SKAT Institution SKAT Forfattere Anna-Karin Berg, chefkonsulent Tom Axlev, chefkonsulent Opgavetypen der eksemplificeres Effektmåling inden for en kompleks opgaveportefølje. Kort om SKAT SKATs mission er at sikre en retfærdig og effektiv finansiering af fremtidens offentlige sektor. En retfærdig finansiering betyder, at alle borgere betaler det de skal, hverken mere eller mindre. Det vil med andre ord sige, at de er regelefterlevende. Vi skal være effektive, hvilket bl.a. kræver af os, at vi sørger for, at den rigtige skat bliver indbetalt med mindst muligt ressourceforbrug hos os. En vigtig forudsætning for at skatteyderne efterlever reglerne er, at der er tillid til administrationen og at vi bliver opfattet som retfærdige - borgere og virksomheder skal opleve, at vi behandler ensartede problemer ens, og at man ikke slipper af sted med at unddrage sig betaling. Når vi taler om effekt i denne sammenhæng, taler vi derfor om effekt i forhold til, hvordan vi mest omkostningseffektivt påvirker skatteyderadfærden hos borgere og virksomheder. Samfundsmæssigt set handler det om, at vi på den mest omkostningseffektive måde får borgere og virksomheder til at finansiere den offentlige sektor i overensstemmelse med de politiske beslutninger. På den måde leverer vi mest mulig værdi tilbage til samfundet og de skatteydere, der finansierer vores administration. Vi arbejder for at opfylde missionen på mange måder, og har mange forskellige opgavetyper. Vi finder vores opgaver i både sagsbehandling, serviceopgaver, rådgivning og tilsyn og udviklingsopgaver, som også kan betragtes som vidensproduktion. De opgavetyper, der indgår i vores effektmål, effektmålinger og effektstyring findes i alle kategorier. Samlet set understøtter de vores overordnede effektmål fra finansloven bl.a. at holde skattegabet uændret på 3,1 procent af bruttonationalproduktet. Når vi taler om effektmåling, har vi dog først haft fokus på indsatsområdet. Dvs. aktiviteter, hvor SKAT har fokus på at behandle et regelefterlevelsesproblem ved at påvirke skatteyderadfærd ved anvendelse af en række indsatsværktøjer eksempelvis service, vejledning, kontrol. Formålet med effektmålinger i SKAT har både været at kunne dokumentere en indsats samlede effekt og at få belyst, hvilke værktøjer SKAT mest effektivt kan anvende for at minimere eller fjerne et regelefterlevelsesproblem. De væsentligste overvejelser, som andre kan tage ved lære af I den omstillingsproces, som vi er undervejs i, er der nogle erfaringer, som er meget tydelige. Det er en flerårig omstillingsproces det er nødvendigt at give det tid. Ledelsesmæssig opbakning uden den ledelsesmæssige opbakning ville vi ikke være kommet nær så langt, som vi er. 1
Pragmatisk tilgang tillad eksperimenter og en trinvis udvikling af effektmål og effektmålinger frem for at vente på en overordnet, teoretisk korrekt model. Det er et kulturprojekt find de steder, hvor det også giver mening for medarbejderne fagligt set, ellers skaber vi ikke forankring og forandring. Baggrund og formål med effektmålingen og det opstillede effektmål I SKAT er det en vedvarende ambition at styre efter effekt. På finansloven har vi fem mål, som alle er effektorienterede: Vi skal holde skattegabet på højst 3,1 procent af BNP Vores kundetilfredshed skal være minimum 0,55 for virksomheder og 0,54 for borgere, målt på en skal fra -1 til 1. Og endelig skal vi holde restancer til den offentlige sektor, opdelt i skatte- og afgiftsrestancer og øvrige restancer under et vist niveau. Alle disse mål opfatter vi som mål, der viser, om vi som administration formår at levere mest mulig værdi tilbage til samfundet og de skatteydere som finansierer os. Vores opgaver, som bidrager til at vi opnår den ønskede effekt, spænder over mange typer vi er sagsbehandlende, vi har serviceopgaver, rådgivnings- og tilsynsopgaver, og endelig har vi en stor udviklingsportefølje, som også kan betragtes som vidensproduktion. Alt det kræver en mangfoldig palet af styringsinstrumenter for, at vi opnår de ønskede effekter. Da vi også er en stor organisation med mange medarbejdere spredt ud over hele landet, stiller det også krav til, hvordan vi indretter styringen. At styre efter ekstern effekt kræver også intern styring med andre værktøjer. I vores interne styring har vi derfor også aktivitetskrav (f.eks. i form af mængdekrav), kvalitets- eller servicemål, f.eks. krav til sagsbehandlingstider (som gerne til sidst skal påvirke effektmålet om kundetilfredshed), udviklingsmål, og interne serviceaftaler, som skal sikre at støttefunktioner mm. leverer de aftalte ydelser til de eksternt rettede dele af produktionen. Fælles er dog, at målene understøtter opnåelsen af vores overordnede effektmål. Finanslovsmålene suppleres altså med yderligere mål, som enten kan være fastsat i resultatkontrakten for SKAT eller i de interne planer. Vi arbejder med at udvikle vores målhierarki, der skaber sammenhæng i opgave- og målformuleringerne. Udviklingen af effektmåling og effektstyring har været i gang i de sidste 4-5 år. Siden fusionen i 2005 mellem de kommunale og den statslige skatteforvaltning har der været et effektiviseringskrav om en årsværksreduktion på op mod 35 procent frem til 2013. Det har skabt behovet for at se på, hvordan vi nemmest kan sikre at skatteindtægterne kommer ind samtidig med, at der er færre ansatte til at løse opgaven. 2
Samtidig med fusionen implementerede SKAT en ny indsatsstrategi, der bygger på anbefalinger fra OECD om, hvordan vi som skatteadministration arbejder mest effektivt. Den bagvedliggende filosofi er, at langt de fleste gerne vil betale den korrekte skat, men måske ikke altid har tilstrækkelige oplysninger eller tilstrækkelig viden til at kunne gøre det. Derfor er indsatstrategien bygget på at gøre det nemt for de mange, der gerne vil betale den korrekte skat og svært for de få, som bevidst prøver at unddrage sig betalingen. Med andre ord handler det om at levere en differentieret indsats, således at de mest effektive værktøjer anvendes der, hvor de virker bedst. Det gør vi ved at vejlede om reglerne, ved at servicere med systemer der gør det muligt at efterleve reglerne så let som muligt og med generelle holdningspåvirkende kampagner f.eks. om sort arbejde mm. Derudover bruger vi naturligvis også vores traditionelle kontrol-værktøj målrettet der, hvor kontrolværktøjet har sin største effekt. En effektmåling gennemført i 2007 viser et eksempel på den succesfulde tilgang efter den nye strategi. En vejledningskampagne rettet mod at få danskere, til at selvangive deres udenlandske ejendomme, resulterede i en stor stigning i antallet af borgere, der selvangav, hvilket førte til en provenu-stigning, som aldring kunne være opnået ved en traditionel en-til-en kontroltilgang. Kontrakter og andre styringsdokumenter Udviklingen af indsatsstrategien og anvendelsen af effektmål og effektmålinger har været en del af de krav, der løbende er blevet indarbejdet i resultatkontrakterne for SKAT. Krav om særlige indsatsprojekter har derfor været en del af målene for arbejdet i de senere år. For eksempel var der i 2008 mål om at udvikle og gennemføre effektmålingsmetoder for kampagner. I 2009-kontrakten har vi haft et mål om, at SKAT i 2009 skulle gennemføre mindst 4 holdningsbearbejdende aktiviteter, som skulle indgå i landsdækkende kampagner. Finanslov Resultatkontrakt Strategiplan Produktionslinier, hovedprocesser Virksomhedsplan Planer Udvikling Produktionsplan Planer Støtte Ydelser Projektplaner Regions handleplaner Serviceplaner Aktiviteter 3
For 2010 kan vores mål stilles niveaudelt op som vist nedenfor: Finansloven Skattegabet skal bibeholdes på 3,1 % af bruttonationalproduktet. Strategiplan 2010-2013 Virksomhedsplan Resultatkontrakt Produktionsplan Regionalt niveau Vi fastholder en høj regelefterlevelse. I 2013 viser målinger, at regelefterlevelsen er på samme høje niveau som i 2009. Fastholde skattegabet på 3,1 % af bruttonationalproduktet. I løbet af 2010 gennemføres to større holdningsbearbejdende fairplay-kampagner (rettet mod sort arbejde og skatteunddragende aktiviteter) en borgervendt og en virksomhedsvendt. Kampagnerne skal være sammentænkt og lægge op til fairplay-indsatsen for 2011. Tema om sort arbejde borgervendt om skattesvig og socialt bedrageri, virksomhedsvendt om fairplay og regelefterlevelse i specifikke brancher Danne et præcist billede af borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse, bl.a. ved at sammenligne 2006- og 2008-data. I 2010 har hver region gennemført effektmålinger på mindst et regionalt indsatsprojekt i henhold til SKATs standard for effektmålinger. Her er der for samme år tale om både de egentlige effektmål, aktivitetsmål og også udviklingsmål om metode, vidensindsamling mm. Udvikling af effektmåling og effektstyring De enkelte indsatsprojekter eller kampagner har i sig selv også gennemgået en udvikling. I starten var det en vanskelig opgave bare at formulere en ønsket/forventet effekt af, hvad man planlagde at gøre, og formulere det på en måde, så det blev muligt at foretage en måling af, om effekten indtrådte. Det var så at sige vanskeligt at bestille en effekt. Den kulturforandring, som det i høj grad har været at flytte en organisation fra én form for faglighed, der er dyrket og oparbejdet gennem 100 år, til en anden, har i høj grad nødvendiggjort, at skiftet foretages i respekt for den store faglighed, der allerede eksisterer hos medarbejderne. Det har været vigtigt at sikre, at den enorme viden, der gennem lang tid er oparbejdet og effektiviseret, tages med videre i det nye setup. I den forbindelse har det været vigtigt, at medarbejderne har kunnet se rationalet bag ved tankegangen. Dette betyder, at udviklingen af såvel effektmåling som effektstyring har undergået en løbende implementering og udvikling, der ikke kunne foretages på en gang. Denne omstillingsproces er langt fra slut, men bevæger sig hele tiden og behovet for understøttelse og kommunikation forandres løbende vi vil bl.a. gerne overføre den samme strategitankegang til også at omfatte optimeringen af de interne processer og relationer. Vi ser i SKAT, at måden vi har kommunikeret vores mål, vores strategi og vores krav om effektmåling har konsekvenser. Når vi beder om effektmålinger i alle vores indsatsprojekter, så vil der blive projekter, der designes for at kunne opfylde dette krav, men som ikke nødvendigvis vurderes at være det mest effektive projekt. Det er eksempelvis relativt let at måle på effekten af at sende et vejledningsbrev ud til en gruppe skatteydere og samtidig holde en gruppe fri for indsats. Dette giver gode muligheder for effektmåling, men vi ser også eksempler på, at vejledningsbreve ikke umiddelbart er den mest effektive løsning på det problem, som vi forsøger at løse, selvom det er den tilgang 4
der vælges i projektet. Der er altså en risiko for, at man designer sit projekt ud fra en nem målemetode snarere end at vælge det mest effektive værktøj overfor det egentlige problem. SKATs effektmålinger har to formål. Effektmålingerne skal dokumentere, at ressourcerne har været anvendt fornuftigt i projekterne har der været leveret effekt for de anvendte ressourcer. Det er i den sammenhæng vigtigt at erindre, at formålet med SKATs indsatsprojekter er at skabe effekt, ikke at udføre gode og sikre målinger. Indsatsprojekter består næsten altid af flere differentierede metoder bevidst brug af pressen, udsendelse af breve, afholdelse af kurser, nye vejledninger eller ændrede indberetningsmetoder. Den differentierede tilgang betyder, at det ofte vil være svært, om ikke umuligt, at afgøre præcist hvilken indsats, der har givet hvilken andel af en observeret effekt. Det andet formål med SKATs effektmålinger, er at blive klogere på hvilke værktøjer, der er mest effektive. I denne type af effektmålinger er det mere effekten af en enkelt tilgang, der ønskes belyst, og der vil oftere være fokus på, at målingen har større statistisk sikkerhed, også når det koster ressourcer og potentielt giver mindre effekt at prioritere den gode måling. Denne prioritering af viden om særlige tilgange og metoder skal bidrage til, at vi senere via vores forandringsteori kan designe indsatsprojekter, hvor der ikke er behov for at måle på enkelte tilgange. Når vores forandringsteori er på plads, hvor antagelser er understøttet af tidligere målinger, så er forandringsteorien næsten en indikator på effekt i sig selv. Vi har med baggrund i de vanskeligheder, der er ved at foretage effektmålinger i mange projekter, på en gang set det som nødvendigt at have en pragmatisk tilgang til at opstille mål og indikatorer frem for at forsøge at få så teoretisk perfekt en model og måling som muligt. Det betyder dog også, at der har været stor fokus på, hvordan effektmålinger operationelt kan implementeres i organisationen og på hvilke værktøjer man har behov for i praksis for at kunne gennemføre en effektmåling. Nogle af de modeller, der er anvendt ved SKATs effektmålinger har været: Tilfældig udvælgelse, før og nu analyser, trendanalyser, difference in differences mv. Den vigtigste erfaring i den sammenhæng er, at alle vores indsatser er forskellige og kræver forskellige målemetoder. Med 3-4 års erfaringer bliver vi bedre og bedre til både at formulere effektmål for de enkelte indsatsprojekter og til at indrette målinger, der kan vise os, om vi opnåede de forventede effekter. Begge dele har krævet stor opbakning fra ledelsen hele vejen igennem organisationen. Det har reelt været et stort kulturforandringsprojekt for at få organisationen til at gå fra at kunne finde fejl i de enkeltes selvangivelser til at give vejledning og service, så fejlene ikke opstår igen og igen. Internt har der været afviklet kampagner, kurser og temadage for alle medarbejdergrupper i de sidste 3-4 år for at skabe forståelse for tankegangen bag strategien og få den forankret hos medarbejderne. Et udviklingsområde er fortsat at blive bedre til at se, om vi med de enkelte projekter er omkostningseffektive hvor mange ressourcer bruger vi for at opnå de forventede og ønskede effekter? Når vi bliver bedre på dette område, bliver vi også bedre til at udvælge og prioritere de projekter og områder, hvor vi skaber størst effekt og resultater 5
med mindre ressourceindsats og det er jo også et af de mål, vi vil nå overordnet set: At vi kan holde skattegabet konstant med et faldende ressourceforbrug. Implementeringen og anvendelsen af effektmålingen og effektmål De effektmålinger vi gennemfører i indsatsprojekterne, skal gøre os bedre til at målrette værktøjerne mod de problemer og målgrupper, vi har identificeret. På den måde får vi både en bedre effekt overfor skatteyderne, og vi bliver selv mere effektive i vores opgaveløsning, og til syvende og sidst medvirker alle indsatsprojekter til at minimere skattegabet. På den måde påvirker vi vores mest overordnede effektmål. Anvendelsen af effektmål samt kobling til resultatkontrakten og departementet SKAT har i de seneste års resultatkontrakter med Skatteministeriets departement haft både krav om udvikling af effektmålinger og også at anvende dem. Indsatsstrategien har været et gennemgående tema i kontrakterne, både med udvikling af strategien og udbredelsen i organisationen og med at tage den i brug ved at have gennemførelse af kampagner og anvendelse af resultaterne som mål og resultatkrav. Departementet har på denne måde også været en strategisk partner i at forankre effektmålene og effektstyringen, hvor kontrakterne har været et redskab til at holde fokus på området. Den ledelsesmæssige opbakning i strategien har også udmøntet sig i, at departementet har engageret sig i kommunikationen af budskaberne. Således har FairPlay-kampagnerne i de første år været styret fra Skatteministeriet. De største udfordringer ved at udvikle og implementere effektmålingen og effektmålene De største udfordringer kan inddeles i tre, som i høj grad hænger sammen: Metodemæssige Kulturelle Ledelsesmæssige På det metodemæssige plan har det i høj grad været et spørgsmål om at kunne oversætte eksisterende metoder til operationelle løsninger, som fungerer i SKAT, og som er forståelige og brugbare for de medarbejdere, der skal anvende metoderne. Vi har været nødt til at vælge en pragmatisk løsning. Denne udvikling er langt fra slut. Dette har udelukkende kunne lade sig gøre ved at tage hensyn til organisationskulturen. Det har været nødvendigt at skabe forankring hos medarbejderne via involvering og motivation samtidig med, at der hele tiden har været fokus på at udnytte den viden, organisationen har oparbejdet. Den store udfordring her er stadig at sikre, at vi udnytter både den viden vi allerede har og den nye viden som vi oparbejder. Endelig er det fortsat en stor udfordring at få gennemført forandringen i alle lag af organisationen. Alle skal kunne se det fornuftige i målene, før de er effektive at arbejde efter. Her har ledelsen haft en meget væsentlig rolle, og har det fortsat. 6