Forskerkredsens forvaltningspolitiske oplæg - et år efter Lotte Bøgh Andersen, Kurt Klaudi og Jacob Torfing Indledning Organiseringen og styringen af den offentlige sektor er vigtig for borgerne, medarbejderne, de offentlige ledere og de folkevalgte ja, for alle med interesse for udviklingen af de offentlige velfærdssystemer og den offentlige sektors evne til at takle fremtidens udfordringer. Derfor er en bred debat og forankring af den fremtidige udvikling af dansk forvaltningspolitik af stor betydning. For ét år siden udarbejdede og offentliggjorde vi sammen med en større kreds af forvaltningsforskere et indspil til den offentlige debat om forvaltningspolitikkens udvikling (www.forvaltningspolitik.dk). Vi syntes, at det var vores pligt som engagerede samfundsforskere at give et forskningsbaseret bud på, hvordan den offentlige styring og serviceproduktion kan forbedres, demokratiseres og gøres mere effektiv. Vi har i det forløbne år præsenteret vores debatoplæg i ministerier, styrelser, regioner og rigtig mange kommuner, samt på en lang række tværkommunale konferencer. Oplægget har også været diskuteret i en række offentlige chefforeninger og medarbejderorganisationer. Indeværende opsummering beskriver i korthed vores indtryk fra de mange diskussioner. Vi har lært en masse af debatten, og vi er blevet opmærksomme på, at der stadig er en række ubesvarede spørgsmål. Modtagelsen af oplægget Det økonomiske pres på den offentlige sektor er stort, og håndteringen af dette pres prioriteres forståeligt nok meget højt. Selvom der gøres flittigt brug af procentvise rammebesparelser på alle niveauer i den offentlige sektor, udfoldes der også mange bestræbelser på at forandre og forny den offentlige sektor. Det gælder både i ministerier og styrelser samt på det decentrale niveau, hvor regioner og kommuner er gået i gang med at forandre den offentlige sektor fra neden. I vores dialog med praktikerne har vi hørt mange eksempler, der viser, at man rundt om i landet faktisk arbejder konkret med mange af de tiltag, som vores debatoplæg beskriver i mere generelle vendinger. Vi har fx hørt gode bud på, hvordan kontraktprocessen kan ændres for at forbedre offentlig-privat samarbejde, og mange institutionsledere har givet os konkrete eksempler på, hvordan de sikrer, at deres medarbejdere oplever styringstiltag som mest muligt understøttende for deres indsats. Innovationsdagsordenen fylder mere og mere, og der uddannes mange steder innovationsagenter og udvikles konkrete innovationsværktøjer. Vores oplevelse er således, at diskussionerne mellem praktikere og forskere har bidraget til at konkretisere, hvordan vi kan arbejde systematisk med at gøre den offentlige sektor bedre. Vi håber, at denne dialog fortsætter, fordi begge parter kan lære af hinanden.
Vi har også mødt en del eksempler, som illustrerer en vigtig pointe fra det oprindelige oplæg, nemlig at vi bør fastholde de gode ting ved New Public Management (NPM), der utvivlsomt har bidraget til at skabe mere og som bedre ledelse, målstyring og evaluering, samt større lydhørhed over for borgerne. Vi har argumenteret for at supplere NPM med nye tanker og ideer, der kan bidrage til at lukke gabet mellem borgernes stigende forventninger og de knappe offentlige ressourcer. Det er af nogle blevet opfattet som en ensidig kritik af NPM. Ambitionen har imidlertid hele tiden været at fastholde gevinsterne ved de nuværende styringssystemer, samtidig med at vi så vidt muligt undgår de utilsigtede virkninger i form af fx bureaukratisering, mistillid mellem niveauerne, institutionel og organisatorisk fragmentering, og risiko for reduceret medarbejdermotivation. I det omfang, der er ved at blive udviklet et nyt styringsparadigme, vil det næppe erstatte det traditionelle bureaukrati eller NPM, men lægge sig oven på de eksisterende styringsparadigmer og skabe nye hybride styringsformer. En af vores pointer er netop, at valget mellem hierarki, marked og interaktive styringsformer baseret på netværk og partnerskaber afhænger meget af opgavens karakter. Som tommelfingerregel kan man sige, at myndighedsopgaver kalder på bureaukratisk styring; produktion af standardiserede offentlige goder eller ydelser kan med fordel konkurrenceudsættes; og løsning af komplekse problemer og udviklingsorienterede opgaver fordrer tværgående samarbejde i netværk og partnerskaber. Generelt har vi oplevet, at især kommunerne og regionerne har været positive over for indholdet i vores debatoplæg og har vist stor interesse for at arbejde videre med nogle af tankerne i det. En række af vores pointer har vakt stor genklang, andre pointer er blevet nuanceret og skærpet, og nye er kommet til. Nedenfor har vi sammenfattet nogle af de vigtigste punkter, der vakt størst interesse hos praktikerne. Efter denne sammenfatning vil vi anføre nogle punkter, hvor vi er blevet opmærksomme på, at vi stadig mangler viden. Pointer der i særlig grad har vakt genklang blandt praktikere 1. Vi har en offentlig sektor i verdensklasse, som vi hele tiden skal forbedre ud fra kravet om mere effektivitet, kvalitet, retssikkerhed og demokrati. Det er vigtigt, at alle disse målsætninger kommer i spil, og at vi forholder os til dilemmaer og målkonflikter, der opstår, når vi reformerer og udvikler den offentlige sektor 2. De folkevalgtes politiske ledelse, som handler om at identificere de vigtigste samfundsproblemer, give retning til problemløsningen og engagere sig i udvikling af nye løsninger, er vigtig og må ikke fortrænges af administrative styring. Den politiske ledelse kan styrkes ved at give kommunalpolitikerne bedre arbejdsforhold og ved at skabe rum for en åben og søgende dialog med administration og private interessenter. Med tiden kan der forhåbentlig hentes inspiration fra de igangværende eksperimenter med at styrke den lokale politikudvikling gennem etablering af nye arbejdsdelinger og udvalgsstrukturer, politikerroller og dialogbaserede beslutningsprocesser. 3. Strategisk ledelse kan styrkes ved, at man på ledelsesniveau bliver bedre til at sætte holdet og arbejde mere sammen på tværs af forvaltninger og offentlige
organisationer og styrelser. Her kan fx hentes inspiration fra de koncernledelsesidealer, der vinder indpas mange steder. Samtidig kan mellemledernes ledelsesmæssige råderum med fordel udvides gennem delegering af ansvar og kompetence med henblik på at skabe dynamik fra neden. Det afgørende er, at spillereglerne (budgetoverholdelse, overordnet linje og retning, ansvarsfordeling, mv.) er på plads. 4. Det er vigtigt, at brugen af armslængdestyring ikke fører til dekobling og mangelfuld kommunikation med implementerings- og driftsniveauet. Problemer med manglende policy-eksekvering kan ofte bedst løses ved at involvere implementeringsniveauet i designet af nye politikker og ved at have løbende dialog om mål og midler. 5. På den horisontale akse er det afgørende for den offentlige sektors sammenhængskraft og problemløsningsevne at fortsætte initiativerne til at modvirke dannelse af administrative siloer og knopskydning af administrative enheder med særlige opgaver. Organisatorisk fragmentering kan mindske styringskapaciteten. 6. Tillidsbaseret styring og ledelse kan bidrage til at styrke medarbejdernes indre motivation og produktivitet, men total mistillid skal ikke afløses af blind tillid. På den ene side skal der gives rum til selvstændighed og faglig indsigt og engagement, og på den anden side skal der måles på nogle få og tydelige resultater og effekter - uden at det sluger for mange ressourcer og opfattes som et udtryk for mistillid og kontrol. 7. Resultatmåling skal fungere som en feedback på frontlinjens indsats, og det er vigtigt, at den bliver opfattet som meningsfyldt og understøttende af medarbejderne, så de kan se, om de er på rette vej, og kan dokumentere resultaterne af deres anstrengelser. 8. Når offentlig serviceproduktion kræver en specialiseret viden og involverer et skøn, kan det være hensigtsmæssigt at give mere plads til den fagprofessionelles viden, villen og kunnen, men vi skal på ingen måde tilbage til professionsvældet. En forudsætning for større råderum til de professionelle er, at de accepterer rammerne (i form af fx budgetter), ligesom de skal respektere, at politikerne bestemmer målene. Det er desuden vigtigt, at de fagprofessionelle åbner for dialog med brugere, borgere og andre faggrupper; at de anvender best practice, hvis en sådan findes; og at de er villige til at blive kigget efter i kortene. 9. Indsatsen over for borgere med særlige udfordringer og problemer kan styrkes gennem en mere helhedsorienteret 360 grader indsats leveret af tværgående medarbejderteams. 10. Mange brugere af offentlige ydelser kan med fordel gøres til aktive medproducenter af offentlige løsninger, hvis spillereglerne er klare, og hvis man husker, at ikke alle brugere umiddelbart har kapaciteten til at indgå i denne aktive rolle. Med-produktion bør ikke medføre, at de svage svigtes. 11. Der er et stort potentiale i at inddrage frivillige borgere og civilsamfundsorganisationer i offentlig med-produktion af velfærd. Det er en hårdnakket myte, at frivillige ikke skal og kan ledes, men udfordringen er at lede gennem motivation og altså uden at give ordrer og økonomiske belønning.
12. Krydspresset og de mange wicked problems kalder på offentlige innovation, men det kræver tværgående samarbejde, en styrkelse af kompetencer og redskaber til innovationsledelse og udviklingen af en stærkere innovationskultur Videre perspektiver Diskussionerne af oplægget har også vist, at der stadig er en række åbne og uafklarede spørgsmål, ligesom der mange steder er behov for ny forskning og fortsat dialog. Vi er i diskussionerne især blevet opmærksomme på de nedenstående fem fokusområder, men det gælder for mange andre områder, at en øget dialog mellem praktikere og forskere efter vores vurdering kan bidrage til bedre og mere konkrete bud på udviklingen af den fremtidig offentlige styring. 1. Udvikling af politikerrollen Der synes at være stor opbakning til ønsket om at styrke de folkevalgte politikeres politiske ledelse af samfundet. Der er imidlertid behov for at undersøge, i hvilket omfang de folkevalgte er parate til at påtage sig denne politiske ledelsesrolle. Der er også behov for at se nærmere på, hvordan det politiske og administrative arbejde og samspil kan reorganiseres, så det i højere grad understøtter politisk ledelse fremfor administrativ styring. Sidst, men ikke mindst, er der behov for skabe rum for en åben og søgende dialog mellem politikere, forvaltning, borgere og private interessenter. Hvordan det helt præcist skal ske, er uklart. 2. Systematiske undersøgelser af offentlig ledelse Øget viden om, hvilken type ledelse der virker bedst under forskellige omstændigheder, kan være vigtig for offentlige ledere. Udvikling af nye forskningsmæssige muligheder (fx felteksperimenter med forskellige typer af ledelse) kan i samspil med engagerede praktikere bidrage til at bibringe denne viden. 3. Betingelserne for vellykket med-produktion Forskningen i brugernes rolle som med-producenter af offentlig velfærd er allerede under udvikling, og den tyder på, at man herigennem kan forbedre de offentlige ydelser og samtidig skabe større ansvar hos borgerne. Det peger på vigtigheden af at undersøge, under hvilke omstændigheder vellykket medproduktion kan gennemføres, og hvordan det bedst gøres i praksis. 4. Kommunikation og implementering af styringstiltag Den eksisterende forskning viser, at medarbejdernes opfattelse af styringstiltag er afgørende for effekten, og at ledelsen spiller en vigtig rolle for, om et givent styringstiltag opleves som meningsfuldt og understøttende. Mere viden om,
hvordan offentlige ledere i praksis kan implementere styringstiltagene, så de ikke virker demotiverende, vil imidlertid gøre denne viden mere anvendelig. 5. Netværk og partnerskaber Anvendelse af netværk og partnerskaber i den offentlig styring er stigende, men der er behov for at undersøge barriererne for etablering af offentlig-private partnerskaber og for at få mere viden om, hvordan netværk organiseres og styres, så der skabes et frugtbart netværkssamarbejde, samtidig med at deres evne til selvstyring respekteres. 6. Fra enkeltstående innovation til systematisk erfaringsudveksling Kommuner, regioner og styrelser er notorisk dårlige til at lære af hinanden og identificere og oversætte andre organisationernes mest succesfulde innovation til deres egen organisationer på trods af, at der er store gevinster ved at være second mover frem for first mover. Der er behov for tværgående erfaringsudveksling og vidensformidling i forhold til offentlige innovations-projekter.