KOMMENTARER TIL DEN FORESLÅEDE OFFENTLIGHEDSLOV

Forfattet af journalisterne Jesper Tynell og Ulrik Dahlin KOMMENTARER TIL DEN FORESLÅEDE OFFENTLIGHEDSLOV Korte kommentarer til de enkelte paragraffer, samt forslag til forbedringer som slet ikke er medtaget A: Positiv eller negativ ændring alt efter, om den trækker mod større eller mindre åbenhed B: Stor eller lille praktisk betydning, alt efter hvor indgribende og ofte ændringen vil slå igennem Lovens formål og anvendelsesområde 1: Ny bestemmelse angiver, at lovens formål er at sikre åbenhed med henblik på at understøtte informations- og ytringsfriheden, borgernes deltagelse i demokratiet, mediernes informationsformidling, offentlighedens kontrol og tilliden til den offentlige forvaltning. I stk. 2 tilføjes, at myndigheder skal sørge for, at hensynet til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved valg, etablering og udvikling af nye it-løsninger. B: MEN UFORPLIGTENDE OG DERMED AF RINGE ELLER INGEN BETYDNING I PRAKSIS 2: Bestemmelsen fastslår, at loven som hidtil skal omfatte den offentlige forvaltning. Det vil sige alle statslige forvaltninger herunder ministerier, styrelser, institutioner, råd og nævn. Og alle kommunale og regionale enheder herunder politiske organer, administration og institutioner. Kommissionens forslag til udvidelser af lovens anvendelsesområde fremgår af de følgende paragraffer. 3: Det præciseres, at selvejende institutioner, fonde mv., der er oprettet ved lov eller i henhold til lov, vil være omfattet ( 3, stk.1, nr.1) - det har hidtil bygget på konkret vurdering. Kommissionen foreslår, at KL og Danske Regioner bliver omfattet ( 3, stk.1, nr.3). I stk. 2 fastholdes, at større virksomheder inden for el -, naturgas- og varmeforsyning er omfattet. MEN OGSÅ NEGATIV I SAMSPIL MED NY 25 B: MINDRE PRAKTISK BETYDNING, FORDI POST TIL OG FRA KL ALLEREDE I DAG I REGLEN ER OMFATTET AF RET TIL AKTINDSIGT HOS MODTAGEREN ELLER AFSENDEREN I DEN ANDEN ENDE 4: Kommissionen foreslår, at virksomheder, hvor mere end 75% ejes af offentlige myndigheder, som udgangspunkt bliver omfattet - dog ikke børsnoterede selskaber. B: MEN GÆLDER KUN FÅ VIRKSOMHEDER 5: Kommissionen foreslår, at afgørelsessager, som offentlige myndigheder overlader til private virksomheder mv., bliver omfattet. A: INGEN ÆNDRING ELLER EN BEGRÆNSNING B: PRIVATE VIRKSOMHEDER ER IFØLGE GÆLDENDE RET OMFATTET AF OFFENTLIGHEDSLOVEN ALLEREDE I FORVEJEN, JF. F.EKS. RETSIKKERHEDSLOVENS 43 stk. 2 ELLER BEKENDTGØREL- SE OM ANDRE AKTØRER M.FL. 9. HVIS DISSE PARAGRAFFER I SÆRLOVGIVNINGEN SAMTIDIG BLIVER FJERNET, UDGØR OFFENTLIGHEDSKOMMISSIONS FORSLAG HER EN KRAFTIG BE- GRÆNSNING AF RETTEN TIL AKTINDSIGT, FORDI PRIVATE AKTØRER IKKE MÅ TRÆFFE AFGØ- RELSER OM YDELSER OG I PRAKSIS DERFOR NÆSTEN ALENE UDFØRER FAKTISK FORVALT- NINGSVIRKSOMHED, SOM I MODSÆTNING TIL I DAG IKKE VIL VÆRE OMFATTET AF KOMMISSIO- NENS FORSLAG. 6: Kommissionen foreslår, at en offentlig myndighed skal sikre sig, at en virksomhed, der har fået overdraget udførelsen af en udliciteret opgave, løbende giver oplysninger til myndigheden om udførelsen. B: UDEN BETYDNING I OG MED AT OPLYSNINGERNE ER FREMSTILLET TIL OFFENTLIGHEDEN OG INTET HAR MED AKTINDSIGT AT GØRE 1

Hovedregler om aktindsigt og dataudtræk 7: Kommissionen foreslår, at retten til aktindsigt i dokumenter, der sendes fra en myndighed mv, først gælder fra dagen efter afsendelsen ( 7, stk.3). I den gældende offentlighedslov er kriteriet: "når skrivelserne må antages at være kommet frem", og ved e-mails og tilsvarende hurtige kommunikationsformer har der hidtil været ret til indsigt allerede på afsendelsesdagen. B: RINGE BETYDNING 8: Kommissionen foreslår ikke ændringer i offentlighedslovens regel om egen acces. Kommissionen anbefaler i betænkningen (kap. 26, afsnit 2.1.1), at forvaltningslovens regler om parters ret til aktindsigt bliver ændret på linje med foreslåede ændringer i offentlighedsloven. Det vil bl.a. betyde, at en borger, der er part i en sag, som udgangspunkt får ret til indsigt i interne faglige vurderinger, der ligger til grund for en indstilling/beslutning f.eks. en lægefaglig vurdering i en sag om arbejdsskadeerstatning. VED IKKE 9: Efter kommissionens forslag vil identifikationskravet handle om, at en ansøger giver oplysninger, der er nødvendige for at forvaltningen kan finde sager og dokumenter, der ønskes indsigt i ( 9, stk.1, nr.1). Det nævnes i bemærkningerne, at myndigheder har pligt til at vejlede ansøgere. Kommissionens forslag vil ophæve den gældende lovs krav om, at ansøgeren skal angive den sag eller det dokument, der ønskes indsigt i. Dette krav har reelt betydet, at en ansøger skulle have et forhåndskendskab til den enkelte sag. Efter kommissionens forslag skal ansøgeren blot angive det tema, sagen eller dokumentet vedrører ( 9, stk.1, nr. 2). Forslaget åbner dermed for ret til indsigt i sager af en bestemt art eller sager journaliseret i en bestemt periode, f.eks. sager om en kommunes byggetilladelser i de seneste to år. Temakriteriet vil ikke give ret til indsigt i "al kommunikation" f.eks. mellem en myndighed og en bestemt virksomhed, men derimod for al kommunikation mellem myndigheden og virksomheden "vedrørende smileyordninger", "alle politiske aftaler om lovgivning, som ministeren har indgået i de seneste to år" eller "alle aftaler om udlicitering af kommunens opgaver indgået i denne valgperiode". B: UDEN BETYDNING I DE FLESTE SAGER, MEN KAN GØRE EN FORSKEL I NOGLE SAGER. SELV- OM DET SUBJEKTIVE KRITERIUM AFSKAFFES, ØGES KRAVENE I DET OBJEKTIVE KRITERIUM TIL AT KRÆVE ET TEMA ANGIVET Ifølge forslag til ny bestemmelse i 9, stk.2 kan aktindsigt afslås, hvis den vil kræve et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Der kan lægges vægt på forventet tidsforbrug, men ikke hvis belastningen skyldes dårlig journalisering. Ved anmodning om meget tidskrævende aktindsigt bør myndigheden ikke afslå som første reaktion, men anmode om konkretisering. Afslag med henvisning til ressourceforbrug kan f.eks. anvendes overfor en ansøger, der har fremsat mere en 10-15 ansøgninger over for samme myndighed inden for det seneste halve år. Ifølge lovudkastets bemærkninger kan afslag med henvisning til stort ressourceforbrug kun i sjældne tilfælde bruges over for massemedier og forskere. B: VIL MÅSKE KUN FÅ MINDRE BETYDNING FOR NETOP JOURNALISTER, MEN KAN DOG VISE SIG AT BLIVE EN STØRRE HÆMSKO Lovudkastet præciserer, at aktindsigt kan afslås, hvis det må antages, at den skal bruges til et retsstridigt formål (chikaneregel i 9, stk.2, nr.2). Reglen svarer til hidtidig praksis. INGEN ÆNDRING 10: Lovudkastet undtager ligesom gældende ret (hele) databaser fra retten til akindsigt. Den nye ret til dataudtræk jf. 11 omfatter ikke hele databaser, men dataudtræk. Det nævnes i bemærkningerne, at indsigt i databaser bør imødekommes efter princippet om meroffentlighed, hvis databasen kan udleveres med enkle tekniske hjælpemidler. B: MEN KUN ET MINDRE FREMSKRIDT, FORDI ALT DER IKKE KAN UDLEVERES MED ENKLE HJÆLPEMIDLER STADIG IKKE SKAL UDLEVERES, OG FORDI DETTE BEGREB KAN VISE SIG AT KUNNE BRUGES TIL BREDT AT AFVISE BEGÆRINGER 2

11: Dette forslag til ny bestemmelse giver ret til dataudtræk, når udtræk fra databaser (sammenstilling af data) kan ske ved enkle kommandoer. Dermed vil myndigheder blive forpligtet i en vis udstrækning til at udarbejde dokumenter, der ikke allerede foreligger, hvis de enkelte oplysninger findes i databaser. Retten til udtræk skal også gælde, når databasedriften er udliciteret. Retten til dataudtræk gælder også for oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt, hvis hensyn til beskyttelse kan tilgodeses ved anonymisering f.eks. ved at slette navne, adresser, cpr-numre og anden identifikation af enkeltpersoner. B: MEN KUN ET MINDRE FREMSKRIDT, FORDI ALT DER IKKE KAN UDLEVERES MED ENKLE KOM- MANDOER STADIG IKKE SKAL UDLEVERES, OG FORDI DETTE BEGREB KAN VISE SIG AT KUNNE BRUGES TIL BREDT AT AFVISE BEGÆRINGER Betingelsen om enkle kommandoer betyder, at dataudtræk skal kunne foretages i løbet af kort tid uden nærmere vurdering af de enkelte oplysninger og uden behov for særlig faglig ekspertise, som myndigheden ikke selv råder over. De faktiske omkostninger kan kræves dækket herunder udgifter til privat virksomhed, der fører databaser. Offentlighedskommissionen henstiller i betænkningen, at kontrakter indgås med sigte på dataudtræk og til priser, der i det væsentlige svarer til prisen for aktindsigt efter offentlighedsloven. 12: I denne bestemmelse foreslår kommissionen en ny regel, der giver ret til indsigt i en beskrivelse af hvilke typer oplysninger, der indgår i en database, hvilket grundlag de bygger på og om databasens formater ( 12). Databeskrivelse bliver ifølge lovudkastet obligatorisk ved databaser, der etableres eller udvikles efter lovens ikrafttræden ( 12, stk.3). For andre databaser kan den enkelte minister efter forhandling med finansministeren stille krav om databeskrivelser, hvis de ikke allerede foreligger. 13: Det præciseres, at oplysninger skal noteres snarest muligt efter at myndigheden har fået kendskab til dem ( 13, stk.1). Kommissionen foreslår, at det lovfæstes, at væsentlige sagsbehandlingsskridt i afgørelsessager også skal noteres ( 13, stk.2). Hidtil har der været en ulovbestemt retsgrundsætning herom. Det præciseres i bemærkninger, at der f.eks. skal gøres notat, hvis en ansøger får meddelelse om, at aktindsigt først kan gives efter den normale frist. INGEN ÆNDRING, MEN POSITIVT AT DET LOVFÆSTES 14: Kommissionen foreslår, at meroffentlighed skal overvejes i dokumenter og sager, der kan undtages fra aktindsigt ( 14, stk.1). Kommissionen foreslår desuden, at princippet også skal gælde ved sagstyper, der er undtaget fra aktindsigt (stk.2) - ved disse sagstyper kan afgørelse dog baseres på en mere samlet og overordnet vurdering. Ifølge flertallet i kommissionen skal princippet om meroffentlighed ikke gælde ved anmodninger om aktindsigt i kalendere. DISSENS: Mindretallet mener ikke, der er saglige grunde til en særlig undtagelse for kalendersager. Det nævnes i lovudkastets bemærkninger, at myndigheder af egen drift også bør følge princippet om meroffentlighed ved anmodning om dataudtræk, der ikke kan gennemføres ved enkle kommandoer, ved aktindsigt i hele databaser, ved anmodning om løbende aktindsigt i fremtidige dokumenter i en sag og ved anmodning om aktindsigt, når anonymisering er nødvendig. Det fremgår af bemærkninger til lovudkastet, at anmodninger fra massemedier og forskere skal tillægges særlig vægt ved overvejelser om meroffentlighed. A: INGEN ÆNDRING, GÆLDER ALLEREDE FOR JOURNALISTER IFØLGE OMBUDSMANDENS PRAKSIS (FOB 2005.494) B: UDEN BETYDNING AT SKULLE 'OVERVEJE' Journalisering, postlister og aktiv information 15: Kommissionen foreslår,at indføre lovpligt til journalisering med minimumskrav om dato for modtagel- 3

se/afsendelse og kort tematisk angivelse af indhold. Hidtil har journalisering været et spørgsmål om god forvaltningsskik. Udtryk som "borgerhenvendelse" kan benyttes om afsender f.eks. ved klager fra enkeltpersoner. Lovkravet begrænses til myndigheders centralforvaltninger. Ifølge bemærkninger gælder journaliseringskravet også for interne dokumenter i endelig form. E-mails, der har betydning for sagen eller sagsbehandlingen, vil blive omfattet. T AT ALLEREDE GÆLDENDE 'GOD FORVALTNINGSKIK' SKRIVES NED I LOVEN. NEGA- TIVT AT EN RÆKKE FORMLØSE EMAILS IKKE LÆNGERE I PRAKSIS SKAL BETRAGTES SOM 'DOKUMENTER' OG DERMED UDLEVERES VED BEGÆRING OM AKTINDSIGT (s. 338-339 i betænkningen). B: DET SIDSTE KAN FÅ STOR NEGATIV BETYDNING I PRAKSIS Journalisering skal ske snarest muligt. Ifølge bemærkninger til lovudkastet betyder det, at journalisering normalt skal ske inden for 3-4 arbejdsdage dog 7 dage for e-mails. I særligt følsomme sager kan journaliseringen vente, hvis det sagligt set er vigtigt, at kun en begrænset kreds hos myndigheden kan få kendskab til dokumenter. 16: Ifølge lovudkastet kan justitsministeren stille krav om førelse af postlister på myndigheders hjemmesider. Det forudsættes, at der etableres forsøg, der skal omfatte mindst ét departement, én styrelse og centralforvaltninger i én kommune og én region. Forsøget skal i gang senest 1 år efter lovens ikrafttræden, og Folketinget skal senest tre år efter lovens ikrafttræden tage stilling til, om en ordning skal gøres permanent ( 44). Kommissionen anfører i betænkningen (kap. 23, afsnit 3.3) en række forudsætninger: Der skal afsættes økonomiske midler, anvendes tidssvarende teknologi, og forsøget skal f.eks. ved kobling med journalsystemer afprøve hvor vidt it-løsninger kan bidrage til åbenhed. Postlistekravet skal ikke gælde dokumenter i sagstyper, der vedrører privatliv. Der skal foretages en evaluering af forsøget af en uafhængig ekspertgruppe. Kommissionen fremhæver, at det er vigtigt at følge og gerne stimulere udvikling mod en mere åben forvaltning, der er i gang hos mange myndigheder. Erfaringer hos myndigheder, der ikke deltager i forsøgsordningen, kan inddrages i evalueringen. A: INGEN BETYDNING MED FLERE FORSØG - GRATIS OMGANG 17: Kommissionen foreslår i denne nye bestemmelse, at myndigheder skal sørge for aktiv information på deres hjemmesider ( 17, stk.1) og fastsætte retningslinjer for informationspligten (stk.2). Kravet gælder for centralforvaltninger og uafhængige råd og nævn. Bemærkningerne til lovudkastet giver en række pejlemærker om oplysningstyper, der umiddelbart kan tænkes omfattet af informationspligten, f.eks. budgetter og regnskaber, dagsordener med bilag til møder i politiske organer, råd og nævn samt referater, politiske aftaler, rapporter og handlingsplaner. T, B: MEN BEGRÆNSET BETYDNING DISSENS: Et mindretal i Offentlighedskommissionen foreslår, at krav til aktiv information om ministeraktiviteter og -udgifter bliver lovfæstet. Samtidigt foreslår mindretallet, at indholdet i informationspligten bliver præciseret i overensstemmelse med teksten i den politiske aftale, der dannede baggrund for undtagelsen om ministerkalendere. Dissensen skal ses i sammenhæng med undtagelsen for kalendere se neden for ved 22. 18: Dette forslag til ny bestemmelse vil betyde, at Justitsministeriet skal føre en offentlighedsportal på internettet med love, administrative forskrifter, lovforslag samt udtalelser fra Folketingets Ombudsmand om aktindsigt. Ifølge lovudkastets bemærkninger skal tilstræbes, at afgørelser fra kommunetilsynet og evt. domme også medtages. A: POSTIVT B: RINGE BETYDNING, DA DER ALLEREDE FINDES EN RÆKKE INTERNET-RESSOURSER OG OP- SLAGSVÆRKER PÅ OMRÅDET Undtagelser 19: Kommissionen foreslår, at undtagelsen for sager inden for strafferetsplejen begrænses, således at bødeforelæg, der er vedtaget af juridiske personer (virksomheder, organisationer m.v.) ikke længere vil være 4

undtaget ( 19, stk.2). Retten til indsigt i disse sager skal gælde administrative bødeforelæg fra både politi/anklagemyndighed og andre myndigheder. T 20: Der foreslås ikke ændringer i undtagelsen for sager om lovgivning, der gælder indtil lovforslag er fremsat for Folketinget. Det præciseres i lovudkastets bemærkninger, at undtagelsen kun kan anvendes, når der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold. Der henvises til, at bestemmelsen om meroffentlighed har stor betydning på dette felt f.eks. vedrørende høringssvar. INGEN ÆNDRINGER 21: Kommissionen foreslår at indføre ret til indsigt den øverste ledelseskontrakt i det omfang, de indeholder oplysninger om overordnede prioriteringer for den pågældende myndighed mv. ( 21, stk.4). Bestemmelsen vedrører kontrakter om resultatløn, der indgås for den øverste ansatte leder ved en forvaltning, der er selvstændig i organisatorisk forstand f.eks. departementer, styrelser, selvejende institutioner og offentligt ejede selskaber. Ifølge lovudkastets bemærkninger vil bestemmelsen i kommuner omfatte et antal forvaltningschefer udover kommunaldirektøren. B: MINDRE BETYDNING, DA DER ANTAGELIGT ALLEREDE I DAG ER RET TIL AKTINDSIGT I DE AF LEDELSESKONTRAKTERNE, DER SENDES MELLEM OVERORDNEDE OG UNDERORDNEDE MYN- DIGHEDER 22: Kommissionens flertal foreslår, at undtagelsen for ministerkalendere, der er vedtaget af Folketinget i 2009, bliver udvidet til en generel undtagelse for kalendere, der føres af en offentlig forvaltning. B: STOR BETYDNING FOR ENKELTE SAGER DISSENS: Et mindretal i kommissionen tager den vedtagne undtagelse for ministerkalendere til efterretning. Mindretallet mener ikke, der er grund til at udvide undtagelsen. Dissensen skal ses i sammenhæng med mindretallets forslag om lovfæstelse af aktiv information om ministres aktiviteter som nævnt oven for ved 17. 23: Kommissionen foreslår, at undtagelsen for interne dokumenter udvides, så den vil omfatte: 1) dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående, 2) dokumenter der udveksles i forbindelse med ministerbetjening, 3) dokumenter, der udveksles i forbindelse med politiske og økonomiske forhandlinger eller i forbindelse med fælles kommunale og regionale politiske initiativer, og 4) dokumenter, der afgives af retlige grunde, til forskningsbrug eller andre lignende grunde ( 23, stk.2). Ifølge lovudkastet kan indenrigs- og socialministeren efter forhandling med KL og Danske Regioner fastsætte, at visse interne dokumenttyper, skal være omfattet af aktindsigt, når de foreligger i endelig form ( 23, stk.3). Ifølge lovudkastets bemærkninger tænkes især på dokumenter, der allerede er offentligt tilgængelige de fleste steder: Skriftlig kommunikation mellem udvalg og kommunalbestyrelse/regionsråd (især indstillinger fra udvalg), skriftlig kommunikation mellem udvalg og beslutninger herunder direktiver mv til vedkommende forvaltning. B: MEGET STOR BETYDNING. VIL BEGRÆNSE AKTINDSIGT I DE HELT CENTRALE DOKUMENTER, VI I DAG HAR RET TIL AKTINDSIGT I 24: Lovudkastet indeholder en ny undtagelse for dokumenter, der udveksles i forbindelse med ministerbetjening ( 24, stk.1 ). Undtagelsen erstatter hidtidige undtagelser om dokumenter, der udarbejdes til brug for ministermøder og brevveksling mellem ministerier om lovgivning (nuværende 10, nr.1 og 2). Disse undtagelser udvides, og den nye undtagelse vil omfatte dokumenter, der modtages i et departement fra underordnede styrelser, andre ministerier eller tværministerielle embedsmandsgrupper til brug for betjening af ministeren. Formålet er at beskytte det forberedende arbejde, når forberedelsen involverer flere myndigheder i den statslige centraladministration f.eks. ved forberedelse af forhandlinger, samråd i Folketinget eller politiske initiativer. Et dokument kan ikke undtages som internt, hvis det videresendes til andre f.eks. til modparten i forhandlinger eller anvendes i anden sammenhæng. 5

Undtagelsen for ministerbetjening kan ikke bruges i sager, hvor der skal træffes konkret afgørelse eller indgås kontrakt. Den kan heller ikke bruges for dokumenter, der udveksles i forbindelse med et ministeriums udførelse af kontrol og tilsyn ( 24, stk.2). Herved forstås ifølge bemærkningerne traditionelt prægede kontrolog tilsynsopgaver f.eks. økonomisk tilsyn. Ifølge bemærkningerne kan et ministerium dog undtage en redegørelse, som det anmoder om fra en underordnet myndighed i en sag, der har politisk bevågenhed. B: MEGET STOR BETYDNING. VIL BEGRÆNSE AKTINDSIGT I DE HELT CENTRALE DOKUMENTER, VI I DAG HAR RET TIL AKTINDSIGT I 25: Kommissionen foreslår en ny undtagelse for dokumenter, der udveksles mellem KL/Danske Regioner og disses medlemmer i forbindelse med økonomiske og politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer. Undtagelsen vil kunne bruges til at beskytte dokumenter, der udveksles i forbindelse med de årlige økonomiforhandlinger og det løbende budgetsamarbejde med staten, drøftelser med regeringen om lovforslag, handlingsplaner, fælles politiske initiativer fra kommuner/regioner o.l. Formålet er at give den kommunale/regionale side i forhandlinger den samme beskyttelse som den statslige side. Den nye bestemmelse giver ikke mulighed for at undtage dokumenter, der udveksles i anden sammenhæng f.eks. som led i opfølgningen af aftaler, lovgivning mv. B: MEGET STOR BETYDNING. VIL BEGRÆNSE AKTINDSIGT I DE HELT CENTRALE DOKUMENTER, VI I DAG HAR RET TIL AKTINDSIGT I HOS KOMMUNERNE OG I STATEN 26: Lovudkastet udvider listen over interne dokumenter i endelig form, der er undergivet aktindsigt. Tilføjelsen omfatter "systematiseret gengivelse af praksis på bestemte sagsområder" ( 26, nr.5). I øvrigt foreslås ikke ændringer i listen, der kan få større praktisk betydning, når definitionen af interne dokumenter udvides med ministerbetjening m.v.. B: MINDRE PRAKTISK BETYDNING, FORDI VI ALLEREDE I DAG FÅR AKTINDSIGT I PRAKSISNOTA- TER, HVIS MYNDIGHEDERNE IKKE LIGEFREM ALLEREDE HAR STILLET DEM TIL RÅDIGHED PÅ DERES HJEMMESIDE 27: En væsentlig nyhed er forslaget om at undtage dokumenter der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer ( 27, nr.2). Den foreslåede undtagelse omfatter udveksling af dokumenter i forbindelse med politiske forhandlinger og aftaler om kommende lovgivning og om andre politiske projekter. DISSENS: Et mindretal i kommissionen tager afstand fra forslaget, fordi det kan betyde, at offentligheden først får mulighed for indsigt, når lovforslag og andre politiske projekter er aftalt mellem minister og ordførere og dermed i realiteten sikret vedtagelse. B: STOR BETYDNING FOR FÅ SAGER. I PRAKSIS ER DER I DAG IKKE MANGE, DER BEGÆRER AKTINDSIGT I DISSE DOKUMENTER, MEN AT MULIGHEDEN FORSVINDER KAN OGSÅ FÅ STOR BETYDNING FOR, HVORDAN SAMARBEJDET MELLEM REGERING OG FOLKETING VIL UDVIKLE SIG, NÅR DET KAN FOREGÅ I MØRKE 28: Bestemmelsen giver ret til indsigt i en sags faktiske grundlag. Det nuværende krav om væsentlig betydning ændres til relevans. Lovudkastets bemærkninger indeholder en række vigtige præciseringer. Retten til indsigt omfatter oplysninger, der bidrager til at belyse sagens faktiske grundlag inklusiv forhold, der taler imod en beslutning. Metoder og forudsætninger, der er anvendt ved fastlæggelsen af det faktuelle grundlag, er også omfattet. Samt oplysninger om endelige beslutninger. (En endelig beslutning er kun omfattet af 26, hvis den er gengivet i et selvstændigt dokument). Endvidere er eksterne faglige vurderinger omfattet af denne bestemmelse. Ifølge 28, stk.2 kan retten til indsigt begrænses i det omfang den vil kræve et uforholdsmæssigt ressourceforbrug jf. 9. A: INGEN ÆNDRINGER I FORHOLD TIL GÆLDENDE RET B: DEN NYE SPROGBRUG KAN DOG GØRE RETSTILSTANDEN USIKKER I EN PERIODE, FORDI DE NYE BEGREBER FØRST SKAL FØRE TIL NY PRAKSIS FRA OMBUDSMANDEN 6

29: Lovudkastet indeholder en ny ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende. Disse dokumenter har hidtil kunnet undtages som interne dokumenter og ikke været omfattet af pligten til at give indsigt i oplysninger om faktiske forhold. Kommissionens flertal vil undtage sådanne faglige præmisser, når de er udarbejdet til ministerrådgivning eller rådgivning af formandsskabet i KL hhv. Danske Regioner. DISSENS B: MINDRE BETYDNING, FORDI DER ER RIGTIG MANGE UNDTAGELSER TIL DEN LILLE ÅBNING, OGSÅ SELVOM MINDRETALLETS ÆNDRINGSFORSLAG SKULLE BLIVE VEDTAGET (se særlig s. 629-630 i betænkningen) DISSENS: Mindretallet tager afstand fra disse begrænsninger, der vil betyde, at retten til indsigt i faglige vurderinger, der indgår i beslutningsgrundlaget, ikke vil gælde i de vigtigste sager. I betænkningen (kap. 16, pkt. 6.5.2.4 og 6.5.2.5) anfører kommissionsflertallet nogle forudsætninger, der vil begrænse indsigten i kommuners og regioners beslutningsgrundlag: Retten til indsigt i de endelige faglige vurderinger skal ikke gælde sager om lovpligtige planer f.eks. skoleplaner og sygehusplaner. Og retten til indsigt skal kun gælde for faglige vurderinger, som de politiske organer i kommuner og regioner har modtaget. DISSENS: Mindretallet argumenterer mod disse begrænsninger. 30: Bestemmelsen svarer til den gældende lov. I bemærkningerne til lovudkastets undtagelse om enkeltpersoners private forhold nævnes, at en myndighed efter anmodning fra aktindsigtssøgende bør foretage en anonymisering efter meroffentlighedsprincippet (lovudkastet 14), hvis den kan foretages uden nævneværdig brug af ressourcer. INGEN ÆNDRING 31: I lovudkastets undtagelse af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar er ordlyden ændret i forhold til den gældende lovs tekst. Efter lovudkastet kan aktindsigt begrænses i det omfang, det er af væsentlig betydning, mens undtagelsen efter ordlyden i gældende lov kan anvendes i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn. Det er kommissionens opfattelse, at den nye bestemmelse svarer til indholdet i gældende ret vedrørende beskyttelsen af statens sikkerhed og rigets forsvar. Kommissionen angiver visse præciseringer i betænkningens tekst om undtagelsen og i lovudkastets bemærkninger. Det nævnes bl.a., at undtagelsen ikke gælder for alle oplysninger om militære forhold, og at den svarer nøje til tavshedspligten. Undtagelse kræver ikke en konkret vurdering af, om der er nærliggende risiko i det enkelte tilfælde, men undtagelsen kan ikke bruges uden en reel begrundelse. Det er således ikke tilstrækkeligt blot at henvise til "statens sikkerhed eller rigets forsvar". Kommissionen anfører i betænkningen (kap. 17, afsnit 5.4), at væsentlige hensyn taler for offentlighed om forsvarets arbejde. I den forbindelse henvises til rapport af 3.6.2003 afgivet af arbejdsgruppen vedrørende forsvarets informationspolitik, som var nedsat af Forsvarsministeriet. A: ANTAGELIG INGEN ÆNDRING 32: I lovudkastets undtagelse af hensyn til udenrigspolitiske interesser mv. er præciseret, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser. Bestemmelsen svarer til gældende ret. Kommissionen anfører i betænkningen, at der er en tendens til større åbenhed om internationale forhold, og at denne udvikling må antages at have medført, at der ikke i samme omfang som tidligere gælder folkeretlige forpligtelser m.v., der afskærer fra at offentliggøre oplysninger (betænkningen kap. 17, afsnit 5.5.1.2). A: INGEN ÆNDRING 33: Lovudkastet præciserer, at forskeres og kunstneres originale idéer, foreløbige forskningsresultater og manuskripter kan undtages ( 33, nr. 4). I øvrigt foreslås ikke ændringer i listen over oplysningstyper, der kan undtages efter konkret vurdering, når det er nødvendigt for at beskytte væsentlige hensyn. B: UMIDDELBART MINDRE BETYDNING, FORDI FORELØBIGE FORSKNINGSRESULTATER VIL FORMENTLIG KUN GÆLDE FÅ OPLYSNINGER, MEN DET KAN BLIVE EN GLIDEBANE, DER AF- SKÆRER VÆSENTLIG INDSIGT I TILBLIVELSEN AF FORSKNINGRESULTATER 7

34; Bestemmelsen om delvis aktindsigt svarer til regler herom i gældende lov. 35: Den gældende lovs formulering om almindelige regler om tavshedspligt gentages ikke. Denne formulering er overflødig og forvirrende, fordi begrænsninger, der svarer til de almindelige regler om tavshedspligt, fremgår af offentlighedslovens undtagelser for oplysninger. Særlige bestemmelser om tavshedspligt i love, EU-retsakter eller folkeretlige traktater kan ifølge lovudkastet begrænse retten til aktindsigt. Det svarer til den gældende offentlighedslov. Endvidere vil offentlighedslovens regler fortsat kunne tilsidesættes af undtagelser fra offentlighedsloven, der er fastsat i andre love. Kommissionen bemærker i betænkningen (kap. 26, afsnit 3), at der synes at være en tendens til i stadigt stigende omfang at indsætte undtagelser i andre love. Kommissionen tager ikke stilling til de enkelte bestemmelser i andre love, men anbefaler at ressortmyndigheder overvejer, om det er nødvendigt at opretholde sådanne regler. Kommissionen anbefaler endvidere, at nye undtagelser i andre love ikke bliver vedtaget uden grundige overvejelser af de formål, som offentlighedsordningen varetager. B: MEN GANSKE UFORPLIGTENDE OG DERMED UMIDDELBART UDEN PRAKTISK BETYDNING Behandling af sager om aktindsigt og klager 36: Lovudkastet fastholder som hovedregel, at afgørelse skal træffes snarest. Lovudkastet vil ændre den gældende maksimumfrist for myndighedens svar eller underretning om fristoverskridelse fra 10 dage til 7 arbejdsdage ( 36, stk.2). Weekender og helligdage regnes ikke for arbejdsdage, og den nye frist afviger derfor kun lidt fra den gældende. Ifølge lovudkastets bemærkninger skal en sag om aktindsigt som udgangspunkt være færdigbehandlet inden for denne frist. Bemærkningerne til lovudkastet angiver pejlemærker for sagsbehandlingstiden: A: INGEN ÆNDRING I PRAKSIS B: REGLERNE ER STORT SET DE SAMME, OG DE KAN STADIG OFTE OVERSKRIDES UDEN PRO- BLEMER Nemme sager, der vedrører et begrænset antal dokumenter, der ikke kræver nærmere gennemgang, skal afgøres i løbet af 1-2 arbejdsdage. Sager om lidt flere dokumenter, der ikke kræver nærmere gennemgang, skal afgøres i løbet af 3-7 arbejdsdage. Det samme gælder sager om et mere begrænset antal dokumenter, som giver anledning til nærmere gennemgang. Tungere sager med et stort antal dokumenter, eller hvor sagen giver sagen giver anledning til komplicerede juridiske spørgsmål, skal normalt afgøres inden for 14 arbejdsdage. I ganske særligt omfangsrige og komplicere tilfælde kan bruges op til 40 arbejdsdage. Hvis sagen både indeholder en nem del og en mere besværlig, skal den nemme del afgøres hurtigt. Samme frister skal gælde for datasammenstilling (dataudtræk). 37: Kommissionen foreslår et to-instansprincip, som vil betyde, at afgørelser om aktindsigt skal påklages direkte til den øverste klageinstans på området. Lovudkastet vil desuden indføre en remonstrationsordnin g, som betyder, at klager skal sendes til den myndighed, der klages over, og denne myndighed skal som udgangspunkt videresende sagen til klageinstansen senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen. Ved indførelsen af en sådan ordning vil klageinstansen typisk ikke skulle bruge tid på at høre 1. instansen. B: KUN BETYDNING FOR DE FÅ SAGER, HVOR DET I DAG ER UKLART, HVEM DER ER ADMINI- STRATIV KLAGEINSTANS Lovudkastet vil indføre en frist på 20 arbejdsdage for klageinstansens behandling af sagen, dog kan sagens omfang og kompleksitet begrunde overskridelse af fristen. Betænkningen peger på behov for styrkelse af Folketingets Ombudsmand og indførelse af en remonstrationsordning for at opnå hurtigere afgørelser i ombudsmandens sager om aktindsigt. 38: Kommissionen foreslår at indføre vejledningspligt for kommuner og regioner om muligheden for at ind- 8

bringe afgørelser om aktindsigt for den kommunale tilsynsmyndighed. Der foreslås også remonstrationsordning for sådanne "klagesager". B: GÆLDER ALLEREDE FOR ALLE ANDRE MYNDIGHEDER OG KAN GÆLDE FOR KOMMUNER OG REGIONER ALLEREDE I DAG, HVIS MINISTEREN FASTSÆTTER DET SÅLEDES UDEN AT LOVEN ÆNDRES 39: Kommissionen foreslår en særskilt klageadgang for sagsbehandlingstiden, når en anmodning om aktindsigt ikke er færdigbehandlet inden 14 arbejdsdage. A: VANSKELIGT AT VURDERE, HVORI FORSKELLEN BESTÅR I FORHOLD TIL DE GÆLDENDE MU- LIGHEDER FOR AT KLAGE TIL OMBUDSMANDEN OVER SAGSBEHANDLINGSTIDEN 40: Kommissionen foreslår i en ny bestemmelse, at dokumenter skal udleveres i den form, der ønskes f.eks. elektronisk. Det gælder dog ikke, hvis det er meget vanskeligt at imødekomme ønsket, eller hvis materialet i forvejen er offentligt tilgængeligt. A: POSTIVT B: MEN IMØDEKOMMES I PRAKSIS OFTE ALLEREDE I DAG 41: Lovudkastets bestemmelse om underretningspligt viderefører gældende regel. 42: Tidspunktet for en ny offentlighedslovs ikrafttræden angives ved fremsættelse af lovforslag. Det sker formentlig i begyndelsen af folketingsåret 2010-11. Ifølge stk. 3 og 4 vil en række nye regler, der udvider retten til aktindsigt, ikke gælde for dokumenter, der er indgået/oprettet før den nye lovs ikrafttræden. 43: Færøernes Lagting og Grønlands Landsting vedtager som hidtil suverænt lovreglerne om offentlighed, der gælder ved færøske hhv. grønlandske myndigheder m.v.. 44: På baggrund af forsøget med postlister m.v. fremsættes lovforslag om revision af 16 senest tre år efter lovens ikrafttræden. YDERLIGERE FORRINGELSER, SOM IKKE ER NÆVNT I LOVEN Ud over de lovfæstede ændringer, som Offentlighedskommissionen selv gør opmærksom på, indfører kommissionen også en helt afgørende og væsentlig begrænsning i retten til aktindsigt, der slet ikke bliver nævnt i sammenfatningen. Det drejer sig om en yderligere begrænsning i retten til aktindsigt i såkaldte ad hoc myndigheders papirer. Offentlighedskommissionen vil udvide undtagelsen fra aktindsigt i sådanne ad hoc myndigheder ved at give medlemmerne af disse arbejdsgrupper mulighed for fremover at agere i gruppen efter instruktion fra deres overordnede, samt ved at dokumenter de modtager i gruppen som noget nyt også skal kunne udveksles med deres overordnede, uden at papirerne mister deres interne karakter og derfor fortsat kan undtages fra aktindsigt - se s. 576 i betænkningen. Dette ikke i overensstemmelse med gældende ret ifølge Ombudsmandspraksis, som den f.eks. fremgår af FOB 2004, side 108. Denne afgørende begrænsning af retten til aktindsigt i forhold til gældende ombudsmandspraksis, gør kommissionen ikke opmærksom på, at den foretager og nævner den derfor heller ikke sin opgørelse over forslag til indskrænkninger af offentlighed i forvaltningen, som den opstiller i sammenfatningen, jf. sidste afsnit nedenfor. T B: MEGET STOR BEGRÆNSNING AF RETTEN TIL AKTINDSIGT I MANGE RIGTIG MANGE SAGER Kommissionen har også allerede med sin betænkning nedfældet en definition af dokumentbegrebet, der kan vise sig at begrænse mulighederne for at få aktindsigt i væsentlige dokumenter, som vi i praksis i dag har adgang til, og som giver os muligheder for at kontrollere myndighedernes arbejde og forvaltning. Det gælder her kommissionens definition af, hvornår en e-mail er et dokument: 9

"Det er (...) kommissionens opfattelse, at e-mail og sms-beskeder er omfattet af lovens dokumentbegreb, hvis den enkelte e-mail eller sms-besked indeholder oplysninger om faglige vurderinger eller oplysninger om en sags faktiske grundlag. (...) Det vil således bl.a. være tilfældet, hvis sms-beskeden eller e-mailen må karakteriseres som et væsentligt sagsekspeditionsskridt, f.eks. ved at myndigheden med en sms-besked meddeler borgeren en afgørelse i en sag. Det er dog kommissionens opfattelse, at sms-beskeder og e-mail i lighed med de ovenfor nævnte formløse noteringer mv. kan have en sådan "formløs" karakter, at de ikke kan anses for omfattet af lovens dokumentbegreb. Om det er tilfældet vil bero på en konkret vurdering af indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked eller e-mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, som sms-beskeden eller e-mailen vedrører." (s. 338-339 i betænkningen) T B: I NOGLE SAGER EN AFGØRENDE BEGRÆNSNING I RETTEN TIL AKTINDSIGT Disse to ændringer er vigtige at få ændret på, og handler ikke om de lovændringer kommissionen foreslår, men følger af den udlægning af retstilstanden, kommissionens betænkning i sig selv laver om på. Derfor er det vigtigt, at vi får Folketinget til at tage stilling til disse to klare begrænsninger i retten til aktindsigt, så de ikke blot indføres uden om lovgiver. FORSLAG TIL HELT ANDRE NØDVENDIGE FORBEDRINGER 1) Begrænsning eller afskaffelse af mulighederne for at afskære adgang til aktindsigt i såkaldte ad hoc myndigheders dokumenter 2) Begrænsning eller afskaffelse af general-klausulen i den nuværende lovs paragraf 13 stk. 1 nr. 6 3) Bedre adgang for Ombudsmanden til at vurdere mere end formalia, særligt i sager, hvor myndighederne giver afslag på aktindsigt af hensyn til forholdet til fremmede magter. 4) En reel grænse for hvor lang tid myndighederne må brug på at behandle en sag, som ikke skal kunne overskrides 5) Indførsel af sanktioner overfor myndigheder der overskrider tidsfristerne og/eller hemmeligholder dokumenter 6) Mulighed for at klage direkte til Ombudsmanden, når den administrative klageinstans har overskredet en fast og ufravigelig tidsfrist for at behandle klagen 7) Ret til at få aktindsigt i ikke-eksisterende dokumenter, som først eksisterer i det øjeblik f.eks. en journal-liste eller en anden oversigt bliver genereret af et computerprogram eller lign. 8) Ret til aktindsigt i journal-lister for samle-journaler 9) En lovfæstning af, at myndigheder indenfor samme koncern (f.eks. for Beskæftigelsesministeriets vedkommende departementet, Arbejdsmarkedssstyrelsen, Arbejdstilsynet og Arbejdsdirektoratet) ikke i offentlighedslovens forstand skal kunne betragtes som en og samme myndighed, hvorfor retten aktindsigt i korrespondance forsvinder. Ej heller selvom sådanne myndigheder måtte etablere ét samlet koncern-journal-system med adgang fra samtlige de underliggende myndigheder). 10