Notat Postadresse: Favrskov Kommune Børn og Skole Sekretariatet Skovvej 20 8382 Hinnerup Tlf. 8964 1010 favrskov@favrskov.dk www.favrskov.dk 27. januar 2016 Forslag til ændringer i tildelings- og betalingsmodellen i Udviklingsplan for specialundervisningsområdet Sagsbehandler: Christian Johan Stenstrup. Hansen Tlf. 8964 3114 chan@favrskov.dk Personlig henvendelse: Favrskov Kommune Børn og Skole Sekretariatet Danstrupvej 4, Hvorslev 8860 Ulstrup Sagsnr. 710-2011-81711 Dokument nr. 710-2015-328683 Cpr.-/CVR-nr./Ejd.nr.
Indholdsfortegnelse 1. Indledning... 3 2. KORA-analysens resultater... 4 2.1. Tildeling til betaling for elever der forventes segregeret til specialundervisning... 5 2.2. Tildeling til arbejdet med inklusion... 6 2.3. Økonomiske virkninger af ændret tildelings- og betalingsmodel... 6 3. Forslag til ændringer i tildelings- og betalingsmodellen... 7 3.1. Ændring i princippet for fordeling af specialundervisningsressourcer til skolerne... 7 3.2. Ændring i skolernes betalingsforpligtigelse (grundtakstbetaling)... 8 3.3. Ændring i beregningerne for de elever, som går i 10. klasse (11. skoleår)... 9 3.4. Forslag til implementeringsproces for den ændrede tildelings- og betalingsmodel. 9 2
1. Indledning Byrådet besluttede 24. juni 2015, at KORA Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning skulle udarbejde en analyse af de socioøkonomiske forskelle på skoledistrikterne. KORA har analyseret de socioøkonomiske, demografiske og sundhedsrelaterede forskelle mellem skoledistrikterne i Favrskov Kommune. Byrådet blev præsenteret for analysen på temamødet 15. december 2015. I analysen beregnes, hvor mange elever, der i et skoledistrikt kan forventes at blive segregeret til specialundervisning (elever, der af skolerne henvises til specialundervisning uden for almenundervisningen). På baggrund af KORA-analysen har Børn og Skole udarbejdet forslag til ændringer i tildelings- og betalingsmodellen for specialundervisningsområdet. 1 Tildelings- og betalingsmodellen i udviklingsplanen skal sikre, at skolerne også har et økonomisk incitament til inklusion fremfor segregering til specialundervisning. Det er et centralt mål i udviklingsplanen, at skabe forudsætninger for at færre elever segregeres til specialundervisning og i stedet inkluderes i almenundervisningen. Skolernes grundtakstbetaling for elever, der segregeres, er her et væsentligt element. 2 Det er derfor vigtigt, at det økonomiske incitament for inklusion opretholdes ved ændringer i tildelings- og betalingsmodellen. I KORA-analysen kortlægges elevernes (og forældrenes) socioøkonomiske, demografiske og sundhedsrelaterede karakteristika i de enkelte skoledistrikter. Ud fra de landsdækkende henvisningsmønstre beregnes herefter, i den såkaldte KORA-model, det forventede specialundervisningsbehov 3 i de enkelte skoledistrikter i Favrskov Kommune. Analysens beregninger viser opgjort som et indekstal for hvert skoledistrikt, at der er forskelle mellem skoledistrikterne i forhold til hvor mange elever, der kan forventes segregeret til specialundervisning. I analysen beregnes også den økonomiske virkning ved anvendelse af KORA-modellen på fordelingen af midler til skolerne til grundtakstbetaling og inklusion. Sidstnævnte indebærer en tilpasning af beregningerne, således at der opgøres et selvstændigt indeks for denne del. En fremtidig fordeling af ressourcer fra specialundervisningsbudgettet til skolerne på baggrund af KORA-analysens indekstal, vil skabe sammenhæng mellem de enkelte skolers ressourcetildeling og forskellene i skoledistrikternes specialundervisningsbehov samt skolernes inklusionsarbejde. Det er på den baggrund, at Børn og Skole i dette notat frem- 1 Tildelings- og betalingsmodellen indgår i Udviklingsplan for Specialundervisning, som Byrådet vedtog 29. januar 2013. 2 I tildelings- og betalingsmodellen i udviklingsplanen indgår det, at skolerne betaler en grundtakst for segregerede specialundervisningselever. Hvis eleven inkluderes betales ikke grundtakst, hvorfor skolen kan anvende beløbet i inklusionsindsatsen. 3 Specialundervisningsbehovet er defineret som det antal elever, der forventes segregeret til specialundervisning. 3
lægger forslag til ændringer i tildelings- og betalingsmodellen på specialundervisningsområdet. Ændringerne gennemføres inden for den nuværende ramme til specialundervisning. For at sikre et løbende opdateret datagrundlag anbefales, at der sker en genberegning af indekstallene hvert tredje år. Nedenfor gennemgås i afsnit 2 resultaterne i KORA-analysen. I afsnit 3 fremlægges og begrundes forslag til ændringer i tildelings- og betalingsmodellen. 2. KORA-analysens resultater Tildelingen til skolerne fra specialundervisningsbudgettet fordeles i den nuværende model mellem skolerne som et samlet beløb til hver skole til betaling af grudtakst for segregerede specialundervisningselever og til arbejdet med inklusion. I KORA-modellen foreslås, at tildelingen til grundtakstbetalingen for segregerede specialundervisningselver og til inklusionsarbejdet fordeles efter to forskellige principper. Der beregnes således et indeks for hvert af de to områder. Den præcise anvendelse af de samlede tildelte ressourcer på den enkelte skole er dog afhængig af skolens faktiske henvisning af elever til specialundervisning og dermed skolens samlede grundtakstbetaling. Ved færre henviste elever og dermed mindre samlet grundtakstbetaling vil skolen kunne anvende flere ressourcer i inklusionsarbejdet og modsat. I tabel 1 ses indekset for de beregnede forskelle i de enkelte skoledistrikters forventede specialundervisningsbehov 4 og indekset for fordelingen af ressourcer fra specialundervisningsbudgettet til inklusionsarbejdet. Indeksene er opgjort for skoleåret 2013/14 for elever i 0.-9. klasse. 5 4 Det forventede specialundervisningsbehov er beregnet ved at se på de sammenhænge, der på landsplan er imellem elevernes karakteristika, og hvorvidt eleverne modtager segregeret specialundervisning. Herudfra udledes en statistisk model, som viser, hvor stor betydning de forskellige karakteristika har for en elevs sandsynlighed for at modtage segregeret specialundervisning (KORA-modellen). Ud fra modellen kan der beregnes en sandsynlighed for, at hver enkelt elev i Favrskov Kommune vil modtage segregeret specialundervisning. Disse resultater sammenfattes til en gennemsnitlig sandsynlighed for hvert skoledistrikt. Ved beregningen af sandsynligheden antages det, at henvisningspraksis er den samme i Favrskov Kommune som på landsplan. 5 Baggrunden for ikke at medtage 10. klasse forklares i afsnit 3.3. 4
Tabel 1. Indeks for de enkelte skoledistrikters specialundervisningsbehov og indeks for fordeling af ressourcer til inklusionsarbejdet på de enkelte skoler (0.-9. klasse i 2013/14) jf. KORA-modellen. Skoledistrikt Indeks for specialundervisningsbehov for elever bosat i skoledistrikterne Indeks for fordeling af ressourcer til inkluderende indsatser for elever der går på skolerne Bavnehøjskolen 76 88 Hadbjerg Skole 114 121 Hadsten Skole 142 113 Haldum-Hinnerup Skolen 74 70 Korsholm Skole 78 95 Lilleåskolen 111 95 Præstemarkskolen 72 69 Rønbækskolen 70 68 Skovvangskolen 101 95 Søndervangskolen 95 111 Tungelundskolen 111 134 Ulstrup Skole 144 148 Østervangskolen 106 123 Total 100 100 Tallene i indeksene er indekseret i forhold til Favrskov Kommunes gennemsnit (100). Eksempelvis har en elev, der bor i Ulstrup skoles skoledistrikt, ca. dobbelt så stor sandsynlighed for at have behov for segregeret specialundervisning som en elev, der bor i Rønbækskolens skoledistrikt. I KORA-analysen beregnes også den økonomiske virkning ved anvendelse af KORAmodellen på fordelingen af midler fra specialundervisningsbudgettet til skolerne til grundtakstbetaling og inklusion. Nedenfor beskrives i afsnit 2.1. og afsnit 2.2. henholdsvis principperne for tildeling til betaling for elever, der forventes segregeret til specialundervisning (skolernes specialundervisningsbehov) og til arbejdet med inklusion. I afsnit 2.3. beskrives de økonomiske virkninger af ændringen på den nuværende tildelings- og betalingsmodel. 2.1. Tildeling til betaling for elever der forventes segregeret til specialundervisning Tildelingen til grundtakstbetalingen i KORA-analysen foreslås at ske med baggrund i det samlede antal elever, der bor i skoledistrikterne. Beløbet fordeles så mellem skolerne efter det beregnede forventede antal segregerede specialundervisningselever (skolernes specialundervisningsbehov) af disse elever jf. KORA-modellens indekstal. 5
Denne tildeling forudsætter, at skolen også har betalingsforpligtigelsen for alle elever der bor i skoledistriktet. 6 I den nuværende model tager tildelingen udelukkende udgangspunkt i antallet af elever, der går på den enkelte skole. Det betyder, at distriktsskolen i den nuværende model ikke betaler for elever, der har benyttet muligheden for frit skolevalg. Dette foreslås ændret med den nye model. 2.2. Tildeling til arbejdet med inklusion Tildelingen til arbejdet med inklusion foreslås i KORA-analysen at ske ud fra en tilpasset udgave af modellen, som anvendes til beregning af indekstal for elever, der er segregeret til specialundervisning (afsnit 2.1.). 7 Tildelingen til arbejdet med inklusion foreslås således beregnet ud fra det antal elever, der går på den enkelte skole, og ikke som i tildelingen til grundtakstbetalingen for segregerede specialundervisningselever ud fra det samlede antal elever der bor i skoledistriktet. Det skyldes, at skolen i arbejdet med at etablere inkluderende læringsmiljøer udelukkende har ansvaret for egne elever. 2.3. Økonomiske virkninger af ændret tildelings- og betalingsmodel I tabel 2 ses, hvordan inddragelsen af elevers (og forældres) karakteristika (demografiske, socioøkonomiske og sundhedsrelaterede) påvirker ressourcetildelingen til skolerne til grundtakstbetaling og inklusion. Tildelingen er beregnet efter KORA-modellen i forhold til skoleåret 2013/14, hvor den samlede tildeling var 50,5 mio. kr. 8 I tabellen er den økonomiske virkning af de to nye tildelingsprincipper for henholdsvis elever til grundtakstbetaling og til inklusionsarbejdet lagt sammen. Den nærmere opdeling mellem de to områder kan ses i KORA-analysen. Tabel 2: Beregnet samlet tildeling til betaling for segregeret specialundervisning og til inklusionsarbejdet jf. KORA-modellen sammenlignet med eksisterende tildeling i skoleåret 2013/14. Beløb er angivet i mio. kr. Skole Nuværende fordeling Ny fordeling KORA Forskel Bavnehøjskolen 2,9 2,3-0,6 Hadbjerg Skole 3,2 4,0 0,8 Hadsten Skole 4,4 6,2 1,8 Haldum-Hinnerup Skolen 4,7 3,2-1,5 Korsholm Skole 1,3 1,1-0,2 Lilleåskolen 1,6 1,7 0,1 Præstemarkskolen 4,7 3,1-1,6 Rønbækskolen 5,8 4,0-1,8 Skovvangskolen 5,7 5,0-0,7 Søndervangskolen 5,8 6,2 0,4 Tungelundskolen 3,1 4,1 1,0 6 Anbragte i andre kommuner indgår således ikke i betalingsforpligtigelsen. 7 Der beregnes således også her et indekstal ud fra elevernes (og forældrenes) karakteristika. 8 Udgifter til 10. klasse er fratrukket, som i KORA-analysen. 6
Ulstrup Skole 3,3 5,5 2,2 Østervangskolen 4,1 4,3 0,2 Det skal bemærkes, at der foreslås en genberegning af de bagvedliggende indekstal med de nyeste socioøkonomiske og øvrige baggrundstal før implementeringen af den ændrede model. De beregnede tal i tabel 2 forventes således at ændre sig marginalt i forbindelse med implementeringen. 3. Forslag til ændringer i tildelings- og betalingsmodellen På baggrund af de konstaterede forskelle mellem skolerne foreslås det, at den nuværende tildelings- og betalingsmodel ændres med udgangspunkt i KORA-modellen. I afsnit 3.1. beskrives forslag til ændring i princippet for fordeling af specialundervisningsressourcer til skolerne. I afsnit 3.2. beskrives forslag til ændring i skolernes betalingsforpligtigelse (grundtakstbetaling). I afsnit 3.3. beskrives forslag til ændring i beregningerne for de elever, som går i 10. klasse (11. skoleår). I afsnit 3.4. foreslås implementeringsprocessen for ændringerne i tildelings- og betalingsmodellen. 3.1. Ændring i princippet for fordeling af specialundervisningsressourcer til skolerne I den nuværende tildelingsmodel tildeles skolerne ressourcer efter, hvor mange elever der går på den enkelte skole. Ressourcerne anvendes så af den enkelte skole til enten grundtakstbetaling for segregerede specialundervisningselever eller til arbejdet med inklusion. Fremover foreslås, at tildelingen af ressourcer til skolerne sker efter to principper: Først tildeles skolerne et beløb til grundtakstbetaling fordelt efter skoledistriktets andel af det samlede antal forventede elever til segregeret specialundervisning af alle de skolebørn som bor i distriktet. 9 Beløbet til fordeling til grundtakstbetalingen er ud fra ressourcetildelingen fra specialundervisningsbudgettet til skolerne i skoleåret 2013/14 på 32,0 mio. kr. Dernæst tildeles et beløb til arbejdet med at etablere inkluderende læringsmiljøer (inklusionsarbejdet). Dette beløb beregnes med baggrund i de elever, der går på den enkelte skole. Baggrunden for dette er, at arbejdet med at etablere inkluderende læringsmiljøer alene omfatter de elever, der går på den enkelte skole. Aldersvariablen er også taget ud i inklusionstildelingen, da inklusionsarbejdet er uafhængigt af alder. 10 Beløbet til fordeling til arbejdet med inklusion er ud fra ressourcetildelingen fra specialundervisningsbudgettet til skolerne i skoleåret 2013/14 på 18,5 mio. kr. 9 Således indgår også elever, som har valgt at gå på friskoler uden for kommunen, elever som går på efterskole mv. 10 I fordelingen til grundtakstbetaling er aldersvariablen bevaret idet det antages, at der er et stigende specialundervisningsbehov ved stigende alder. 7
Det samlede beløb varierer hvert år afhængig af de centrale nettoudgifter til etablering af specialundervisningstilbud. Med ændringen i tildelings- og betalingsmodellen tages fremover hensyn til forskelle i specialundervisningsbehovet og inklusionsarbejdet mellem skoledistrikterne jf. KORAmodellen. Den del af tildelingen der vedrører tildelingen til segregerede specialundervisningselever, og hvor der tages udgangspunkt i samtlige elever i skolernes distrikter, har betydning for skolernes betalingsforpligtigelse (se næste afsnit). 3.2. Ændring i skolernes betalingsforpligtigelse (grundtakstbetaling) Det foreslås, at skolerne fremover betaler grundtakst for alle de segregerede specialundervisningselever, der bor i skoledistriktet. Dette følger af, at fordelingen af budgetbeløbet til grundtakstbetaling i KORA-modellen (se forrige afsnit) også tager udgangspunkt i samtlige elever, der bor i skoledistriktet. Ændringen betyder, at skolerne i modsætning til nu 11 skal betale for specialundervisningselever, der bor i skoledistriktet, men som har benyttet sig af muligheden for frit skolevalg. Antallet af disse elever er pr. september 2015 opgjort til 9. Da det er den skole eleven går på (i dette tilfælde fritvalgsskolen), der har kompetencen til at henvise til specialundervisning, mens det er distriktsskolen, som skal betale grundtaksten, kan dette teoretisk svække det økonomiske incitament til inklusion. Princippet foreslås dog alligevel gennemført, da det vurderes at være en forholdsvis lille problemstilling. Dels fordi det drejer sig om få elever, og dels fordi det vurderes, at der kun vil være få tvivlstilfælde ved henvisning til specialundervisning. Endelig vil en undtagelse i forhold til de generelle principper i modellen kræve en fortløbende og forholdsvis kompleks administrativ manuel tilpasning af de anvendte elevtal i modellen. I de nærmere administrative retningslinier til skolerne omkring betalingen for segregerede elever indskrives dog, at det forventes, at lederen på fritvalgsskolen og lederen på distriktsskolen drøfter henvisningen førend den effektueres. Det er dog stadig lederen på fritvalgsskolen, som har den endelige henvisningskompetence. I den nuværende model har skolerne ikke betalingsforpligtigelsen for elever, der er anbragt i Favrskov Kommune på opholdssteder eller institutioner. I den ændrede tildelingsog betalingsmodel vil skolerne få betalingsforpligtigelsen for disse elever. Hvad angår elever, der går på privatskole eller efterskole, vil disse elever typisk blive henvist gennem distriktsskolen, som de vender tilbage til, hvis det viser sig, at de har behov for specialundervisning. Betalingen for disse elever vil således ikke i praksis eller kun i få tilfælde forandre sig i forhold til nu. Hvad angår elever, som er anbragt uden for kommunen, betaler skolerne i den nuværende model ikke grundtakst for disse elever, hvis de modtager til specialundervisning. Dette 11 Nu betaler fritvalgsskolen for disse elever. 8
vil heller ikke være tilfældet efter de foreslåede ændringer i tildelings- og betalingsmodellen, da eleverne ikke indgår i tildelingen af ressourcer til skolerne. 3.3. Ændring i beregningerne for de elever, som går i 10. klasse (11. skoleår) Det foreslås, at 10. klasseeleverne (11. skoleår) fremover, i modsætning til nu, ikke indgår i ressourcetildelingen til skolernes betaling for segregerede specialundervisningselever. Det betyder, at disse elever heller ikke bliver en del af skolernes betalingsforpligtigelse. Derfor foreslås det, at der afsættes en pulje af det samlede specialundervisningsbudget til dækning af den manglende grundtakstbetaling. Størrelsen af puljen beregnes hvert år i forbindelse med fordelingen af ressourcer fra specialundervisningsbudgettet til skolerne. Puljen påvirker ikke skolernes samlede økonomi, da eleverne ikke som nu indgår i skolernes betalingsforpligtigelse. Grunden til at 10. klasseeleverne ikke foreslås indregnet er, at eleverne udelukkende er knyttet til to skoledistrikter. Hvis eleverne indgår, vil det betyde en risiko for forholdsvis store økonomiske udsving for de to skoler fra år til år. Eksempelvis vil forholdsvis få elever ét år give en forholdsmæssig stor økonomisk gevinst for de to skoler og modsat ved forholdsvis mange elever. Dernæst vil en indregning af 10. klasseeleverne betyde, at elever, der i 9. klasse modtager specialundervisning betalingsmæssigt, automatisk overgår fra de tidligere distriktsskoler, uden at de to skoler kender eller har henvist disse elever til specialundervisning. Endelig ligestilles valget af 10. klasse med ungdomsuddannelserne, hvor skolerne heller ikke har en betalingsforpligtigelse. 3.4. Forslag til implementeringsproces for den ændrede tildelings- og betalingsmodel For at give skolerne mulighed for at tilpasse sig den ændrede model forslås ændringerne først iværksat fra skoleåret 2017/18. Det vurderes, at der ikke bør gennemføres en længere overgangsordning, da en sådan overgangsordning betyder, at skoler med et højt specialundervisningsbehov i en længere periode ikke vil få det fulde udbytte af ændringen. Det foreslås, at der laves en ny modelberegning på de nyeste data og beslutninger i foråret 2017 med henblik på implementeringen fra skoleåret 2017/18. Det foreslås, at der herefter laves en genberegning hvert tredje år første gang i foråret 2020 med henblik på skoleåret 2020/21. 9