Universiteter i udvikling en analyse af udviklingstendenser og kvalitetsopfattelser i den danske universitetssektor

Universiteter i udvikling en analyse af udviklingstendenser og kvalitetsopfattelser i den danske universitetssektor Årskortnr.: 19991905 Speciale indleveret ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, november 2008. Vejleder: Jørgen Grønnegaard Christensen. 39.984 ord.

Indholdsfortegnelse 1. Indledning...4 2. Analyseramme...7 2.1. New Public Management (NPM)...7 2.1.1. NPM Hoods definition...8 2.1.2. NPMs teoretiske udgangspunkt...11 2.1.3. NPM som globalt fænomen?...14 2.1.4. Hvorfor opstod NPM-bølgen?...17 2.1.5. Effekterne af NPM...19 2.1.6. NPM i Danmark...20 2.1.7. Kritik af NPM...24 2.2. Uddannelseskvalitet et flertydigt begreb...27 2.2.1. Forskellige betydninger af kvalitetsbegrebet...27 3. Analysedesign...30 3.1. NPM - en brugbar analyseramme i forhold til universitetsområdet?...30 3.2. NPM-tendenser i universitetspolitikken? Præsentation af første del af analysen...32 3.3. NPM på universiteterne? Præsentation af anden del af analysen...34 4. Uddybende metodiske overvejelser...38 4.1. Analysens validitet, reliabilitet og generaliserbarhed...38 4.2. Overvejelser om valg af cases...40 4.3. Overvejelser om valg af datamateriale, interviewpersoner og interviewmetode...41 5. NPM-tendenser i den danske universitetspolitik...46 5.1. Centrale overordnede tendenser i udviklingen i universitetspolitikken...46 5.2. Markedsorientering...47 5.3. Bruger-/kundeorientering...52 5.4. Kontraktstyring...57 5.5. Mål- og resultatorientering...59 2

5.6. Brugerbetaling...62 5.7. Professionaliseret ledelse...63 5.8. Øget selvstyre til institutionerne...66 5.9. Kvalitetsopfattelsen i den danske universitetspolitik...68 5.10. Udviklingstendenser i universitetspolitikken i perioden 1980-2008...71 6. NPM-tendenser i udviklingen og tilrettelæggelsen af de danske universitetsuddannelser...76 6.1. Overordnede betragtninger om udviklingen i de danske universitetsuddannelser...76 6.2. Markedsorientering...78 6.3. Bruger-/kundeorientering...82 6.4. Kontraktstyring...86 6.5. Mål- og resultatorientering...88 6.6. Kvalitetsopfattelsen på de danske universitetsuddannelser...92 6.7. Udviklingstendenser i universitetsuddannelserne i perioden 2001-2008...95 7. Konklusion...99 English abstract...105 Appendiks 1: Interviewguide...106 Litteraturliste...107 3

1. Indledning Forandringens vinde blæser kraftigt over den danske universitetsverden i disse år. For kraftigt mener nogen, mens andre glæder sig over, at universiteterne er på vej ned fra de elfenbenstårne, hvor de ifølge kritikerne har opholdt sig i alt for mange år. Uanset hvilken af de to grupper, man tilhører, kan man under alle omstændigheder konstatere, at universitetsområdet for alvor har opnået en central placering på den politiske dagsorden. Interessen for universiteterne er steget i takt med bevidsthed om forskningens og det nationale uddannelsesniveaus strategiske betydning for samfundets vækst og udvikling. Forskning og universitetsuddannelser på højt niveau opfattes således i dag som en nødvendig forudsætning for opretholdelsen af det danske velfærdssamfund. Universitetsområdet har derfor været genstand for en stadig voksende interesse fra både politikere, medier og øvrige interessenter. Pudsigt nok er der dog i dansk sammenhæng stadig ikke mange forskere, der har beskæftiget sig med området. Som konsekvens af den øgede interesse for universiteterne er der i de senere år blevet gennemført en lang række større tiltag på området. Nogle af disse tiltag, bl.a. en del af universitetsreformen fra 2003 og universitetsfusionerne fra 2007, står over for at skulle evalueres i 2009. Ambitionen med nærværende speciale er at benytte denne anledning til at træde et skridt længere tilbage og se på, hvad det overordnet er for tendenser, der har præget og fortsat præger udviklingen på universitetsområdet. I løbet af de sidste 25-30 år er der gennemført flere store moderniseringsreformer af den danske offentlige sektor. Reformerne har en række træk tilfælles, og de er af mange blevet karakteriseret som udtryk for en New Public Management-tankegang. New Public Management (NPM) er ikke som sådan en teori, men nærmere en bestemt reformdiskurs, der, om end i varierende form og omfang, kan siges at have inspireret mange vestlige lande i deres modernisering af den offentlige sektor. I dansk kontekst har en del forskere gennem årene beskæftiget sig med spørgsmålet om, i hvilket omfang der kan identificeres NPM-elementer i udviklingen inden for forskellige dele af den danske offentlige sektor. På trods af, at der både i forhold til den politiske og økonomiske udvikling på området er meget, der indikerer, at lignende NPM-tendenser også kan genfindes i universitetssektoren, har netop dette område ikke været genstand for forsøg på at klarlægge omfanget af NPM-inspirerede tiltag. Analyser af universiteter og højere uddannelser i andre vestlige lande viser imidlertid, at udviklingen her i høj grad har været præget af en NPM-relateret 4

tankegang, og at der desuden er en klar tendens til, at de forskellige lande på dette område lader sig inspirere af hinanden. Det er på den baggrund, NPM er valgt som analyseramme for specialets problemstilling. Udgangspunktet for anvendelsen af NPM-begrebet er Christopher Hoods klassiske definition af NPM fra artiklen A Public Management for All Seasons? (1991). Specialets problemstilling vedrører således mere præcist spørgsmålet om, hvorvidt, og i så fald i hvilket omfang, udviklingen i den danske universitetssektor generelt kan siges at være præget af en NPM-tankegang. I første del af analysen søges denne problemstilling afdækket gennem en analyse af universitetspolitikken fra 1980 og frem til i dag. Formålet er her at undersøge, hvorvidt der kan identificeres NPM-inspirerede tiltag i den overordnede danske universitetspolitik i analyseperioden. Udgangspunktet for denne del af analysen er syv NPM-elementer, der ifølge Gunnar Bendheim og Bente Tapuwa Hansen (2001), der bl.a. har analyseret det norske højere uddannelsessystem, synes at have haft betydning for udviklingen inden for højere uddannelse i en række forskellige lande. De syv elementer er markedsorientering, bruger-/kundeorientering, kontraktstyring, mål- og resultatorientering, brugerbetaling, professionaliseret ledelse og øget selvstyre til institutionerne. For at finde svaret på spørgsmålet om, hvilke tendenser, der kendetegner den aktuelle udvikling i den danske universitetsverden, er det imidlertid ikke tilstrækkeligt at se på de tiltag og reformer, der gennemføres fra centralt politisk hold. For selv hvis analysen af den overordnede universitetspolitik viser, at denne er inspireret af en NPM-tankegang, så siger det ikke nødvendigvis noget om, hvorvidt disse tanker også er slået igennem på universiteterne. Derfor rettes fokus i anden del af analysen mod den del af universiteternes organisation, hvor eventuelle tiltag og ændringer for alvor får direkte indflydelse på forskningen og uddannelserne, det faglige niveau. Konkret sker det i form af en casebaseret analyse af, hvilke overvejelser der ligger bag de tiltag, der er gennemført i perioden 2001-2008 i relation til udviklingen og tilrettelæggelsen af seks uddannelser, Jura, Engelsk og Fysik ved henholdsvis Aarhus Universitet og Københavns Universitet. Igen er udgangspunktet en vurdering af, i hvilket omfang disse tiltag kan siges at være initieret af en NPM-orienteret tankegang. Det, at de uddannelser, der anvendes som cases, repræsenterer tre forskellige hovedområder, Samfundsvidenskab, Humaniora, og Naturvidenskab, giver mulighed for at undersøge, i hvilket omfang udviklingen og tilrettelæggelsen af uddannelserne afhænger af f.eks. de enkelte uddannelsers økonomiske situation og eventuelle problemer med frafald, gennemførelsestider m.m. 5

En helt central del af den politiske debat om de danske universiteter vedrører spørgsmålet om universitetsuddannelsernes kvalitet. Ambitionen er klar: Danmark skal have universitetsuddannelser i verdensklasse! Samtidig bliver mange af de tiltag, der i disse år gennemføres i den overordnede universitetspolitik, af store dele af universitetsverdenen kritiseret for at have negative konsekvenser for kvaliteten. Hvorvidt denne kritik er reel afhænger imidlertid af, hvad man forstår ved begrebet kvalitet. Det er derfor interessant at se nærmere på, hvilke kvalitetsopfattelser der er dominerende i den danske uddannelsestænkning i dag, dels på det overordnede politiske plan og dels på universiteterne. Formålet med denne del af specialets problemstilling er således ikke at afgøre om der er sket en forbedring eller forringelse af kvaliteten af uddannelserne, men derimod at forsøge at nuancere debatten om, hvad det vil sige, at vi i Danmark ønsker universitetsuddannelser i verdensklasse. Problemstillingen indgår som et element i begge de to delanalyser, og udgangspunktet for denne del af analysen er fem forskellige kvalitetsopfattelser, som Lee Harvey og Peter T. Knight (1996) har identificeret som relevante inden for uddannelse og undervisning. De fem opfattelser er kvalitet som det exceptionelle, kvalitet som perfektion eller konsistens, kvalitet som evnen til målopfyldelse, kvalitet som værdi for pengene/produktivitet og kvalitet som forvandling/forandring. Specialet er opbygget således, at der indledningsvist i afsnit 2 følger en præsentation af NPM som analyseramme. Derefter udfoldes specialets analysedesign i afsnit 3, herunder også argumentationen for afgrænsninger og baggrunden for valget af analyserammen. Afsnit 4 indeholder en uddybende gennemgang af de metodiske overvejelser omkring valg af analysedesign, konkret vedrørende analysens validitet, reliabilitet og generaliserbarhed samt overvejelser omkring valg af cases og datamateriale. Herefter følger første og anden del af analysen i henholdsvis afsnit 5 og 6, inden konklusionerne fra de to delanalyser afslutningsvist opsummeres og perspektiveres i konklusionen i afsnit 7. 6

2. Analyseramme Specialets analyseramme udgøres først og fremmest af den overordnede reformdiskurs, der går under betegnelsen New Public Management (NPM). I afsnit 3.1. redegøres der nærmere for, hvorfor NPM er en brugbar analyseramme for en analyse af universitetsområdet, men herunder følger indledningsvist, i afsnit 2.1., en gennemgang af nogle af de centrale elementer og diskussioner i litteraturen om NPM. En central del af specialets problemstilling vedrører desuden spørgsmålet om, hvilke kvalitetsopfattelser der dominerer i den danske uddannelsestænkning. I afsnit 2.2. præsenteres fem forskellige kvalitetsopfattelser, som Harvey og Knight (1996) har identificeret som relevante inden for uddannelse og undervisning. Den efterfølgende analyse vil tage udgangspunkt i disse fem kvalitetsopfattelser. 2.1. New Public Management (NPM) I store dele af den vestlige verden er der i de sidste 25-30 år blevet gennemført administrative og institutionelle reformer af den offentlige sektor (Pollitt & Bouckaert, 2004; Kettl, 2000). Reformerne er af mange blevet betegnet som New Public Management (NPM) (bl.a. Hood, 1991). NPM er ikke en egentlig teori, men derimod nærmere en samlebetegnelse for forskellige initiativer, der alle har en række træk tilfælles. Begrebet NPM bruges i dag i mange forskellige betydninger 1, og det kan diskuteres, hvor veldefineret begrebet egentlig er, og hvorvidt det reelt indeholder nye elementer. Det rejser samtidig spørgsmålet om, hvad der ikke kan betegnes som NPM-initiativer (Pallesen, 1997: 279). F.eks. kan man diskutere, om begrebet er for snævert i forhold til de udfordringer den offentlige sektor aktuelt står over for som globalisering, e-government, borger- og brugerfokus m.m. (Wolf, 2001). Men ikke desto mindre kan man altså konstatere, at reformer og eksperimenter med nye styrings-, organisations- og ledelsesformer i et eller andet omfang finder sted i en lang række lande, herunder også i de nordiske lande og i Danmark 2, og at reformerne har fælles træk både hvad angår mål og midler, der kan kategoriseres som NPM-inspireret. I 2003 konkluderede Carsten Greve således også, at NPM måske er på vej til at blive et mere forskningsbaseret begreb i stedet for blot at være en empirisk tendens eller modebølge (Greve, 2003: 68). 1 For en gennemgang af nogle af disse se Greve, 2003. 2 I den danske litteratur går reformerne primært under betegnelsen moderniseringsreformer eller modernisering af den offentlige sektor (Ejersbo & Greve, 2008; Klausen, 2001; Jarlov & Melander, 2001; Klausen & Ståhlberg, 1998). 7

Formålet med dette speciale er imidlertid ikke at diskutere hverken for eller imod NPM, da der allerede eksisterer en fyldestgørende litteratur på området (se bl.a. Klausen, 2001), men derimod at undersøge, i hvilket omfang NPM-tanker også har vundet indpas i den danske universitetspolitik. Herunder følger derfor en gennemgang af nogle af de centrale elementer i litteraturen om NPM, herunder hvad man forstår ved begrebet (afsnit 2.1.1.), hvad det teoretiske udgangspunkt for NPM er (afsnit 2.1.2.), hvorvidt NPM kan siges at være et globalt fænomen (afsnit 2.1.3.), hvorfor NPMbølgen opstod netop, da den gjorde (afsnit 2.1.4.), samt hvilke effekter NPM har haft (afsnit 2.1.5.). Derefter rettes blikket, i afsnit 2.1.6., mod Danmark i en gennemgang af NPM-idéernes indtog i den danske moderniseringspolitik. Og endelig indeholder afsnit 2.1.7. en gennemgang af nogle af de kritikpunkter, der gennem årene har været rettet mod NPM. Der eksisterer i internationale sammenhænge meget litteratur om NPM. Specialet her tager udgangspunkt i NPM som idé og tendens (Greve, 2003), og mere konkret i Hoods (1991) klassiske definition af NPM. Dels fordi netop denne definition udgør udgangspunktet for mange af de øvrige forfattere, der har beskæftiget sig med NPM, og dels fordi Hood med sine syv kriterier fremhæver nogle meget klare karakteristika ved NPM. 2.1.1. NPM Hoods definition Det var Christopher Hood, der i artiklen A Public Management for All Seasons? (1991) med NPMbetegnelsen første gang satte ord på den forandring af den offentlige sektor, der har været i gang siden begyndelsen af 1980 erne. I korte træk betyder NPM i Hoods udlægning et øget fokus i den offentlige sektor på markedsstyring og moderne ledelse med inspiration fra den private sektor (Greve, 2003: 67). På baggrund af den litteratur, der op igennem 1980 erne har beskrevet og analyseret de forskellige vestlige landes reformer af den offentlige sektor, forsøger Hood at indkredse, hvad der karakteriserer NPM. Han identificerer syv elementer (jf. oversættelse i Greve, 2003: 70): 1) Synlig professionel ledelse i den offentlige sektor 2) Eksplicitte mål for performance 3) Fokus på output 4) Disaggregering af den offentlige sektor med henblik på at skabe selvstændige enheder 5) Konkurrence og markedsgørelse 6) Brug af ledelsespraksis fra den private sektor (f.eks. større fleksibilitet i ansættelsesforhold) 7) Effektiv ressourceudnyttelse 8

De syv kriterier behøver ikke alle at være repræsenteret i en reform, for at den ifølge Hood kan karakteriseres som NPM-inspireret (Hood, 1991: 4). Hoods syv NPM-kriterier er alene overskrifter, hvorunder der gemmer sig mere komplekse metoder til at effektivisere den offentlige sektor med. Derfor kan det være hensigtsmæssigt med en uddybning af kriterierne. Under overskriften på det første kriterium, synlig professionel ledelse i den offentlige sektor, gemmer der sig en forestilling om en professionel, entreprenørpræget og visionær ledelsesstil, hvor lederens beslutningsprocesser tager udgangspunkt i strategiske analyser (Klausen & Ståhlberg, 1998: 12). Dette indebærer en mere aktiv ledelse, der har større frihed til at lede free to manage - og et større ansvar for resultatet af deres ledelsesindsats (Pallesen, 1997: 279). Det vil altså sige et behov for mindre kontrol fra politikernes side samt en fokuseringen på decentralisering af ledelsesansvaret. Det andet kriterium, eksplicitte mål for performance, indebærer, at der etableres eksplicitte mål og resultatkrav, der kan kvantificeres. Med konkrete mål opnås en større ansvarlighed og en øget effektivitet (Hood, 1991: 4). Med fokus på output forstås i det tredje kriterium et skifte fra proces- til resultatorientering, herunder en stærkere sammenhæng mellem budget og aktivitet. Herved lægges der større vægt på ressourcefordeling og belønning i forhold til de opnåede mål (ibid.: 4). Det fjerde kriterium, disaggregering af den offentlige sektor med henblik på at skabe selvstændige enheder, indebærer adskillelse af køber- og producentrollen inden for den offentlige sektor og decentralisering af budgetansvaret f.eks. ved hjælp af rammebudgetter på institutionsniveau med stor dispositionsfrihed ( one-line budgets). I forhold til decentraliseringen er det en fordel at anvende kontraktstyring, både inden og udenfor den offentlige sektor med henblik på at opnå en effektivisering (ibid.: 5). Ifølge Niels Ejersbo og Carsten Greve (2002) er netop kontraktstyring et væsentligt element i NPM-konceptet. Det femte kriterium vedrører konkurrence og markedsgørelse, og det indebærer konkurrence dels internt i den offentlige sektor og dels med den private sektor, f.eks. i form af udliciteringer. Udgangspunktet er her, at konkurrence er nøglen til lavere omkostninger og bedre kvalitet (Hood, 1991: 5). Det sjette kriterium, brug af ledelsespraksis fra den private sektor, indebærer bl.a. større frihed til at rekruttere personale, herunder større fleksibilitet i ansættelsesforhold, samt større brug af PR og marketing. Dette kriterium har en del tilfælles med det første kriterium, synlig professionel ledelse i 9

den offentlige sektor, men det sjette kriterium fokuserer i højere grad på brugen af ledelsesstrategier fra den private sektor, samt ønsket om en bevægelse væk fra den mere hierarkiske, fagprofessionelle ledelsesstil (ibid.). Endelig indebærer effektiv ressourceudnyttelse et øget fokus på omkostningskontrol eller besparelser, herunder at modstå pres fra personaleorganisationer og fagforeninger, eller med andre ord to do more with less (ibid.). Hoods definition af NPM kan kritiseres for at være upræcis i den forstand, at det f.eks. ikke er umiddelbart indlysende, hvad der forstås ved synlig ledelse i den offentlige sektor. I forlængelse heraf kan det endvidere være vanskeligt at vurdere, om kategorierne er gensidigt udelukkende, og hvorvidt de enkelte kriterier beskriver den samme eller forskellige dimensioner i NPM-begrebet. Nogle af kriterierne overlapper således til dels hinanden, og det kan f.eks. også forekommer som om, at Hoods syvende kriterium skal opnås netop ved at iværksætte de første seks foranstaltninger (Pallesen, 1997: 280). Uanset kritikken har Hoods hovedindsats imidlertid været, at han satte ord på den forandringstendens, der var i gang i den offentlige sektor i en række OECD-lande (Greve, 2003: 69). På baggrund af gennemgangen af de syv kriterier kan nøgleord i NPM-inspirerede reformer opsummerende siges at være konkurrence, udlicitering, privatisering, frie forbrugsvalg, effektivitets- og outputorientering, direkte kontrol og ansvarliggørelse, kontraktstyring, evaluering på baggrund af kvantitative data, strategisk ledelse, principal-agent relationer og personlige (løn)incitamenter (Klausen & Ståhlberg, 1998: 12). I The Art of the State (1998) stiller Hood selv spørgsmålstegn ved, om der med NPM-bølgen reelt er tale om nytænkning i forhold til moderniseringen af den offentlige sektor. Han peger på, at visionen om modernisering imødekommer et grundlæggende ønske om et samfund i konstant forandring samtidig med, at den ligeledes imødekommer det behov, organisationer som OECD og Verdensbanken har for at legitimere deres egen rolle. Undersøgelser af denne påståede modernisering mangler imidlertid ifølge Hood i mange tilfælde et historisk perspektiv, og desuden afhænger meget også af, hvilken betydning af begrebet modernisering, man anvender (Hood, 1998: 219). 10

2.1.2. NPMs teoretiske udgangspunkt Ifølge Kurt Klaudi Klausen er det, hvis det skal være muligt at bestemme og undersøge NPMs initiativer, så de kan benyttes som forklaringer på, at noget er forandret som følge heraf og ikke som følge af andre forhold, nødvendigt dels at identificere en teoretisk kerneargumentation, og dels at afgrænse i forhold til initiativer, der er paradigmatisk forskellige fra denne kerne (Klausen, 2001b: 26-27). Gennemgangen af Hoods kriterier viser, at NPM teoretisk er inspireret af nyinstitutionel økonomisk teori, men selvom der dermed i princippet ikke er tale om nye forestillinger om, hvordan samfundet og den offentlige sektor kan indrettes, er NPM af mange blevet opfattet som noget nyt, fordi det alligevel bliver set som et alternativ til den gængse måde at opfatte den offentlige sektor på. I stedet for bureaukrati i den kendte weberske forstand sætter NPM således fokus på ledelse i den offentlige sektor (Greve, 2002: 2). Ifølge Hood, der i sin berømte artikel fra 1991, udover at opstille de syv NPM-kriterier, også blotlagde NPMs teoretiske udgangspunkt, er NPM dermed teoretisk inspireret af dels nyinstitutionel økonomisk teori med vægt på public choice, principal-agent teori og transaktionsomkostningsteori og dels ledelsesteori og ledelseskoncepter fra den private sektor. Med den nyinstitutionelle økonomiske teori har man overført antagelsen om aktørers rationelle nyttemaksimering fra den økonomiske disciplin til studiet af politik og forvaltning. Ifølge public choice teorien, der også kan defineres som den del af rational choice-teorien, der vedrører politiske beslutninger i bred forstand (Nannestad, 1991), er et af hovedproblemerne i den offentlige sektor således, at de offentlige ansatte er rationelt handlende individer, der ønsker at maksimere deres egen nytte. William A. Niskanen, der er en af hovedkræfterne inden for den økonomisk inspirerede institutionelle teori, diskuterer problemet i sit hovedværk fra 1971. Niskanens pointe er her, at de offentlige ansatte forsøger at maksimere deres egen institutions budget, fordi den offentlige drift som hovedregel ikke sker på markedsvilkår, hvor et eventuelt overskud kommer ejerkredsen eller de offentligt ansatte til gode 3. Et større budget kan derimod betyde muligheder for bedre løn, frynsegoder, offentligt omdømme og indflydelse m.m. (Niskanen, 1971: 38). Konsekvensen er, at den offentlige sektor vokser udover, hvad der er hensigtsmæssigt. Denne budgetmaksimerende adfærd er mulig, fordi den offentlige institution ifølge Niskanens antagelse har monopol på at levere 3 Niskanen anvender begrebet bureaucrats, som en betegnelse for lederne af offentlige organisationer med egne budgetter (Niskanen, 1971: 22). Man kan diskutere, om det har konsekvenser for Niskanens ræsonnement, at han alene beskæftiger sig med de offentlige lederes præferencer og dermed negligerer medarbejdernes. Dunleavy argumenterer således f.eks. for, at de to grupper har forskellige præferencer, og at det netop er medarbejderne og ikke lederne, der har en interesse i at budgetmaksimere, fordi medarbejdernes jobsikkerhed øges, når budgettet vokser (Dunleavy, 1991). 11

den pågældende ydelse, samtidig med at de politiske bevillingsgivere ikke har kendskab til det reelle behov for ydelsen. Derfor mener Niskanen, at den offentlige sektor må skæres ned til sine basale funktioner, fordi priserne på den offentlige sektors ydelser derved kan blive mere gennemskuelige, og at der endvidere må etableres mekanismer med henblik på at muliggøre en form for prisdannelse. Den offentlige sektor må altså med andre ord indrettes på en sådan måde, at det får aktørernes sande præferencer frem i lyset, og fordi man ikke kan være sikker på, om de offentlige ansatte udfører deres job ud fra de politiske anvisninger, de modtager, skal der indføres kontrol-, dokumentations- og styringsmekanismer (Greve, 2002: 2) 4. Samtidig siger principal-agent teorien, at relationen mellem principalen og agenten er karakteriseret ved asymmetrisk information, dels fordi agenten kan skjule information (moral hazard) og dels fordi agentens handlinger kan være skjulte (adverse selection). Givet at agenten ikke har de samme interesser som principalen, kan agenten således tilbageholde information, som gør, at en opgave ikke blive udført tilfredsstillende. I forhold til den offentlige sektor bliver udfordringen derfor at indrette systemet på en måde, så aktøren (forvaltningen) følger principalens (politikernes) ønsker. Det kan man bl.a. gøre ved at indføre forskellige incitamentsstrukturer som f.eks. lønincitamenter i forhold til opnåede resultater. Principal-agent teorien kan dermed også bruges til at styrke principalens rolle i forhold til agenten, forudsat at man som principal får formuleret nogle præcise mål for, hvad man vil opnå. I forhold til organisationen af den offentlige sektor betyder principalagent teorien endvidere, at man med fordel kan inddele den offentlige sektor i mindre enheder, så der kan etableres principal-agent relationer overalt (Greve, 2003: 90). Endelig er der transaktionsomkostningsteorien, der peger på, at der i tillæg til omkostningerne ved produktion af en vare- eller tjenesteydelse skal lægges transaktionsomkostninger i forbindelse med f.eks. formulering, udformning, overvågning og kontrol af kontrakter. Teorien tager udgangspunkt i tesen om, at man vil søge at indrette f.eks. den offentlige sektor på en sådan måde, at transaktionsomkostningerne minimeres (ibid.: 92). Konkret kommer inspirationen fra den nyinstitutionelle økonomiske teori til udtryk i brugen af en række NPM-instrumenter såsom privatisering, konkurrenceudsætning/udlicitering og kontraktstyring, frie forbrugsvalg, brugerbetaling, profit-tanker, indtægtsdækket virksomhed, selektive lønincitamenter m.v. (Klausen, 2001b: 27). 4 Niskanens teori er blevet kritiseret af bl.a. Migué og Bélanger (1974) og Dunleavy (1991), der ligeledes tager udgangspunkt i antagelsen om, at offentligt ansatte søger at maksimere deres egne interesser, men som anfægter Niskanens pointe om, at det nødvendigvis giver sig udtryk i overproduktion. 12

Den anden del af det teoretiske udgangspunkt for NPM kommer fra ledelsesteorien. Christopher Pollitt taler om neo-managerialisme, fordi den nyere ledelsesteori efter hans mening i høj grad bygger på de klassiske teorier om ledelse fra det 20. århundredes første halvdel (Pollitt, 1993). Ledelse har dermed længe været studeret og brugt som begreb, men tidligere dog primært i den private sektor (Greve, 2002: 2). I den tidlige ledelsesteori var man meget optaget af måling af medarbejdernes arbejdsgange. Frederick W. Taylor introducerede således i 1911 værktøjer som tidsmålinger og samlebåndsproduktion som en form for videnskabelig ledelse. Taylor mente, at ledelsesteori ville kunne anvendes på alle forskellige typer af organisationer, offentlige som private. Udviklingen inden for ledelsesteorien fortsatte, og i 1940 erne og 1950 erne gjorde ledelsesforskerne op med den maskinprægede ledelsesteori, som Taylor introducerede. I stedet fandt man ud af, at virksomhederne kunne opnå ny fremgang, hvis man fokuserede på de menneskelige ressourcer (Human Ressource Management) herunder bl.a. på team-arbejde og andre motivationsfaktorer end løn. Human Ressource Management koncentrerer sig således om udviklingen af de menneskelige ressourcer i form af eksempelvis kompetenceudvikling af personale og ledere, videreuddannelse samt rekruttering. Ledelsens rolle blev dermed at sætte mål for medarbejderne, så deres menneskelige ressourcer kunne udnyttes tilstrækkeligt (Greve, 2003: 94). I 1970 erne voksede interessen for at se på normer og værdier som grundlag for en organisations aktiviteter, og der kom dermed, i form af værdibaseret ledelse, fokus på virksomhedernes såkaldte organisationskultur. Budskabet i denne form for ledelse er, at ledelse er en nødvendig funktion, og at ledelsen skal motivere medarbejderne til at yde deres bedste, men også at god ledelse kan opnås på mange forskellige måder (Greve, 2002: 2). I 1980 erne har ledelsesforskningen kredset om kvalitetssystemer af forskellig karakter. Her er udgangspunktet, at medarbejderne skal være med til at skabe kvalitet i opgaveløsningen. I dag markedsføres der mange forskellige ledelseskoncepter. Fælles for dem er imidlertid, at de kan spores tilbage til de samme grundtanker inden for ledelsesforskningen, jf. ovenstående gennemgang (Greve, 2003: 95). I NPM har inspirationen fra ledelsesteorien resulteret i forestillingen om, at man med fordel kan overføre principper, der er kendt og afprøvet i det private, på den offentlige sektor. Konkret kommer det til udtryk i form af et større fokus på bl.a. entreprenøragtig ledelse, strategisk ledelse, team-ledelse samt en række koncepter så som Service Management, Total Quality Management og 13

Buisness Proces Reenginering, og endelig mål- og rammestyring, nye økonomistyrings-, regnskabsog budgetsystemer (Klausen, 2001b: 27). I en artikel fra 2001 stiller Gerhard Gruening spørgsmålstegn ved den gængse opfattelse af, at NPM består af lige dele ledelsesteori og nyinstitutionel økonomisk teori. I stedet mener han, at NPM i det hele taget alene bygger på en række gammelkendte organisationsteorier. Det eneste, der er nyt, er kombinationen på et bestemt tidspunkt (Gruening, 2001). Gruenings kritik tager udgangspunkt i, at der grundlæggende ligger forskellige videnskabssyn bag de forskellige dele af NPM, og at de derfor ikke vil være til at forene. Hood selv peger også i sin artikel fra 1991 på, at den nyinstitutionelle økonomiske teori og ledelsesteorien ikke umiddelbart er forenelige. Ledelsesteorien bygger basalt set på tillid samt mulighed for at motivere de ansatte ud fra andet end aktørens egen snævre nyttemaksimering, mens den nyinstitutionelle økonomiske teori omvendt bygger på mistillid til den enkelte aktør og antagelse om egennytte (Greve, 2002: 3). Dette paradoks skaber naturligt interne spændinger i NPM-begrebet, men den teoretiske diskussion har dog som nævnt tidligere ikke afholdt en lang række vestlige lande fra at gå i gang med at gennemføre NPM-inspirerede reformer af deres offentlige sektor. Der er imidlertid i litteraturen uenighed om, præcis hvor udbredt et fænomen NPM egentlig er. 2.1.3. NPM som globalt fænomen? OECD har i løbet af 1980 erne og 1990 erne været med til at skabe et indtryk af, at reformer af den offentlige sektors strukturer, processer og kulturer er i gang over det meste af verden (Ejersbo & Greve, 2008: 69). Også flere forskere ser NPM som en global tendens inden for offentlig ledelse. I den meget indflydelsesrige amerikanske bog, Reinventing Government fra 1992, konkluderer David Osborne og Ted Gaebler således, at en udvikling i den offentlige ledelse, tilsvarende den man har oplevet i USA, er på vej i hele den vestlige verden (Osborne & Gaebler, 1992: 328). I dette perspektiv er en eventuel variation i udbredelsen af NPM således alene et spørgsmål om, at nogle lande er længere fremme i processen end andre, men der er grundlæggende kun en vej til reformer. Også Donald Kettl taler om en global offentlig ledelsesrevolution og påpeger, at udviklingen mod NPM har været slående pga. antallet af lande, der inden for så kort en periode har forfulgt denne reformdagsorden og pga. lighederne i landenes basale strategi (Kettl, 2000: 1). Kettl beskriver, hvordan en række principper som bl.a. produktivitet, markedsstyring, serviceorientering, decentralisering, øget policy kapacitet, opdeling i bestiller-udfører-modeller og resultatorientering 14

er slået igennem verden over. Samtidig er Kettl dog opmærksom på de forskelle, der er i landenes arbejde med at gennemføre NPM-reformer. Han skelner således mellem to forskellige typer af reformbevægelser. Westminster-style reformbevægelsen er den mest radikale, hvor NPM-redskaber introduceres over en relativ kort periode og sigter mod at transformere den offentlige sektor i retning af den private sektor. Ved denne tilgang kan reformer gennemføres top-down med simpel politisk vilje og initiativ. Eksempler på lande, hvor tilgangen har været dominerende er New Zealand, Australien og Storbritannien, især under Thatcher i 1980 erne. Den anden reformbevægelse, som Kettl kalder for American-style, er en mere gradvis eller inkrementel tilgang, hvor ledelsesreformer introduceres lidt efter lidt og forudsætter, at flere parter inddrages i gennemførelsen af reforminitiativerne. Kettl fremhæver selv USA som eksempel på det sidste, men også de nordiske lande, herunder Danmark, kan siges at have indført NPM gradvist og pragmatisk (Klausen & Ståhlberg, 1998; Christensen & Lægreid, 2001; Ejersbo & Greve, 2008). Det argument, der ofte fremføres som forklaring på forskellen mellem de to reformbevægelser, er, at det er mere sandsynligt med store gennemgribende reformer i lande, hvor den politiske magt et koncentreret i en flertalsregering, mens det i politiske systemer, hvor magten er spredt mellem flere partier, kan være vanskeligere at få den fornødne politiske opbakning til reformbestræbelserne (Christensen & Pallesen, 2001: 181). Når Kettl skelner mellem de to traditioner er det således med udgangspunkt i nogle grundlæggende antagelser om konsekvenserne af organiseringen af de forskellige landes politiske systemer. Der er imidlertid også forskere, der er mere skeptiske over for ideen om NPM som et globalt fænomen. Hood selv har bl.a. problematiseret tesen og peger på, at der er betydelige variationer i den måde OECD-landene har taget NPM-tiltagene til sig op igennem 1980 erne, samt at der endda også er markante forskelle inden for f.eks. Westminster-style-landene (Hood, 1995: 98; Hood, 1998). En central debat i den internationale offentlige ledelsesforskning har da også drejet sig om konvergens/divergens-tesen (Ejersbo & Greve, 2008: 69). Det centrale spørgsmål er her, om der sker en konvergens eller en divergens af de administrative systemer, som følge af NPM? I konvergens-skolen regnes moderniseringen af den offentlige sektor for at have et globalt udtryk og en global effekt, jf. bl.a. Osborne og Gaebler, Kettl og OECD, mens forskerne i divergens-skolen omvendt netop er skeptiske over for den globale påvirkning og den globale effekt. De peger på, at landenes historisk-institutionelle forudsætninger for at implementere NPM-reformer er så forskellige, at slutresultatet bliver, at de forskellige landes offentlige forvaltninger påvirkes vidt 15

forskelligt (Pollitt & Bouckaert, 2004; Christensen & Lægreid, 2001). Generelt kan man sige, at divergensskolen fokuserer på processen med at gennemføre reformerne mere end på selve indholdet, og på den baggrund forudsiger de forskere, der tilhører divergensskolen et mere heterogent billede verden over end konvergensskolens forskere (Ejersbo & Greve, 2008: 71-72). Et eksempel fra divergensskolen er det transformative perspektiv, som Tom Christensen og Per Lægreid (2001) anvender i deres analyse af, hvordan overgangen fra et traditionelt webersk bureaukrati til en mere NPM-præget offentlig sektor foregår. I Christensen og Lægreids model indgår nogle forklarende omverdensfaktorer som f.eks. økonomi eller ideologi, statens konstitutionelle og strukturelle indretning eller den administrative kultur. Også Christopher Pollitt og Geert Bouckaert beskæftiger sig med overgangen fra det traditionelle bureaukrati til en mere NPM-præget offentlig sektor, og deres model tager udgangspunkt i samspillet mellem tre systemer: Det økonomiske, det politiske og det administrative. Når Pollitt og Bouckaert skal forklare overgangen, beskriver de forskellige veje til forandring. Det kan f.eks. være økonomi, personale, organisering eller resultatmåling, men de beskæftiger sig også med mere processuelle faktorer som top-down vs. bottom-up, retlige dimensioner samt opgaveallokering. Pollitt og Bouckaert skelner mellem fire overordnede strategier, som regeringer kan vælge at anvende (Pollitt & Bouckaert, 2004: 188 ff.): - Maintaine, hvor strategien går ud på at bevare det eksisterende offentlige forvaltningssystem. - Modernize, der går ud på at modernisere med forskellige typer af ledelsesværktøjer. - Marketize, hvor fokus er på at anvende markedsmekanismer i styringen af den offentlige servicelevering. - Minimize, hvor det drejer sig om at overlade så mange opgaver som muligt til den private sektor, bl.a. gennem udlicitering og privatisering. Ifølge Pollitt og Bouckaert påvirker institutionelle faktorer i de enkelte lande de forskellige regeringers valg af strategi og dermed, hvordan moderniseringspolitikken gennemføres. Pollitt forsøger endvidere at nuancere diskussionen om, hvorvidt der finder en konvergens af de administrative systemer sted som følge af NPM ved at identificere fire forskellige stadier af konvergens: 1) En konvergens af diskursen om NPM, 2) en konvergens om beslutninger om NPMreformer, 3) en konvergens i landenes implementeringsfase samt 4) en konvergens i resultater. 16

På baggrund af analyser af reformer i den offentlige sektor i en række forskellige lande konkluderer Pollitt, at der er opnået global konvergens på snakken om NPM og til en vis grad på beslutningerne om NPM-reformer. Der eksisterer kun begrænset information om, i hvilket omfang reformerne rent faktisk er implementeret i de forskellige lande, men Pollitt mener, at meget fortsat tyder på, at der er betydelige forskelle i den offentlige administration mellem Australien/New Zealand, USA og Vesteuropa. Han peger endvidere på, at det på bløde områder, som f.eks. undervisning, er tvivlsomt, hvor mange NPM-reformer, der reelt er indført. Endelig lader den eksisterende viden om effekter af NPM ligeledes stadig en del tilbage at ønske, men Pollitt konkluderer, at der i hvert fald ikke endnu er noget grundlag for at tale om en udpræget konvergens i resultaterne af NPM-reformerne (Pollitt, 2001: 489-490). 2.1.4. Hvorfor opstod NPM-bølgen? I litteraturen om den internationale moderniseringspolitik finder man overordnet tre typer af forklaringer på, hvorfor NPM-bølgen opstod (Ejersbo & Greve, 2008: 75-76). Den første forklaring er, at det er det økonomiske pres, der har gjort, at næsten alle lande har været tvunget til at modernisere. Den anden forklaring er den idébårne, hvor landene imiterer hinandens adfærd for at virke moderne. Tesen er her, at reformidéerne opstår i enkelte lande (i NPM-sammenhænge er New Zealand i høj grad foregangsland), bliver transporteret og promoveret kraftigt af internationale organisationer (som f.eks. OECD), og dernæst adopteret af andre lande verden over. Den tredje forklaring er den interessebaserede. Her er udgangspunktet, at offentlige topledere, jf. Patrick Dunleavys bureau-shaping model, har en interesse i at gennemføre reformer, fordi de dermed får mere spændende arbejdsopgaver, og fordi det ikke umiddelbart er dem selv, men derimod deres medarbejdere, der bliver ramt af forandringerne. Flere af disse forklaringer er imidlertid blevet problematiseret. Ifølge Hood er ingen af de traditionelle forklaringer således i sig selv tilstrækkelige til at forstå fremkomsten af NPM-bølgen. F.eks. konkluderer Hood, at det, at et land er økonomisk presset, ikke er tilstrækkeligt til at forklare implementeringen af NPM, idet også lande, der ikke har økonomiske problemer har indført NPMreformer (Hood, 1995: 102-104). Også Kurt Klaudi Klausen og Krister Ståhlberg har beskæftiget sig med spørgsmålet om, hvorfor NPM-bølgen opstod. I deres analyse af NPM-tendensers indtog i de nordiske velfærdsstater præsenterer de tre forskellige forklaringsrammer. En traditionel situationsforklaring, en politisk forklaring og en institutionel forklaring. Reformerne i de nordiske lande kan således ses som udtryk 17

for: 1) At der er sket ændringer i situationen, som kræver nye løsninger, 2) at der er sket ændringer i politiske koalitioner, som muliggør reformerne, og 3) at der er sket ændringer i opfattelsen af, hvad der er det rigtige at gøre. Endelig kan der også være tale om en kombination af disse tre forklaringsrammer (Klausen & Ståhlberg, 1998: 15-16). Ifølge situationsforklaringen kan selve konteksten give anledning til gennemførelse af NPMreformer. Konkret kan denne kontekst udgøres af det, man har kaldt velfærdsstatens krise, forstået som den offentlige sektors vækst og kritikken af den for at være unødig stor og ineffektiv, eller sagt på en anden måde, for at skabe et for højt skattetryk, og for ikke at løse sine opgaver i tilstrækkeligt omfang i en tid, hvor økonomien er presset. Hvis man ser på tallene for f.eks. offentligt konsum, statsgæld, arbejdsløshed, overførselsindkomster og økonomisk udvikling i perioden fra 1980 og frem, tegner der sig imidlertid et ret entydigt billede med nogle markante variationer mellem landene. I forhold til de nordiske lande kan man kun i begrænset omfang argumentere for, at der skulle være noget fundamentalt nyt i situationen, som gør, at man netop i 1980 erne og 1990 erne skulle ændre radikalt på den hidtidige model (ibid.: 18). Heller ikke koalitionsforklaringen ser ud til at kunne stå alene. Her er udgangspunktet, at årsagen til, at NPM-reformer bliver fremsat og gennemført kan være, at der er kommet nye, typisk liberalt inspirerede, regeringer til, og at de ønsker forandringer. I flere af de lande, hvor NPM har været mest fremherskende, som f.eks. New Zealand og Australien, har det imidlertid været socialdemokratiske regeringer, der har stået i spidsen for NPM-reformerne, og også i de nordiske lande er det vanskeligt at pege på en entydig politisk sammenhæng. Der har således i perioden fra 1980 og frem været mange forskellige regeringskoalitioner i de nordiske lande. Klausen og Ståhlberg peger på to mulige årsager til den manglende sammenhæng. For det første, at der kan være tale om, at regeringer med forskellige ideologiske udgangspunkter kan have forskellige motiver for at gennemføre de samme reformer. For det andet, at indholdet i NPM simpelthen ikke opfattes som politisk kontroversielt. Ifølge Klausen og Ståhlberg har den sidste årsag sandsynligvis en del på sig i forhold til de nordiske lande (ibid.: 21). Men hvad er så forklaringen på, at NPM-reformerne fremstår politisk ukontroversielle i 1980 erne og 1990 erne? Her kommer den tredje forklaringsramme, holdningsforklaringen, i spil. Klausen og Ståhlberg mener, at det politiske klima er ændret i en mere pragmatisk og konsensusorienteret retning, end det var tilfældet i f.eks. 1970 erne, hvor både det yderste venstre og det yderste højre var mere aktive. Dette kan have haft en afsmittende effekt både i forhold til politiske forhandlinger 18

om, hvad der kan gøres, og i den offentlige opinion om, hvad der forventes af det offentlige. Udviklingen kan have været med til at gøre det lettere at gennemføre nye tiltag (ibid.: 22). Denne forklaring bygger på en antagelse om, at det er politikerne og ministerierne, der skaber idéerne og driver processerne frem. Det er imidlertid ikke nødvendigvis tilfældet. Klausen og Ståhlberg peger på, at det i de nordiske lande især på det decentrale niveau typisk har været nogle andre, der var de centrale NPM-agenter. For Danmarks vedkommende kan man sige, at hvor Finansministeriet har spillet en central rolle i at sætte dagsordenen i forhold til moderniseringen af staten, så har det i højere grad været bl.a. Kommunernes Landsforening og Amternes og Kommunernes Forskningsinstitution samt private konsulentfirmaer, der har været de centrale aktører i forhold til moderniseringen af kommunerne. Initiativerne har så herfra spredt sig over hele landet, uanset partiforhold, gennem en kombination af politiske og administrative tiltag og læreprocesser (ibid.: 23). I litteraturen er der således en række forskellige bud på, hvad der kan forklare NPM-bølgens fremkomst. Variationen i udbredelsen af NPM og det, at der gør sig meget forskellige forhold gældende i de lande, der har indført NPM-reformer, ja selv inden for de nordiske lande, gør det imidlertid vanskeligt at give et entydigt svar på spørgsmålet om, hvorfor NPM-bølgen opstod netop i 1980 erne og 1990 erne. 2.1.5. Effekterne af NPM Generelt må man konkludere, at der er mange forbehold forbundet med at evaluere effekterne af de reformer af den offentlige sektor, der i de sidste 25-30 år er gennemført i store dele af den vestlige verden, og den samlede viden om moderniseringspolitikkens effekter er da også fortsat meget begrænset (Ejersbo & Greve, 2008: 74). Pollitt og Bouckaert har imidlertid forsøgt at se på netop effekterne af NPM. De har således gennemført en omfattende komparativ analyse af reformerne af den offentlige sektor i ti OECDlande samt EU-kommissionen. I analysen måler de organisatoriske forandringer på en lang række variable. Pollitt og Bouckaert peger på, at resultaterne af NPM-reformer kan evalueres på forskellige måder, på forskellige steder og på forskellige niveauer, altså med andre ord, at svaret på spørgsmålet om, hvilke effekter NPM har haft, afhænger af, hvad man kigger efter. For nogen er svaret således, at det største bevis på betydningen af NPM er, at der er opstået en ny diskurs. En diskurs, der først og fremmest er centreret omkring de anglo-saksiske lande og internationale organisationer som OECD, IMF og Verdensbanken. Andre ser på omfanget af beslutninger i form 19

af vedtagelse af programmer, love og administrative reformer. Og så er der dem, der ser efter hårde fakta vedrørende NPMs indflydelse. Her kan man fokusere på forskellige elementer som f.eks. makroeffekter eller effekter på lavere forvaltningsniveauer samt konkrete eller mere langsigtede effekter. Igen afhænger svaret af, hvilken vinkel man ser på spørgsmålet fra, og hvilken betydning man tillægger de forskellige elementer. Overordnet afviser Pollitt og Bouckaert imidlertid, at NPM og moderniseringspolitikken udelukkende består af snak og ingen handling. De fastholder, at moderniseringspolitikken har medført strukturelle, processuelle og kulturelle forandringer (Pollitt & Bouckaert, 2004: 141). Også i den nordiske litteratur har der været fokus på NPMs påvirkning af de nordiske velfærdsstater. Klausen og Ståhlberg (1998) undersøger således forandringerne på en række felter. På baggrund af deres oversigt over nordiske NPM-relaterede erfaringer konkluderer de, at NPM kun i gradvist og begrænset omfang er blevet implementeret i de nordiske lande, og de er samtidig skeptiske over for, hvor dybt NPM vil slå rod 5. Senere analyser peger dog i retning af, at der, selvom udviklingen i de nordiske lande er sket mere gradvis, faktisk er sket en påvirkning af også de nordiske velfærdsstater i retning af NPM-relaterede reformer (bl.a. Lægreid & Pedersen, 1999). I Danmark har modernisering af den offentlige sektor da også haft en central placering på den politiske dagsorden siden begyndelsen af 1980 erne. 2.1.6. NPM i Danmark Ejersbo og Greve analyserer den danske moderniseringspolitik fra 1980 erne og frem til i dag. Der har i perioden været tre store reformprogrammer, der blev lanceret i henholdsvis 1980 erne, 1990 erne og 2000 erne, dvs. hvert årti sin regering og sit moderniseringsprogram. De konkluderer, at der er sket ændringer i reformpolitikken gennem årene, men at ændringerne er sket inden for en overordnet ramme, der ikke har ændret sig væsentligt (Ejersbo & Greve 2008: 19). Denne konklusion ligger i forlængelse af Magtudredningens slutrapport, hvor der også argumenteres for en kontinuitet i moderniseringen af den offentlige sektor (Togeby m.fl. 2003: 154). Når Ejersbo og Greve argumenterer for, at moderniseringspolitikken i Danmark har været præget af kontinuitet og stabilitet, trækker de på den gren af den institutionelle teori, der går under betegnelsen historisk institutionalisme (Thelen, 1999; Hall & Taylor, 1996). Her er den 5 Analyser i samme genre som Klausen og Ståhlbergs er bl.a. af Barzelay (2001) blevet kritiseret for ikke at have haft en fælles afhængig variabel at studere, hvilket har resulteret i til tider forvirrende oversigter over hvor meget eller hvor lidt, der reelt er forandret (Greve, 2003: 70). 20

grundlæggende påstand, at nutidige valg er påvirket af de valg, der tidligere er truffet. To centrale begreber er i denne sammenhæng stiafhængighed (path dependency) og formative perioder eller kritiske skilleveje (critical junctures). Stiafhængighed indikerer, at fremtidige beslutninger og strategier vil tilpasse sig det spor, der én gang er valgt, og selvom der fortsat vil ske en udvikling i lyset af ændrede betingelser og politiske beslutninger, vil dette være begrænset af tidligere beslutninger (Thelen, 1999: 385, 387). Årsagen hertil kan delvis tilskrives det, Kathleen Thelen kalder policy feedback, der indebærer, at det vil være forbundet med (transaktions-)omkostninger at lægge en helt ny strategi for moderniseringen af den offentlige sektor. Et spor skabes i en såkaldt formativ periode, der f.eks. kan være kendetegnet ved betydningsfulde begivenheder eller hændelser. I forhold til udviklingen i den danske forvaltningspolitik ser Ejersbo og Greve den økonomiske situation og regeringsskiftet i starten af 1980 erne som en sådan formativ periode (Ejersbo & Greve, 2008: 20). Op igennem 1970 erne og 1980 erne var styringen af de offentlige finanser et tilbagevendende problem, som flere regeringer forsøgte at løse, og Schlüter-regeringen satte sig som et af sine klare mål, at der skulle styr på de offentlige udgifter og underskuddet på de offentlige finanser (ibid.: 14). Kombinationen af den økonomiske krise og regeringsskiftet lagde dermed sporet for den fremtidige forvaltnings- og moderniseringspolitik i den offentlige sektor. Dette spor er gennem årene blevet understøttet af Finansministeriet der, i hvert fald på det statslige niveau, har været en central aktør i moderniseringsbestræbelserne (ibid.: 21). For Danmarks vedkommende kan man altså sige, at moderniseringsbølgen opstod som konsekvens af en økonomisk presset situation, og det overordnede formål med reformerne har været at få mere service ud af de samme eller færre penge. Effektivitet, og især økonomisk effektivitet, har derfor også været et af nøglebegreberne i den danske moderniseringspolitik. Et relateret formål har været at kunne retfærdiggøre over for (skatte)borgerne, at de penge, der bruges på den offentlige sektor, også anvendes fornuftigt og effektivt (Greve, 2003: 133). Kan de reformer og moderniseringer, der er gennemført i Danmark i de sidste 25-30 år, karakteriseres som NPM-inspirerede? Tabel 2.1. viser en oversigt over det, der ifølge Ejersbo og Greve (2008) er de vigtigste elementer i de sidste tre årtiers moderniseringsprogrammer 6. 6 De tre programmer er Modernisering af den offentlige sektor fra 1983, Nyt syn på den offentlige sektor fra 1993 og Med borgeren ved roret fra 2002. 21