Institutionaliseringen af Arbejdsløshedsforsikringen i Danmark, Sverige og Norge - - - En Komparativ Spatial Analyse - - -

Institutionaliseringen af Arbejdsløshedsforsikringen i Danmark, Sverige og Norge - - - En Komparativ Spatial Analyse - - - Juni 1997 Statskundskab Aarhus Universitet Politologisk pgaveseminar i Analytisk Politisk Teori ved Bjørn Lomborg Kristoffer Schantz Årskort nr. 941368 Antal Bytes: 76.163

Indholdsfortegnelse 1. Indledning... 3 2. Rational choice og koalitionsteori... 4 2.1. Rational choice som approach...4 2.2. Rational choice institutionalismen...5 2.3. Koalitionsteori...5 3. Institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen... 5 3.1. Den administrative rationelle interesse...5 3.2. Regeringspartiers tilsyneladende irrationalitet...7 3.3. En ideologisk forklaring...8 3.4. En todimensional koalitionsteoretisk rationel forklaring...9 4. De politiske partiers policy præferencer... 10 4.1. Danmark...11 4.2. Sverige...13 4.3. Norge...15 5. En spatialmodel... 16 5.1. Modellen...16 5.1.1. Modellens antagelser...16 5.1.2. Condorcets paradoks...17 5.1.3. Den endimensionale model...17 5.1.4. Den todimensionale model...17 5.2. En spatial analyse af institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen...19 5.2.1. Danmark...20 5.2.2. Sverige...22 5.2.3. Norge...25 6. En strategisk ligevægts spatialmodel... 26 6.1. Modellen...26 6.2. En ligevægts spatial analyse af institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen...26 6.2.1. Kommunistpartiet i Sverige...26 6.2.2. Partiet Venstre i Danmark...27 6.2.3. Arbejderpartiet i Norge...27 7. Konklusion... 30 8. Litteraturliste... 33 2

1.Indledning Denne opgaves udgangspunkt er, at aktørerne formodes at handle rationelt i deres egeninteresse. Ud fra en simpel model med klare forudsætninger og testbare hypoteser giver jeg en generel komparativ forklaring på en konkret lovgivningsbeslutning, nemlig institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen i Danmark, Sverige og Norge. De historiske rødder for arbejdsløshed kan trækkes helt tilbage til det 16. århundrede, hvor kommercialiseringen af landbruget blev begyndelsen på opløsningen af de traditionelle feudale systemer af beskyttelse og forpligtelse. Ekspansionen af markedet og industrialiseringen forårsagede cykliske fluktuationer i efterspørgselen efter arbejdskraft, hvorved den moderne arbejder i stadig stigende grad stod overfor arbejdsløshed og med den fattigdom og armod. Et væsentlig led i faktisk alle de fremvoksende velfærdsstater i Europa var derfor gennemførelsen af statsstøttede arbejdsløshedsforsikrings programmer. To hovedtyper af arbejdsløshedsforsikringsprogrammer stod frem, dels en fagforenings administreret forsikringsordning og dels en offentligt administreret forsikringsordning. Til disse to hovedtyper knyttede der sig væsentlige politiske interesser, idet administrationen af arbejdsløshedsforsikringen for fagforeningerne ville have en vigtig mobiliserende effekt. Derfor forventes det, at partier, som er tilknyttet fagbevægelsen, vil forsøge at gennemføre en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring, mens partier som har et modsætningsforhold til fagforeningerne vil forsøge at undgå fagforeningskontrollerede arbejdsløshedsforsikringer. Det viser sig imidlertid, at flere partier med et direkte modsætningsforhold til fagforeningerne har indført fagforeningsadministrerede arbejdsløshedsforsikringer, samt at mange arbejderpartier med stærke bånd til fagbevægelsen har indført offentlige administrerede arbejdslø s- hedsforsikringer. Nogle partier har derfor tilsyneladende handlet imod deres rationelle interesser. Jeg har valgt at koncentrere mig om de tre nordiske lande Danmark, Sverige og Norge først og fremmest fordi institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikring i alle disse tre lande stiller nogle interessante spørgsmål: For det første, hvorfor indfører et liberalt parti i Danmark i 1907 tilsyneladende imod deres rationelle administrative interesse en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring? For det andet, var Socialdemokratiets valg af en fagforenings administreret arbejdsløshedsforsikring i Sverige i 1934 virkeligt et udtryk for strate- 3

gisk adfærd med det formål at designe institutioner i deres langtsigts rationelle egeninteresse? g endelig for det tredje, hvorfor indfører Arbejderpartiet i Norge i 1938 tilsyneladende imod deres rationelle administrative interesse en offentligt administreret arbejdsløshedsforsikring? pgavens hovedformål er derfor ud fra en realistisk model at give en rationel forklaring på, at nogle partier tilsyneladende har handlet irrationelt ved institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen. Der opstilles en spilteoretisk model, som hviler på to fundamentale forudsætninger. For det første, at institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen indeholder to fundamentale dimensioner, den administrative og den finansieringsmæssige. For det andet, at det politiske spil altid vil være kendetegnet af et koalitionsspil. Der er derfor tale om et koalitions- og forhandlingsspil, hvor administrativ- og finansieringsmæssig kontrol sammenblandes. Endvidere åbner denne model for, at de politiske partier kan handle strategisk og derfor måske ikke handler i direkte overensstemmelse med deres rationelle policy præferencer. 2.Rational choice og koalitionsteori 2.1.Rational choice som approach Den centrale underliggende antagelse for denne opgave er, at aktørernes adfærd kan forklares med, at de handler rationelt. Tsebelis definerer rationalitet som nothing more than an optimal correspondence between ends and means (Tsebelis 1990, s. 18). Selvom denne definition er simpel, sætter den mange begrænsninger for aktøren. Tsebelis opstiller således en række betingelser for, at der kan være tale om rationelle forklaringer (Tsebelis 1990, s. 24-31). Konsekvensen heraf er, om man overhovedet kan karakterisere nogle beslutninger som rationelle. Jeg er her enig med Tsebelis i, at rationalitet ikke skal ses som en model for menneskelig adfærd, men at den derimod kun er relevant for menneskelig handlen i visse situationer. Disse situationer er ifølge Tsebelis karakteriseret ved at the actors identity and goals are established and the rules of the interaction are precise and known to the interacting agents (Tsebelis 1990, s. 32). Det politiske koalitions spil er netop karakteriseret således, og derfor er rationalitetsantagelsen en realistisk approksimering af dette spil. 4

2.2.Rational choice institutionalismen Det teoretiske udgangspunkt her er, at politiske institutioner er vigtige. Ifølge rational choice institutionalismen er politiske institutioner enheder, som velovervejet og helt tilsigtet er blevet skabt af rationelle målorienterede politiske aktører (Tsebelis 1990, s. 9-11). Politiske institutioner kan begrænse visse individer, og på samme tid fremme andre individers interesser (Giddens 1993, s. 169), de kan endvidere på grund af deres generelle træghed institutional robustness (Shepsle 1989, s. 143) virke som strukturelle fænomener. Ved institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen gjaldt det for de politiske partier om at få designet dels den administrative dimension og dels den finansieringsdimension efter deres egne rationelle institutionelle interesser. 2.3.Koalitionsteori Europæisk koalitionspolitik er blevet analyseret fra to vidt forskellige vinkler. For det første, er der den europæiske tradition, hvis rødder især udspringer af Stein Rokkans arbejder. Det er en empirisk orienteret tradition, som hovedsageligt gør brug af en induktiv metode. For det andet, er der et spilteoretisk approach, som er opstået i kølvandet på klassikeren i denne tradition, William Rikers bog Theory of Political Coalitions. Problemet i Rokkans metode er ud fra denne opgaves metodologiske udgangspunkt, at Rokkan ikke er i stand til at opstille enkle og falsificerbare hypoteser, hvorved det ikke er muligt at udføre strenge videnskabelig tests. Dette er den spilteoretiske tilgang i stand til, men til gengæld har spilteorien væsentlige problemer, når det kommer til at forklare virkelige koalitioner, fordi Coalition bargaining in Europe, in short, does not take place in the sterile conditions of a laboratory; it takes place in the dirt of a real political world in which all things are never equal (Schofield og Laver 1990, s. 90). Dette skisma tages op i diskussionen i afsnit 7. 3.Institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen 3.1.Den administrative rationelle interesse Forklaringen på den høje tilslutning til fagforeninger har været et centralt problem i politol o- gien og ikke mindst et problem for spilteorien, fordi det har været opfattelsen, at det centrale i fagforeningernes virke er de kollektive overenskomstforhandlinger. Ifølge Mancur lson (1965) ville arbejdere derfor ikke tilslutte sig fagforeninger, hvis de opførte sig individuelt 5

rationelt. Rationelle arbejdere ville vælge at blive free-riders, hvilket vil sige at nyde godt af fordelene fra organisationen uden at være med til at betale omkostningerne ved at opretholde organisationen. Idet især nogle lande har en meget høj fagforenings tilslutning, konkluderer lson, at nogle fagforeninger må have været i stand til at skabe selektive incitamenter, som ligger udover de kollektive overenskomst forhandlinger. Jeg vil i det følgende argumentere for, at i de lande hvor fagforeningerne administrerer arbejdsløshedsforsikringen, udgør administration af arbejdsløshedsforsikringen netop et sådant selektivt incitament. (Rothstein 1992, s. 36-37). Fagforeningernes vigtigste magtressource er kontrollen over udbuddet af arbejdskraft. De vigtigste institutioner for fagforeningerne er derfor de institutioner, som influerer på fagforeningernes muligheder for at fastholde kontrollen over udbuddet af arbejdskraft. En meget vigtig faktor i kontrollen over udbuddet af arbejdskraft ligger i at kunne definere, hvem der kan betragtes som arbejdsløse, og hvem der ikke kan. Tildeling af arbejdsløshedsforsikring kræver, at der for hvert enkelt individ tages stilling til hvilket job, der kan anses som passende, og dermed hvilket job en arbejdsløs ikke kan afslå som ikke-passende. Dette kan i praksis kun gøres ved at overlade street-level bureaucrats (se Lipsky 1980) betydelige selvstændige beføjelser. Det er derfor altafgørende for fagforeninger, at de står for administrationen af arbejdsløshedsforsikringen på street-level bureaucrats niveau. Empirisk viser der sig også en klar sammenhæng mellem de lande som har en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikringsskema, og de som ikke har. I tabel 3.1. vises en multivariat regressions analyse af 18 lande, som forklarer 82% af variationen i fagforeningernes tilslutning. Regressionsanalysen viser, at en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring giver en forskel i gennemsnitlig forventet fagforeninges tilslutning på 20,29%, selv når der kontrolleres for de to andre variabler, venstre-orienteret regering og antal potentielle fagforeningsmedlemmer, som blandt andet Wallerstein 1989 har vist, korrelerer i høj grad med fagforeningernes tilslutning 1. 1 Selvom den administrative opbygning af arbejdsløshedsforsikringen korrelerer med tilslutningen til fagforeningerne, så siger den multivariate regressions analyse ikke noget om den kausale relation. Det kunne således tænkes, at det var allerede stærke fagforeninger, som formåede at indføre en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring. Rothstein viser dog ved hjælp af en di a- kron komparativ analyse, at dette ikke er tilfældet. Derfor så må den kausale relation, gå som den teoretiske forklaring også lægger op til nemlig at en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring betyder en højere fagforenings tilslutning. 6

Tabel 3.1. Kryds-nationale forskelle i fagforeningernes tilslutning, som funktion af fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring, venstre orienteret regering og (den naturlige logaritme af) potentielle fagforeningsmedlemmer Uafhængige variabel Ustandardiserede koefficient Standardiserede koefficient Standard fejl Konstant 86,77 0,00 17,50 Venstre-orienteret regering 0,23 0,34 0,09 Potentielle fagforeningsmedlemmer -5,80 0,41 1,90 Fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring 20,29 0,38 8,60 Antal cases: 18 r 2 = 0,82 Note: Resultaterne er signifikante ved 0.5 niveau. Brugen af den naturlige logaritme af potentielle fagforeningsmedlemmer betyder, at det er den procentvise stigning og ikke den absolutte stigning i antallet af potentielle fagforeningsmedlemmer, som betyder noget for fagforeningernes tilslutning. (Rothstein 1992, s. 43) Eftersom det antages, at fagforeningerne i overvejende grad er en positiv magtfaktor for arbejderbevægelsen, så ville man udfra en rationel institutionel betragtning forvente, at partier, som repræsentere arbejderbevægelsen, vil indføre en fagforeningsadministreret ordning, mens liberale og konservative partier, som står i et modsætningsforhold til arbejderbevægelsen, ville forsøge at indføre en offentligt administreret arbejdsløshedsforsikrings ordning.det er naturligvis en forudsætning herfor, at aktørerne ved institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsi k- ringen var klar over denne positive sammenhæng mellem fagforeningernes tilslutning og fagforeningernes administration af arbejdsløshedsforsikringen. Men selv om aktørerne ikke kendte Mancur lsons formelle selektive incitament teori i den første tredjedel af det tyvende århundrede, så var fagforeningerne og de politiske partier dog utvivlsomt klar over, at hvis de sørgede for nogle meget håndgribelige fordele for fagforeningsmedlemmer, så ville det have en positivt mobiliserende effekt. 3.2.Regeringspartiers tilsyneladende irrationalitet Hvis man ud fra ovenstående analyse, derfor forventer at alle rationelle arbejderparti regeringer, vil indføre fagforeningsadministrerede ordninger, mens alle rationelle liberale og konservative regeringer vil indføre offentligt administrede ordninger, så har mange regeringspartier tilsyneladende handlet irrationelt. Dette fremgår af tabel 3.2, hvor det eneste Socialdemokratiske parti, der har indført en arbejdsløshedsforsikring i overensstemmelse med deres rationelle interesser er det svenske i 1934, og de eneste liberale eller konservative partier, der har indført en arbejdsløshedsforsikring i overenstemmelse med deres rationelle inte- 7

resser er partier i: Storbritannien (1911), Italien (1919), Tyskland (1927), Belgien (1920) og Frankrig (1967). Tabel 3.2. Regeringsparti som gennemførte forskellige administrative løsninger for arbejdsløshedsforsikringen Regeringsparti 2 Type af skema: Socialdemokratisk Liberalt / Konservativt Ikke fagforeningsadministreret Østrig (1920), Norge (1938), Holland (1949) Storbritannien (1911), Italien (1919), Tyskland (1927), Belgien (1944), Frankrig (1967), Fagforeningsadministreret Sverige (1934) Frankrig (1905), Danmark (1907), Holland (1916), Finland (1917), Belgien (1920), Schweiz (1924) (Alber 1984: 170). Rothstein konkluderer således på baggrund af denne tabel at: many labor movements seem simply to have made the wrong choice in deciding what system of unemployment insurance to strive for being a rational goal maximizer when creating institutions (Tsebelis 1990) seems thus not so simple. (Rothstein 1992, mine kursiveringer). 3.3.En ideologisk forklaring En mulig forklaring på denne tilsyneladende irrationalitet er, at offentlig administration af arbejdsløshedsforsikring ville komme flere arbejdere til gode, fordi den ikke kun var begrænset til fagforeningsmedlemmer. Derfor var en offentlig administreret ordning, den ordning som bedst sikrede arbejdernes umiddelbare interesser og i tråd med den socialistiske ideologi om social forsikring som en borgerrettighed. Den liberale ideologi har til gengæld dybe rødder i individuel ansvarlighed og selvhjælp organisering samt en antipati mod offentlig administration. Derfor kunne forklaringen på at nogle partier tilsyneladende har handlet imod de- 2 Albers operationalisering af hvilket regeringsparti, der står som regeringsparti, er absolut ikke uproblematisk, og det er da også denne operationalisering, der danner baggrund for min kritik af Albers og især Rothsteins konklusioner. For det første, så klass i- ficeres koalitions regeringer hovedsageligt udfra hvilket parti, som premierministeren kommer fra, det bortdefineres derfor fuldstændigt, at der er tale om en koalition af forskellige partier. Der tages ligeledes heller ikke højde for, om der er tale om en minoritetsregering eller ej. Dette betyder, for det første, at denne klassifikation naturligvis ikke kan tage højde for det koalitions- og forhandlingsspil, som jeg anser som essentielt for alle koalitionsregeringer og minoritetsregeringer. For det andet, så kan denne klassifikation ikke tage højde for vigtige nationale variationer i partiernes politiske karakter, hvilket Alber dog også er helt klar over: It is obvious that the crude classification cannot capture important national variations in the political character of parties that are equally labelled. (Alber, s. 179, note 30). Dette betyder, at partier som er klassificeret i en kategori i dette skema, kan have andre interesser, som måske endda er mere væsentlige end de administrative interesser, således som det var tilfældet for partiet Venstre ved institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikring i Danmark i 1907. 8

res rationelle institutionelle interesse være, at ideologiske mål har været vigtigere end rati o- nelle beregninger. Denne forklaring har sandsynligvis en vis sandhedsværdi, men der er dog også væsentlige r- a gumenter for, at man ikke skal afskrive den rationelle institutionelle forklaring så hurtigt, som Rothstein gør. Det væsentligste argument mod den ideologiske forklaring er således, at institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen er af en så gennemgribende og afgørende betydning for de væsentlige mobiliseringsmuligheder, der ligger i at have kontrollen over administrationen af denne ordning. Når en lov er af en sådan strategisk vigtighed for alle partier, så synes det derfor rimeligt, at de ikke vil lade ideologiske policy betingede mål gå frem for de mere rationelle institutionelt orienterede mål. 3.4.En todimensional koalitionsteoretisk rationel forklaring I dette afsnit vil jeg opstille forudsætningerne for en mere realistisk rationel forklaring af institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen (se også note 2), idet jeg mener, at Rothsteins afvisning af et rational choice approach som forklaring, er forhastet. For det første er det nødvendigt at bestemme partiernes rationelle præferencer mere præcist end blot ved at klassificerer dem som enten arbejder eller liberale/konservative partier. For det andet indeholder institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen to centrale dimensioner. Dels den af Rothstein hævdede administrative dimension, men dels også en finansieringsmæssig dimension. Det er nødvendigt at inddrage den finansieringsmæssige dimens i- on eksplicit i analysen, fordi denne dimension ved institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen i høj grad også blev politiseret og derfor indgik med væsentlig vægt i forhan d- lingsspillet (Nørgaard 1997, s. 180-184; Haagensen 1976, s. 123-125 og Rothstein 1992, s. 47-48). Finansieringsmæssigt ville en arbejdsløshedsforsikring have en markant omfordelende effekt mellem by og land, fordi arbejderne i byerne var langt mere organiserede end arbejderne på landet, hvorved langt flere arbejdere i byerne end på landet ville arbejdsløshedsforsikre sig og derved få gavn af de offentlige tilskud. Arbejdsløshedsforsikringen blev derfor af de rurale interesser anset for endnu et socialt tiltag, som ville komme byerne til gode på bekostning af landet, the peasants felt exploited in their dealings with city folk and wanted to shift the tax burdens to the expanding urban economies (Lipset og Rokkan, s. 20). Det forventes derfor, at på den finansieringsmæssige dimension vil partier med væsentlige rurale 9

interesser gå ind for en forholdsvist lav offentlig støtte, mens partier med hovedsageligt bymæssige interesser forventes at gå ind for en høj grad af offentlig støtte. Årsagen til, at begge disse to dimensioner bliver politiseret i den grad ved institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen, er, at de hver afspejler en af de vigtigste konfliktlinjer (jævnfør Rokkans trekant (Lipset og Rokkan 1967)) i skandinavisk politik på dette tidspunkt: Den administrative dimension afspejler en arbejder-arbejdsgiver dimension, mens den finansieringsmæssige dimension afspejler en land-by dimension. For det tredje er det nødvendigt at betragte det forhandlings- og koalitionsspil, som ligger til grund for institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen. Kun to af ovenstående partier, som er klassificeret som regeringspartier, det er Storbritannien i 1911 og Italien i 1919, har reelt majoriteten til at kunne gennemføre præcis den politik, som de ønsker, og som det ses, følger begge disse partier deres rationelle administrative interesser. Mest tydeligt gælder dette for Storbritannien, hvor den liberale regering, som det første land i verdenen, gennemførte en helt offentligt administreret arbejdsløshedsforsikring på trods af meget kraftig modstand fra fagforeningerne. (Harris, s. 317). 4.De politiske partiers policy præferencer I dette afsnit placeres partiernes policy præferencer på de to dimensioner: Den administrative og den finansielle. Der pointeres, at enkelte partier ikke har handlet direkte i overensstemmelse med deres rationelle institutionelle interesse. Disse tilfælde vender jeg tilbage til i afsnit 6, hvor jeg vil argumentere for at disse partier handlede strategisk, hvilket er med til at give en del af forklaringen på nogle af partiernes tilsyneladende irrationalitet. Partierne placeres på de to dimensioner udfra en kvalitativ analyse, og det er derfor indlysende, at det ikke er muligt at placere partierne præcist på interval niveau, hvilket analysen egentligt kræver. Men idet analysen er robust overfor mindre fejlplaceringer er dette dog forholdsvis problemløst (se også afsnit 5). Umiddelbart synes det at den administrative dimension bør anses som en dikotomi bestående af de to modpoler: fagforenings- eller offentligt administreret, men idet en fagforeningsadministreret ordning kan være mere eller mindre offentligt kontrolleret ved hjælp af mere eller mindre præcise generelle love og retningslinjer for arbejdsløshedsforsikringens virkemåde, så er det muligt at betragte graden af fagforenings kontrol som en kontinuert variabel. 10

Mere problematisk er derimod, at jeg udelukkende fokuserer på koalitionsspillet i andet kammeret i de respektive lande. I alle tre lande i analysen spillede første kammeret således en vigtig rolle, og ved at undlade at behandle dette spil, går der derfor væsentlige aspekter i forståelsen af den faktiske koalitionsdannelse tabt. Ved at undlade dette aspekt er det dog muligt at give en mere klar og enkel fremstilling. 4.1.Danmark 3 Danmark var i 1907 blandt de første lande, der indførte en landsdækkende offentlig støttet r- a bejdsløshedsforsikring. Det var især Socialdemokratiet, men også noget overraskende Højre, som havde presset på for at få en arbejdsløshedsforsikring. Men det var partiet Venstre, som var det egentlige parti bag gennemførelsen af en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring med en på den tid forholdsvis høj grad af offentlig støtte. Socialdemokratiet Socialdemokratiet gik ind for en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring. Argumentet udadtil var, at kontrollen med de arbejdsløse var bedre i en fagforeningskontrolleret arbejdsløshedsforsikring, både fordi fagforeningerne ville have direkte økonomiske interesser i at minimere skulkning, og fordi fagforeningerne kendte medlemmerne personligt. Men denne position var dog også i overensstemmelse med fagforeningernes og dermed Socialdemokratiets rationelle administrative interesser. Med hensyn til den finansielle dimension ønskede Socialdemokratiet en så høj grad af subsidier til fagforeningerne som muligt, hvilket ville være i deres vælgeres direkte økonomiske interesse. Venstre Venstre gik på den ene side ind for en fagforeningsadministreret forsikring ud fra det liberalistiske credo om selvhjælp og en god del antipati imod offentlige bureaukratier, men på den anden side havde Venstre væsentlige forbehold overfor, at fagforeningerne skulle administrere ordningen. Resultatet blev, at Venstre sammen med Højre indførte det ultimatum, at hvis det skulle være en fagforeningsadministreret ordning, så skulle midlerne til arbejdsløshedsforsikringen administreres uafhængigt af fagforeningerne, mens fagforeningerne således kun skulle have ansvaret for ordningens praktiske management. Derved kunne fagforeningerne 3 Analysen af de danske partiers policy præferencer bygger på: Asbjørn Sonne Nørgaard, The Politics of Institutional Control: Corporatism in Danish ccupational Safety and Health Regulation & Unemployment Insurance, 1870-1995, Ph.D.-pgave, Århus Universitet, 1997, s. 95-140 og s. 164-203. 11

aldrig blive i stand til at bruge arbejdsløshedsmidler som strejkeressource, og samtidig kunne fagforeningsmedlemskab gøres uafhængigt af tilmelding til arbejdsløshedsforsikring. Ikke desto mindre så forekommer det naivt at tro, at dette administrative skel mellem management og midler fuldstændig ville fratage fagforeningerne fordelene ved at administrere ordningen. Umiddelbart synes det således, imod vores forventning, at ideologiske begrundelser har haft større betydning end rationelle institutionelle overvejelser. Men i 1907 var Venstres vigtigste interesse at sikre selvejerbønderne, som var Venstres direkte valggrundlag. Selvejerbønderne ønskede en fagforeningsadministreret ordning, fordi at fattige dagsarbejdere og høstkarle på landet, som iøvrig ofte blev betalt delvist i naturalier, sandsynligvis ikke ville lade sig forsikre i en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring. Derfor ville en fagforeningsadministreret ordning betyde, at den rurale økonomi ville blive afskærmet fra det stigende lønpres, som en offentlig arbejdsløshedsforsikringen måtte skabe. Der er dog ingen direkte beviser for denne påstand, men Nørgaard argumenter indirekte for at denne fortolkning er korrekt: a counter-factual argument suggests that the interpretation is probable: Why accept union dominance of the unemployment schemes if there is nothing to be gained politically or economically? The answer is, of course, that there was something to be gained, namely the de facto exclusion of most rural workers from the insurance program. (Nørgaard 1997, s. 172). Med hensyn til den finansieringsmæssige dimension gik Venstre noget overraskende og tilsyneladende imod deres rationelle finansieringsmæssige interesser ind for en forholdsvis høj grad af offentlige subsidier til en arbejdsløshedsforsikring, som i langt overvejende grad kun ville komme arbejderne i byerne til gode. Højre Højre havde som udgangspunkt en meget negativ indstilling overfor en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring, idet Højres interesser traditionelt lå hos arbejdsgiverne i byerne og de anså arbejdsløshedsforsikringsfondene for et skjult tilskud til fagforeningernes strejkeaktiviteter. Finansieringsmæssigt havde Højre af ideologiske grunde og i overensstemmelse med arbejdsgivernes interesser traditionelt gået ind for en stram økonomisk politik og imod dyre social tiltag. Men idet at Højres valggrundlag i stadig stigende grad var baseret på arbejderstemmer 4, så var Højres finansieringsmæssige interesser i forbindelse med arbejdsløshedsforsikring i hvert fald til en hvis grad sammenfaldende med Socialdemokratiets. 4 Nørgaard estimerer således at sandsynligvis langt over 50% af Højres stemmer i visse distrikter udgjordes af arbejdere allerede i slutningen af 1890 erne. (Nørgaard 1997, s. 121). 12

Radikale De Radikale, var brudt ud af Venstre i 1905, fordi de mente, at Venstre førte en for moderat linie. De Radikale vælgere tilhørte dels mellemklassen i byerne og dels den rurale underklasse, og gik derfor ind for vidtgående sociale reformer og dermed en høj grad offentlige subsidier til arbejdsløshedsforsikringen. Med hensyn til den organisatoriske dimension ville man formode, at de Radikale ville gå ind for en offentlig organiseret ordning, men af større vigtighed for de Radikale var på dette tidspunkt det valgforbund, de havde indgået med Socialdemokratiet. Derfor var de Radikales mest rationelle policy præference ikke at afvige for meget fra de Socialdemokratiske præferencer. Moderate Venstre Det Moderate Venstres var i arbejdsmarkedspolitiske spørgsmål tæt på Venstre, men hældede dog lidt mere mod Højres holdninger (Nørgaard 1997, s. 124, note 4) 4.2.Sverige 5 I sammenligning med andre europæiske lande fik Sverige først gennemført en arbejdsløshed s- forsikring relativt sent, nemlig i 1934. Der var to væsentlige grunde hertil. For det første havde Sverige udviklet et unikt arbejdsløshedsprogram, som i hovedsagen bestod i, at arbejdsløse blev sendt i arbejdslejre. For det andet og i forlængelse heraf, var det ikke politisk muligt at få indført en arbejdsløshedsforsikring, fordi Højre havde flertallet i Sveriges første kammer og var indædt modstander af en arbejdsløshedsforsikring. Den ordning der blev gennemført var hovedsageligt et kompromis mellem Socialdemokratiet og de Liberale. Kompromisset bestod i at det blev en fagforeningsadministreret ordning i overenstemmelse med Socialdemokratiets interesser, men under streng offentlig kontrol og med et på dette tidspunkt forholdsvis lavt støtte niveau i overenstemmelse med de Liberales interesser. Socialdemokratiet Lige fra begyndelsen af var Socialdemokratiets mål at gennemføre en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring, men i slutningen af 1920 erne betød en høj arbejdsløshed samt utilfredshed med arbejdslejrene, at Socialdemokratiet var presset til at forsøge at indgå en aftale om en arbejdsløshedsforsikring med den daværende liberale regering, ligegyldigt om 5 Analysen af de svenske partiers policy præferencer bygger på: Rothstein, Bo, Labor-market institutions and working-class strength i Kathleen Thelen, Sven Steinmo og Frank Longstreth (red.), Structuring politics: Historical institutionalism in comparative analysis, Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 13

den så var fagforeningsadministreret eller ej 6. Men da den liberale regering ikke formåede at gennemføre en arbejdsløshedsforsikring i disse år, så kunne Socialdemokratiet, da de selv fik regeringsmagten efter en valgsejr i 1932, igen forsøge at få gennemført en arbejdsløshedsfo r- sikring i overensstemmelse med deres rationelle administrative interesser om en fagforeningsadministreret ordning. Finansieringsmæssigt ønskede Socialdemokratiet naturligvis så høj en grad af statslige subsidier som muligt. Det Liberale Parti De liberale var splittet i spørgsmålet om organiseringen af arbejdsløshedsforsikring. På den ene side tøvede de med at indføre en offentligt administreret obligatorisk ordning, fordi de mente, at de økonomiske omkostninger ville være for høje, samt at en sådan ordning ville e- b tyde endnu et offentligt bureaukrati. På den anden side havde en frivillig fagforeningsadministreret ordning ingen af disse problemer, men de liberale var dog også klar over, at dette ville være en institutionel fordel for fagforeningerne. Dette var også de vigtigste årsager til, at de liberale ikke fik gennemført en arbejdsløshedsforsikring i perioden 1930 til 1932, hvor de sad i regering, og hvor Socialdemokratiet havde været presset til at forsøge at indgå en aftale om en arbejdsløshedsforsikring næsten ligegyldigt hvordan denne aftale ville blive udformet. Finansieringsmæssigt ønskede de liberale en forholdsvis billig løsning. Højre Højre var stærkt imod indførelsen af en arbejdsløshedsforsikring, offentligt såvel som fagfo r- eningsadministreret, fordi Højre ønskede for alt i verdenen at bibeholde de omtalte arbejdslejrene. Dette var for det første på grund af arbejdslejrenes løn-deflationære tendens, og for det andet på grund af at Højre havde fået indført at alle arbejdere, som tilhørte erhverv, hvor fagforeningerne var involveret i strejker og lignende, blev udelukket fra enhver offentlig hjælp. Derved var den gængse arbejdsmarkedspolitikken et væsentlig våben for Højre til at svække arbejderbevægelsen. Bondeforbundet Bondeforbundet var dels af samme årsager som Højre og dels på grund af væsentlige rurale interesser også imod enhver arbejdsløshedsforsikrings ordning. 6 Der er her en klar parallel til det norske Arbejderpartis situation i 1938 - se afsnit 6.2.3. 14

Kommunisterne Kommunisterne gik ind for en offentlig administreret arbejdsløshedsforsikring, fordi de anså denne løsning for den, der ville komme flest arbejdere til gode. Dette er dog imod deres rationelle administrative institutionelle interesse, hvilket altså tilsyneladende kan virke som en irrationel adfærd. Finansieringsmæssigt gik kommunisterne ind for en så høj grad af offentlige subsidier som muligt. 4.3.Norge 7 I 1926, 1929 og 1931 fremsatte partiet Venstre forslag om en offentlig administreret arbejdsløshedsforsikring i Norge, men idet Arbejderpartiet blandt andet stemte imod, blev disse forslag ikke gennemført. I 1937 fremsatte Arbejderpartiet derimod meget overraskende et forslag om en offentlig administreret ordning, som på mange måder var lig det forslag som Venstre havde stillet flere gange, og som Arbejderpartiet ikke havde ønsket at være med til at gennemføre. Dette forslag blev endelig gennemført ved et kompromis mellem Venstre og Arbejderpartiet, hvorved Norge fik en offentlig administreret arbejdsløshedsforsikring med et forholdsvis høj grad af offentlig støtte. Arbejderpartiet Arbejderpartiet i Norge havde som det fremgår af ovenstående og i tråd med deres rationelle policy præferencer gået ind for en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring, og derfor gået imod Venstres lovforslag i 1926, 1929 og 1931. Men i 1937 vendte Arbejderpartiet rundt på en tallerken og fremsatte et forslag om en offentligt administreret arbejdsløshedsforsikring i lighed med Venstres tidligere forslag. Finansieringsmæssigt gik Arbejderpartiet naturligvis ind for en så høj grad af statslige subsidier som muligt for at knytte deres kernevælgere, industriarbejderne, tættere til sig. Venstre Venstre gik, som det fremgår af de lovforslag, de lagde frem i 1926, 1929 og 1931 ind for en offentligt administreret arbejdsløshedsforsikring i overensstemmelse med deres rationelle interesser, men at de også gik ind for en relativt høj grad af statslig støtte er derimod bemærkelsesværdigt. Dette skal dog ses i relation til valget i 1936, hvor Arbeiderpartiet havde vun- 7 Analysen af de norske partiers policy præferencer bygger på: Haagesen, Eva, Frivillige Arbeidsløshetskasser eller bligatorisk Statlig Arbeidsløshetstrygd? Loven om Arbeidsløshetstrygd av 1938 - Bakgrunn, Forudsetninger og Debatt, slo Universitet: Hovedopgave i Historie, 1976 og Pettersen, Per Arnt, Linjer i Norsk Sosialpolitikk, slo: Universitetsforlaget, 1982. 15

det en stor sejr især på baggrund af industriarbejdernes stemmer. For at vinde nogle af disse stemmer tilbage måtte den sparepolitiske tankegang derfor neddæmpes. Højre Højre var indtil 1938 principielt gået imod indførelsen af en offentlig arbejdsløshedsforsi k- ring, fordi de anså det for økonomisk uansvarligt. Men i 1938 var Højre ligesom Venstre trængt af Arbejderpartiets valgsejr i 1936 og kunne derfor vanskeligt tage en åben konflikt om en socialpolitisk reform, og kunne i hvert fald ikke fastholde den sparepolitiske linie fra 1920 erne. Derfor gik Højre principielt ind for offentlig administreret ordning med en endda forholdsvis høj offentlig finansieringsandel. Bondepartiet Bondepartiet gik i overenstemmelse med deres rurale interesser imod enhver arbejdsløshedsforsikring, fordi de anså en arbejdsløshedsforsikring som et nyt socialt tiltag, som ville betyde overførsel af midler fra land til by. 5.En spatialmodel 5.1.Modellen 5.1.1.Modellens antagelser Først er det nødvendigt at introducere det spilteoretiske begreb en kerne. Kernen er det sæt af udominerede outcomes i forhandlinger mellem flere parter, som når de først er valgt, ikke kan blive nedstemt. En kerne, hvis en sådan eksisterer, er simpelthen majoritets vinderen i et givet spil, det vil sige det alternativ, som kan få en majoritet i parvis styrkeprøve mod hvert andet alternativ 8. Hvis et spil har en kerne, så vil vi forvente at outcomes vil befinde sig i denne kerne og dermed være forudsigelige. Først og fremmest antages det, at hver aktør har et alternativ, som er hans idealpunkt, og at aktøren kan rangere alternativer, efter hvor tæt de er på dette idealpunkt 9. I første omgang (afsnit 5) antages det også, at aktørerne altid stemmer for det alternativ, som de foretrækker (si n- 8 Det antages, at stemmelighed ikke er muligt, hvilket dog heller ikke er problematisk, idet faktisk talt alle parlamenter har procedurer for hvorledes tilfælde af stemmelighed skal afgøres. 9 Disse antagelser kan også udtrykkes som euklidiske præferencer eller cirkulære indifferens kurver. 16

cere voting). Endvidere forudsættes det for at lette fremstillingen, at de to dimensioner i den todimensionale model er uafhængige. 5.1.2.Condorcets paradoks Når en gruppe skal tage en beslutning, opstår der nogle gange et væsentligt problem, som også er kendt som Condorcets paradoks. Det består i, at selv om hvert individ i gruppen har præferencer, som er konsistente (komplette og transitive), så er det ikke nødvendigvis også sandt for gruppens præferencer. Hvis individerne i gruppen har en bestemt type præferencer, så vil majoritetsreglen producere alternativer, som siges at cykle. Det vil sige, at der ikke er et alternativ, som kan få en majoritet i parvis styrkeprøve mod hvert andet alternativ, eller sagt på en anden måde, at der ikke eksistere en kerne. Dette er problematisk ud fra en spilteoretisk betragtning, fordi vi ikke er i stand til at forudsige hvilket valg, gruppen vil tage, fordi alle alternative valg er mulige. (Shepsle og Bonchek 1997, s. 49-56). 5.1.3.Den endimensionale model Black Duncan var den første som opstillede en model, her kaldet den endimensionale model, hvorved det blev muligt at undgå disse cykler og samtidig garantere eksistensen af en kerne. Teorem 5.1. Black Duncan: Hvis alle aktørernes ideal punkter ligger på en lige line, så vil der være en majoritets vinder, og majoritetsvinderen er det punkt, som svarer til ideal punktet for medianvælgeren 10. (frit oversat fra Shepsle og Bonchek 1997, s. 84). Kort sagt så siger Duncans teorem altså, at ved at begrænse de mulige præferencer således at gruppens medlemmer kan siges at have enkelttoppede præferencer, så vil gruppen altid have en Condorcet vinder og dermed en kerne, som vil være lig medianvælgerens idealpunkt. Hypotesen om valg af arbejdsløshedsforsikring ud fra den endimensionale koalitionsmodel vil derfor være, at det ikke nødvendigvis er regeringspartiet, som bestemmer hvilken arbejdsløshedsforsikringsskema, der skal vælges, men derimod det parti der har medianstemmen i parlamentet. 5.1.4.Den todimensionale model Selvom man kunne fange nogle aspekter af koalitionsspillet ved ovenstående endimensionale model, så synes det plausibelt at en højere dimensionalitet med hensyn til partiernes positio- 10 Bevis af Duncans teorem se Feld og Grofmans artikel Necessary and Sufficient Conditions for a Majority Winner in n- Dimensional Spatial Voting Games, s. 713-714. 17

ner vil føre til en mere realistisk analyse. Jeg har således også argumenteret for at ved institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen må i hvert fald de to fundamentale dimensioner, den administrative og den finansieringsmæssige tages i betragtning. Selvfølgelig indeholder institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen flere dimensioner end disse to, men selv om det er muligt matematisk at analysere i flere dimensioner end to 11, så er det ikke sandsynligt at det repræsentere aktørernes syn på spillet, idet de ikke ville være i stand til at visu a- lisere de n-dimensioner (Dowding 1995, s. 56). Måske er det årsagen til, at to dimensioner synes at give det bedste billede af situationen. Endvidere så har en omfattende 54- dimensionel empirisk analyse af parti manifest programmer i 19 lande (Budge, Robertson og Hearl, s. 458) ved hjælp af faktor analyse vist sig at kunne reduceres til to grundlæggende dimensioner (Schofield 1993, s. 3). Af disse årsager har jeg valgt at gennemføre en todimensional spatial analyse af institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikring. Ved udvidelsen fra den endimensionale model eksemplificeret med Duncans teorem og til den todimensionale spatialmodel, opstår der et nyt fundamentalt teoretisk problem, som er eksemplificeret ved figur 5.1. Øverst i denne figur ses en endimensional repræsentation af 3 parter, hvor B kontrollerer medianen, og dermed kan man sige, at B er i kernen af spillet. Derefter opstår der en ny dimension afbildet nederst i figur 5.1, hvor A, B og C s positioner på den første dimension er uændrede, men hvor A kontrollerer medianen på den anden dime n- sion. Der er nu ingen ligevægt, hvilket kan illustreres ved et tankeeksperiment, hvor man f.eks. lader B, som jo i den endimensionale model kunne bestemme, foreslå sit eget foretrukne punkt, markeret med notationen q 1. Forskellen fra den endimensionale situation er nu, at A og C ikke blot har den aritmetiske mulighed, som jo altid har været der, men nu også det policy baserede incitament til at slå B s foretrukne punkt q 1. Det ses ved at A og C let kan finde en policy pakke f.eks. q 2, som er tættere på deres foretrukne positioner end q 1. Men dette er ikke enden på historien, fordi herefter kan A og B let finde et punkt f.eks. q 3, som de begge to foretrækker fremfor q 2, men derefter kan B og C finde et punkt f.eks. q 4, som de begge foretrækker fremfor q 3. Der er A A B C q 1 B q 3 q 4 q 2 Figur 5.1. McKelveys kaosteorem C 11 Mere end 2 dimensioner betyder dog at McKelveys kaosteorem (se næste afsnit) umuliggør unikke forudsigelser undtagen under ganske særlige omstændigheder. 18

dermed opstået en uendelige serier af cykler, som også er kendetegnet ved at der ikke er nogen kerne i spillet. Dette fænomen er også kendt under navnet McKelveys kaos teorem. Faktisk har spilteoretisk forskning vist at majoritetsvalg i mere end en dimension kun genererer en kerne under meget specielle symmetriske omstændigheder. (Shepsle og Bonchek 1997, s. 101-103). McKelveys kaosteorem opstår altså i langt de fleste tilfælde, hvor der er tale om simple maj o- ritetsvalg, og hvor hver aktør kun har en stemme. Men hvis man i analysen af politiske beslutninger i parlamenter forudsætter en stærk partidisciplin, så vil spillet tage form af et vejet spil, hvor de enkelte partier har den vægt der er proportional med antallet af deres mandater. Hvis der er tale om et sådant vejet spil, så behøver kaotiske valg cykler ikke nødvendigvis at opstå. Dette kan vises ved hjælp af begrebet median linier: Definition: En median line er en linie hvorom der gælder, at mindst halvdelen af aktørernes idealpunkter ligger enten på den eller til højre for den og at mindst halvdelen af aktørernes idealpunkter ligger enten på den eller til venstre for den. Davis, DeGroot og Hinich har med udgangspunkt i median-linie-begrebet bevist, at en både nødvendig og tilstrækkelig forudsætning for, at der findes en kerne i to dimensioner, er givet ved følgende teorem: Teorem 5.2. Davis, DeGroot og Hinich: Der eksisterer en majoritetsvinder hvis og kun hvis, der eksisterer en aktørs idealpunkt, hvorom der gælder, at hver linie, som går gennem dette idealpunkt, er en median linie. Hvis dette er tilfældet, så vil denne aktørs idealpunkt være en majoritetsvinder. 12 Davis, DeGroot og Hinichs teorem siger altså, at der kan findes en kerne i et todimensionalt rum, og hvis den findes, så ligger den i det punkt, hvor alle median linierne krydser hinanden. 5.2.En spatial analyse af institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen Dette afsnit ser på koalitionsspillet ved institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikringen i Danmark, Sverige og Norge. Jeg vil her illustrere den empiriske relevans af den udledte mo- 12 Bevis af Davis, DeGroot og Hinichs teorem se Feld og Grofmans artikel Necessary and Sufficient Conditions for a Majority Winner in n-dimensional Spatial Voting Games, s.714-720. 19

del samt forsøge at forklare hvorfor nogle lande valgte én institutionel udformning af arbejdsløshedsforsikring på dimensionerne administration og finansiering, mens andre lande valgte en anden. 5.2.1.Danmark Udfra den kvalitative analyse af de danske partiers policy præferencer i afsnit 4.1, har jeg placeret partierne i den spatiale model i figur 5.2, hvor førsteaksen repræsenterer den administrative dimensionen ved at angive graden af fagforeningskontrol, mens andenaksen repræsentere finansieringsdimensionen ved at angive størrelsen af den offentlige støtte. Endvidere er partiernes mandatantal ud fra tabel 5.3 givet i figur 5.2 og medianlinjerne er indtegnet 13. Tabel 5.3. Partiernes styrkeforhold i Folketinget i Danmark efter valget i 1906 Parti Forkortelse Antal mandater Socialdemokratiet S 24 Venstre V 56 Højre H 14 Radikale R 11 Moderate Venstre MV 9 Totalt 114 (The International Almanac of Electoral History, s. 90) Det ses af figur 5.2, at Venstre på grund af sin placering er i stand til at diktere policy, fordi alle medianlinierne går igennem Venstres position, hvorved Venstre er placeret i kernen i spillet. Derfor bliver den endelige udformning af arbejdsløshedsforsikringen, som Venstre i hvert fald udadtil havde ønsket sig den, nemlig en ordning administreret af fagforeningerne, men hvor midlerne var skilt ud for sig og finansieringsmæssigt organiseret således at staten skulle finansiere cirka halvdelen af de samlede udgifter. Eftersom Venstre kan gennemføre den ordning, som de mere eller mindre selv vil, så er der heller ikke rigtig noget incitament for de andre partier til at stemme imod loven. Derfor blev institutionaliseringen af arbejdsløshedsforsikring i Danmark vedtaget enstemmigt. Forklaringen på, at der på trods af et borgerligt flertal bestående af Venstre og Højre gennemføres en fagforeningsadministreret arbejdsløshedsforsikring med et i hvert fald på den tid forholdsvis høj grad af offentlig støtte fremgår således tydeligt af figuren, idet Venstre og Højre 13 Der er selvfølgelig mange flere medianlinjer end der er indtegnet i figuren, men det er kun de indtegnede grænse medianlinjer, der er relevante for analysen. 20