2016-43793 Juridisk notat om retsvirkningerne af en tinglyst deklaration om forkøbsret undtaget fra retten til aktindsigt i medfør af offentlighedslovens 27, nr. 4. Statsforvaltningens udtalelse i sagen: Henvendelse vedrørende Billund Kommune På vegne af XX A/S har du den 30. maj 2016 meddelt Billund Kommune, at du ønsker at klage over kommunens afgørelse af 26. maj 2016 om delvist afslag på aktindsigt i et notat udarbejdet af advokatpartnerselskabet XX Advokater. Billund Kommune har på foranledning af din klage indbragt sagen for Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Billund Kommune har truffet en lovlig afgørelse om delvist afslag på aktindsigt i notatet fra XX Advokater efter offentlighedslovens 27, nr. 4. Billund Kommunes afgørelse om afslag på meraktindsigt efter offentlighedslovens 14, stk. 1, indeholder efter Statsforvaltningens opfattelse ikke en begrundelse, der opfylder begrundelseskravet i forvaltningslovens 24. Dato: 11-08-2016 Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2016-43793 SAGSBEHANDLER: Jeanette Løgstrup-Nielsen Telefon: 7256 7000 EAN-Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Billund Kommune er på den baggrund anmodet om at genoptage sagens behandling og træffe en ny afgørelse om spørgsmålet om meraktindsigt. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Det fremgår af sagen, at der den 28. januar 2016 blev afholdt et møde mellem repræsentanter for XX A/S og Billund Kommune vedrørende restvirkningerne af en deklaration tinglyst på XX s areal, hvorefter Billund Kommune har forkøbsret til arealet. Af mødenotatet fremgår 1
det, at der ikke er enighed om retsvirkningerne af den tinglyste deklaration. Af en skrivelse af 11. april 2016 til Billund Kommune fremgår det, at XX A/S har indgået en aftale om afhændelse af et jordstykke på ca. 3.200 m 2 til en pensionskasse. På grund af uenigheden om den retlige betydning af den omtalte deklaration har Billund Kommune indhentet et notat af 27. april 2016 fra XX Advokater, der indeholder en vurdering af det omstridte spørgsmål. Det fremgår af et notat fra den politiske behandling af sagen på et byrådsmøde den 17. maj 2016, at byrådet har godkendt en indstillingen om, at kommunen ikke forventes at ville give tilladelse til udstykning af den del af det areal, som XX har indgået aftale om at afhænde, hvorved et frasalg hindres. Du har på vegne af XX A/S den 23. maj 2016 anmodet Billund Kommune om aktindsigt i den politiske behandling af sagen vedrørende det omhandlede salg af en del af XX s areal. Billund Kommune har taget stilling til din anmodning ved afgørelse af 26. maj 2016. Ved afgørelsen har kommunen meddelt delvist afslag på aktindsigt, idet der er undtaget oplysninger i notatet af 27. april 2016 fra XX Advokater i medfør af offentlighedslovens 27, nr. 4, under henvisning til, at notatet er at betragte som brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål, hvor et sagsanlæg må underforstås som en nærliggende mulighed i forbindelse med den omhandlede sag. Ved afgørelsen har Billund Kommune foretaget ekstrahering af oplysninger om sagens faktiske grundlag i henhold til offentlighedslovens 28, stk. 1, 1. pkt. Det fremgår endelig af afgørelsen, at Billund Kommune har taget stilling til spørgsmålet om meraktindsigt. Som begrundelse for at meddele afslag herpå er det anført, at kommunen har ikke fundet grundlag for at udlevere de pågældende oplysninger. Du har den 30. maj 2016 meddelt Billund Kommune, at afgørelsen om afslag på aktindsigt påklages. På foranledning heraf har Billund Kommune genvurderet sagen. Da kommunen ikke har fundet grundlag for at ændre afgørelsen er sagen den 1. juni 2016 indbragt for Statsforvaltningen. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse Offentlighedslovens 27, nr. 4, har følgende ordlyd: 27 Retten til aktindsigt omfatter ikke [b]revveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres. 2
Det fremgår af de specielle bemærkninger til offentlighedslovens 27, nr. 4, i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013, at bestemmelsen er identisk med bestemmelsen i 10, nr. 4, i den dagældende offentlighedslov. I Justitsministeriets betænkning nr. 1510 om offentlighedsloven, bind 1, kap. 16, pkt. 4.4.1 (side 543 ff.) fremgår følgende: Bestemmelsen i offentlighedslovens 10, nr. 4, har til formål at sikre, at det offentlige på samme måde som en modpart har ret til - som grundlag for sine overvejelser - at søge fornøden sagkyndig vejledning, uden at andre gennem offentlighedsloven skal have adgang til at gøre sig bekendt med sådanne responsa, jf. betænkning nr. 325/1963, side 67. Det er dog en forudsætning for anvendelsen af 10, nr. 4, at vedkommende myndighed er eller kan blive part i retssagen eller er blevet eller må forventes at blive inddraget som biintervenient, jf. Vogter, s. 206, og Gammeltoft-Hansen m.fl., side 420. Der kan være grund til at fremhæve, at det antages, at det alene er brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål - men derimod næppe med hensyn til andre spørgsmål, der ikke har direkte sammenhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor dette må forstås som en nærliggende mulighed i forbindelse med den pågældende sag - som vil kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens 10, nr. 4, jf. Vogter, side 206. Offentlighedslovens 10, nr. 4, indeholder i øvrigt ikke nogen tidsmæssig begrænsning. Den omstændighed, at en retssag er afsluttet- eller myndighedens overvejelser er endt med, at der ikke skal føres sag medfører således ikke, at brevvekslingen bliver undergivet aktindsigt. Undtagelsesbestemmelsen gælder kun, når brevvekslingen sker i det anførte øjemed, det vil sige til brug ved en verserende retssag eller ved overvejelser om en eventuel retssag. Det er om bestemmelsen i Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, 1. udgave, 2014, side 469 anført: Undtagelsesadgangen efter offentlighedslovens 27, nr. 4, vedrører ikke blot brevveksling med sagkyndige i forbindelse med verserende retssager, men også i forbindelse med overvejelser om, hvorvidt retssag bør føres. Det er givet, at enhver sådan brevveksling om muligheden for en retssag vil være omfattet af bestemmelsen, uanset at sandsynligheden for et sagsanlæg må betegnes som ringe. Herudover vil brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål, der ikke har en direkte sammenhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor et sagsanlæg må underforstås som en nærliggende mulighed i forbindelse med den pågældende sag, kunne undtages fra aktindsigt efter 27, nr. 4. 3
Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Billund Kommune har truffet en lovlig afgørelse om delvist afslag på aktindsigt i notatet fra XX Advokater efter offentlighedslovens 27, nr. 4. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at der foreligger uenighed mellem kommunen og XX A/S om kommunens rettigheder ifølge den tinglyste deklarationen på XX s ejendom i forbindelse med et salg af en del af XX s areal. Da sagens parter har modstridende interesser i en gennemførelse af et sådan salg er det Statsforvaltningens opfattelse, at et sagsanlæg vedrørende det omtvistede juridiske spørgsmål, der er genstand for brevvekslingen mellem kommunen og XX Advokater, må anses for en nærliggende mulighed. Selvom et dokument kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens 27, nr. 4, skal der - efter lovens almindelige regler - meddeles indsigt i visse oplysninger i det undtagne dokument (den såkaldte ekstraheringspligt), jf. offentlighedslovens 28, stk. 1. Det gælder således oplysninger om en sags faktiske grundlag samt eksterne faglige vurderinger, i det omfang oplysningerne eller vurderingerne er relevante for sagen. Det fremgår af sagens akter, at kommunen har meddelt aktindsigt i ekstraheringspligtige oplysninger i det pågældende notat. Ifølge offentlighedslovens 14, stk. 1, skal myndighederne endvidere overveje et spørgsmål om meraktindsigt. Myndighederne er således forpligtede til af egen drift at tage stilling til, om der kan meddeles aktindsigt i undtagne dokumenter eller oplysninger efter et princip om meroffentlighed. Ved vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, skal der foretages en afvejning af modstående interesser. Der skal på den ene side tages hensyn til styrken, svagheden eller fraværet af den aktindsigtssøgendes interesse i at få aktindsigt i de pågældende dokumenter eller oplysninger, og på den anden side styrken af den beskyttelsesinteresse, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og andre lovlige hensyn. l det omfang den nævnte afvejning fører til, at der ikke kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet skal forvaltningsmyndigheden begrunde afslaget nærmere. Begrundelseskravet kan opfyldes ved, at forvaltningsmyndigheden oplyser, at myndigheden har overvejet at give aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, men at afvejningen af på den ene side hensynet til de beskyttelsesinteresser, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse, eller andre lovlige hensyn, og på den anden side hensynet til de interesser, der ligger bag anmodningen om aktindsigt, har ført til, at myndigheden ikke finder grundlag for at give aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet. Der henvises i det hele til de almindelige bemærkninger i pkt. 4.6 samt de specielle bemærkninger til bestemmelsen i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 om offentlighed i forvaltningen. Billund Kommunes afgørelse om afslag på meraktindsigt efter offentlighedslovens 14, stk. 1, indeholder efter Statsforvaltningens opfattelse ikke en begrundelse, der opfylder begrundelseskravet i forvaltningslovens 24. 4
Billund Kommune er på den baggrund anmodet om at genoptage sagens behandling og træffe en ny afgørelse om spørgsmålet om meraktindsigt. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Billund Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Jeanette Løgstrup-Nielsen specialkonsulent 5