1: INDLEDNING 1 1.1: Emne 1 1.2: Problemfelt 1 1.3: Problemformulering 2 1.4: Metode 2 1.5: Begrænsninger 3 2: BRASILIEN FØR PLANO REAL 5 2.1: Indledning 5 2.2: Brasiliens demografi og vækst 5 2.3: Stat, produktionsforhold og forfatning 6 2.4: Gældskrise 8 2.5: Hvorfor Inflation 10 2.6: Programmer før Plano Real 11 2.7: Fattigdom i Brasilien før Plano Real 12 2.8: Sammenfatning/delkonklusion 13 3: PLANO REAL 14 3.1: Indledning 14 3.2: De indledende reformer 14 3.3: Første fase: skattereformer 15 3.4: Anden fase: de-indeksering 16 3.5: Tredje fase: det ny monetærregime 17 3.6: Videre reformer 18 3.6.1: Revision af 88 forfatningen 19 3.6.2: Privatiseringer 20 3.6.3: Sociale reformer 21 3.7: Sammenfatning/delkonklusion 22 4: DE ØKONOMISKE OG SOCIALE KONSEKVENSER AF PLANO REAL 23 4.1: Indledning 23 i
4.2: Inflation 23 4.3: Offentlige budgetter 24 4.4: BNP 25 4.5: Arbejdsløshed 25 4.6: Betalingsbalance 26 4.7: Indkomstfordeling 27 4.8: Sammenfatning/delkonklusion 28 5: ØKONOMISK TEORI OG PLANO REAL 29 5.1: Indledning 29 5.2: Hvad er inflation 29 5.3: Monetaristisk indgang til inflationsbekæmpelse 29 5.3.1: Pengemængden er afgørende 29 5.3.2: Centralbankens rolle 30 5.3.3: Vigtigheden af ligevægt på de offentlige budgetter 31 5.3.4: Frit marked 32 5.3.5: Lønstigninger 32 5.3.6: Inflation og arbejdsløshed 33 5.3.7: Realprisstigninger 34 5.3.8: Renten 34 5.3.9: Fastkurspolitik 35 5.3.10: Inflationsforventninger 35 5.4: Keynesiansk indgang til inflationsbekæmpelse 36 5.4.1: Hvad er keynesianisme? 36 5.4.2: Keynesiansk tilgang til inflationsbekæmpelsespolitik 38 5.4.3: Er det muligt at føre en keynesiansk økonomisk politik med det formål at skabe vækst, uden at der er stabile rammer? 39 5.5: Teoretisk analyse af Plano Real 39 5.5.1: Planen ifølge monetaristerne 40 5.5.2: Planen ifølge keynesianerne 42 5.5.3: Planen i virkeligheden 44 5.6: Sammenfatning/delkonklusion 45 6: IMF, STRUKTURTILPASNING OG PLANO REAL 47 6.1: Indledning 47 6.2: Hvor meget IMF var der i planen 47 6.2.1: IMFs stabiliseringsprogrammer 47 6.2.2: IMFs påvirkning af Plano Real 49 6.3: Nyt kriterium for inflationsbekæmpelse? 49 6.4: Sammenfatning/delkonklusion 50 ii
7: KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING 52 7.1: Konklusion 52 7.2: Perspektivering 55 LITTERATURLISTE 62 BILAG 64 iii
1: Indledning 1.1: Emne Dette semester var temaet i 14.1 fattigdom. Vi valgte derfor at beskæftige os med Brasilien, hvor fattigdom netop er et af de mest presserende problemer. 1.2: Problemfelt Da portugiseren Pedro Alvares Cabral i år 1500 ankom til Brasiliens nord-østkyst, var landet befolket af 1,5 mio. mennesker. Det var begyndelsen til et århundreder langt koloniherredømme. Systematisk blev landets naturlige såvel som menneskelige ressourcer udplyndret for at blive bragt til det europæiske marked. I 1822 løsrev Brasilien sig fra Portugal, men det førte ikke til sociale forandringer. Mange mennesker forbinder Brasilien med karneval, kaffeproduktion af eksotiske amazonindianere og ikke mindst fodbold! En tilsyneladende idyllisk tilværelse, men for størstedelen af Brasiliens befolkning er virkeligheden en anden. Brasilien er det land uden for Afrika, som har den mest ulige indkomstfordeling. Den skæve jordfordeling 3% ejer 2/3 af den dyrkbare jord - er næsten dagligt årsag til sammenstød mellem jordløse landarbejdere og myndighederne eller private vagtkorps. Brasilien er et utroligt ressourcerigt land, som burde give mulighed for en ligelig fordeling. Det er ikke fordi, at der ikke har været vækst. Op til starten af 80 erne havde Brasilien vækstrater, som årligt lå omkring 6-7%. I denne periode var der ofte høj inflation, men det var til at overkomme, så længe der var vækst. Der blev ført en udviklingspolitik, som var meget nationalt orienteret, og der blev først for alvor åbnet op for udenrigshandelen i starten af halvfemserne. Landets økonomi var da præget af stor ustabilitet og havde efter oliekrisen oparbejdet en uoverkommelig gæld. Inflationen lå i 1993 på over 50% om måneden, hvilket bl.a. betød, at befolkningens lønninger næsten var blevet værdiløse, før de var blevet udbetalt. Samtidig mistede folk al tiltro til penge som betalingsmiddel. 1
Hvordan kan Brasilien med store økonomiske såvel som sociale problemer magte at løse begge? Hvis man kigger på, hvordan udviklingslande - især siden midt 70 erne - har søgt at overkomme disse, vil man se, at de ofte har fulgt den samme opskrift mere eller mindre dikteret af den Internationale Valutafond IMF. Benhårde hestekure og chokterapi har snarere været reglen end undtagelsen og oftest med øgede sociale problemer som konsekvens. Men er dette en naturlov? Har økonomiske stabiliseringsprogrammer altid disse konsekvenser? Og hvorfor? Det er dette skisma, vi har valgt at fokusere på: nødvendigheden af økonomisk stabilitet på den ene side, og det enorme behov for social forandring på den anden. Der blev i midten af halvfemserne gennemført et omfattende reformprogram under navnet Plano Real, hvor det lykkedes at nedbringe den tårnhøje inflation til under 3% om måneden. Kunne dette lade sig gøre uden at medføre negative sociale konsekvenser? 1.3: Problemformulering Derfor lyder vores problemformulering: Hvilke økonomiske og sociale konsekvenser havde Plano Real og de dertil knyttede reformer og kan man bruge erfaringerne fra Plano Real til at forbedre IMFs stabiliseringsprogrammer? 1.4: Metode Vi vil i vores opgave forsøge at få klarhed over, hvilke økonomiske og sociale konsekvenser der var forbundet med planen.. Her vil vi primært fokusere på samfundets svageste grupper. Skaber det nødvendigvis fattigdom at gennemføre et strukturtilpasningsprogram? Hvis dette er tilfældet: er det prisen værd? Hvis det modsatte er tilfældet: hvad kan man gøre for at undgå det, og hvorfor vælger alle ikke at gøre sådan? Vi vil kigge på planens sammensætning, og hvordan den blev ført ud i livet. For at få en dybere forståelse for planen vil vi redegøre for baggrunden (politisk, økonomisk og 2
socialt) i tiden umiddelbart før planens fremkomst. Det leder til spørgsmålet, om der overhovedet var behov for en plan? Og hvorfor planen fik den form den gjorde? Var det en typisk neoliberal plan, og var den overhovedet neoliberal? Her vil vi forsøge at undersøge hvilken økonomisk retning, planen kan relateres til. Empirisk vil vi forsøge at finde ud af, hvilke sektorer som blev påvirket, og hvilken betydning det havde. Økonomisk vil vi se på, hvordan BNP, effektiv efterspørgsel, inflation, betalings- og budgetbalance blev påvirket. De sociale konsekvenser vil se på udfra beskæftigelse, indkomstfordeling (Gini-indeks) og forskellige fattigdomstal (eks. minimumsløn, absolut, relativ osv.). Og til sidst: hvor stor en del af alt dette kan rent faktisk tilskrives Plano Real alene? 1.5: Begrænsninger Der er en del begrænsninger i vores projekt, selvvalgte og nødvendige. Det er simpelthen ikke muligt at berøre alle aspekter inden for dette felt. Vi har valgt at beskæftige os primært med, hvad inflation og inflationsbekæmpelse betyder for fattigdommen i et land, og derfor har vi samtidig fravalgt at beskæftige os betydeligt med de interessante problemstillinger omkring årsagerne til fattigdom. Derfor konstaterer vi igennem opgaven, at der er fattigdom. Dette er nødvendigt i kraft af, at årsagerne til fattigdom i Brasilien i sig selv ville blive langt mere omfattende, end dette projekt kan rumme. Vi har også fravalgt grundlæggende ideologiske diskussioner om, hvorvidt den kapitalistiske økonomi er et godt valg for nyindustrialiserede lande, og om hvorvidt det ville være muligt at skabe et andet regime, der fungerede bedre i det enkelte land. Ligeledes har vi heller ikke medtaget problemstillingen om de eventuelle negative effekter, det internationale handelssystem kan have for nyindustrialiserede lande, og hvorvidt det ville være muligt at have en velfungerende økonomi udenfor dette system. 3
De evt. miljømæssige konsekvenser af Plano Real, der kunne have haft indflydelse på fattigdommen, har vi valgt at udelade, idet det ville være nødvendigt med et meget bredere problemfelt, hvis dette skulle inddrages. Vi har ikke haft mulighed for at analysere de regionale forhold i Brasilien grundigt nok til, at det ville være sagligt at bruge andet end rent overfladiske termer om disse. Det eneste der evt. vil blive nævnt er betydelige forskelle i fattigdommen landsdelene imellem. Af samme årsag kan vi heller ikke gå ind i en dybdegående analyse af eventuelle forskellige påvirkninger af de forskellige produktionssektorer. Endnu en problematik vi har valgt ikke at inddrage er konsekvensen fordelt på klasse, køn og race. Den enormt ulige jordfordeling kan vi heller ikke behandle særskilt. Vi har valgt primært at se på implementeringen af en plan og følgerne af dette, derfor har vi ikke ønsket at inddrage en analyse af magtforholdene i Brasilien, da disse alene ville kunne danne grundlag for et projekt i sig selv. Rent tidsmæssigt vil vi kun bygge vores analyse på perioden op til slutningen af 1997, hvor Brasilien blev kastet ud i en krise som konsekvens af krisen i Sydøstasien. Eventuelle betragtninger herom vil blive behandlet under perspektiveringen. 4
2: Brasilien før Plano Real 2.1: Indledning Vi har primært valgt at fokusere på forhold, der ligger efter 1979, idet Brasiliens problemer for alvor kommer frem herefter. Inflationen accelererer først for alvor efter 1979, og andre vigtige forsøg på at bremse denne og mindske gælden forekommer først her. Tiden før 1979 vil blive nævnt i statistik og tekst, men dette er udelukkende for at kunne se på udviklingen i Brasilien i større perspektiv. Hensigten med dette kapitel er at lave en gennemgang af de sociale og økonomiske forhold, før Plano Real blev sat i værk. Vi vil se på årsagerne til at planen overhovedet var nødvendig, og til dels hvorfor andre planer ikke magtede at løse problemerne. Dette kapitel er nødvendigt for at kunne forstå baggrunden for Plano real. 2.2: Brasiliens demografi og vækst Brasilien er et meget ungt demokrati. En republikansk stat blev dannet efter præsident Vargas afgang i 1945, men denne varede kun frem til 1964, hvor militæret tog magten. Først i 1985 fik landet igen en rent civil regering. Dog var det først i 1989 der blev afholdt direkte valg om præsidentposten. Siden 85 har 4 præsidenter været ved magten; Jose Sarney (1985-90), Fernando Coller de Mello (1990-92), Itamar Franco (1992-95) a og Fernando Henrique Cardoso ( 1995-). 1 Brasilien består af 26 føderalstater og et føderaldistrikt, der omfatter hovedstaden Brasilia. Hver stat har egen administration, regering og domstol. I 1993 var denne føderation helt usædvanligt decentraliseret i forhold til andre nye industrilande. 2 Brasilien er verdens femte største land og har en befolkning på 156 millioner, verdens sjettestørste befolkning. a Itamar Franco var vicepræsident og blev indsat som præsident da Collor blev afsat på grund af bl.a. en korruptionssag. 5
Befolkningstilvæksten i Brasilien har været relativt høj lige siden 1950, men har dog været faldende fra midten af 70 erne (1950-60: 2,99%, 1960-70: 2,89%, 1970-80: 2,48%, 1980-90: 1,89). Alligevel har Brasilien haft en usædvanlig høj økonomisk vækst helt frem til 1980, til dels på grund af de importerstatningsprogrammer a der tilsyneladende med stor succes er blevet ført i perioder helt frem til 94. 3 Brasilien er specielt, både i kraft af den høje inflation men også på grund af at den vækst, der næsten altid har været uanset andre økonomiske forhold som gæld og inflation. Fra 1960 til 1980 har der generelt været en stigning i BNP, hvor man efter 1980 kan se en del år med negativ vækst. 4 En af årsagerne til den høje økonomiske vækst kunne være den store grad af urbanisering, der er forekommet det sidste halve århundrede; i 1940 var kun 30% af befolkningen boende i byer, i 1970 var det 56% og i 1991 var det helt oppe på 76%. På trods af at landbrugets produktion steg, mindskedes dets procentvise andel af BNP. Industriens del af BNP steg til gengæld hele perioden. 5 2.3: Stat, produktionsforhold og forfatning Generelt har den brasilianske stat fra anden verdenskrig og frem forsøgt at opretholde en høj grad af kontrol over økonomien. Dette har måske både været en af de store kilder til vækst og en stor årsag til den høje inflation. Den økonomiske politik der er blevet ført i Brasilien før Plano Real er i høj grad betinget af, at man har haft bredere muligheder på det finans- og pengepolitiske område i forhold til andre steder, fordi man har haft en statsligts styret centralbank. Dette øgede a Importerstatning eller importsubstitution: strategisk industri- og handelspolitik, som tilsigter at fremme den langsigtede økonomiske vækst og industrielle udvikling ved at opbygge indenlandsk produktion inden for udvalgte vareområder i ly af beskyttelse mod import vha. told eller importkvoter. ( kilde: den store danske encyklopædi, side 282 ) 6
regeringens mulighed for at gennemføre langsigtede projekter, og var med til at muliggøre importerstatningspolitik. Statsmonopoler og statsejede virksomheder har spillet er stor rolle for den førte udviklingspolitik i Brasilien frem til Plano Real. I 1974 ejede statslige virksomheder 74% af aktiverne i de 100 største brasilianske firmaer, og statslige banker stod også for langt den største del af både indskud og udlån. 6 Staten har altid haft stor indflydelse på den brasilianske industri, og der har helt frem til Plano Real været statsmonopoler på en mængde områder, der er blevet brugt store mængder af ressourcer på at skabe bl.a. store olieproduktioner. Først ved Collor planen og derefter, er der set radikale privatiseringer og fjernelse af de statslige monopoler. 7 Brasiliens handelsåbenhed (trade opennes ratio, (eksport + import)/bnp) har siden 60 erne været lav i forhold til andre nyindustrialiserede lande. I 1993 var eksporten mindre end 10% af BNP, og importen 6%. Brasilien har siden 1950 næsten konstant ført en eller anden form for importerstatningspolitik, og i 50 erne og igen efter oliekrisen har denne politik været gældende for næsten alle produkter. I 1980erne begyndte man langsomt at forsøge at åbne økonomien mere end før, men først fra 1991 er det dog blevet forsøgt at begrænse toldmurene og restriktionerne i brasiliansk økonomi for alvor, sandsynligvis i et forsøg på at deltage i højere grad i globaliseringsprocessen. 8 Handelsåbenheden og den offentlige sektors størrelse er meget vigtigste aspekter i den udviklingsstrategi, der er blevet ført i Brasilien fra 1960 og frem. Denne metode til at opbygge den indenlandske industri via importerstatninger og regeringsstyrede programmer er muligvis den vigtigste faktor til den høje vækst der har været i landet næsten helt op til Plano Real, men har måske også været med til at skabe forudsætningerne for den høje inflation og de store sociale problemer. 9 Der har i Brasilien været utallige forsøg på at skabe et velfungerende socialt sikkerhedsnet, men ressourcerne og den politiske vilje - har aldrig været tilstrækkelige, specielt ikke efter gældskrisen og efter inflationen begyndte at stige for alvor. 7
Uddannelsessystemet har aldrig fungeret for den fattige del af befolkningen. En særdeles lille del af de studerende på videregående uddannelser er fra de lavere sociale lag. 10 Til gengæld har uddannelsessystemet generelt udviklet sig i en positiv retning, flere og flere påbegynder både basis og videregående uddannelser; i 1990 blev 88% af de 7-13- årige optaget i en grundskole, 26% af de 14-19-årige blev optaget på en ungdomsuddannelse og 12% af de 20-24-årige blev optaget på endnu højere uddannelsestrin. 11 I 1988 gennemførte man i Brasilien en lang række forfatningsændringer. Denne proces skal ikke forveksles med de senere planer, der primært havde til formål at stoppe inflationen. Der blev lavet en del ændringer vedrørende arbejdsmarkedet i den nye forfatning, de mest relevante for denne opgave er dem der blev lavet for offentligt ansatte og på lønområdet. En af ideerne med forfatningen var at der skulle ske en allokering af ressourcer fra føderalregeringen til delstaterne, bl.a. skulle en hvis del af skatteindtægterne på føderalt plan gå til delstatsregeringerne som så igen skulle bruge en hvis procentdel på forskellige områder bl.a. uddannelse. 1988 forfatningen fik skabt en del ændringer for offentligt ansatte, f.eks. blev det praktisk talt umuligt at afskedige en offentligt ansat, og der blev iværksat nye pensionsordninger, som senere har vist sig at kunne udnyttes i høj grad. Det blev også forfatningsfæstet, at der skal være den samme minimumsløn i hele landet, og at den skal beregnes på baggrund af basale fornødenheder, men også skal tage ting som uddannelse og transport i betragtning. 12 Dette kan betragtes som en form for automatisk lønregulering, idet lønnen uanset hvad følger priserne. Og automatisk lønregulering kan i høj grad være medvirkende til at skabe inflation. a 2.4: Gældskrise Den brasilianske vækst var gennem 60 erne og 70 erne i høj grad finansieret af lån, hvilket kan beskrives som gældsfinansieret vækst. Man lånte penge til at betale af på a Se afsnit 2.5 8
sine lån og til at lave nye investeringer med. Samtidig tilpassede man landet til inflationen ved indekseringen af valutaen, dette var, udover løn, lejepriser og andet. Da den første oliekrise satte ind i 1973-74, satte den i høj grad den brasilianske økonomi under pres. Brasilien var på daværende tidspunkt én af verdens største olieimportører, med en import der dækkede 80% af det nationale forbrug. Inflationen steg til mere end 45% og faldt ikke til under 38% før den næste krise satte ind. 13 Det brasilianske styre valgte at skjule mange af de negative effekter af oliekrisen ved at optage nye lån i udlandet og ved at udvide det allerede eksisterende importerstatningsprogram. Økonomien klarede sig for så vidt også godt op til slutningen af 70 erne, væksten forblev på samme niveau som før blandt andet på grund af stigende kaffepriser og flere lån. Da den anden oliekrise kom i 1978-79 havde Brasilien verdens største udlandsgæld. De højere rentesatser efter krisen hjalp heller ikke til at stabilisere økonomien. Til gengæld oplevede landet en eksportstigning, der sammen med meget effektive importerstatninger i høj grad var med til at holde økonomien oven vande. Desværre fungerede det sådan at overskuddet på handelsbalancen blev brugt til at betale renter på udenlandsgælden, mens regeringen finansierede købene af udenlandsk valuta med nye lån og trykning af penge. Dette er en af årsagerne til stigningen i inflationen. 14 Da man i denne tid også havde problemer med høj inflation brugte man de meget dominerende offentlige firmaer til prisregulering, dette betød at mange af disse kom til at køre med underskud; f.eks. faldt prisen på jern og stål 50% mellem 1979 og 84. Ud over dette var offentlige firmaer tvunget til at låne mere end nødvendigt på verdensmarkedet for at afhjælpe statens betalingsbalanceproblemer. Disse faktorer var ikke ligefrem med til at afhjælpe problemerne med gældskrisen, og skabte dermed endnu større utroværdighed i den brasilianske økonomi. 15 9
2.5: Hvorfor Inflation Der er en lang tradition for inflation i Brasilien. Fra 1945 til 1994 har der kun været tre år, hvor den har ligget under 10% årligt. Efter 1973 har inflationen dog nået nye usædvanlige højder og har haft en voldsom acceleration. 16 Der er bred enighed om, at en stor del af den høje brasilianske inflation skyldtes en række chok i 1970erne og 80erne, bl.a. oliekriserne med høje renter til følge og følgevirkningerne af nogle naturkatastrofer og dårlige høste der forekom i denne periode (især priserne på fødevarer). 17 Udover disse eksterne chokeffekter påvirkede det også, at den brasilianske regering gennemførte to drastiske devalueringer i 1979 og 83. Sammen med den første af disse blev der også gennemført en ny lønningslovgivning, der havde til formål at hæve lønnen i de laveste lønningsgrupper. Den anden devaluering faldt samtidig med en af de tidligere nævte dårlige høste, og dette kom til at betyde en kraftigere stigning i fødevarepriserne, hvilket igen øgede inflationen efter 83. 18 Det var generelt for Brasilien, at alle chokvirkninger i økonomien gik igennem hele systemet, og endte med højere priser for forbrugerne. Dette forekom tildels på grund af virksomhedernes interesse i at beholde deres profit (og regeringens accept af dette), men også på grund af den automatiske lønregulering og prisindeksering, der over flere omgange blev indført og godkendt. Dette forekom dog først op i 80 erne og man kan ikke holde disse ting ansvarlige for den høje inflation i 1979. 19 Inflationsforventninger spillede derimod allerede tidligt i Brasilien, som alle andre steder, en stor rolle for stigningen i inflationen. Idet ingen havde tiltro til økonomien, var det meget sværere at undgå stigninger i inflationen, end det egentlig burde være. I dette ligger selvfølgelig også det faktum, at der ingen tiltro var til de inflationsbekæmpende programmer, der blev sat i værk, og derfor førte de som oftest kun til mere inflation. Disse planers fiasko har også kun gjort, at der har været endnu mindre tiltro til de nye programmer og så videre. 20 10
2.6: Programmer før Plano Real Der har siden 1980 været mere end 10 forskellige stabiliseringsprogrammer i Brasilien, så vi har valgt kun at beskæftige os med de væsentligste. Disse programmer er blevet ført ud fra forskellige forskellige komplimentære tilgange: bl.a. gradvis implementering/chokterapi og med/uden overensstemmelse med IMF. 21 Da Jose Sarney kom til magten, var et af de store håb, at den civile regering ville kunne nedbringe inflationen. Til dels blev dette forsøgt med en udviklingsplan for 1986-90, den fjerde plan der blev sat i værk siden 1980. I denne forsøgte man gennem en forbedring af det hjemlige marked og landbrugssektoren at øge væksten og ændre på indkomstfordelingen. Man antog dog efterhånden en mere hård økonomisk taktik for at kunne forhandle med bl.a. IMF, men kravene herfra blev aldrig opfyldt fra Brasiliens side. Den monetære Cruzadoplan blev startet i februar 1986, og også dens mål var at stoppe hyperinflationen. Man indførte en ny møntfod, cruzadoen, og bandt dens kurs til dollaren, samtidig frøs man langt de fleste priser på varer og tjenester. Håbet var dog også. at en fastkurspolitik ville være med til at fjerne inflationsforventningerne, og dette var også vellykket for en tid. Man havde før indførelsen af planen haft generelle lønstigninger, og dermed forekom der ved fastfrysningen af priser et meget stigende forbrug. Men forholdet mellem løn, priser og skat var ikke holdbart i længden, og man valgte at udsætte planen af politiske årsager. Planen blev opgivet i februar 1987, og i juni blev en ny introduceret, denne og en tredje blev også fiaskoer i længden, og da Sarney gik af havde inflationen nået nye højder. 22 Collor-planen (eller New Brazil Plan) blev startet i 1990, de brutale monetaristiske (se 5.3) midler der blev taget i brug skyldes nok netop den voldsomme inflation. Den nye pakke indeholdt blandt andet en række nye skatter, forbud mod at hæve mere end svarende til 1000$ fra banker og andre opsparinger over en periode på 18 måneder og et stort privatiseringsprogram, der sammen med nedskæringer i det offentlige budget skulle være med til at øge statsindtægterne og sænke inflationen. 11
Collor-planen var til dels succesfuld, i det den forhindrede accelererende hyperinflation, men ændrede ikke andre områder i nogen væsentlig grad, og den var ikke effektiv i længden. Nye tiltag blev forsøgt, men ingen før Plano Real var effektive nok til at bekæmpe inflationen. 23 2.7: Fattigdom i Brasilien før Plano Real Brasilien i 1994 var et land med store sociale problemer, bl.a. var det et af de mest ulige lande i verden set på indkomstfordelingen. Det er estimeret at 60% af den brasilianske befolkning levede uden for den moderne økonomi i 1980. 24 Det skal siges, at dette var efter et årti med 6% vækst pr. år i gennemsnit, et årti hvor fattigdomsgraden a faldt med 25%. 25 Indkomstfordelingen ændredes dog ikke betydeligt i denne periode, uligheden var i 1990 stadig enorm: de 10% rigeste af befolkningen modtog 48.7% af den nationale indkomst, hvorimod de fattigste 20% af befolkningen kun modtog 2.6%. Jordfordelingen ligner indkomstfordelingen til forveksling, det er under 10% af befolkningen, der ejer langt det meste af landbrugsjorden. 26 Børnedødeligheden er også et klart eksempel på at de sociale forhold i Brasilien ikke var acceptable, den var over tre gange så høj for de fattigste grupper som den var for de rigeste. Dog har den generelt været faldende, og dette har sammen med den relativt høje befolkningstilvækst betydet at befolkningsgruppen på 14 år og under udgjorde 34.2% af befolkningen i 1991. 27 Denne usædvanligt store gruppe børn vil de næste par år under al sandsynlighed komme til at koste enorme summer for den brasilianske stat i uddannelse. Men muligvis er det også uddannelsen af netop denne aldersgruppe, der i fremtiden kan give fornyet vækst i landet. a Fattigdomsgraden er et udtryk for den gennemsnitlige afstand fra fattigdoms grænsen (¼ af minimumslønnen fra 1980) for den den enkelte husholdning. Altså et udtryk for i hvilken grad de fattige er fattige. 12
Levealderen i Brasilien er steget fra 52.4 år i 1960 til 67 år i 1993. Dette er selvfølgelig en udvikling i den positive retning, men levealderen er stadig en af de laveste i Latinamerika. 28 De sociale forhold var uacceptable, og med de økonomiske og politiske problemer Brasilien stod med i 1993 var der ikke nogen udsigter til at de ville blive løst i den nærmeste fremtid. 2.8: Sammenfatning/delkonklusion Brasilien har tidligere været kendt for sin usædvanligt høje vækst og rivende økonomiske udvikling. Men efter gældskrisen har landet pådraget sig økonomiske problemer, der måske kan siges at overstige de problemer der længe har været med store uligheder på det sociale område. Brasilien var lige før Plano Real et land med utallige store problemer, og situationen så ganske håbløs ud. Enorm inflation, kæmpe statsgæld en forfærdeligt ulige indkomstfordeling og mange andre sociale, politiske og økonomiske problemer prægede landet. Der har i Brasilien været mange forsøg på at regulere inflationen, men de har alle mere eller mindre været mislykkede. Med de økonomiske indikatorer der var i Brasilien på dette tidspunkt var det dog en nødvendighed at inflationen måtte bekæmpes, simpelt hen for at kunne få landet til at hænge sammen igen, rent økonomisk. 13
3: Plano Real 3.1: Indledning I 1993 påbegyndte Brasilien en omfattende økonomisk reform, som havde til hovedformål at sænke inflationen. Dette skulle ske igennem en række strukturtilpasninger og institutionelle reformer samt indførelsen af en ny valutaenhed. Reformen gik under navnet Plano Real. Det var som nævnt i forgående afsnit langt fra det første forsøg på at få styr på inflationen, så planen blev mødt med stor skepsis *. Alligevel lykkedes det at nedbringe inflationen ret så drastisk. Plano Real skulle implementeres via tre faser og blev officielt introduceret d. 7. december 1993, men inden da var en række reformer allerede påbegyndt. Første fase bestod af en række tiltag, som skulle sænke det offentlige forbrug og øge dets indtægter. Anden fase kom i marts 1994 og bestod af et nyt valutaindeks under navnet Unidade Real de Valor (URV). Tredje fase var afskaffelsen af cruzeiroen og indførelsen af realen. Det skete i juli 1994. 29 Dernæst fulgte en række reformer, som dels var påbegyndt tidligere bl.a. privatiseringer, og dels havde til formål at sikre den nye valutas stabilitet. I dette kapitel vil de enkelte dele af planen blive gennemgået, da de er grundlaget for vores analyse af dens økonomiske og sociale konsekvenser. 3.2: De indledende reformer Som en optakt til planen havde den nyudnævnte finansminister Cardoso fremlagt en handlingsplan (Plan of Immediate Action), som blev lanceret i juni 1993. Dens formål var at skaffe finanser til gennemførelsen af en række reformer, som man vurderede var afgørende for Real-planens succes. En af forudsætningerne var budgetbalance, da det af mange økonomer regnes for alt afgørende for inflationsbekæmpelse, at der er balance på de offentlige budgetter. 30 De væsentligste punkter i handlingsplanen var: * Det fremgår bl.a af Economist Intelligence Units Country Report fra 1.kvartal 1994, som stiller sig meget tvivlende over for planens chancer for succes. 14
samt -budgetnedskæringer i 1993 -øget tempo i privatiseringer -undgå skatteunddragelser -indføre en strammere kontrol med delstatsbankerne(s pengetrykning) 31 -genforhandling af føderalregeringens lån til delstaterne 32 Delstatsregeringerne havde ofte brugt lån fra statsbankerne som en kilde til at finansiere underskud, hvilket betød, at statsbankerne overskred deres tilladte udlånsmængde og dermed lagde pres på seddelpressen En genforhandling af lånene skulle gøre dette mindre attraktivt. 33 Det var dog nødvendigt først at få en aftale med Kongressen igennem, som bl.a. indebar ændringer af Forfatningen fra 1988. I første omgang blev denne proces truet af en række korruptionsskandaler i Kongressen, men i oktober lykkedes det at få en foreløbig aftale igennem. En række af de områder, som skulle reformeres var: -det sociale sikkerhedsnet -statsmonopolerne -valgsystemet -tjenestemænds jobvilkår -udgift/indtægtsfordelingen mellem de tre regeringsniveauer samt -oprydning i skattesystemet Vedtagelsen af en sådan aftale var en forudsætning for at næste skridt i planen kunne tages og for at planen på længere sigt ville kunne føre til reelle ændringer. 3.3: Første fase: skattereformer Først fase indledtes med oprettelsen af en social nødhjælpsfond, Fundo Social de Emergencia (FSE), som var en fond der havde til formål at overføre penge fra delstaterne til føderalregeringen, da et vist beløb i henhold til 88 forfatningen var øremærkede til delstaterne. 34 Fonden skulle kun eksistere i 1994-95 og bestod fra starten af 15,8 mia. $, hvoraf 6,5 mia. $ skulle gå til at afhjælpe sociale problemer, som måtte opstå som en konsekvens af beskæringerne af tilskud, og resten skulle gå til at 15
dække det forventede driftsunderskud. Problemet med 88 Forfatningen var, at en stor del af ressourcerne blev allokeret ud til delstaterne, mens ansvaret stadig lå hos føderalregeringen, hvilket skabte fordelingsmæssige disproportioner, idet det besværliggjorde kontrol med de forskellige administrative niveauers udgifter. Øgede offentlige indtægter førte automatisk til øgede udgifter. FSE skulle være med til at sikre, at der var balance i budgettet for 1994 og 1995, hvilket blev anset som en forudsætning for bekæmpelse af inflation. 35 Samtidig med oprettelsen af FSE og som en del af samme pakke, blev der også lavet en række skatteændringer samt effektivisering af det allerede eksisterende skattesystem. Det indebar bl.a. ny skat på finansielle transaktioner, øget selskabsskat, hurtigere betaling af kildeskat, samt øget indkomstskat. Det er værd at nævne, at indkomstskatteændringererne primært blev lagt på middel- og højindkomstgrupper. På indkomstgrupper mellem 1000-10.000$ blev satsen hævet fra 25% til 26,6%. Indkomstgrupper som lå over 10.000$ skulle betale 35%. Grundet den høje inflation var det vigtigt at få fremskyndet indbetalingen af skat, da lange indbetalingsfrister mindskede værdien af skatteprovenuet. Udover de allerede nævnte bank- og selskabsskatter blev jordskatten også hævet. Dividenden for aktier blev også beskattet yderligere. Desuden måtte føderalregeringens reelle personaleudgifter i 1994 ikke overstige udgifterne i 1993. Tilsammen skulle disse ændringer udgøre 15% af provenuet. 23.februar 1994 vedtoges et tillæg til forfatningen, og først da var FSE en realitet og næste fase kunne påbegyndes 36. 3.4: Anden fase: de-indeksering Nu da de indledende reformer var på plads og ændringerne af forfatningen var vedtaget, kunne man skride videre til fase 2, som var indførelsen af et nyt valutaindeks, URV. Allerede ved annonceringen af planen var der blevet foretaget nogle forberedende manøvrer til anden fase af stabiliseringsplanen: renten var blevet hævet for at tiltrække udenlandsk valuta, som ansås som nødvendigt for at kunne konvertere til det nye indeks. For at give øget tiltro til det nye indeks som troværdig vekselkurs havde Centralbanken interveneret for at udligne forskellen mellem vekselraten for turister og 16
kommercielle foretagender, og dermed næsten udraderet forskellen på det sorte og det officielle marked. 37 1.marts 1994 blev det nye indeks, URV sat i værk. Indekset var en regneenhed, som satte værdien af den eksisterende valuta i forhold til en given mængde forbrugsvarer. Centralbanken regulerede dagligt kursen i forhold til Cruzeiro Real. Udsving i URV i forhold til Cruzeiro Real måtte ikke være højere end gennemsnittet af tre anvendte prisindeks og fulgte dermed tendensen i inflationen. 38 Ydermere kom URV til at fungere som et loft for dollarens udsving og dermed i kraft af den gradvise deindeksering, fik pariværdi til dollaren. 39 Det første område, som blev konverteret til det nye indeks var lønningsområdet. Her tog man gennemsnittet af de fire forudgående måneders (november- februar) reale lønudbetalinger, og den konverterede værdi i URV blev så det nye lønniveau. Der blev indført en klagefrist i tilfælde af, at man havde fået for lidt udbetalt 40. Dernæst gennemgik man kontrakter osv. Samtidig blev det forbudt at indregne inflationsforventninger i kontrakter på under et år. Firmaer frygtede at bindingen til URV blot ville komme til at fungere som endnu en fastfrysning af priserne 41. Det var en metode, som var blevet anvendt adskillige gange før, og som oftest var gået godt til at starte med, men snart var blevet efterfulgt af inflation endnu engang (jf. 2.6). 3.5: Tredje fase: det ny monetærregime Den 1.juli 1994 indførtes Realen som valuta. Alle værdier opført i Cruzeiros Reais blev omvekslet til værdien af URV indekset, som på det tidspunkt var 1 R = 2750,00 CR. Kontrakter o.lign. hvis værdi stod opført i URV blev blot konverteret til én-til-én pariværdi, og der blev desuden udstedt nye sedler påtrykt værdien i Reais. Retten til at give ordre om udstedelse af penge blev givet til kongressen, som i henhold til forfatningen havde kompetencen vedrørende brugen af valuta samt fastsættelse af Reais: flertalsformen af Real 17