Statens styring af kommunerne efter kommunalreformen Jens Blom-Hansen Den 20. august 2010
Slagets gang To teoretiske modeller for stat/kommune-forholdet Selvstyremodellen Den integrerede velfærdsstat Hvilken vej bevæger DK sig? Bevisførelsen: Udviklingen siden kommunalreformen i 2007: Kommunernes nye opgaver Styringen af kommunernes økonomi Konklusion: På vej væk fra kommunalt selvstyre 2
To modeller for stat/kommune-forholdet: Model 1: Selvstyremodellen: Kommunerne som ramme om lokalsamfundet Demokratiske argumenter: Magtspredning Lydhørhed Ansvarlighed Opdragelse til demokrati Deltagelse 3
Selvstyremodellen (forts.): Kommunerne som ramme om lokalsamfundet Økonomiske argumenter Velfærdsgevinst v. tilpasning af off. service til lokale behov og præferencer (Oates decentraliseringsteorem) Optimal størrelse på den off. sektor, hvis borgerne flytter efter deres præferencer (Tiebouteffekten) Egenfinansiering fremmer ansvarlighed 4
Model 2: Den integrerede velfærdsstat: Kommunerne som statens forvaltningsorganer Udgangspunkt: Kun få reelt kommunale opgaver Demokratiske argumenter: Retssikkerhed Lighed Lokal koordination af statslig politik Økonomiske argumenter: Fiskal koordination er nødvendig Eksternaliteter skal håndteres Koordination på tværs af niveauer nødvendig: Regelstyring, tilskudsordninger, bløde instrumenter 5
Hvilken vej bevæger DK sig? Traditionelt stærkt lokalt selvstyre i Danmark Direkte valgte kommunale råd Kommunalfuldmagt Store frihedsgrader i opgaveløsningen Selvstændig skatteudskrivningsret Efter kommunalreformen i 2007 Nye opgaver fører til mere sammenfiltring med staten Skatteudskrivningsrettens ophævelse og statens økonomiske jerngreb Altså: Bevægelse fra model 1 til model 2 6
Kommunalreformens opgaveændringer Kommunerne fik: Småting: Veje, miljø, fysisk planlægning mv. Store ting: Det specialiserede socialvæsen, sundhed, beskæftigelsesindsatsen Regionerne fik: Ingenting Staten fik: Skattevæsenet, gymnasierne, finansieringsansvaret for sundhedsvæsenet mv. Altså: Kommunerne og staten vandt Amterne tabte 7
Hvis I vil læse mere om kommunalreformen 8
Fører kommunernes nye opgaver til mere sammenfiltring med staten? Det specialiserede socialvæsen Sundhedsvæsenet Beskæftigelsesindsatsen 9
Overgået til kommunerne 2010 Det specialiserede socialvæsen Kommunalt forankret myndigheds- og finansieringsansvar Problemet: De snævre målgrupper Kan -institutionerne og den kommunale hjemtagningsiver Rammeaftalerne som styringsinstrument I forhold til regionernes institutioner Men også: I forhold til nabokommunernes institutioner Udfordringer Udgiftsstyring: Hvorfor effektivisere på takststyrede institutioner, hvor andre betaler? Faglig udvikling: Hvem laver nye højt specialiserede tilbud? Interessevaretagelse: Organisering af den kommunale front Følgende tilbud overgik pr. 1. januar 2010 til kommunerne: Bostedet i Kjellerup Bakkehuset Bo-Horsens Horsens Krisecenter Mentor Idavang 10
Sundhedsvæsenet Kommunernes nye opgaver: Forebyggelse og genoptræning Men er snitfladen til regionen ren? Koblet med vigtigt incitament: Medfinansiering af det samlede hospitalsvæsen - og dog: Hvor stort er incitamentet? For en sikkerheds skyld: Tvungen aftalestyring under statslig kontrol Sundhedskoordinationsudvalget som dagsordenssætter Udfordringer: Udgiftsstyring: Hvordan undgå parallelle systemer? Interessevaretagelse: Organisering af den kommunale front Incitamentsstrukturen 11
Beskæftigelsesindsatsen Det enstrengede og kommunalt forankrede system NB: Under stærk statslig styring Men hov: Kommunal beskæftigelsespolitik hva ba? Måske aktivering Den nye regelstyring og statens tilsyn Krav om planredegørelser, procesregulering af aktiveringsindsatsen, fælles IT-systemer mv. Tilsyn fra ministerium og regioner Parternes rolle: De lokale beskæftigelsesråd Økonomien i det nye system Vigtigt incitament: Kommunerne finansierer A-dagpengene! Og dog: Refusionsordninger, særtilskud ved høj ledighed, budgetgararanti for ledighedsudviklingen Udfordringer Hvem kontrollerer ledigheden? Økonomisk bæredygtighed Incitamentsstrukturen 12
Alt i alt: Hvor står vi på opgavefronten? Kommunernes nye opgaver forudsætter: Avanceret vertikal koordination: Regelstyring, økonomiske incitamenter, blød aftalestyring Avanceret horisontal koordination: De enkelte kommuners indsats påvirker hinanden En enig kommunal front mod regionen? Mao: Alle er viklet ind i alle Den integrerede velfærdsstat trænger sig på 13
Økonomifronten: Skatteudskrivningsretten hjørnestenen i det kommunale selvstyre Det traditionelle problem: Decentraliseret offentlig sektor Store frihedsgrader på både indtægts- og udgiftssiden i kommunerne Hvordan sikre national økonomisk styring? Den traditionelle løsning: Budgetsamarbejdet mellem staten og kommunerne Årlige økonomiaftaler Parter: Regeringen og KL Juridisk status: Uformel Gælder kommunerne under ét Byttehandlen: KL får indflydelse på statens regulering Regeringen får indflydelse på de kommunale skatter Lov om kommunal indkomstskat 6. Kommunal indkomstskat svares med en udskrivningsprocent, der fastsættes af kommunalbestyrelsen..
De kommunale skatter over tid 15
Jerngrebet under kommunalreformen Statslig godkendelsesordning for anlægsprojekter Tvungen opsparing af overskudslikviditet 2006: Godkendelsesordning og strafafgift for alle tillægsbevillinger Individuelt skattestop Sigte: Undgå benzinafbrænding før lukketid (lykkedes i bedste fald kun delvis, jf. JBH-artikel) Hård kost, men accept 16
Tiden efter kommunalreformen Jerngrebet løsnes Dårlig start Historisk overskridelse af 2008-aftalen Brud på udgiftssiden: 1 mia.kr. Brud på skattesiden: 1,5 mia.kr. Men husk det vanskelige udgangspunkt Kommunesammenlægninger Nye opgaver Udligningsreform ny KL Kommunernes problem: Regeringen har flertallet i Folketinget på plads 17
Statens nye regime Genindførsel af jerngrebet fra kommunalreformen: Automatisk modgående justering af bloktilskuddet, hvis de kommunale skatter stiger År 1: 75 pct. År 2: 50 pct. År 3: 50 pct. År 4: 25 pct. (En del af) bloktilskuddet er betinget af kommunernes overholdelse af aftalen Farvel til den selvstændige kommunale skatteudskrivningsret? 18
Hvad er der tilbage af skatteudskrivningsretten? 19
Hvem er værdigt trængende til en skatteforhøjelse? Indenrigs- og Sundhedsministeriet vurderer ansøgninger efter flg. kriterier: Driftsmæssig ubalance Udgiftspres fra demografiske forskydninger Udgiftspres på overførselsområdet Lave skatter Lavt investeringsniveau over flere år Hvilken lære drager den økonomisk ansvarlige borgmester? 20
Problemet med den manglende skatteudskrivningsret (I) Skattepuljer: Sunde incitamenter? Generel lære: Tilpasning på indtægtssiden ikke længere muligt To måder at håndtere økonomiske problemer på: Den ansvarlige løsning: Tilpasse på udgiftssiden Den uansvarlige løsning: Håbe på hjælp udefra Hvilken tilskyndelse giver det nye system kommunerne? 21
Problemet med den manglende skatteudskrivningsret (II) Set med teoretiske briller: When subnational governments depend heavily on intergovernmental grants, loans, and revenue-sharing schemes as opposed to subnational taxes and fees, the central government s ex ante commitment to a policy of no bailouts lacks credibility. (Jonathan Rodden 2006: 75) Altså: Er regeringens politik om, at kommunerne selv skal håndtere deres økonomiske anliggender troværdig? 22
Problemet med den manglende skatteudskrivningsret (III) Troværdighedsproblemet: Kommunerne har færre muligheder for selv at løse evt. problemer Regeringen har gjort det lettere at hjælpe diskretionært Hvem har ansvaret for økonomiske problemer i kommunerne? Er det troværdigt, at regeringen ikke vil hjælpe? Pointe: Problemet gælder ift. alle kommuner 23
Alt i alt: Hvor står vi på økonomifronten? Formelt set: Skatteudskrivningsretten er intakt Årlige forhandlinger Reelt set Skatteudskrivningsretten er ophævet Lille mulighed for centralt styrede kommunale skatteændringer Årlig dialog om opgavevaretagelsen Den integrerede velfærdsstat trænger sig på 24
Konklusion: På vej væk fra kommunalt selvstyre Den integrerede velfærdsstat vinder frem Det kommunale selvstyre forsvinder Gennemgribende statslig styring af kommunernes nye opgaver Skatteudskrivningsretten er de facto borte Hvem vandt slaget om kommunalreformen? Er kommunalt selvstyre værd at bevare? Hvor heterogene er vælgernes præferencer egentlig? Den svære balance: På den ene side: Retssikkerhed, lighed, forudsigelige standarder På den anden side: Lokaldemokrati 25