Kommuneplanlægning for store husdyrbrug Abstract After a recent change in Danish spatial planning law the municipalities are required to designate certain areas for locating large livestock productions. Traditionally the rural zone is regarded as an area where farm buildings unlike buildings for other purposes can be located with few legal restrictions. Location of large livestock productions in the designated areas is voluntary. However it can be assumed that farmers will lack incentives to do so. Moreover the added value of this new legislation is questionable because the Environmental Approval Act for Livestock Holdings already deals with a variety of possible impacts from livestock production. This thesis examines the legal consequences of this change of legislation and considers the possibilities of local planning for livestock productions. MEEL Masterafhandling 2016 Af: cand.agro. Anette Dodensig Pedersen, studienr. 201410138 Vejleder: professor, Helle Tegner Anker 1
Indhold 1. Indledning... 4 1.1. Baggrund... 4 1.1.1. Indførelse af pligt til at inddrage store husdyrbrug i kommuneplanlægningen... 4 1.1.2. Natur- og Landbrugskommissionens anbefalinger... 4 1.1.3. Evalueringsrapport om planlægning for store husdyrbrug... 5 1.2. Problemstilling... 6 1.3. Problemformulering... 6 1.4. Metode... 6 1.5. Afgrænsning... 7 2. Kommuneplanlægning efter planloven... 8 2.1. Generelt om plansystemet... 8 2.1.1. Planlovens formål... 8 2.1.2. Planlovens anvendelsesområde... 8 2.2. Kommuneplaner... 9 2.2.1. Generelt om kommuneplaner... 9 2.2.2. Kommuneplanens retningslinjer - Kommuneplankataloget... 10 2.2.3. Krav til kommuneplanens retningslinjer... 11 2.2.4. Retningslinjer som administrationsgrundlag for behandling af enkeltsager... 13 2.2.5. Planlovens bestemmelser om kommuneplanlægning for landbrug... 14 2.3. Lokalplaner... 20 2.3.1. Generelt om lokalplaner... 20 2.3.2. Krav til lokalplanens indhold... 20 2.3.3. Hvad kan reguleres ved lokalplan? - Lokalplankataloget... 21 2.3.4. Særligt om lokalplanlægning i landzonen... 22 3. Regulering af husdyrbrug efter miljøbeskyttelsesloven og husdyrgodkendelsesloven... 24 3.1. Indledning om miljøregulering af husdyrbrug... 24 3.1.1. Husdyrgødningsbekendtgørelsen... 24 3.1.2. Pelsdyrbekendtgørelsen... 25 3.1.3. Husdyrgodkendelsesloven og husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen... 25 3.2 Lokalisering af husdyrbrug ved miljøgodkendelse... 28 2
3.2.1. Husdyrbrug af industriel karakter... 29 3.3. Kommuneplanretningslinjer som administrationsgrundlag... 31 4. Kommuneplanlægning for store husdyrbrug... 33 4.1. Planlægning gennem kommuneplanretningslinjerne... 33 4.1.1 Lokalisering af store husdyrbrug... 33 4.1.2. Kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug som administrationsgrundlag... 35 4.2. Lokalplanlægning for husdyrbrug... 36 4.2.1. Eventuel lokalplanpligt for husdyrbrug... 36 4.2.2. Hvad ville i givet fald kunne reguleres gennem lokalplan?... 37 5. Diskussion og konklusioner... 40 Referencer... 42 3
1. Indledning 1.1. Baggrund 1.1.1. Indførelse af pligt til at inddrage store husdyrbrug i kommuneplanlægningen Med en ændring af planloven i 2011 forpligtedes kommunerne til at inddrage beliggenheden af arealer til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg på store husdyrbrug samt til fælles biogasanlæg 1. I lovbemærkningerne 2 er der gjort rede for, at baggrunden for indførelsen af kravet om planlægning for lokaliseringen af store husdyrbrug var ændringer i landbrugsloven 3. Landbrugslovens grænse for hvor mange dyreenheder, der maksimalt måtte være pr. bedrift var blevet ophævet, og der var åbnet op for etablering af jordløse husdyrproduktioner. Disse ændringer ville kunne medføre, at en bedrift får en større lokal belastning i form af bl.a. lugtgener, ammoniak og øget transport til og fra husdyrbrugene, og at den samlede bygningsmasse også vil kunne blive betydeligt større, således at der i det åbne land vil kunne opstå meget store industrilignende byggerier. Det fremgår af lovbemærkningerne at man med lovændringen ville sikre grundlaget for en hensigtsmæssig beliggenhed af arealer til byggeri på store husdyrbrug i forhold til omgivelserne på basis af en samlet planlægningsmæssig vurdering. Det fremgår desuden, at der alene er tale om en positiv udpegning af områder til lokalisering af store husdyrbrug, som ejere af husdyrbrug kan vælge at benytte sig af ved placering af driftsbygninger og driftsanlæg, og hermed få større sikkerhed for investerings- og udviklingsmuligheder. Ved den samme ændring af planloven blev der også indført pligt for kommunerne til at inddrage beliggenheden af arealer fælles biogasanlæg i kommuneplanlægningen på baggrund af et politisk ønske om at fremme af landbrugets rolle som energileverandør. I lovbemærkningerne fremhæves, at planlægningen for lokalisering af de store husdyrbrug skal bidrage til at sikre en hensigtsmæssig placering i forhold til fælles biogasanlæg, som vil skulle aftage gylle fra husdyrbrugene. Ifølge lovbemærkningerne vurderes det desuden, at den foreslåede lovændring vil kunne bidrage til en mere effektiv og hurtigere sagsbehandling end i dag for husdyrbrug beliggende inden for de udpegede områder til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg, der skal have en godkendelse i henhold til husdyrgodkendelsesloven 4. 1.1.2. Natur- og Landbrugskommissionens anbefalinger Natur- og Landbrugskommissionen udsendte i 2013 sin rapport Natur og Landbrug en ny start 5. I rapporten fremlagdes 44 anbefalinger med tilhørende 144 forslag til konkrete handlinger, som tilsammen ville skulle skabe ny udvikling og vækst i landbrugserhvervet og samtidig give et markant løft til naturen, miljøet og klimaindsatsen. 1 Lov nr. 553 af 01/06/2011 om ændring af lov om naturbeskyttelse, lov om planlægning, lov om vandløb og forskellige andre love 2 L165 Forslag til lov om ændring af lov om naturbeskyttelse, lov om planlægning, lov om vandløb og forskellige andre love 5/3/2011 3 Lovbekendtgørelse nr. 389 af 27/04/2016 af lov om landbrugsejendomme 4 Lovbekendtgørelse nr. 868 af 03/07/2015 om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug (husdyrgodkendelsesloven) 5 Natur- og Landbrugskommissionen, 2013 4
Tre af kommissionens anbefalinger (nr. 22, 23 og 24) drejer sig om styrket planlægning i det åbne land. Anbefaling nr. 23 er Klarere rammer for lokalplanlægning. Herunder skriver kommissionen følgende: Det er i dag uklart, i hvilket omfang der kan udarbejdes lokalplaner for områder til lokalisering af særligt store, koncentrerede husdyrproduktioner. I det omfang, der udpeges sådanne områder, og de er klart og snævert afgrænsede i lighed med egentlige industri- eller erhvervsområder, kan det være hensigtsmæssigt, at der kan udarbejdes en lokalplan. Gennem en lokalplan kan der fastsættes nærmere bestemmelser for bygningers udformning og placering, vejanlæg, afskærmningsforanstaltninger, beplantning og terrænforhold mv. Herved kan der på et tidligt tidspunkt tages stilling til en række planlægningsmæssige forhold, som kan give klare pejlemærker for såvel landmænd som borgere. Forudsætningen for at der kan ske en lokalplanlægning er, at der sker en mere klar og snæver afgrænsning af de eksisterende områder til lokalisering af store husdyrbrug. En mere klar og snæver afgrænset udpegning skal herefter være rettet mod områder til mulig placering af særligt store og koncentrerede husdyrproduktioner i lighed med industri- og erhvervsområder. Kommissionen knyttede følgende konkrete handlinger til anbefalingen om klarere rammer for lokalplanlægning: Udpegning af områder til lokalisering af store husdyrbrug bør indsnævres til klart og snævert afgrænsede områder for særligt store, koncentrerede husdyrproduktioner. Planloven bør præciseres, så der skabes en tydelig hjemmel for lokalplanlægning for klart og snævert afgrænsede områder til særligt store, koncentrerede husdyrproduktioner. Det betyder, at der inden for sådanne områder kan udarbejdes lokalplaner for bygningers placering og udformning, vejanlæg, afskærmningsforanstaltninger, beplantning og terrænforhold mv. 1.1.3. Evalueringsrapport om planlægning for store husdyrbrug Naturstyrelsen 6 fik i december 2014 udarbejdet en evalueringsrapport 7 om kommuneplan 2013 og opfølgning på Natur- og Landbrugskommissionens anbefaling nr. 23. Evalueringsrapporten blev udarbejdet af Oxford Research. Formålet med evalueringen var todelt: For det første at give Naturstyrelsen et overblik over de udfordringer, som kommunerne har stået over for i forbindelse med planlægningen for de store husdyrbrug i Kommuneplan 2013. For det andet at få belyst fordele og ulemper ved en implementering af Natur- og Landbrugskommissionens anbefaling nr. 23( Klarere rammer for lokalplanlægning ). Evalueringen giver endvidere en række anbefalinger og forslag til justering af planlægningen, som kan anvendes i styrelsens videre arbejde med planlægning for de store husdyrbrug. Grundlaget for evalueringen var interviews med kommunale sagsbehandlere, landbrugskonsulenter og fagmedarbejdere i staten. I evalueringsrapporten bringes tvivlsspørgsmål på banen vedrørende effekten af kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug og eventuel lokalplanpligt. Blandt de adspurgte er der 6 Planloven er senere overgået til Erhvervsstyrelsen under Erhvervs- og Vækstministeriet som ressortmyndighed 7 Oxford Research, 2014 5
tvivl om, hvad der reelt kan opnås gennem udpegningerne og lokalplanlægningen. Kommunerne er bl.a. i tvivl om relationen til anden lovgivning, særlig til husdyrgodkendelsesloven, og der nævnes en bekymring for, hvorvidt en lokalplan vil blive et ekstra administrativt lag uden egentlig værdi. Tilsvarende viser evalueringen, at det ikke er klart, hvilke incitamenter landmænd skulle have for at placere deres husdyrbrug inden for udpegede områder, og at som lovgivningen er i dag, så har landmændene ingen umiddelbare gevinster ved at være lokaliseret i snævert afgrænsede områder. Der peges på forskellige muligheder for at gøre de udpegede områder attraktive for landmændene, fx gennem udvikling af infrastrukturen eller andre understøttende aktiviteter. Der nævnes også muligheden for at stille andre krav (hvorved må forstås lempeligere krav), fx om ammoniakemission, til landmænd, der placerer deres husdyrbrug i områderne. 1.2. Problemstilling Idet speciallovgivningen for husdyrbrug i forvejen omfatter en detaljeret og omfattende miljøregulering af anlæg til husdyrbrug, både gennem regler for miljøgodkendelse og gennem generel regulering, kan man godt oveveje, om de omhandlede planlægningstiltag blot giver et ekstra lag administration uden at give nogen videre fordele. Hvad angår spørgsmålet om store husdyrbrugs lokalisering i særligt udpegede områder, så har det betydning at landbruget har friere betingelser for lokalisering i landzonen end andre erhverv. Landzonen betragtes traditionelt som landbrugets erhvervsområde, og derfor har husdyrbrug som udgangspunkt meget plads at lokalisere sig på. 1.3. Problemformulering Denne afhandlings formål er at bidrage til afklaring af, hvad der kan opnås retligt gennem udpegning af kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug, og lokalplanlægning for husdyrbrug. Med dette formål søges disse spørgsmål besvaret: Hvad er kravene til kommunens fastlæggelse af kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug? Hvilken retsvirkning giver kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug? 1) I forhold til faktisk at få placeret husdyrbrugene i områderne (lokaliseringen) 2) Som administrationsgrundlag i forhold til husdyrbrug og anden arealanvendelse Kan der være lokalplanpligt for husdyrbrug allerede efter gældende ret? Hvad vil kunne reguleres i en lokalplan for husdyrbrug? 1.4. Metode Jeg har undersøgt planlovens regler om kommuneplanretningslinjer og lokalplaner og vurderet deres betydning for landbrug, og i særdeleshed for husdyrbrug. Herefter er speciallovgivningen for miljøregulering af husdyrbrug beskrevet. Der gøres herefter rede for, hvilke forhold vedrørende husdyrbrug, der kan reguleres gennem planlovgivningen efter gældende regler, og hvilke muligheder lokalplanlægning vil kunne give for reguleringen af husdyrbrug. 6
Der tages udgangspunkt i litteratur hvad angår de mest grundlæggende forhold. Derudover er retsgrundlaget undersøgt ved brug af de relevante retskilder, hvoraf de væsentligste er planloven, husdyrgodkendelsesloven, lovbemærkninger til lovene og afgørelser af klagesager. Undersøgelsen suppleres af eksempler fra kommunernes praksis for fastlæggelsen af retningslinjer for store husdyrbrug. 1.5. Afgrænsning Inddragelsen af kommunernes praksis 8 er ikke udtømmende, idet det ville være en for omfattende opgave i forhold til formålet. Som udgangspunkt valgte jeg at undersøge de fleste landkommuners kommuneplaner. Jeg så på forhånd bort fra kommunerne i hovedstadsområdet og de små ø-kommuner 9, fordi udpegningen for områder til store husdyrbrug formodentlig ikke er så relevant for dem. Jeg har anvendt oplysninger, som var umiddelbart tilgængelige på internettet 10. Ikke alle kommuner har udpeget områder til lokalisering af store husdyrbrug 11, og i en del tilfælde var det ikke muligt umiddelbart at finde oplysningerne. I alt 53 kommuners retningslinjer for lokalisering af store husdyrbrug gennemgået. I løbet af arbejdet med afhandlingen har forskellige begreber vist sig, at være af betydning for tolkningen af retsvirkningen af kommuneplanretningslinjer. Det er fx begreber som erhvervsmæssigt nødvendigt byggeri og jordbrugsmæssig anvendelse, som man kunne undersøge mere dybtgående, men det har ikke været et mål i sig selv med denne afhandling. 8 En liste over de gennemgåede kommuneplaner ses under Referencer 9 Derfor har jeg ikke set kommuneplanerne for kommunerne i Region Hovedstaden (bortset fra Bornholm) samt Greve, Solrød, Roskilde, Lejre, Ærø, Fanø, Samsø og Læsø kommuner. 10 Via plansystem.dk og kommunernes hjemmesider 11 Der er nævnt forskellige grunde til dette i kommuneplanerne. Flere kommuner nævner i kommuneplanen, at de afventer afklaring om fx grundvandskortlægning. Køge Kommune har vurderet, at der på baggrund af de mange landskabelige interesser samt den høje bebyggelsestæthed i både by- og landområder ikke er egnede arealer, der kan udpeges til positivområder for store husdyrbrug i kommuneplanen. Middelfart Kommune har udarbejdet kommuneplan i fællesskab med fem nabokommuner, og ingen af de udpegede områder til store husdyrbrug ligger i Middelfart Kommune. Desuden er der flere kommuner, hvor det ikke umiddelbart ses, om der er foretaget en udpegning. 7
2. Kommuneplanlægning efter planloven 2.1. Generelt om plansystemet 2.1.1. Planlovens formål Ifølge planlovens 12 formålsbestemmelse, 1, skal loven sikre, at den sammenfattende planlægning forener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen og medvirker til at værne landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet, jf. 1, stk. 2. Af 1, stk. 2 fremgår, at loven særlig tilsigter 1) at der ud fra en planmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte kommuner, 2) at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber, 3) at de åbne kyster fortsat skal udgøre en væsentlig natur- og landskabsressource, 4) at forurening af luft, vand og jord samt støjulemper forebygges, 5) at offentligheden i videst muligt omfang inddrages i planlægningsarbejdet, og 6) at alsidighed i boligsammensætningen fremmes gennem mulighed for planlægning for almene boliger i byerne. Formålsbestemmelsen afgrænser de formål og hensyn, der kan og skal varetages ved udøvelsen af beføjelser i henhold til planloven. Der er tale om forholdsvis brede formål og hensyn, der efter planloven navnlig skal varetages gennem en styring og regulering af arealanvendelsen. 13 Det bemærkes, at en del af planlovens formålsbestemmelse vedrører formål, som også varetages gennem husdyrgodkendelsesloven. Varetagelsen af disse hensyn sker dog ved regulering af forskellige forhold, hvor planloven først og fremmest regulerer arealanvendelsen 14 I Planloven med kommentarer fremhæves at planlovens anvendelse i overensstemmelse med almindelige specialitetsbetragtninger må afgrænses således, at begrænsninger eller restriktioner i brugen af forurenende stoffer eller materialer fortsat må ske efter den relevante lovgivning 15 og ikke efter planloven. 2.1.2. Planlovens anvendelsesområde Planlovens plantyper regulerer den fysiske arealanvendelse og benævnes ofte som fysisk planlægning, i modsætning til sektorplanlægning for de forskellige sektorområder som vand, affald mv., og den mere tværgående miljøplanlægning, som afspejles i vandplaner og Natura2000-planer samt de dertil hørende kommunale handleplaner. Den fysiske planlægning muliggør en styring af den fremtidige arealanvendelse ud fra en samlet koordinering og prioritering af forskellige arealanvendelsesinteresser. Den fysiske planlægning har ikke umiddelbart konsekvenser for den eksisterende arealanvendelse 16 Den fysiske 12 Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23/11/2015 om planlægning (planloven) 13 Anker, 2013: s. 63-64 14 Anker, 2013: s. 63-64 15 Det kunne fx være efter husdyrgodkendelsesloven eller Bekendtgørelse nr. 1318 af 26/11/2015 om erhvervsmæssigt dyrehold, husdyrgødning, ensilage m.v (husdyrgødningsbekendtgørelsen) 16 Anker, 2013 8
planlægning bygger på et rammestyringssystem, hvor der på forskellige niveauer fastsættes overordnede rammer for det underliggende niveau. En plan må således ikke stride mod planer på højere niveau 17,18. Det er fortsat relevant at opretholde en afgrænsning, hvorefter sådanne hensyn alene kan varetages efter planloven, hvis de kan relateres til arealmæssige dispositioner, herunder med henblik på sikring af en bæredygtig udvikling i form af en bestemt (bæredygtig) karakter af bebyggelsen eller arealanvendelsen i bestemt område. I planlovens 1, stk. 2 opregnes de særlige hensyn, der skal tillægges vægt ved administrationen af planloven. Stk. 2, nr. 4 fremhæver forebyggelse af forurening og støj som et vigtigt hensyn ved administrationen af planloven. Det gælder både i forhold til planlægningen i overensstemmelse med de tidligere planlægningslove, og i forhold til lovens øvrige bestemmelser. Igen må det understreges, at det er forebyggelse af forurening gennem en regulering af arealanvendelsen, der er det centrale element i planloven, fx ved en hensigtsmæssig lokalisering af forurenende eller støjende anlæg, mens den egentlige regulering af forurening er et anliggende, der fortrinsvis hører under miljøbeskyttelsesloven, og for husdyrbrug også under husdyrgodkendelsesloven 19 2.2. Kommuneplaner 2.2.1. Generelt om kommuneplaner Det følger af planlovens 11, at der for hver kommune skal foreligge en kommuneplan. Kommuneplanen skal omfatte en periode på 12 år. Kommuneplanen skal fastlægge 1) en hovedstruktur, som angiver de overordnede mål for udviklingen og arealanvendelsen i kommunen, 2) retningslinjer for arealanvendelsen m.v., jf. 11 a, stk. 1, og 3) rammer for lokalplanernes indhold for de enkelte dele af kommunen, jf. 11 b. Ifølge planlovsvejledningen 20 udtrykkes gennem hovedstrukturens sammenfattende planlægning for hele kommunen, kommunalbestyrelsens overordnede mål for udvikling og arealanvendelse i kommunen, herunder udbygning med boliger og arbejdspladser, trafikbetjening, serviceforsyning, rekreative områder samt områder der tilbageføres til landzone. Kommuneplanen skal, jf. planlovens 11 e, ledsages af en redegørelse for planens forudsætninger. Redegørelsen skal omfatte en række nærmere fastsatte emner, der i 11 er fastsat forholdsvis detaljerede krav om. Kommuneplanens retsvirkning Kommuneplanen har som udgangspunkt ikke nogen umiddelbar retsvirkning for den enkelte borger. Kommuneplanen tjener primært som administrationsgrundlag for kommunens sagsbehandling, jf. 17 Pagh, 2014: s. 265-266 18 Anker 2013 19 Anker, 2013: s. 65-66 20 Vejledning nr. 187 af 14/11/1996 om planloven 9
planlovens 12, stk. 1, hvorefter kommunalbestyrelsen skal virke for kommuneplanens gennemførelse, og desuden som ramme for lokalplanlægningen 21. Kommuneplanens funktion som administrationsgrundlag har relevans i forhold til den sagsbehandling, som varetages af kommunerne i henhold til lovgivningen, f.eks. landzonetilladelser, men også ved miljøgodkendelser af husdyrbrug efter husdyrgodkendelsesloven. Hvilken retlig betydning, kommuneplanen konkret kan få, afhænger af den konkrete formulering og indholdet af de enkelte kommuneplanbestemmelser 22. 2.2.2. Kommuneplanens retningslinjer - Kommuneplankataloget Kommuneplanens retningslinjer er en konkretisering af hovedstrukturens mål. Ved kommuneplanlægningen skal kommunerne forholde sig til alle de emner, der fremgår af planlovens 11 a, stk. 1 23 ( Kommuneplankataloget ). Retningslinjerne kan have meget forskellig karakter. Kommuneplankataloget kan inddeles i to hovedtyper af retningslinjer for arealanvendelsen 24. Den ene type retningslinjer er primært rettet mod bestemte anlæg eller aktiviteter (som fx byzone, sommerhusområder, forskellige typer anlæg). Den anden type retningslinjer er primært rettet mod beskyttelsen af visse naturog miljøinteresser, hyppigst i form af udpegning af forskellige beskyttelsesområder for fx beliggenheden af områder med landskabelig værdi eller særlig geologisk værdi. Der er ingen krav om en fast, bestemt betegnelse for disse områdetyper. I kommuneplanerne for forskellige kommuner kan udpegede områder med grundlæggende samme formål derfor have forskellig betegnelse. Kommuneplankataloget er ikke udtømmende, idet kommuneplanen ifølge 11 b, stk. 2 kan indeholde retningslinjer for andre forhold, der kan være af betydning for arealanvendelsen og bebyggelsen 25,26, herunder beliggenheden af arealer til lokalisering af landbrugets driftsbygninger og driftsanlæg inden for de udpegede særlig værdifulde landbrugsområder, jf. 11 a, stk. 1, nr. 9. Kravet om fastlæggelse af retningslinjer for arealanvendelsen i kommuneplanen blev indført i forbindelse med kommunalreformen 1. januar 2007 27. Før kommunalreformen indeholdt planloven krav om fastlæggelse af retningslinjer i amternes regionplaner, og dette krav blev overført til kommuneplanlægningen med kommunalreformen. Af lovbemærkningerne 28 fremgår følgende om kommuneplanretningslinjerne: Kommuneplanens retningslinjer kan have forskellig karakter. Retningslinjerne kan således både omfatte eksisterende og fremtidige aktiviteter og omfatte særlige beskyttelsesinteresser. Retningslinjerne kan udpege eller afgrænse arealer, der reserveres til bestemte formål, f.eks. byzone, boliger, erhverv, veje, særligt forurenende industrivirksomheder m.v. Retningslinjerne kan også udpege forskellige arealtyper, såsom naturområder med særlige naturbeskyttelsesinteresser, særligt værdifulde landbrugsområder eller skovrejsningsområder, med tilknyttede bestemmelser om mulighederne for ændret arealanvendelse m.v. Retningslinjerne kan endvidere bestå i fastsættelse af lokaliseringsprincipper eller kriterier, f.eks. 21 Anker, 2013: s. 328-331 22 Anker, 2014 23 L93 Forslag til lov om ændring af lov om planlægning (Udmøntning af kommunalreformen) 24/02/2005 24 Anker, 2013: s. 209 25 Miljøministeriet (Naturstyrelsen), 2012-2 26 Anker, 2013: s. 239 27 L93 Forslag til lov om ændring af lov om planlægning (Udmøntning af kommunalreformen) 24/02/2005 28 L93 Forslag til lov om ændring af lov om planlægning (Udmøntning af kommunalreformen) 24/02/2005 10
principper for placering af transporttunge virksomheder eller placering af kontorvirksomheder. Der kan også være tale om principper for udbygningen af den offentlige og private service i forhold til kommunens byer. Endelig kan retningslinjerne bestå af bestemte målsætninger for et områdes miljøkvalitet, f.eks. det maksimalt tilladelige støjniveau i et område. Det afgørende er, at kommunalbestyrelsen forholder sig til alle emner i emnekataloget, og at retningslinjerne i deres arealdisponering på en hensigtsmæssig måde dækker hele kommunens areal. Retningslinjerne skal være så præcise, at der ikke kan være tvivl om indholdet. De skal kunne danne grundlag for den efterfølgende administration. Kommuneplanens retningslinjer for det åbne land vil udgøre grundlaget for kommunalbestyrelsernes administration af planlovens landzonebestemmelser og for kommunalbestyrelsernes administration af de foreslåede fremtidige kompetencer inden for bl.a. natur-, miljø- og vejlovgivningen, der er en følge af kommunalreformen. 2.2.3. Krav til kommuneplanens retningslinjer Indholdet skal være planmæssigt begrundet Indholdet af kommuneplanretningslinjer skal først og fremmest, jf. planlovens formålsbestemmelse i 1 være planlægningsmæssigt begrundet. Dvs. at indholdet skal varetage planlægningsmæssige hensyn. I Planloven med kommentarer er de planlægningsmæssige hensyn ud fra planlovens formålsbestemmelse afgrænset til 1) samfundsmæssige og funktionelle hensyn, 2) æstetiske og kulturhistoriske hensyn, og 3) natur og miljøhensyn 29. Der gøres i bogen rede for disse forskellige former for planlægningsmæssige hensyn som følger: Med samfundsmæssige og funktionelle hensyn sigtes navnlig til behovet for gennem planlægning at sikre en hensigtsmæssig arealrelateret udvikling til gavn for borgere og samfund. Ud fra funktionelle hensyn kan der eksempelvis sikres en hensigtsmæssig placering eller udformning af anlæg og bebyggelser, herunder fx for at sikre adgang til infrastruktur el.lign. Æstetiske hensyn har en særlig betydning i lokalplanlægningen, idet den planlægningsmæssige relevans af konkrete lokalplanbestemmelser ofte vil være knyttet til den ydre fremtoning af fx bebyggelse. Hertil kan regnes varetagelse af de landskabsmæssige hensyn. Også natur- og miljøhensyn i øvrig udgør planlægningsmæssigt relevante hensyn navnlig i det omfang sådanne hensyn kan varetages ved en hensigtsmæssig planlægning for fremtidig udvikling, dvs. at der navnlig må lægges vægt på at forebygge negativ påvirkning af natur og miljø, fx ved at planlægge for en arealanvendelse, der vil være forenelig med varetagelsen af natur- og miljøhensyn. Det afgørende er således, at der gennem dispositioner vedrørende arealanvendelsen varetages sådanne hensyn. Principielt må der derfor stilles krav om såvel en planlægningsmæssigt relevant begrundelse som et planlægningsmæssigt relevant udtryk i form af arealrelaterede dispositioner. Det må tillige tages i betragtning, at mere specifikke natur- og miljøhensyn 29 Anker, 2013: s. 337 Afgrænsningen er i bogen foretaget i kapitlet om lokalplanlægning, men efter min vurdering kan det generaliseres til også at kunne beskrive planlægningsmæssige hensyn, som skal varetages på højere niveau i kommuneplanlægningen 11
ofte varetages gennem anden lovgivning, hvilket ud fra specialitetsbetragtninger kan indskrænke muligheden for at regulere sådanne forhold gennem lokalplanlægningen. 30 Retningslinjerne må ikke stride mod trin-højere planlægning Som en del af planlovens rammestyringsprincip fremgår det af planlovens 11, stk. 4, at kommuneplanen ikke må stride mod en række forskellige typer planlægning på højere niveau. Indholdet skal være præcist Ifølge lovbemærkningerne til 11 skal retningslinjerne være så præcise, at der ikke kan være tvivl om indholdet., og De skal kunne danne grundlag for den efterfølgende administration. Retningslinjer kan dog ikke formuleres så præcist, at de lyder som umiddelbart forpligtende krav eller forbud 31. Det skyldes, at der i sagsbehandlingen af de enkelte sager, som kommuneplanretningslinjerne udgør administrationsgrundlag for, skal foretages en konkret vurdering i overensstemmelse med det forvaltningsretlige forbud mod at sætte skøn under regel. Kommuneplanretningslinjerne har således ikke umiddelbar retsvirkning for borgerne. I en juridisk analyse af planlovens 11 b, stk. 2 om kommuneplanlægning for landbrugsbyggeri giver Helle Tegner Anker 32 disse eksempler på hvad sådanne ulovlige retningslinjer kunne være:.. i særlige landskabsområder kan der ikke opføres nyt byggeri, der ikke er tilpasset landskabet eller i de særlige landskabsområder skal nyt byggeri opføres i jordfarver og der skal etableres skærmende beplantning. Som eksempler på lovlige formuleringer anføres flg.:.. i særlige landskabsområder bør der ved administration af lovgivningen stilles krav om landskabsmæssig tilpasning af nyt byggeri eller i særlige landskabsområder bør det ved administration af lovgivningen vurderes, om der skal stilles vilkår vedrørende farvevalg og/eller afskærmende beplantning. Fra praksis kan nævnes Naturklagenævnets afgørelse i en sag om et regionplantillæg for et husdyrbrug 33, hvor nævnet erklærede retningslinjer fastlagt i regionplantillægget for ugyldige, fordi de havde karakter af vilkår for udvidelsen af husdyrbruget. Nævnet udtalte bl.a., at en regionplan fastlægger de overordnede retningslinier for amters og kommuners administration af planloven og anden lovgivning. En regionplanretningslinie kan derimod ikke håndhæves direkte over for borgeren. Nævnet lagde endvidere vægt på, at der reelt var tale om, at amtet havde stillet vilkår, som hører hjemme i miljøgodkendelsen, hvor kommunen er den kompetente myndighed. Herved var det også et spørgsmål om specialitetsprincippet. I en lignende afgørelse 34 erklærede Naturklagenævnet en regionplanretningslinje om spildevandsudledning ugyldige, fordi retningslinjen efter sin ordlyd forpligtede kommunen til at iværksætte bestemte foranstaltninger. 30 Det samme må efter min vurdering gælde ved fastlæggelsen af kommuneplanretningslinjer og anvendelsen af dem som administrationsgrundlag 31 Anker, 2013: s. 206-209 32 Anker, 2007 33 Naturklagenævnet Orienterer (NKO) nr. 285, 2003 34 Naturklagenævnet Orienterer (NKO) nr. 263, 2003 12
Forholdet til anden lovgivning I forholdet til anden lovgivning gælder det forvaltningsretlige specialitetsprincip. Hvis et forhold er reguleret detaljeret efter anden lovgivning, fx ved fastsættelse af afstandskrav, godkendelseskriterier mv., kan der som udgangspunkt ikke fastsætte yderligere afstandskrav eller kriterier for sagsbehandlingen efter den omhandlede lov i kommuneplanretningslinjerne. I disse tilfælde kan der ved de særlige lovbestemmelser være gjort op med reguleringen vedrørende bestemte forhold, således at det begrænser muligheden for at fastsætte kommuneplanretningslinjer vedrørende disse forhold 35. Helle Tegner Anker nævner i sin analyse af planlovens 11 b, stk. 2 36 husdyrgodkendelseslovens regler om lugtgener, som et eksempel, hvor det må antages at være udelukket at fastsætte yderligere afstandskrav eller beskyttelseszoner i kommuneplanens retningslinjer. 2.2.4. Retningslinjer som administrationsgrundlag for behandling af enkeltsager Selvom retningslinjer fungerer som administrationsgrundlag for kommunens afgørelser i enkeltsager, så kan retningslinjer ikke erstatte den konkrete vurdering, der skal foretages efter den lovgivning, som sagen behandles efter. Hvis kommunen fulgte retningslinjerne uden at foretage den konkrete vurdering, ville det være at sætte skøn under regel. Natur- og Miljøklagenævnet har i flere sager om landzonetilladelse til vindmøller, hvor kommunerne havde lagt vægt på kommuneplanretningslinjerne, fundet, at kommunens konkrete vurdering var utilstrækkelig. I en sag 37 havde kommunen meddelt afslag på landzonetilladelse til opstilling af en husstandsvindmølle, bl.a. med henvisning til kommuneplanens retningslinjer om forholdet mellem navhøjde og rotordiameter og farve samt modstrid med landskabelige hensyn. Natur- og Miljøklagenævnet fandt ikke, at der kunne meddeles afslag alene med henvisning til de omhandlede bestemmelser i kommuneplanen, idet der så ikke blev foretaget en konkret vurdering af det ansøgte. Efter nævnets opfattelse var der ikke foretaget en tilstrækkelig landskabelig vurdering, som i sig selv kunne danne grundlag for at meddele afslag på landzonetilladelse. Der sås ikke at være foretaget en landskabelig vurdering på grundlag af områdets naturmæssige kvaliteter og udpegninger. I en kommuneplan 38 var der fastsat retningslinjer for husstandsvindmøller, herunder om afstand på mindst 250 meter til nabobeboelse, og at de ikke måtte opstilles i forskellige typer beskyttelsesområder m.m. Natur- og Miljøklagenævnet ophævede kommunens afslag på at opføre en vindmølle. Nævnet bemærkede, at kommuneplanens retningslinjer ikke er bindende for kommunen ved de skønsmæssige vurderinger, og at retningslinjerne ikke fritager kommunen fra at foretage en konkret vurdering af det ansøgte. Nævnet fandt, at kommunen ikke med kommuneplanretningslinjer kunne indføre forbudszoner for opstilling af husstandsvindmøller, da der så ikke foretages en konkret vurdering. Nævnet vurderede, at kommunens afslag primært var baseret på afstandskravet til nabobeboelse og fandt, at der måtte stilles krav om en mere udbygget konkret vurdering. 35 Anker, 2013: s. 206-209 36 Anker, 2007 37 NMK-31-00453 fra 16/2-2012, refereret i MAD2012.838 38 NMK-31-00505 fra 16/2-2012, refereret i MAD2012.831 13
I endnu en sag om landzonetilladelse til en vindmølle 39 udtalte Natur- og Miljøklagenævnet, at vurdering af en ansøgning om landzonetilladelse til opstilling af en husstandsmølle altid skal ske på grundlag af den overordnede planlægning og på baggrund af en konkret vurdering. Nævnet udtalte, at kommunen ikke med retningslinjer for placering af husstandsmøller mindst 250 m fra nabobeboelse kan indføre forbudszoner for opstilling af husstandsmøller. 2.2.5. Planlovens bestemmelser om kommuneplanlægning for landbrug Specifikt for landbrug skal kommuneplanen indeholde retningslinjer om varetagelsen af de jordbrugsmæssige interesser, herunder udpegningen og sikringen af særlig værdifulde landbrugsområder, jf. 11 a, stk. 1, nr. 9, og beliggenheden af arealer til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg på store husdyrbrug, 11 a, stk. 1, nr. 10. Af særlig relevans for landbruget er også 11 a, stk. 1, nr. 5, hvorefter der skal fastsættes retningslinjer for beliggenheden af tekniske anlæg, herunder arealer til fælles biogasanlæg. Udover de obligatoriske emner for kommuneplanretningslinjer, jf. 11 a, har kommunen mulighed for, jf. 11 b, stk. 2, at fastlægge retningslinjer for andre forhold, der kan være af betydning for arealanvendelsen og bebyggelsen, og i bestemmelsen nævnes specifikt - og som det eneste eksempel - beliggenheden af arealer til lokalisering af landbrugets driftsbygninger og driftsanlæg inden for de udpegede særlig værdifulde landbrugsområder. 11 a, stk. 1, nr. 9 om varetagelsen af de jordbrugsmæssige interesser, blev indsat i planloven i forbindelse med kommunalreformen 40, og bestemmelsen svarer til den tidligere gældende bestemmelse for regionplanretningslinjer i den tidligere planlovs 6, stk. 3, nr. 6. Også 11 b, stk. 2, blev indsat i forbindelse med kommunalreformen. Kravene om kommuneplanretningslinjer om fælles biogasanlæg og om driftsbygninger og driftsanlæg store husdyrbrug ( 11 a, stk. 1, nr. 5 og 10) blev indsat i planloven i 2011 41. Baggrund for krav om kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug I lovbemærkningerne til ændringen af planloven i 2011 42 er der gjort rede for, at baggrunden for indførelsen kravet om kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug var ændringer i landbrugsloven. Landbrugslovens grænse for hvor mange dyreenheder, der maksimalt måtte være pr. bedrift var blevet ophævet, og der var åbnet op for etablering af jordløse husdyrproduktioner. Disse ændringer ville iflg. lovbemærkningerne kunne medføre, at en bedrift får en større lokal belastning i form af bl.a. lugtgener, ammoniak og øget transport til og fra husdyrbrugene, og at den samlede bygningsmasse også vil kunne blive betydeligt større, således at der i det åbne land vil kunne opstå meget store industrilignende byggerier. De nævnte tidligere regler i landbrugsloven fandtes i arealkravsbekendtgørelsen 43, som fastlagde regler bl.a. for husdyrhold på den enkelte landbrugsejendom og inden for en landbrugsbedrift og om andel af 39 NMK-31-00792 fra 30/7-2013 40 L93 Forslag til lov om ændring af lov om planlægning (Udmøntning af kommunalreformen) 24/02/2005 41 L165 Forslag til lov om ændring af lov om naturbeskyttelse, lov om planlægning, lov om vandløb og forskellige andre love 5/3/2011 42 L165 Forslag til lov om ændring af lov om naturbeskyttelse, lov om planlægning, lov om vandløb og forskellige andre love 5/3/2011 43 Bekendtgørelse nr. 1152 af 23/11/2006 om husdyrhold og arealkrav mv. (historisk) 14
egen jord for bedrifter med husdyrhold (arealkravet). Der måtte højst være 750 DE (dyreenheder) inden for en landbrugsbedrift, dog med mulighed for dispensation hvis hele det nødvendige areal til udbringning af husdyrgødning var ejet. Endvidere måtte der højst måtte være 500 DE i et enkelt bygningsanlæg. Der gjaldt desuden et arealkrav, hvorefter en vis procentdel af det nødvendige udbringningsareal, jf. husdyrgødningsbekendtgørelsens harmonikrav, skulle være ejet eller medejet af husdyrproducenten. Ved formuleringen jordløs husdyrproduktion forstås en husdyrproduktion, hvortil der ikke er ejet areal. Husdyrproduktionen er dog omfattet af husdyrgødningsbekendtgørelsens 44 harmoniregler, og må derfor have aftale om afsætning af husdyrgødningen efter reglerne i bekendtgørelsens 33 til fx andre bedrifter (også kaldet tredjemandsarealer ), biogasanlæg, forarbejdningsanlæg m.m. Formålet med kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug Det fremgår af lovbemærkningerne at kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug skal bidrage til at sikre en hensigtsmæssig placering af brugenes bygninger mv. i forhold til infrastrukturen, herunder især i forhold til fælles biogasanlæg, som vil skulle aftage gylle fra husdyrbruget. Det nævnes, at der er tale om beliggenheden af områder til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg (f.eks. stalde og maskinhuse) på store husdyrbrug. Det nævnes, at det også gennem den almindelige kommuneplanlægning vil være muligt at optimere beliggenheden af områder, inden for hvilke husdyrbrugs driftsbygninger og driftsanlæg kan placeres, med henblik på at sikre såvel erhvervets som andre erhvervs udviklingsmuligheder og under hensyn til byvækst, og at planlægningen vil kunne bidrage til en hensigtsmæssig placering i forhold til beskyttelsesinteresserne i det åbne land, herunder særligt landskabs-, natur- og miljøinteresser. Af lovbemærkninger til bestemmelsen i 11 a, stk. 1, nr. 10, om kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug, fremgår bl.a. flg.: Det foreslås, at planlægning i form af positiv udpegning af beliggenheden af arealer til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg (f.eks. stalde og maskinhuse) på store husdyrbrug bliver et obligatorisk emne, som kommuneplanen skal indeholde retningslinjer for. Det skal sikre mulighed for udviklingen i husdyrproduktionen. Herved sikres grundlaget for en hensigtsmæssig beliggenhed af arealer til byggeri på store husdyrbrug i forhold til omgivelserne på basis af en samlet planlægningsmæssig vurdering. Der er alene tale om en positiv udpegning af områder til lokalisering af store husdyrbrug, som ejere af husdyrbrug kan vælge at benytte sig af ved placering af driftsbygninger og driftsanlæg, og hermed få større sikkerhed for investerings- og udviklingsmuligheder. Reguleringen for husdyrbrug, herunder efter husdyrgodkendelsesloven, er den samme, uanset om husdyrbruget ligger indenfor eller udenfor de kommuneplanlagte områder. Det fremgår endvidere af lovbemærkningerne, at de mere detaljerede retningslinjer til kommunerne om de statslige mål og krav til den nye planlægning vil tage udgangspunkt i, at planlægningen for store husdyrbrug skal omfatte driftsbygninger og -anlæg på, hvad der svarer til mere end 500 dyreenheder. Der står i lovbemærkningerne, at de mere detaljerede retningslinjer til kommunerne om de statslige mål og krav til den nye planlægning vil blive meldt ud i»oversigt over statslige interesser i 44 Husdyrgødningsbekendtgørelsen 15
kommuneplanlægningen«, som udsendes hvert 4. år forud for revisionen af kommuneplanerne. Indholdet af den statslige udmelding 45 svarer stort set til lovbemærkningerne. Der er dog suppleret med flg.: Det er et mål, at ejere af store husdyrbrug på forhånd selv skal kunne orientere sig i kommuneplanen om mulighederne for en hensigtsmæssig placering af fremtidigt byggeri på basis af en samlet planlægningsmæssig vurdering. Det indebærer, at udpegningen bør ske ved retningslinjer, der positivt udpeger arealer til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg på store husdyrbrug eller ved retningslinjer suppleret med positiv udpegning på kort. Under alle omstændigheder skal de afgrænsede områder, der knytter sig til kommuneplanens retningslinjer vises på kort, jf. planlovens 11, stk. 3. Grænsen på 500 DE som grænse for store husdyrbrug I lovbemærkningerne 46 gøres der rede for, hvorfor netop 500 dyreenheder (DE) er valgt som grænsen for, hvilken størrelse husdyrbrug, der forstås ved store husdyrbrug. For det første nævnes, at de bedrifter der i dag opfattes som store, er godkendt til højst 750 dyreenheder 47. For det andet, at der skal sikres en sammenhæng til beskyttelsesniveauet i husdyrgodkendelsesloven. For det tredje, at husdyrbrug allerede over 500 dyreenheder vil kunne få betydelig påvirkning ved lokalisering i det åbne land, som kan sidestilles med påvirkningen fra egentlige industrianlæg. Relationen til husdyrgodkendelsesloven Angående relationen til husdyrgodkendelsesloven, nævnes i lovbemærkningerne, at beskyttelsesniveauet i husdyrgodkendelsesloven er beregnet ud fra en forudsætning om et maksimalkrav på 500 dyreenheder pr. bedrift 48, og at et valg af samme størrelsesgrænse for planlægningen vil sikre overensstemmelse mellem de to love. Det vurderes desuden i lovbemærkningerne, at den foreslåede lovændring vil kunne bidrage til en mere effektiv og hurtigere sagsbehandling end i dag for husdyrbrug beliggende inden for udpegede områder til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg, der skal have en godkendelse i henhold til husdyrgodkendelsesloven. Det må således, antages at kommuneplanretningslinjerne forventes at kunne bidrage med klarhed og retning for vurderingerne ved sagsbehandling efter husdyrgodkendelsesloven i kraft af deres funktion som administrationsgrundlag. Det nævnes imidlertid også udtrykkeligt i lovbemærkningerne, at reguleringen af husdyrbrug, herunder efter husdyrgodkendelsesloven, er den samme, uanset om husdyrbruget ligger indenfor eller udenfor de kommuneplanlagte områder. Udpegning af konkrete arealer vs angivelse af principper for lokalisering Det fremgår ikke af planloven eller forarbejderne hertil, hvor mange eller hvor store områder, der forventes udpeget til store husdyrbrug. Dette afspejler sig i kommuneplanerne, hvor der er stor variation i hvor store 45 Miljøministeriet (Naturstyrelsen), 2012-1 46 L165 Forslag til lov om ændring af lov om naturbeskyttelse, lov om planlægning, lov om vandløb og forskellige andre love 5/3/2011 47 Jf. den ophævede grænse i henhold til landbrugslovens regler, som tidligere nævnt i afsnit 2.2.5 48 Der må menes 500 dyreenheder pr. ejendom, jf. bekendtgørelse nr. 1152 af 23/11/2006 om husdyrhold og arealkrav mv. (arealkravsbekendtgørelsen) (historisk)) 16
områder, der er udpeget. På kommuneplanernes 49 kort ses, at de allerfleste af landkommunerne har udpeget forholdsvis store områder. Det nøjagtige antal ha oplyses ikke i kommuneplanerne. Efter planlovens 11, stk. 3 skal de afgrænsede områder, der knytter sig til kommuneplanens retningslinjer og rammer, vises på kort. Naturstyrelsen skriver i oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen om planlægning for store husdyrbrug 50, at udpegningen bør ske ved retningslinjer, der positivt udpeger arealer til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg på store husdyrbrug eller ved retningslinjer suppleret med positiv udpegning på kort. Under alle omstændigheder skal de afgrænsede områder, der knytter sig til kommuneplanens retningslinjer vises på kort, jf. planlovens 11, stk. 3. Naturstyrelsen har gjort indsigelse, jf. planlovens 29, stk. 1, både mod manglende udpegning på kort 51 og mod manglende supplerende retningslinje om, at der ikke må planlægges for anden anvendelse i det udpegede område, som kan forhindre de store husdyrbrug 52. Natur- og Miljøklagenævnet har i en afgørelse 53 om ophævelse af kommuneplantillæg for biogasanlæg bl.a. lagt vægt på, at de afgrænsede områder ikke fremgik af målfaste kortbilag og at retningslinjerne ikke var tilstrækkeligt præcise mht. beliggenhed. Natur- og Miljøklagenævnet udtalte at kommuneplantillægget, jf. planlovens 11, stk. 3, bl.a. pga. dette ikke levede op til de minimumskrav, der er til klarhed og præcision for overordnede rammer og retningslinjer i kommuneplanen. Man må forvente, at nævnet ville komme til samme konklusion, hvis der var tale om kommuneplanretningslinjer for store husdyrbrug. Kommunen skal derfor foretage en udpegning af konkrete arealer og ikke kun fastlægge principper for lokaliseringen af store husdyrbrug, og udpegningen skal som minimum ledsages af en retningslinje om friholdelse for anden anvendelse, som vil kunne hindre store husdyrbrugs lokalisering i de udpegede områder. De fleste kommuner 54 har fastlagt kommuneplanretningslinjerne som arealudpegninger samt ledsagende retningslinjer om friholdelse af områderne fra anden anvendelse og eventuelt suppleret med retningslinjer formuleret som principper for vurderingen ved miljøgodkendelse af husdyrbrug i områderne. Flg. er eksempler på retningslinjer for friholdelse fra anden anvendelse: I de afgrænsede områder må der ikke opføres boliger, etableres beplantning eller andet, som forringer muligheden for at anvende områderne til etablering af store husdyrbrug. 55 Areal udpeget til lokalisering af driftsbygninger og driftsanlæg på store husdyrbrug skal i størst muligt omfang friholdes for andre aktiviteter, der direkte eller indirekte kan give begrænsninger for områdets husdyrbrug og deres fremtidige udviklingsmuligheder. 56 49 En liste over de gennemgåede kommuneplaner ses under Referencer 50 Miljøministeriet (Naturstyrelsen), 2012-1 51 Herning Kommuneplan 52 Naturstyrelsens indsigelse af 11. september 2013 mod Norddjurs Kommunes forslag til kommuneplan 2013 53 Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er fælles for sagerne NMK-33-01391, NMK-34-00304 og NMK-41-00209 fra 14/2-2014 54 En liste over de gennemgåede kommuneplaner ses under Referencer 55 Mariagerfjord Kommuneplan 17
Nogle kommuner har tillige fastlagt en zone uden om de udpegede områder til store husdyrbrug, hvori der tilstræbes friholdelse fra aktiviteter, der kan give begrænsninger for områdets husdyrbrug 57. Andre kommuner har, uden at sætte afstand på til det udpegede område, fastlagt retningslinjer om, at der ikke planlægges for udlæg af byzoneområder, sommerhusområder eller lignende, der vil forringe mulighederne for etablering af husdyrbrug indenfor de afgrænsede områder til store husdyrbrug 58. Som eksempel på en kommune, der har fastlagt supplerende retningslinjer, kan nævnes Haderslev Kommune 59. Nogle af retningslinjerne drejer sig dog om forhold, som reguleres efter husdyrgodkendelsesloven eller husdyrgødningsbekendtgørelsen, og som i øvrigt er formuleret som faste krav, hvilket de ikke nødvendigvis er efter loven eller bekendtgørelsen. Andre af retningslinjerne er formuleret i overensstemmelse med de krav, der gælder for kommuneplanretningslinjer (som gennemgået i afsnit x), fx: Byggeriet skal tilpasses landskabet. Som udgangspunkt skal byggeriet også funderes i den stedlige kulturhistoriske byggetradition, men byrådet ser gerne at der under hensyn til ovennævnte også udvikles nye byggetraditioner, der tager hensyn til landbrugets behov for stadig større driftsenheder. Selv om kommunen selv er klar over, at der skal foretages en konkret vurdering i enkeltsagerne, så kan man ikke forvente det af borgerne, som derfor vil kunne få det indtryk, at der faktisk er tale om absolutte krav i kommuneplanen. Nogle kommuner ser dog måske disse udmeldinger om krav i retningslinjerne som en form for serviceoplysning over for husdyrproducenterne, fordi kravene i husdyrreglerne er så normerede, at udfaldet af en ansøgning sædvanligvis bliver som oplyst af kommunen i retningslinjerne. Betydningen af positiv udpegning Ifølge lovbemærkningerne er der alene tale om en positiv udpegning af områder til lokalisering af store husdyrbrug, som ejere af husdyrbrug kan vælge at benytte sig af ved placering af driftsbygninger og driftsanlæg, og dermed få en større sikkerhed for investerings- og udviklingsmuligheder. Reguleringen for husdyrbrug, herunder efter husdyrgodkendelsesloven er den samme, uanset om husdyrbruget ligger indenfor eller udenfor de kommuneplanlagte områder. I Planloven med kommentarer 60, bemærkes at tanken således er, at der som en del af kommuneplanlægningen positivt skal udpeges områder, der vil være særligt egnede til placering af store husdyrbrug. Udpegningen har ikke den negative konsekvens, at store husdyrbrug kun kan lokaliseres i disse områder. Udpegningen kan derfor især tænkes at få betydning ved nyetablering eller udflytning af (store) husdyrbrug, hvor de udpegede arealer vil angive en placeringsmulighed, der på forhånd er fundet hensigtsmæssig til sådanne anlæg. Der kan også være tale om udpegninger, der omfatter eksisterende husdyrbrug. 61 Helle Tegner Anker har i forbindelse med et oplæg på Plantekongres 2012 62 givet en grundig redegørelse for hvad der forstås ved henholdsvis positiv og negativ planlægning specifikt i relation til landbrug. Ved positiv planlægning forstås en planlægning, der alene angiver muligheder for landbrugets placering af 56 Langeland Kommuneplan 57 Svendborg Kommuneplan og Sønderborg Kommuneplan 58 Holbæk Kommuneplan, Skive Kommuneplan og Struer Kommuneplan 59 Haderslev Kommuneplan 60 Anker, 2013: s. 220-222 61 Anker, 2013: s. 220-222 62 Anker, 2012 18