysten, jf. Jensen og Andersen (2012). Dette betyder, at god økologisk tilstand i hollandske kystvande tillader en højere koncentration af næringsstoffer end i de danske og tyske indre farvande. For Holland og Danmark, som begge er kendetegnet ved omfattende intensiv dyrkning af lavtliggende arealer, betyder det, at danske landmænd skal opnå en lavere næringsstofudledning til vandmiljøet end deres hollandske kollegaer for at sikre god økologisk tilstand, jf. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og Miljøministeriet (2011). Foreløbig er der dog ingen kystvande med høj økologisk tilstand i hverken Danmark, Holland eller Tyskland. I Danmark har 2 pct. af kystvandene god tilstand, mens ca. en 38

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet tredjedel har moderat status og resten ringe eller dårlig, jf. figur I.1. Udover at der er flere kystvande med ukendt tilstand, er mønsteret det samme i Holland og Tyskland, mens i Sverige og Storbritannien har henholdsvis en tredjedel og trefjerdedele god eller høj status, jf. Det Europæiske Miljøagentur (2012). Tre særlige danske forhold Der er ovenfor belyst en række årsager til de særlige danske udfordringer ved implementering af vandrammedirektivet sammenlignet med enkelte andre EU-lande: En stor andel kystvande og en lang kystlinje i forhold til landets areal, sammenlignet med andre lande. Små vandoplande gør, at kvælstoffet har en kort vej fra mark til kyst Hovedparten af det danske landbrugsareal er intensivt dyrket, hvilket medfører en højere belastning på vandmiljøet i forhold til lande med større andele af græsarealer og lignende De indre danske farvande er særligt følsomme for tilførslen af kvælstof sammenlignet med mere åbne kystområder Landmændene rammes hårdt i Danmark Uforholdsmæssigt store omkostninger Sammenholdt er disse forhold medvirkende til, at det i særlig grad påvirker det danske landbrug, når der skal opnås god økologisk tilstand i kystvandene. Vandrammedirektivet fastslår et fælles mål om god økologisk tilstand i alle medlemslande, uafhængig af de enkelte landes udgangspunkt med hensyn til geografi, arealanvendelse og hydrologi. De ovennævnte særlige danske forhold medfører, at danske landmænd nødvendigvis skal reguleres hårdere end i andre lande for at opnå det fælles mål. Det er i denne sammenhæng interessant at overveje, om omkostningerne ved at opfylde vandrammedirektivet svarer til de gevinster god økologisk tilstand i vandmiljøet medfører. De såkaldte disproportionalitetsbestemmelser i vandrammedirektivet åbner for lavere miljømålsætninger og/eller forlænget tidsfrist for vandområder, hvor en opnåelse af god økologisk tilstand har uforholdsmæssigt store omkostninger, jf. vandrammedirektivet. I et vejledningsdokument til vandrammedirektivet er følgende overvejelser 39

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 nævnt i forbindelse med anvendelsen af princippet om uforholdsmæssigt store omkostninger, jf. EU-Kommissionen (2009): Disproportionalitet begynder ikke der, hvor de beregnede omkostninger overstiger de kvantificerbare gevinster. Kvalitative omkostninger og gevinster skal medregnes, ikke kun de kvantitative. Marginen, med hvilken omkostninger overstiger gevinster, bør være betydelig. Det kan være relevant for beslutningstager at overveje de berørte parters mulighed for at betale omkostningen Udover disse overvejelser er der ingen praktisk beskrivelse af, hvordan man afgør, om der er uforholdsmæssigt store omkostninger i hvert enkelt tilfælde. Det har medført, at hvert medlemsland har sin egen tilgang til anvendelsen af princippet, jf. Galioto mfl. (2013). anvendt i de nye vandområdeplaner Områder med meget større omkostninger end gevinster I Danmark er princippet om uforholdsmæssigt store omkostninger anvendt, senest i de nye vandområdeplaner. Argumentet om uforholdsmæssigt store omkostninger ligger til grund for udskydelse af fristen for at opnå god økologisk tilstand i 60 pct. af de danske kystvande, jf. Naturstyrelsen (2014a-d). Det fremgår imidlertid ikke af vandområdeplanerne, hvilke analyser eller retningslinjer der ligger til grund for anvendelsen af princippet i det enkelte tilfælde. En vurdering af, om omkostningerne er uforholdsmæssigt store, bør bestå i en analyse af, hvorvidt omkostningerne er uforholdsmæssigt større end gevinsterne ved at nå målet for vandområdet. Dette tilsiger brugen af cost-benefit-analyser, som netop foretager denne sammenligning. Der blev i 2012 foretaget et screening-studie af omkostningerne og gevinsterne ved opfyldelsen af vandrammedirektivet i hvert af de 23 danske vandoplande, jf. Jensen mfl. (2013b). Opgørelsen af gevinsterne er baseret på en spørgeskemaundersøgelse, der forsøger at afdække folks betalingsvillighed for forbedring af vandkvaliteten i vandoplandet Odense Fjord, jf. Hasler mfl. (2009). Baseret på 40

I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet antagelsen om at betalingsvilligheden er den samme i alle dele af Danmark, sammenligner screening-studiet disse gevinster med omkostningerne ved at opfylde vandrammedirektivet i hvert enkelt vandopland. Studiet konkluderer, at omkostningerne i høj grad overstiger gevinsterne i tre af vandoplandene, og at der derfor bør udføres mere omfattende cost-benefit-analyser i disse tilfælde. 7 Studiet finder, at for ni af vandoplandene er omkostninger og gevinster nogenlunde de samme, mens der for de resterende 11 er klart større samfundsøkonomiske gevinster end omkostninger ved opfyldelsen af vandrammedirektivet. Potentiale i costbenefit-analyser Cost-benefitanalyser kan give flere eller færre udskydelser I Danmark bidrager både naturgivne forhold og menneskelig aktivitet til relativt høje omkostninger ved opfyldelse af vandrammedirektivet. Cost-benefit-analyser kan afklare, om opfyldelsen af god økologisk tilstand er uforholdsmæssigt omkostningsfuld i en samfundsøkonomisk betydning. Costbenefit-analyser har kun i mindre grad været anvendt i denne sammenhæng på trods af de store omkostninger forbundet med at opfylde vandrammedirektivet. Det er endvidere påpeget i EU-Kommissionens vurdering af den danske indsats for at opfylde vandrammedirektivet, at baggrunden for udskydelser og lempelser af målet om god økologisk tilstand bør blive mere gennemskuelig, jf. EU-Kommissionen (2012). Cost-benefit-analyser kan både give anledning til flere og færre udskydelser end i dag. På den ene side kan en opgørelse af gevinsterne ved målopfyldelse føre til færre udskydelser end i dag. På den anden side kan cost-benefitanalyser også bekræfte, om der virkelig er uforholdsmæssigt store omkostninger ved målopfyldelse i danske kystvande som resultat af den begrænsning, der følger for landbrugsproduktionen. 7) Bornholm, Kruså/Vidå og Djursland 41

Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Sammenfatning Stadig behov for væsentlig indsats Udskydelse af mål kan gøre målopfyldelse dyrere Geografiske forskelle i indsatsbehov Større indsatsbehov i Danmark end i andre lande Gennemgangen af målopfyldelsen af vandrammedirektivet viser, at Danmark trods fremgang nogle steder er langt fra målet om god økologisk tilstand i alle vandområder i dag. Dette gælder især for kystvandene, hvor kun to pct. opfylder målsætningen i dag. Til gengæld forventes en væsentlig del at opfylde målet i 2021 uden yderligere indsats end den, der er planlagt i de første vandplaner for 2009-15. For at opfylde målet om god økologisk tilstand i alle overfladevande skal der dog stadig gøres en indsats for mindst 58 pct. af kystvandområderne, 46 pct. af vandløbene og 56 pct. af søerne. Kvælstofudledningen fra landbruget er den væsentligste årsag til manglende målopfyldelse i kystvandene, og der er gennem de senere år sat mål for denne udledning. Målene for reduktion af udledningen er dog hen ad vejen blevet nedsat og udskudt. Udskydelsen af reduktionerne kan have samfundsøkonomiske omkostninger, som man bør tage med i opgørelsen af fordele og ulemper ved at udskyde reduktionsmålet. Omkostningen kan for eksempel bestå i, at udledningen skal endnu længere ned for at nå målet, og der kan være tab af de rekreative værdier, der er knyttet til vandområderne, i den periode, hvor målet ikke er opfyldt. Der er store geografiske forskelle på, hvor stort indsatsbehovet er for at nå målet om god økologisk tilstand. Nogle vandområder ser ud til at nå i mål med nuværende indsats, mens andre skal øge indsatsen. Der er også forskelle i indsatsbehov mellem lande. For at nå det samme mål om god økologisk tilstand i alle kystvande er det forventeligt, at der skal gøres mere i Danmark end i andre lande. Dette skyldes, at der i Danmark generelt er kort afstand til kysten, som Danmark har relativt meget af i forhold til landets størrelse, at de fleste vandområder er indre farvande eller fjorde, som er mere følsomme overfor næringsstoffer, samt at Danmark har en høj andel af intensivt dyrket areal. 42

I.3 Udfordringer ved kvælstofregulering Cost-benefitanalyser ikke anvendt Dette gør det særligt relevant at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at udsætte eller slække på målene for nogle vandområder ved brug af det såkaldte disproportionalitetsprincip i vandrammedirektivet. Hvis der er uforholdsmæssigt store omkostninger ved at nå målet for et vandområde, kan målet udsættes eller nedsættes til mindre end god økologisk tilstand. Ved opgørelsen af sådanne uforholdsmæssigt store omkostninger må det dog forventes, at omkostningerne holdes op mod gevinsterne ved at opfylde målet, herunder rekreative gevinster, øget biodiversitet, bedre fiskeri mv. Til sådan en opgørelse kan anvendes cost-benefitanalyser, hvilket ikke ser ud til at være anvendt i forbindelse med vandområdeplanerne for første og anden vandplanperiode. I.3 Udfordringer ved kvælstofregulering Reduceret udledning fra landbruget nødvendigt Landbruget udleder kvælstof til vandmiljøet Udledning er et lokalt miljøproblem Reguleringen af udledningen af kvælstof indikerer en balance mellem hensynet til at mindske udledningen og landbrugets ønske om at anvende den optimale mængde af gødning i dyrkningen af markerne. En forudsætning for at opnå god økologisk tilstand i de kystnære vande er, at udledningen af kvælstof fra landbruget reduceres. I dette afsnit beskrives en række principielle problemstillinger forbundet med reguleringen af landbrugets brug af gødning i forhold til belastningen af kystvande. Landbruget anvender gødning, fordi det øger afgrødernes vækst og dermed den økonomiske indtjening. Der vil dog være en varierende mængde kvælstof, som ikke optages i afgrøderne, men i stedet bliver udledt til kystvandet, jf. afsnit I.2. Udledningen er et lokalt problem, hvor en reduktion i kvælstofbelastningen af eksempelvis Roskilde Fjord ikke har direkte betydning for den økologiske tilstand i Limfjorden. Landet er inddelt i vandoplande og inden for det enkelte vandopland, kan kvælstoffet på vej mod kystområdet blive omsat i jorden, grundvandet eller i de søer og vandløb, som det passerer. Jo længere tid kvælstoffet er om at blive transporteret ud til kysten, desto mere kvælstof bliver omsat til 43