Den demokratiske udviklingsstat i teori og praksis - en analyse af sammenhængen mellem demokrati, statskapacitet og udvikling i Bolivia

Den demokratiske udviklingsstat i teori og praksis - en analyse af sammenhængen mellem demokrati, statskapacitet og udvikling i Bolivia ENGLISH SUMMARY... 2 1. INDLEDNING, PROBLEMFORMULERING OG HYPOTESER... 3 1.2 SPECIALETS AFGRÆNSNING OG STRUKTUR... 8 2. SPECIALETS NORMATIVE UDGANGSPUNKT OG BEGREBSAFKLARING... 10 2.1 HVAD FORSTÅS VED DEMOKRATI?... 10 2.2 VERDENSBANKENS GOOD GOVERNANCE TILGANG... 11 2.3 HVAD FORSTÅS VED UDVIKLING?... 12 3. DEN DEMOKRATISKE UDVIKLINGSSTAT... 16 3.1 HVAD ER EN UDVIKLINGSSTAT?... 16 3.1.1 Statskapacitet og relativ statsautonomi... 17 3.1.2 Politisk vilje til udvikling... 23 3.2 HVILKE DEMOKRATISKE INSTITUTIONER ER CENTRALE FOR UDVIKLINGSSTATEN?... 26 3.2.1 Statens institutionelle design... 27 3.2.2 Karakteren af partisystemet... 31 3.2.3 Karakteren af civilsamfundet... 34 3.3 DEN DEMOKRATISKE UDVIKLINGSSTATS SOCIOØKONOMISKE FUNKTIONER... 38 3.3.1 Fysisk og social infrastruktur... 38 3.3.2 Omfordeling... 39 3.4 SAMMENLIGNING AF DEN DEMOKRATISKE UDVIKLINGSSTAT OG GOOD GOVERNANCE TILGANGEN... 44 3.5 TEORETISK SAMMENFATNING...48 4. METODE... 50 4.1 VALG AF FORSKNINGSDESIGN...51 4.2 BOLIVIA SOM CASE OG VALG AF REFORMER... 52 4.3 DATAINDSAMLING... 56 4.4 VALIDITET OG RELIABILITET... 57 5. ANALYSE AF DEN DEMOKRATISKE UDVIKLINGSSTAT OG DEN MENNESKELIGE UDVIKLING I BOLIVIA... 60 5.1 KVANTITATIV MÅLING AF DEN MENNESKELIG UDVIKLING I BOLIVIA I 1990 ERNE... 60 5.1.1 Økonomisk og social udvikling i Bolivia fra 1990 til 1999... 60 5.1.2 Delkonklusion... 67 5.2 INSTITUTIONEL UDVIKLING I BOLIVIA... 68 5.2.1 Statens institutionelle design i Bolivia... 68 5.2.2 Partisystemet i Bolivia... 75 5.2.3 Civilsamfundet i Bolivia... 80 5.2.4 Delkonklusion... 86 5.3 ANALYSE AF DEN DEMOKRATISKE UDVIKLINGSSTAT OG DENS SOCIOØKONOMISKE FUNKTIONER... 87 5.3.1 Operationalisering... 87 5.3.2 Det bolivianske bureaukrati og administrative reformer... 90 5.3.3 Loven om Folkelig Deltagelse og den Nationale Dialog... 108 5.3.4 Delkonklusion: i hvilken grad kan Bolivia betragtes som en demokratisk udviklingsstat?... 125 6. KONKLUSION... 128 INTERVIEWS... 132 LITTERATURLISTE... 133 1

English summary The Developmental Democracy in Theory and Practice An Analysis of the Impact of Democracy and State Capacity on Development in Bolivia The objective of this thesis is to develop the theory concerning the democratic development state as set out by Mark Robinson and Gordon White, and thereafter, to make it to an operational model and apply it on the case of Bolivia. In doing so, it can be seen that knew insight into the relationship between democracy and development has been achieved. It is also proposed that only a democratic developmental state can promote a sustainable human development based upon equity and the active involvement of its citizens. Thus, the argument rests on a much broader understanding of democracy and the required pro-poor policies as opposed to e.g. the World Bank s good governance concept, which assumes that development is a question of a formal democracy, coupled with economic and technical management reforms. The democratic developmental state consists of two primary elements. Firstly, an institutionalised and participatory democracy, which assures the representation of women and disadvantaged minority groups. The second is the developmental state, characterised by state capacity, an autonomous bureaucracy and a political will to fight poverty. In order to promote human development, the democratic developmental state must assume three basic socio-economic functions: firstly, it must provide macro-economic regulation. Secondly, to produce physical and social infrastructure in terms of social policy and welfare provision, and thirdly, is obliged to tackle poverty and inequality by assuring economic and political redistribution. Bolivia is an interesting country in which to test this theory due to the fact that it has a formally well functioning democracy and already has implemented several economic, administrative and political reforms, which can be seen as the State s effort to assume it s socio-economic functions in order to promote human development. Accordingly, the World Bank claims that Bolivia is a showcase of good governance. Despite these favourable achievements, Bolivia has only experienced a modest economic growth in the 1990s and a moderate decrease in poverty, while the economic inequality has risen. In addition, despite the administrative and highly praised political reforms the Government has not attained their objectives to strengthen the quality of the bureaucracy, to advance accountability and to promote economic and political redistribution. The non-institutionalised and hence poorly functioning democratic institutions explain this disappointing development and the resistance to the reforms. The most serious deficit is found to be the weakly institutionalised party system, which is characterised by patronage, clientelism and corruption. These inimical practices are found to undermine the political will to strengthen an autonomous and qualified bureaucracy and to provide broad welfare policies. Consequently, Bolivia cannot yet be characterised as a democratic developmental state as set out by Robinson and White and the author of this thesis. Since these shortcomings are found to constrain the promotion of human development, it is suggested that good governance is not a sufficient condition to promote development. 2

1. Indledning, problemformulering og hypoteser Spørgsmålet om hvilken regimeform og statsstruktur, der bedst fremmer udvikling, har været diskuteret intenst de sidste tre årtier (Sirowy og Inkeles 1990: 128). Fra 1960 erne til slutningen af 1980 erne var den generelle opfattelse, at demokrati var et luksus gode, som fattige lande ikke havde råd til, og at autoritære regimer i øvrigt bedre kunne fremme udvikling gennem vækstfremmende politikker (Bhagwati 1995:50). I takt med at flere og flere autoritære regimer bukkede under på grund af deres udviklingsmæssige fiasko, begyndte man imidlertid at sætte spørgsmålstegn ved denne antagelse. Siden midten af 1990 erne har der således udviklet sig en konsensus i det internationale bistandsmiljø om, at demokrati ikke bare er et gode i sig selv, men også er en nødvendig faktor for udvikling (Robinson og White 1998: 2). Demokrati ses blandt andet som et instrument til at fremme information, diskussion, og deltagelse, hvilket ikke bare er afgørende for økonomisk vækst, men også skaber muligheder og dermed menneskelig udvikling (Sen 1999: 150). Ved menneskelig udvikling forstås en proces, der øger menneskers muligheder, hvilket indebærer en lige fordeling af den økonomiske vækst og lige adgang til serviceydelser, sundheds- og uddannelsesfaciliteter og politisk deltagelse. Menneskelig udvikling indebærer således, at der tages hensyn til fattige og marginaliseredes behov og ønsker (Robinson og White 1998: 6). Antallet af formelle demokratier er steget markant i løbet af 1990 erne, hvilket således burde skabe grobund for øget udvikling 1. Når menneskelig udvikling måles på det såkaldte Human Development Index (HDI) 2, der er konstrueret af FNs udviklingsorganisation UNDP, er det globale gennemsnit imidlertid forblevet stort set uændret fra 1990 til 1999. Dette tyder umiddelbart på, at væksten i formelle demokratier ikke har fremmet udvikling, men derimod at også andre faktorer spiller ind på sammenhængen mellem demokrati og udvikling. Statens struktur og kvalitet er en del af svaret. Siden midten af 1980 erne er staten derfor igen blevet interessant i et udviklingsteoretisk perspektiv (Rueschemeyer og Evans 1985: 44), og dette nye syn på staten smittede også af på internationale bistandsorganisationer. I starten af 1990 erne inkorporerede Verdensbanken således begrebet good governance, der dækker over et weberiansk og effektivt bureaukrati, en gunstig lovmæssige ramme, ansvarlighed, gennemsigtighed og information, som forudsætninger for udvikling (World Bank 1994: xiii-xiv) 3. Til trods for, at det politiske regime indgår i som element i Verdensbankens forståelse af good governance, fokuseres 1 I 1990 var 46.1 % af verdens lande demokratiske, hvilket steg til 61.3 % i 1997 (Diamond 1999: 25). 2 Fra 1990 til 1999 steg gennemsnittet for HDI fra 0.687 til 0.692. De rigeste og de fattigste lande oplevede en beskeden stigning på 3%-point fra henholdsvis 0.85 til 0.88 og 0.38 til 0.41, men de fleste lande oplevede ingen vækst (beregninger foretaget ud fra UNDP 2001: 144-148). 3

der ensidigt på økonomiske og tekniske managementreformer og administrativ kapacitet, mens regimets legitimitet og de politiske forhold negligeres (Leftwich 1994: 364). Verdensbankens snævre good governance tilgang kan således ikke forklare, hvorfor lande, der umiddelbart fører en politik i overensstemmelse med disse kriterier alligevel har problemer med at fremme menneskelig udvikling. I dette speciale vil der derfor blive argumenteret for, at indholdet af Verdensbankens good governance tilgang er en nødvendig, men ikke en tilstrækkelig forudsætning for menneskelig udvikling. Derudover kræves der et inklusivt og ansvarligt demokrati og en politisk vilje til udvikling. Denne argumentation tager afsæt i teorien om den demokratiske udviklingsstat, hvori det argumenteres, at menneskelig udvikling i lige så høj grad afhænger af politiske forhold, som af økonomiske og tekniske omstændigheder. I bogen The Democratic Developmental State beskriver Robinson og White den demokratiske udviklingsstat, som overordnet består af to elementer: 1) udviklingen af et ansvarligt og inklusivt demokrati, og 2) etableringen af en effektiv udviklingsstat, der er autonom, og har kapacitet og vilje til at fremme en bred og bæredygtig menneskelig udvikling. Antagelsen er således, at kombinationen af visse demokratiske institutioner og den rette statsstruktur fremmer menneskelig udvikling. Dette indebærer, at en stat med alvorlige demokratiske mangler, kun vanskeligt kan implementere en bæredygtig udviklingsstrategi selv om den umiddelbart har et effektivt bureaukrati. Dette skyldes, at udviklingen ikke bliver bæredygtig, hvis befolkningen ikke har mulighed for at deltage i de politiske beslutninger. På samme måde vil et velfungerende og deltagelsesorienteret demokrati heller ikke kunne fremme den menneskelige udvikling, hvis staten ikke har den tilstrækkelige kapacitet, autonomi, eller hvis der ikke hersker politisk konsensus om at bekæmpe fattigdommen. Teorien bygger på substantielle demokratiteorier og trækker på teoretikere som Pateman (1970), Putnam (1993) og Diamond (1999). I modsætning til den traditionelle procedurale demokratiforståelse, der fokuserer på afholdelse af valg, civile rettigheder og politiske friheder, betoner den demokratiske udviklingsstat det substantielle demokrati, hvor folkelig deltagelse, sociale rettigheder og social retfærdighed sameksisterer med ønsket om at fremme en lige økonomisk vækst. Derudover er teorien inspireret af teorier om udviklingsstaten med Evans (1995) og Leftwich (1996) som eksponenter. Den demokratiske udviklingsstat adskiller sig imidlertid fra Evans og Leftwichs forståelse af udviklingsstaten. Evans fremhæver betydningen af et effektivt bureaukrati, men overser samtidig den demokratiske kontekst og den politiske vilje, der er essentielle for, at udviklingsstaten foretager omfordeling til gavn for 3 Good governance betegnes god regeringsførelse på dansk, men jeg har valgt at benytte det engelske udtryk, idet det omfatter mere end selve regeringsførelsen. Good governance handler f.eks også i høj grad om samspillet mellem staten og 4

den menneskelige udvikling. Teorien adskiller sig også fra Verdensbankens good governance tilgang, der anlægger en apolitisk teknokratisk tilgang, hvor det groft sagt ikke er forskel på at implementere fattigdomsbekæmpende politik og økonomiske reformer (Leftwich 1993: 606; Whitehead 1999: 2). I dette speciale vil der således blive argumenteret for, at demokrati fremmer udvikling, hvis det er deltagelsesorienteret, ansvarligt og samtidig har et vist niveau af statskapacitet, autonomi og politisk vilje. Dette gøres ved at udvikle Robinson og Whites teori om den demokratiske udviklingsstat til en testbar model, og derefter teste den på en specifik case. Dermed er det specialets ambition at være såvel teoriudviklende som teoriafprøvende. På baggrund af det teoretiske kapitel og de overordnede betragtninger om forholdet mellem styreform, statsstruktur og udvikling, ønsker dette speciale at undersøge, under hvilke betingelser demokrati fører til udvikling. Hypotesen til dette overordnede spørgsmål er, at good governance i Verdensbankens snævre forstand ikke er tilstrækkeligt for at fremme menneskelig udvikling, men at de supplerende faktorer, der indgår i den demokratisk udviklingsstat, ligeledes er nødvendige. Denne hypotese testes på casen Bolivia. Set i lyset af både Verdensbankens good governance tilgang og teorien om den demokratiske udviklingsstat, er Bolivia et oplagt valg. Dette skyldes, at Bolivia har et formelt velfungerende demokrati, der har været i stand til at gennemføre omfattende økonomiske, administrative og politiske reformer (Mayorga 1997c: 142). På det politiske områder foretages fredelige magtskifter og stabile koalitionsdannelser mellem partierne, så demokratiet har været stabilt siden dets genindførsel i 1982, og med en enkelt undtagelse er det lige siden blevet vurderet til at være frit af Freedom House (2002). Dette indebærer, at der generelt er respekt for politiske rettigheder og civile friheder, og at de politiske institutioner formelt er på plads i Bolivia. Trods folkelig modstand og skiftende regeringer er det lykkes at gennemføre gennemgribende økonomiske reformer i 1980 erne, der siden hen er blevet fulgt op af en række bemærkelsesværdige politiske og administrative reformer i 1990 erne som decentraliseringsreformen Loven om Folkelig Deltagelse (LFD) og jordreformen INRA (Whitehead 2001: 8). Verdensbankens direktør, James Wolfensohn har således rost den bolivianske model, og brugt landet som foregangsland til at udvikle en ny holistisk udviklingstilgang (Crabtree og Whitehead 2001: x) 4. Med andre ord civil samfundet, hvilket ikke direkte ligger i den danske oversættelse. 4 Konkret drejer det sig om udarbejdelsen af en Comprehensive Development Framework, der sætter rammer for udviklingsbistand og landets udvikling, samt udarbejdelsen af en operationaliserbar Poverty Reduction Strategy Plan (PRSP) som krav for gældseftergivelse. 5

betegner Verdensbanken Bolivia som et succesfuldt land, der lever op til kriterierne for good governance (World Bank 2000e). I Verdensbankens terminologi, burde Bolivia derfor have alle forudsætninger for at fremme udvikling. På trods af disse gunstige forhold, synes Bolivia imidlertid ikke at have formået at bekæmpe den omfattende fattigdom og fremme den menneskelige udvikling (Gamarra 1998: 88). Selv om de sociale udgifter er fordoblet i løbet af 1990 erne, er uligheden samtidigt blevet øget i Bolivia, hvilket betyder, at befolkningens adgang og gavn af de sociale ydelser ikke blevet væsentligt forbedret (Arauco 2000: 255). Specialet tager således udgangspunkt i den umiddelbare forundring over, at Bolivia ikke har været i stand til at bekæmpe fattigdommen i højere grad og fremme en bred menneskelig udvikling, trods eksistensen af en stat, der igennem 10 år har ført en politik, der karakteriseres ved good governance. På baggrund af denne forundring og den overordnede hypotese, vil følgende specifikke spørgsmål blive undersøgt: i hvilken grad har Bolivia oplevet en forbedring af den menneskelige udvikling i løbet af 1990 erne? kan Bolivia karakteriseres som en demokratisk udviklingsstat? findes der barrierer og i givet fald hvilke - der hæmmer eksistensen af en demokratisk udviklingsstat? kan teorien om den demokratiske udviklingsstat forklare den menneskelige udvikling i Bolivia? De specifikke spørgsmål undersøges ved hjælp af to underliggende cases: a) reformer af den offentlige administration, og b) Loven om Folkelig Deltagelse (LFD) i sammenhæng med den Nationale Dialog (ND) 5. Disse reformer er valgt, idet de forventes at fremme den menneskelige udvikling. De administrative reformer analyseres i forhold til om de har fremmet et autonomt og effektivt bureaukratiet, hvilket er en forudsætning for at producere offentlige serviceydelser og foretage omfordeling. LFD analyseres i sammenhæng med den Nationale Dialog, idet begge reformer handler om at skabe øget politisk og økonomisk omfordeling og fremme et mere ansvarligt politisk system. De to reformer ses i sammenhæng, da den Nationale Dialogs politiske forhandlinger mellem staten, civilsamfundet og erhvervslivet bygger på de decentrale institutioner under LFD. 6

Specialet opererer med følgende delhypoteser: der forventes kun en moderat forbedring af den menneskelige udvikling i Bolivia Bolivia forventes ikke at kunne karakteriseres som en demokratisk udviklingsstat, selv om det lever op til Verdensbankens good governance kriterier de tre institutionelle sfærer (de statslige institutioner, partisystemet og civilsamfundet) forventes ikke at være institutionaliserede 6. Partisystemet ses som den største barriere, idet det domineres ved uformelle interaktionsmønstre i form af korruption og klientelisme, hvilket hæmmer den politiske vilje og skader bureaukratiets autonomi og administrative kapacitet, hvilket tilsammen skader perspektiverne for menneskelig udvikling teorien om den demokratiske udviklingsstat forventes at være en frugtbar teoretisk tilgang til at forklare den beskedne forbedring af den menneskelige udvikling i Bolivia, eftersom de alvorlige mangler i forhold til kriterierne for den demokratiske udviklingsstat hæmmer produktionen af fysisk og social infrastruktur og omfordeling Da der er tale om en analyse af reformprocesser, er det imidlertid vanskeligt at stille præcise kriterier op for, hvornår hypoteserne kan afvises. Det kan altid diskuteres, hvornår en given udvikling er god nok, eller om der kunne forventes noget mere. Det vigtigste er, at processen skrider positivt fremad, men hvis det går meget langsomt, eller hvis reformerne reelt ikke har potentiale til at fremme den menneskelige udvikling, kan hypoteserne ikke falsificeres. Hvis reformerne derimod i det store og hele er effektive eller forventes at leve op til sine formål om at nedbringe fattigdommen; udligne den skæve fordeling af økonomiske; inkludere indianerne i den politiske proces og nedbringe korruptionen, må hypoteserne derimod falsificeres. Specialets problemformulering er teoretisk interessant, fordi det stiller spørgsmålstegn ved Verdensbankens neoliberale udviklingsdiskurs, der antager at demokrati kombineret med markedskapitalisme mere eller mindre automatisk fører til udvikling. Robinson og Whites teori om den demokratiske udviklingsstat er ny og anderledes inde for demokrati- og udviklingsforskningen, hvilket gør den interessant at anvende og diskutere i forhold til mere mainstream demokratiforskning som f. eks. Robert A. Dahl, Juan Linz og Alfred Stephan, der alle primært lægger vægt på politiske institutioner (Dahl 1989; Linz og Stephan 1997). 5 På spansk er der tale om Ley 1178 del Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamental (SAFCO) fra 1990; Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público fra 1999; Ley 1551 de Participación Popular fra 1994; Ley 2235 del Diálogo 2000 fra 2001 og El Diálogo Nacional 2000. Lovene findes på spansk og engelsk på www.congreso.gov.bo 6 Ved institutioner forstås et regulariseret interaktionsmønster, der udøves og accepteres af de sociale aktører (O Donnell 1994: 57). Institutioner består af normer og regler for adfærd, og der kan både være tale om formelle og uformelle institutioner, der nogen gange materialiseres i form af organisationer. 7

Spørgsmålet er også samfundsmæssigt relevant, eftersom langt de fleste donorer giver ulandsbistand på baggrund af den antagelse, at demokrati og good governance er forudsætninger for udvikling (Leftwich 1993: 605). Hvis specialet i den konkrete case finder frem til, at Verdensbankens snævre good governance reformer ikke er tilstrækkelige for at fremme udvikling, kan det muligvis betyde, at en ændring af bistandspolitikken i Bolivia er nødvendig. 1.2 Specialets afgrænsning og struktur Analysen af den demokratiske udviklingsstat og menneskelig udvikling bliver afgrænset på fire områder: 1) menneskelig udvikling analyseres primært ud fra interne politiske forhold, 2) markedets betydning for menneskelig udvikling bliver ikke behandlet selvstændigt, 3) demokrati bliver udelukkende analyseret som en uafhængig variabel og 4) målingen af menneskelig udvikling indsnævres. Menneskelig udvikling er er et komplekst begreb, der afhænger af mange interne og eksterne forhold som det politiske system, udlandsgæld, internationale økonomiske konjunkturer, geografiske forhold og omfanget af udviklingsbistand. Med disse eksterne påvirkninger in mente vil case studiet imidlertid fokusere på de interne politiske, administrative og strukturelle forhold. Specialet omhandler primært den demokratiske udviklingsstat, så der vil ikke blive foretaget en konsekvent sammenligning med Verdensbankens good governance tilgang. Selv om markedet er yderst centralt for Verdensbankens good governance tilgang, vil der primært blive fokuseret på staten, dens struktur og institutioner, og civilsamfundet (Se figur 1). Der forfægtes imidlertid ikke, at et velfungerende marked er en af forudsætningerne for menneskelig udvikling, men da teorien tillægger de politiske og institutionelle forhold størst forklaringskraft, udelades markedet. Figur 1. Faktorer der påvirker demokrati og udvikling Stat Marked Civilsamfund Dette speciale tager udgangspunkt i debatten om demokrati og udvikling, men det vil ikke teoretisk diskutere denne sammenhæng tilbundsgående, eftersom diskussionen om kausalitet er et 8

meget omdiskuteret spørgsmål (Errson og Lane 1996: 47). Med dette akademiske og metodiske problem in mente, bliver der primært fokuseret på demokrati som en uafhængig variabel. Sidst men ikke mindst er specialet afgrænset i forhold til tid, da den menneskelige udvikling i Bolivia kun vil blive analyseret i 1990 erne. Der er således tale om et forholdsvist kortsigtet tidsperspektiv. Specialet er delt op i 6 kapitler. I kapitel 2 gøres der rede for specialets teoretiske og normative udgangspunkt, og hvad der forstås ved udvikling, good governance og demokrati. Med afsæt i kritikken af den nye udviklingsdiskurs med Verdensbankens good governance tilgang som eksponent, udvikles og diskuteres teorien om den demokratiske udviklingsstat i afsnit 3. I dette kapitel diskuteres udviklingsstatens to elementer statskapacitet, autonomi og politisk vilje; de tre institutionelle sfærer og den demokratiske udviklingsstats tre socioøkonomiske funktioner. Til sidst i afsnittet sammenlignes teorien med Verdensbankens good governance tilgang. Kapitel 4 drejer sig om specialets design og valg af metode, hvilket lægger op til analysen af den demokratiske udviklingsstat og menneskelig udvikling i Bolivia i kapitel 5. På baggrund af kvalitative målinger undersøges det i afsnit 5.1, i hvilken grad den menneskelige udvikling er blevet forbedret i løbet af 1990 erne. I afsnit 5.2 analyseres det efterfølgende om de tre institutionelle sfærer er gunstige i forhold til at udvikle en demokratiske udviklingsstat, og hvordan de påvirker statens kapacitet, autonomi og den politiske vilje. På baggrund heraf analyseres det i afsnit 5.3 om de to reformpakker: a) reformer af den offentlige administration, og b) decentraliseringsreformen LFD og den Nationale Dialog, har fremmet den menneskelige udvikling ved at udføre den demokratiske udviklingsstats socioøkonomiske funktioner. Dette leder frem til en samlet vurdering af, om Bolivia er på vej mod en demokratisk udviklingsstat i afsnit 5.4. Kapitel 6 konkluderes der om, teorien om den demokratiske udviklingsstat har kunnet forklare udviklingen i den menneskelige udvikling i Bolivia. Derudover diskuteres teoriens frugtbarhed i forhold til Verdensbankens good governance tilgang. 9

2. Specialets normative udgangspunkt og begrebsafklaring I dette kapitel gøres der rede for det specialets normative og teoretiske udgangspunkt, hvorefter der defineres, hvad der forstås ved demokrati, good governance og udvikling. Specialet har det normative udgangspunkt, at hverken kultur eller fattigdom er gyldige argumenter mod demokrati. Alle mennesker bør have mulighed for at vælge deres ledere og holde dem ansvarlige for den førte politik, og der er intet der tyder på, at fattige mennesker ikke interesserer sig for politiske rettigheder og civile friheder (Sen 1999: 151). Demokrati er både et universelt gode, der har værdi i sig selv, men under visse forudsætninger kan det også være med til at fremme udvikling. Derfor betragtes demokrati som noget positivt, der bør tilstræbes. Ligeledes har specialet det normative udgangspunkt, at menneskelig udvikling, der fokuserer på uddannelse, sundhed, lighed og deltagelse, er positivt i sig selv, hvorfor det ikke skal legitimeres ud fra en mulig fremmende virkning på den økonomiske vækst. 2.1 Hvad forstås ved demokrati? Der findes ingen almen accepteret definition af demokrati, og forståelsen af demokrati har udviklet sig meget gennem tiderne fra Athens direkte demokrati til det repræsentative demokrati, vi kender i dag. Inden for den traditionelle demokratiforskning opereres der oftest med en procedural demokratiforståelse, hvor der lægges vægt på demokratiske procedurer, der sikrer deltagelse, konkurrence og civile rettigheder (Dahl 1989: 221-223). En sådan procedural forståelse fokuserer giver imidlertid ikke demokratiet noget substantielt indhold, eftersom den udelader elementer som retssikkerhed, beskyttelse af mindretal og folkelig deltagelse. I dette speciale vælges der derfor en mere substantiel definition, der ligeledes lægger vægt på muligheden for, at de formelle rettigheder udnyttes. Diamond mener, at 4 krav er essentielle for liberale udviklings demokratier ud over de procedurale krav (Diamond 1999: 10-12). Her er tale om 1) at undgå ikke ansvarlig magt til f.eks. militæret, 2) at politikerne ud over at være vertikale ansvarlige over for vælgerne også skal være horisontale ansvarlige i forhold til hinanden og de statslige institutioner, 3) at omfattende politiske og civile rettigheder skal sikres, og 4) at der skal være tale om en retsstat, hvor retssikkerheden ikke afhænger af korruption, klasse eller etnisk baggrund. Især det sidste kriterium kræver statskapacitet og et velfungerende bureaukrati. Dette indebærer, at staten og bureaukratiet handler ansvarligt og gennemsigtigt i overensstemmelse med nationale love. Inspireret af Patemans deltagelsesdemokrati (1970), tilføjes der i dette speciale et femte krav, om at der skal være tale om et inklusivt demokrati, hvilket vil sige, at staten skal fremme folkelig deltagelse ikke bare i valgene, men også i politikskabelsen mellem dem. Uden dette femte kriterium ville der være fare for, at demokrati kun 10

handler om at vælge en regering, hvilket ikke er tilstrækkeligt for at fremme den menneskelige udvikling (Robinson og White 1998: 4). Ved denne mere substantielle forståelse af demokrati knyttes demokrati, statskapacitet og udvikling tæt sammen, men det er stadig muligt at adskille begreberne, så der ikke bliver tale om tautologiske sammenhænge. 2.2 Verdensbankens good governance tilgang Fra udelukkende at have set markedsproblemer som den altoverskyggende forklaring på manglende udvikling, har Verdensbanken nuanceret sin opfattelse siden 1989, hvor den erkendte, at Afrikas udviklingsproblemer skyldes en governance krise, hvor governance defineres som the manner in which power is exercised in the management of a country s economic and social resources for development (World Bank 1994: vii). Derudover handler governance imidlertid også om det politiske regimes form og om statens kapacitet til at designe, formulere og implementere politik (World Bank 1994: xiv). Ud fra denne forståelse er det tydeligt, at good governance handler om mere end en selve regeringsførelsen, men også om styreformen og dens legitimitet. Som følge af Verdensbankens vedtægter er den imidlertid forhindret i at inddrage politiske forhold og blande sig i interne politiske affærer, hvilket gør det nødvendigt at fokusere på tekniske og administrative komponenter i good governance (World Bank 1994: xiv). Da andre donorer som UNDP og Danida imidlertid har en langt bredere forståelse af good governance, der også inddrager politiske forhold som regimets legitimitet, deltagelse, lighed mellem koen og etniske grupper, og social og kulturel tolerance (UNDP 1997: 19; Danida 2000), betegnes Verdensbankens forståelse af good governance som snæver. Verdensbanken fokuserer således på fire områder, der alle handler om den offentlige administration og management (World Bank 1994: xv-xvii): Ansvarlighed, hvilket handler om at holde de offentlige ansatte ansvarlige og styrke den finansielle ansvarlighed ved styrket revision, planlægning og decentralisering En gunstig juridisk ramme, hvilket omhandler love og strukturer; der sikrer forudsigelighed, stabilitet, lighed og et uafhængigt retsvæsen Information og gennemsigtighed, handler primært om at gøre oplysninger om budgetter, markedet og regeringens politik tilgængelige, så politikerne kan holdes ansvarlige 11

Ud fra indholdet af Verdensbankens good governance tilgang kan den således ses som et udtryk for new public management reformer, hvor principper fra den private sektor om effektiv ledelse og incitamentsstrukturer overføres til den offentlige sektor (Leftwich 2000: 117). I Verdensbankens terminologi betyder good governance således et effektivt, uafhængigt, ansvarligt og åben offentlig sektor, der bekæmper korruption og forfølger kollektive mål og offentlige goder. Selv om det ikke nævnes eksplicit i Verdensbankens governance rapport fra 1994, indebærer good governance også et formelt procedure demokrati, der kan sikre civile politiske rettigheder, holde politikerne ansvarlige og tilvejebringe information (World Bank 2000: 113). 2.3 Hvad forstås ved udvikling? I dette afsnit vil der først kort gøres rede for forståelsen af udvikling gennem de sidste par årtier for derefter at definere, hvad specialets forståelse af udvikling som menneskelig udvikling indebærer. Til sidst foretages der operationaliseringer af menneskelige udvikling på baggrund af tidsperspektivet kort, mellem lang og lang sigt. Udvikling er et af de oftest brugte termer i den politiske videnskab, og det er blevet diskuteret og analyseret i flere hundrede år lige fra Adam Smith, John Stuart Mill, Emile Durkheim til Karl Marx og Max Weber. I gennem tiderne har forståelsen af udvikling ændret sig, og den har fokuseret på forskellige områder som strukturelle ændringer og historisk fremskridt (Marx), modernisering (Durkheim, Marx og Huntington), økonomisk vækst (Smith, Friedmann og Verdensbanken), en effektiv udnyttelse af natur ressourcer (Cammack), social udvikling (FN), og senest menneskelig udvikling (Leftwich 2000: 17; UNDP 1990; Ul Haq 1998). Alle udviklingsteorier er politiske i den forstand, at de er et svar på eller en udfordring til politiske omstændigheder og transformationer. Forståelsen af udvikling er derfor af stor politisk betydning, da den har implikationer for den politik der føres nationalt og internationalt. Kort sagt hænger politik og udvikling snævert sammen, og forståelsen af udvikling har altid fremmet nogle aktørers interesser på bekostning af andres (Leftwich 2000: 69). Dette forklarer, at indretningen af det politiske system, dets kapacitet og den politiske vilje til udvikling har stor betydning for, hvordan gevinsterne af den økonomiske vækst fordeles. Robinson og Whites syn på udvikling ligger meget tæt op ad UNDPs forståelse af menneskelig udvikling, hvilket gør det hensigtsmæssigt at bruge begrebet i dette speciale. Menneskelig udvikling defineres som en proces, der udvider menneskers muligheder og beriger deres liv (UNDP 12

1990: 10; Ul Haq 1998: 14) 7. Det er imidlertid vigtigt at præcisere, at udvidelsen af muligheder handler om fjerne de ulige kulturelle, sociale, politiske og økonomiske begrænsninger, men ikke om, at alle mennesker skal være lige i forhold til uddannelse og velstand. Forståelsen af udvikling som menneskelig udvikling adskiller sig fra tidligere forståelser af udvikling, eftersom den har en holistisk tilgang, der omfatter økonomiske, kulturelle, politiske og sociale aspekter og sidst men ikke mindst sætter mennesket i centrum for udvikling. Basic needs tilgangen fra 1970 erne fokuserer således udelukkende på den materielle velstand i form af indkomst, sundhed og uddannelse, der kan sikre en anstændig levestandard, men teorien reflekterer ikke over, hvorfor visse behov er essentielle (Fukuda-Parr 2002: 2). Ligeledes er teorien om menneskelig kapital, der især fokuserer på uddannelse, sundhed og de fysiske rammer, også for snæver, idet den ser udvikling som et instrument til øget produktivitet og økonomisk vækst, hvorimod teorien om menneskelig udvikling ser udvikling som en værdi i sig selv. Et af hovedelementerne i den menneskelige udvikling er, at økonomisk vækst er nødvendigt, men ikke tilstrækkelig for udvikling (Ul Haq 1998: 21). På den ene side er økonomisk vækst afgørende for, at staten kan forbedre rammerne for menneskelig udvikling, men på den anden side er økonomisk udvikling og vækst ingen garanti for en høj menneskelig udvikling (UNDP 2000: 129). Ekstrem ulighed som i Brasilien og Sydafrika kan være medvirkende til, at den økonomiske udvikling ikke fører til menneskelig udvikling, hvilket viser, at sammenhængen mellem sammenhængen mellem økonomisk velstand og udvikling afhænger af de sociale institutioner og fordelingen af velstanden (Ul Haq 1998: 15). Ul Haq kendetegner menneskelig udvikling ved fire områder: lighed, bæredygtighed, produktivitet og empowerment (Ul Haq 1998: 17-20). Lighed er sandsynligvis det mest fundamentale element for menneskelig udvikling, eftersom en lige adgang til muligheder er nødvendig for at mennesker kan udvide deres valgmuligheder og dermed udvikle sig. White er enig i, at lighed er et centralt element for udvikling, idet han ser udvikling som en proces, der indebærer en økonomisk transformation og en forbedret levestandard for hele befolkningen. I gennem flere årtier er Verdensbanken blevet kritiseret for netop at fokusere på den økonomiske og materielle udvikling (Leftwich 2000: 50). Da Verdensbankens definition af udvikling ses som en bæredygtig forbedring af levestandarden, der både indebærer materielt forbrug, uddannelse, sundhed og beskyttelse af miljøet, er kritikken ikke helt berettiget. Økonomisk vækst er således 7 Sen er en anden eksponent for tankegangen om menneskelig udvikling. Han betragter udvikling som en proces, der udvider den reelle menneskelige frihed (Sen 1999: 3), men da han sammenkæder demokrati, frihed og udvikling kan hans tilgang ikke bruges, da det vil føre til en tautologisk sammenhæng mellem den demokratiske udviklingsstat og menneskelig udvikling. 13

ikke det eneste element i Verdensbanken forståelse af udvikling, og i slutningen af 1990 erne er Verdensbanken tilmed begyndt at inddrage bløde elementer som sikkerhed, sårbarhed, deltagelse, social ulighed og empowerment (World Bank 2000a: vi; 115). Da Verdensbankens udviklingsforståelse i store træk nærmer sig forståelsen af udvikling som menneskelig udvikling, er det derfor metodisk forsvarligt, at holde Verdensbankens good governance op mod den demokratiske udviklingsstat. Da menneskelig udvikling opfattes som en langsigtet proces, er det frugtbart at operationalisere den i forhold til kort-, lang- og meget langsigtede målsætninger. Derfor kan der skelnes mellem konkrete rettigheder, der kan opfyldes på kort sigt af de fleste lande, og abstrakte rettigheder, der kræver et lang- og muligvis meget langsigtet perspektiv. Regeringens ansvarlighed i forbindelse med at fremme den menneskelige udvikling på kort sigt, skal derfor kun vurderes ud fra, hvorvidt der er formuleret og implementeret effektive politikker, men ikke i forhold til, om befolkningen har adgang til de mere abstrakte rettigheder om velfærdsydelser, sundhed, uddannelse, bolig og empowerment (UNDP 2000: 77). Kort sigtede mål for menneskelig udvikling 5-10 år (output): drejer sig om at implementere politikker, der forbedrer adgangen til det politiske system, uddannelse, og service ydelser og sikrer en mere effektiv forvaltning af ressourcerne. De konkrete reformer varierer fra land til land, men ofte vil der være tale om at håndtere de politiske og økonomiske barrierer for folkelig deltagelse; at sikre lige adgang til de offentlige ydelser; at foretage jord- og skattereformer, og at der etableres et forholdsvist frit marked. Konkret er vil der i de fleste tilfælde være tale om reformer af det offentlige bureaukrati, jordreformer, politiske reformer og mekanismer, der fremmer en lige fordeling af den økonomiske vækst (White 1998: 29; Ul Haq 1998: 15). Overordnet er der således tale om eksistensen af udviklingsfremmende politikker og om disse implementeres på en sådan måde, at udviklingen går den rigtige vej (UNDP 2000: 77). Langsigtede mål 10-15 år (outcome): handler om, hvilken effekt de udviklingsfremmende politikker har i forhold til en bæredygtig udvikling, der bekæmper ulighed, børnedødelighed, fejlernæring, forbedrer sanitetsforhold, levealderen, læsefærdighed og den politiske indflydelse (Robinson og White 1998: 6; Putnam 1994: 64). Dette måles ved forskellige makroøkonomiske indikatorer, data for adgang til sundheds- og uddannelsesfaciliteter, og forskellige indeks, der måler sårbarhed, lighed, empowerment, menneskelig udvikling og fattigdom 14

Meget langsigtede mål 15-50 år (outcome): handler om at realisere de kulturelle, politiske, sociale og økonomiske rettigheder. Derved er der tale om de politiske dimensioner af en fattigdomsbekæmpelses strategi, der først manifesterer sig i løbet af en generation. Dette drejer sig om kumulative og selv genererende processer, hvilket kræver organisering, politisk indflydelse og empowerment (Whitehead og Molina 1999: 20-21). Med andre ord drejer det sig om, fattigdomsbekæmpelsen er blevet bæredygtig på lang sigt eller om de fattige stadig er afhængige af direkte fattigdomsbekæmpende tiltag. 15

3. Den demokratiske udviklingsstat I dette kapitel udvikles og systematiseres teorien om den demokratiske udviklingsstat. Først følger en diskussion af udviklingsstatens karakteristika, hvorefter udviklingsstatens tre demokratiske institutionelle sfærer præsenteres og diskuteres. Derefter gennemgabes den demokratiske udviklingsstats tre socioøkonomiske funktioner, der er essentielle for at fremme menneskelig udvikling. Afslutningsvis sammenlignes teorien med Verdensbankens good governance tilgang. Teorien om den demokratiske udviklingsstat kan ses som en reaktion på Verdensbankens neoliberale udviklingsstrategi, der primært ser et velfungerende marked og dernæst et proceduralt demokrati som afgørende for udvikling (Robinson og White 1998: 4). Ligeledes kan den ses som en syntese, der forener teorier om det liberale og substantielle demokrati (Diamond 1999, Pateman 1970), udviklingsstaten (Evans 1996; Leftwich 2000), og good governance i en udvidet forståelse (UNDP 1997). Derfor er der mere tale om en bred teoretisk analyseramme end en egentlig veludviklet teori. 3.1 Hvad er en udviklingsstat? Begrebet udviklingsstat stammer fra Evans (1995) analyser af statsstrukturer i nye industrialiserede lande (NIC) i bl.a. Sydøstasien. Udviklingsstaten er en modsætning til the predatory state, hvor det afgørende er at bevare magten og trække ressourcer til den herskende politiske, administrative og militære elite. Zaire under Mobutos styre er et godt eksempel på en sådan stat, eftersom han brugte Zaires rigdomme som sin personlige formue, hvilket betød at infrastrukturen og den økonomiske vækst forsvandt, mens fattigdommen steg (Evans 1995: 43). Det kendetegnende ved udviklingsstaten er, at den producerer offentlige goder som infrastruktur, sundhed og uddannelse, at den formår at regulere markedet og intervenere i økonomien på en måde, der fremmer økonomisk vækst og udvikling (Evans 1995: 44). Leftwich er enig med Evans, idet han identificerer udviklingsstater som:... those states whose politics have concentrated sufficient power, autonomy, capacity and legitimacy at the centre to shape, pursue and encourage the achievement of explicit developmental objectives, whether by establishing and promoting the conditions of economic growth, by organizing it directly, or by a varying combination of both (Leftwich 2000: 155). Både Evans eller Leftwich fokuserer på betydningen af statens kapacitet i form af et stærkt weberiansk bureaukrat i forhold til at fremme udvikling, der primært ses som økonomisk vækst.. Det centrale element i udviklingsstaten for Evans og Leftwich er dens autonomi og kapacitet til at føre en sammenhængende udviklingspolitik, hvilket indebærer et kompetent bureaukrati baseret på 16

weberianske principper (Evans 1995: 49; Leftwich 2000: 162). Hvis staten er legitim og styret af en elite med en fælles udviklingsorientering, er det ikke vigtigt, hvorvidt staten er demokratisk eller ej. Leftwich forklarer således den succesfulde udvikling i forhold til sundhed, uddannelse og økonomisk vækst i lande som Malaysia, Singapore og Taiwan med, at eliten har ført en stringent politik uden hensyn til særinteresser. Dette har kunnet lade sig gøre, eftersom disse lande har været styret af ét-parti stater, hvor bureaukratiet på en gang har været meget stærkt og autonomt fra politiske interesser (Leftwich 1994: 378). White er enig med Evans og Leftwich i disse karakteristika, men han forstår udvikling bredere end økonomisk vækst, og han lægger vægt på, at udviklingen skal være lige fordelt (White 1998: 29). Dette forudsætter imidlertid en demokratiske udviklingsstat, der indeholder en høj grad af folkelig deltagelse, et aktivt civilsamfund og en responsiv politisk elite, der også lytter til de fattige og marginaliseredes behov. White mener derfor ikke, at der kan være tale om en udviklingsstat, hvis den samtidig undertrykker befolkningen og undlader at bekæmpe uligheden i samfundet. Demokratiske politikker ses således som instrumenter til at fremme en succesfuld socioøkonomisk udvikling (White 1998: 20). Derfor er White og Leftwich uenige i forhold til betydningen af civilsamfundet for udviklingsstaten. Forskellen bunder imidlertid i deres forskellige metodiske udgangspunkt, hvor Leftwich er deduktiv og benytter mange empiriske eksempler, mens White er mere teoretisk og induktiv. Selv om Leftwich f. eks. fremhæver, at svage civilsamfund er kendetegnende for udviklingsstater betyder det ikke nødvendigvis, at et svagt civilsamfund er en forudsætning for en udviklingsstat. I dette speciale vil der derimod blive argumenteret for, at et stærkt og institutionaliseret civilsamfund i mange henseender gavner den demokratiske udviklingsstat. Følgende præsenteres udviklingsstatens to overordnede karakteristika: statskapacitet sammenholdt med autonomi og politisk vilje til udvikling. 3.1.1 Statskapacitet og relativ statsautonomi I dette afsnit vil betydningen af statens struktur og kapacitet blive diskuteret i forhold til at frembringe menneskelig udvikling. Efter at have defineret, hvad der forstås ved staten og dens kapacitet, diskuteres forskellige former for statskapacitet og betydningen af den relative statsautonomi. Statskapacitet og autonomi hænger snævert sammen, og behandles derfor som ét karakteristika ved udviklingsstaten. På linje med Weber defineres en stat i dette speciale som et sæt af institutioner, der udøver kontrol og over et territorium og dets indbyggere gennem autoritative beslutninger (Grindle 1996: 17

3). En af statens traditionelle opgaver har været at opretholde intern og ekstern sikkerhed, hvilket har legitimeret udøvelsen af vold, men i de seneste par hundrede år, har staten derudover haft til formål at fremme økonomisk vækst og producere offentlige goder som uddannelse, sundhed, infrastruktur og et vist minimum af velfærd (Evans 1995: 4-5). I den vestlige verden har staten i de seneste årtier derudover også udviklet sig til at være en garant for politiske og civile friheder, og hvad man bredere forstår som menneskelig udvikling. På trods af disse overordnede og kollektive funktioner, betragtes staten imidlertid ikke som en enhedsaktør, men som en potentiel konfliktfuld arena med forskellige interesser. Hovedantagelsen i forskellige teorier om statskapacitet og udviklingsstaten er, at en stat skal have en vis kapacitet, hvis den skal kunne fremme økonomisk, politisk og menneskelig udvikling (Grindle 1996: 7). Ved statskapacitet forstås statens evne til at transformere præferencer til politisk handling (Geddes 1994: 14). Da statskapacitet er et omfattende begreb, er det gavnligt at dele det op i fire komponenter institutionel, teknisk, administrativ og politisk kapacitet (Grindle 1996: 7). Statskapaciteten påvirkes af den økonomiske udvikling, men udspecificeringen af de fire forskellige former for statskapacitet, viser, at den institutionelle kvalitet og kapacitet er mindst lige så vigtig. Politisk kapacitet falder uden for den normale opfattelse af statskapacitet som økonomisk, administrativ og institutionel kapacitet, da den i højere grad omhandler et aktøraspekt. Derfor behandles politisk kapacitet som en delmængde af den politiske vilje. Ved institutionel kapacitet forstås autoritative og effektive regler, der regulerer økonomiske og politiske interaktioner. Dette indebærer, at staten skal kunne fremhæve kollektive interesser frem for personlige og sektor interesser. Denne form for statskapacitet drejer sig således om der findes effektive og passende love, der kan styre den økonomiske og politiske interaktion. Eksistensen af en retsstat forudsætter derfor institutionel kapacitet, hvilket gør det til en nødvendig betingelse for den demokratiske udviklingsstat i overensstemmelse med definitionen af demokrati. Uden effektive regler og love kan de demokratiske procedurer ikke udnyttes, hvilket gør den institutionelle kapacitet vigtig for den menneskelige udvikling. På den anden side er den institutionelle kapacitet ikke tilstrækkelig for statens samlede kapacitet, da dens funktion også afhænger af den administrative kapacitet og den politiske vilje til at håndhæve den institutionelle kapacitet til f.eks. at bekæmpe korruption. 18

Teknisk kapacitet handler om evnen til at udvikle og gennemføre effektive makroøkonomiske politikker og regulere markedet. Den tekniske kapacitet er således afgørende for, om staten kan fremme et liberalt marked og økonomisk vækst (Grindle 1996: 9). Ved administrativ kapacitet forstås effektiv administration af fysisk og social infrastruktur, hvilket bl.a. indebærer produktion og administration af offentlige goder. Staten skal således have administrativ kapacitet til at udvikle og implementere politikker på en række områder for at influere den nationale økonomiske og sociale udvikling. Bureaukratiet er den mest centrale aktør i forhold til den administrative kapacitet. Uden et stærkt, regelbaseret og ansvarligt bureaukrati er det yderst vanskeligt at og fremme udvikling. Derfor er bureaukratiet, dets kapacitet og autonomi centrale elementer for den demokratiske udviklingsstat. Hvis staten ikke har et effektivt administrativt apparat til at implementere politiske og økonomiske reformer, bekæmpe korruption og sikre lov og orden eroderer dens legitimitet, hvilket både skader de økonomiske og politiske reformer (Nelson 1994: 28). Demokratiseringsprocesserne i de fleste udviklingslande har generelt ikke omfattet reformer af den offentlige sektor eller af bureaukratiet, hvilket har bevaret korrupte og ineffektive bureaukratier, der er baseret på personlige kontakter (Suleiman 1999: 145). Verdensbanken anbefaler ofte drastiske nedskæringer i antallet af offentlige ansatte (1997), men succesfulde administrative reformer er mere vanskeligere end som så, idet deres succes afhænger af, om der kan skabes en institutionel kontekst, hvor der er incitamenter til at handle langsigtet, rationelt, upartisk, ansvarligt og ukorrupt (Kochanowicz 1994: 220). Derfor er der tale om at ændre en organisations kultur, hvilket forklarer, at man ikke effektivisere bureaukratiet fra den ene dag til den anden ved at indføre ny lovgivning og oprette nye institutioner. Bureaukratiet spiller en vigtig indirekte og direkte rolle for menneskelig udvikling 8. Den indirekte rolle går gennem fordelingen af de offentlige ressourcer og gennem implementeringen af politiske og økonomiske reformer som decentralisering og privatisering, ligesom et ineffektivt og korrupt bureaukratier har en negativ indflydelse på investeringsniveauet og på den økonomiske vækst (Mauro 1997: 7). Bureaukratiet sørger ligeledes for infrastruktur, regulerer markedet, hvilket også er med til at påvirke den bæredygtige udvikling. Den direkte påvirkning af den menneskelige udvikling går gennem forvaltningen af offentlige ressourcer, hvor det både drejer sig om at udnytte ressourcerne effektivt og at sikre ene lige adgang til de offentlige serviceydelser (Kochanowicz 1994: 202). Mauro viser, at der findes en negativ 19

statistisk sammenhæng mellem korruption og forbruget af ressourcer på social og uddannelsesområdet (Mauro 1997: 7). En sådan sammenhæng synes plausibel, eftersom det er nemmere at få penge under bordet ved store anlægsprojekter end ved skolebøger og hospitalsindlæggelser. Bureaukratiet spiller både en direkte og en symbolsk rolle, da det er den statslige institution som borgerne har kontakt med i det daglige. Hvis afgørelser og serviceydelser er tilfældige og afhænger af bestikkelse og kontakter, hæmmer de især de fattiges udvikling, da de har færre midler til rådighed og ofte ikke kender deres rettigheder. Problemets omfang understreges af, at mange fattige ser korrupte, ineffektive og fjendtlige bureaukratier som en af de største begrænsninger for udvikling (World Bank 1999: 83). Et apolitisk og effektivt bureaukrati bygger traditionelt på weberianske principper, hvilket omfatter ansættelse på baggrund af merit, procedurer for at ansætte og afskedigelse, interne forfremmelser, og en konkurrence dygtig løn (Rauch og Evans 2000: 51). Institutionelle faktorer som ansættelses og forfremmelses forhold på baggrund af objektive kriterier forventes at påvirke effektiviteten, eftersom det sikrer en veluddannet arbejdskraft. Et meritokratisk karrieresystem fremmer stabilitet, udviklingen af fælles normer og intern kommunikation, hvilket fører til en større samhørighed og skabelsen af en korpsånd. Hvis medarbejderne på denne måde er ansat på baggrund af kvalifikationer og er bundet sammen af fælles korps ånd, forventes det, at effektivitet og rationalitet bliver værdsat frem for personlige hensyn (Rauch og Evans 2000: 52). På samme måde forudses det, at intern forfremmelse frem for politiske udnævnelser, fører til et langsigtet perspektiv i bureaukratiet, hvilket begrænser incitamentet til personlig berigelse. Set i en sammenhæng forventes principperne bag et weberiansk bureaukrati at føre til et sammenhængende, effektivt og kompetent bureaukrati, der søger langsigtede og kollektive mål (Rauch og Evans 1999: 752). I overensstemmelse med denne hypotese finder Rauch og Evans frem til en positiv statistisk sammenhæng mellem graden af et weberiansk bureaukrati og økonomisk vækst (Rauch og Evans 1999: 756), hvilket forklarer den forskellige økonomiske vækst i Østasien, Latinamerika og Afrika med institutionelle frem for kulturelle argumenter 9. Da sammenhængen ikke er betinget af den initiale økonomiske udvikling, er et lavt BNP således ikke en barriere for at fremme et weberiansk bureaukrati. Ligeledes finder de frem til, at et weberiansk bureaukrati 8 På lang sigt er det sandsynligt, at bureaukratiets kan være med til at fremme et effektivt sundheds og uddannelsessystem, hvilket giver teoretisk belæg for at bureaukratiet er den stærkeste og mest signifikante variable i forhold til forskellige mål for menneskelig udvikling (Campos og Nugent 1999: 499). 9 Rauch og Evans Weberian Scale Score bygger på 10 spørgsmål om bureaukratiet til 3 nøgle personer i 35 udviklingslande. På baggrund af disse interviews har de lavet et indeks, der går fra 0 til 14, hvor 14 er det bedst tænkelige weberianske bureaukrati. Sammenhængen mellem et weberiansk bureaukrati og økonomisk vækst forbliver stærk og signifikant (R 2 =0.48; p<0.001) signifikant ved kontrol for BNP og human capital (Rauch og Evans 1999: 754-756). 20