At have eller ikke at have det er spørgsmålet. Målstyring i teori og praksis

MPP SKRIFTSERIE NO. 02/03 At have eller ikke at have det er spørgsmålet. Målstyring i teori og praksis Ellen Warrer Bertelsen, Mona Egebjerg, Lone Sørensen Roskilde Universitetscenter Institut for Samfundsvidenskab & Erhvervsøkonomi

Tryk: Roskilde Universitetscenters trykkeri ISSN 87-90829-11-5 Tidsskriftsadresse: Master of Public Policy Institut for samfundsvidenskab og erhvervsøkonomi Roskilde Universitetscenter Bygning 20.2, Postboks 260 DK-4000 Roskilde Oplag & abonnement: Abonnement og enkeltnumre kan rekvireres fra ovennævnte tidsskriftsadresse Oplag: 35 eksemplarer Udgiver Master of Public Policy, Institut for samfundsvidenskab og erhvervsøkonomi, RUC Redaktør: Lektor Lars Fuglsang Redaktionssekretær Janni Villadsen

INDHOLDSFORTEGNELSE KAPITEL 1... 4 FORMÅL OG AFGRÆNSNING... 4 PROBLEMSTILLING OG PROBLEMFORMULERING... 6 HYPOTESER... 7 METODE OG EMPIRI en kommunen som case... 9 OPGAVENS OPBYGNING... 10 KAPITEL 2... 11 NEW PUBLIC MANAGEMENT OG MÅLSTYRING... 11 NEW PUBLIC MANAGEMENT... 11 NEW PUBLIC MANAGEMENT i DANSK PERSPEKTIV... 13 MÅLSTYRING OG NEW PUBLIC MANAGEMENT... 21 OFFENTLIGE AKTØRER... 25 DELKONKLUSION... 32 KAPITEL 3... 32 TEORI... 32 TEORETISK FORSTÅELSESRAMME... 32 DEN NYINSTITUTIONELLE TEORI... 33 Nyinstitutionel økonomi... 34 Begrundelse for valg af organisationssociologisk nyinstitutionalisme... 36 Teorier om institutionel spredning (Isomorfisk pres)... 42 OPSUMMERING... 45 KAPITEL 4... 45 ANALYSEDESIGN... 45 KL s idealmodel for målstyring... 46 Model for aktørpositioner i det kommunale organisationskredsløb... 48 PRÆSENTATION AF CASEKOMMUNEN... 51 INTRODUKTION TIL ANALYSERNE AF HYPOTESER... 57 KAPITEL 5... 58 MÅLSTYRING som STYRINGSINSTRUMENT... 58 PRÆSENTATION AF HYPOTESEN... 59 CASEKOMMUNEN INDFØRING AF MÅLSTYRING... 62 ANALYSE... 67 DELKONKLUSION... 78 KAPITEL 6... 80 BESLUTNINGSPROCESSER i MÅLSTYREDE... 80 FORVALTNINGER... 80 PRÆSENTATION AF HYPOTESEN... 80 CASEKOMMUNEN... 85 Politikere... 86 Direktionen... 87 Institutionslederne... 89 ANALYSE... 92 DELKONKLUSION... 100 KAPITEL 7... 103 2

AKTØRINTERESSER PÅ INSTITUTIONSNIVEAU... 103 PRÆSENTATION AF HYPOTESEN... 103 Opsummering... 107 CASEKOMMUNEN... 107 ANALYSE... 114 DELKONKLUSION... 119 KAPITEL 8... 123 KONKLUSION og PERSPEKTIVERING... 123 Målstyring og barrierer... 123 Målstyring og dilemmaer... 124 Målstyring og paradokser... 126 Generelle iagttagelser og konklusioner... 127 Perspektivering... 128 LITTERATUR... 130 3

KAPITEL 1 FORMÅL OG AFGRÆNSNING At have eller ikke at have det er spørgsmålet. Målstyring i teori og praksis har vi kaldt vores masterafhandling. Denne titel tonede sig frem midt i vores arbejdsproces som dækkende for emnet for afhandlingen. Målstyring som styringsprincip har vi alle tre arbejdet med/under i både den kommunale og statslige sektor i mange år. Det viste sig imidlertid hurtigt at målstyring på vore arbejdspladser havde forskellige udtryksformer og blev håndteret meget forskelligt. Vi havde alle en fornemmelse af at der var en afstand mellem målstyring som princip, og den måde målstyring blev praktiseret på i hverdagen. I artiklen Kommunal målstyring og politikerrollen (Dalsgaard, 2000:248) fandt vi megen inspiration, og Lene Dalsgaards indledende citat ramte lige ned i vores problem: Der er er ikke noget alternativ til mål- og rammestyring som overordnet styringsprincip for kommunalpolitikerne. Det er i al fald indtrykket, der fæstner sig for danske forholds vedkommende, når centrale aktører og organisationer såsom ministerier, Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, konsulenter, m.fl. i tale og skrift har udtalt sig om den kommunale styring. Nok kan der peges på vanskeligheder med at omsætte princippet til handling, men besværlighederne er af praktisk og ikke principiel art og vil derfor kunne overvindes, siges det. Vi kunne genkende de omtalte aktørers fastslåen af målstyring som styringsprincippet og troen på at besværligheder med indførelsen af mål- og rammestyring vil kunne overvindes. Men fra vores hverdag har vi erfaringer med at helt så enkelt er det ikke. Vi mener at besværlighederne ikke kun kan defineres som af praktisk art, og som kan dermed overvindes, men at der er en række andre faktorer der spiller ind når et styringsprincip ønskes indført i en organisation. 4

Vores formål med opgaven er imidlertid ikke at diskutere eventuelle alternativer til målstyring som ellers er den afsluttende opfordring fra Lene Dalsgaard (Dalsgaard, 2000:262), men at forsøge at identificere nogle af de barrierer, dilemmaer og paradokser der kan virke hæmmende for implementering af målstyring. Vi vil således flytte fokus fra de centrale aktører der har en overordnet interesse i målstyring til de aktører hvor målstyring er en del af deres hverdag. AFGRÆNSNING I ovenstående citat er begrebet mål- og rammestyring anvendt. I den videre behandling af problemstillingerne vil vi imidlertid kun anvende begrebet målstyring. Det gør vi ud fra den betragtning at mål- og rammestyring signalerer sammenhængen mellem mål og økonomi, og fokus vil derfor være på hvordan forskellige mål opfyldes i forhold til en given økonomisk ramme, og det er ikke den form for målopfyldelse vi er interesserede i. Vi er interesserede i hvilke dilemmaer, paradokser og barrierer der opstår ved målstyring i en offentlig organisation der består af tre forskellige aktørniveauer: Det politiske, det administrative og det udførende (institutionsniveauet) og som hver især har forskellige roller i forbindelse med målstyring. Vi afgrænser desuden feltet til kun at omfatte den kommunale sektor begrundet i at de tre aktørniveauer har en tættere interaktion i en kommunal kontekst end i en statslig. Vi har ligeledes vurderet, at ved at vælge den kommunale sektor havde vi mulighed for at vælge en forholdsvis overskuelig kommune i modsætning til hvis vi valgte enten det amtslige eller statslige niveau. Den kommunale sektor er kendetegnet ved at der via lovgivning er indført brugerbestyrelser på udvalgte områder. Vi inddrager imidlertid ikke problemstillingen lovbestemte brugerbestyrelser for forskellige institutioner og deres syn på målstyring, men kun hvordan repræsentanter fra de tre aktørniveauer omtaler og handler over for brugerbestyrelser. 5

PROBLEMSTILLING OG PROBLEMFORMULERING Vi undrer os over at målstyring tilsyneladende er accepteret og anvendt i hovedparten af de kommunale forvaltninger som vi beskriver i kapitlet om målstyring, når der fra såvel teoretikere som fra praktiske aktører på den kommunale scene fortsat stilles spørgsmålstegn ved målstyring som det rette styringsideal. Og hvorfor er der endnu ikke banebrydende eksempler på målstyringens virkelige succes på trods af den relativt store anerkendelse konceptet synes at have i kommunerne? Grundlæggende vil vi derfor stille spørgsmål til om målstyring blot er et iscenesat ideal, idet det er vores antagelse at der i anvendelsen af målstyring som styringsideal er indbygget flere dilemmaer og paradokser. Disse dilemmaer tror vi, enten kan relateres til styringskonceptets bagvedliggende rationale eller til de kommunale aktørers logikker og interesser. Målstyringskonceptet er udsprunget af New Public Management tankegangen som er inspireret af den private sektor og dermed dennes rationale. Der tages dermed ikke hensyn til at den offentlige sektor udover at producere ydelser, også skal leve op til at en offentlig organisations adfærd og at beslutninger skal have lovhjemmel, bl.a. for at sikre brugernes retssikkerhed. De kommunale aktørers logikker og rationaler kan være modstridende med det vedtagne styringsrationale og dermed med dets praktiske anvendelse. Endelig kan der være tale om et miks af begge varianter som indbyrdes krydser klinger. Ud fra disse overvejelser vil vi opstille følgende problemformulering: Hvilke barrierer, dilemmaer og paradokser kan identificeres mellem normative opfattelser af målstyring og den måde målstyring opfattes og praktiseres på i en kommunal organisation? Med henblik på at få en mere nuanceret opfattelse af problemstillingen vil vi gøre os teoretiske refleksioner om New Public Management som reformstrategi herunder styringskonceptet: målstyring, og ud fra indsamlet empiri vil vi analysere forskellige opfattelser af målstyrings gennemslagskraft/ betydning i en udvalgt kommune. 6

For at kunne afdække formodningen om at der er forskellige opfattelser af mål og målstyring på og imellem de tre aktørniveauer, vil vi via konstruktion af en analysemodel der tager afsæt i organisationssociologisk nyinstitutionalisme, analysere hvorvidt der - og i givet fald hvilke - institutionelle forandringer der opnås når et nyt styringsrationale som målstyring tages i anvendelse i en kommune. For at belyse og analysere hele problemstillingen har vi formuleret tre arbejdshypoteser. Hypoteserne er udformet som en påstand og en kontrapåstand, idet vi er af den opfattelse at denne metode vil bidrage til en mere nuanceret analyse. HYPOTESER Målstyring som styringsinstrument Påstand: Manglende accept - rollespil. Målstyring er ikke reelt accepteret og implementeret som styringsinstrument i de kommunale forvaltninger. Målstyring håndteres rituelt, og anvendes af aktørerne på de respektive niveauer som legitimeringsværktøj over for hinanden og opad i hierarkiet. Der sker en symbolsk tilpasning med anvendelse af omgåelsesstrategier, som indbefatter rituelle spil hvor aktørerne spiller de roller som de antager er legitime, og som det forventes i relation til at anvende målstyring som styringsredskab. Kontrapåstand: Forestillingen om at målet kan nås. Målstyring er anerkendt og accepteret som et effektivt styringsinstrument i hovedparten af de kommunale forvaltninger. Målstyring implementeres og anvendes i overensstemmelse med de opgaver og roller som styringskonceptet tilskriver de tre aktørniveauer i en kommune: politikere, forvaltning og institutioner. Beslutningsprocesser i målstyrede forvaltninger Påstand: Virkeligheden som irrationel. Beslutningsprocesserne i kommunale forvaltninger forløber på baggrund af politiske kompromisser, ved forhandlinger og ved indtrufne beslutningsanledninger. 7

Den velordnede og rationelle verden eksisterer ikke, og beslutningsprocesserne i det politisk/administrative kredsløb fungerer kaotisk, fragmenteret og bottom-up, og beslutninger træffes i et samspil, og ikke nødvendigvis ved at der er en hierarkisk årsagssammenhæng Kontrapåstand: Forestillingen om det rationelle. Beslutningsprocesserne forløber hensigtsmæssigt og i overensstemmelse med målhierarkiets delniveauer. Beslutningsprocesserne er tilrettelagt top-down og tager afsæt i en rationalitetsopfattelse hvor der er en klar kausalsammenhæng mellem aktørniveauernes tildelte roller og opgaver og deres indbyrdes samspil. Aktørerne (politikere, forvaltning og institutioner) agerer rationelt og er fortrolige med ansvar og opgaver i de respektive niveauer, og aktørerne handler som forventet og i overensstemmelse med det kommunale beslutningskredsløb. Aktørinteresser i målstyrede forvaltninger. Påstand: Institutionerne interagerer i krydspres fra oven, fra neden og udefra Principperne i målstyringen har ikke minimeret spændingsfeltet for aktørerne på institutionsniveau mellem krav og forventninger ovenfra via forvaltning og politikere, nedefra via medarbejdere og udefra fra institutionens brugere og kommunens borgere. Institutionslederen agerer i et kontinuerligt krydspres, og der sker på institutionsniveau i målstyringens fortolkningsproces en egen interessevaretagelse, en tilpasning og en oversættelse til institutionens konkrete kontekst. Der sker på institutionsniveau en dekobling og en professionel erobring af målstyringskonceptet. Kontrapåstand: Målstyring har skabt klarhed vertikalt og horisontalt Det er nemt for aktørerne på institutionsniveau (her institutionslederene) at styre institutionen inden for rammerne af målstyring, idet det samlede styringshierarki har skabt klarhed over placering af ansvar, roller og opgaver på institutionsniveau. Målstyringsrationalet er forstået og accepteret af såvel institutionens medarbejdere som institutionens brugere og institutionslederens ansvar og rolle er afpasset i forhold til overordnede aktørniveauer. 8

METODE OG EMPIRI en kommunen som case Vi har valgt en kommune som case og som primær empirisk kilde i denne opgave. For at få indsigt i forskellige aktørers opfattelse af og udøvelse af målstyring har vi valgt det kvalitative forskningsinterview som metode. Vi kunne have valgt at foretage en dataindsamling udfra et spørgeskema udsendt til en større kreds af repræsentanter for vores tre aktørniveauer, men har foretrukket interviewmetoden, da det er vigtigt for os at få mulighed for at inddrage og få uddybet ikke forudsete synspunkter/aspekter hos interviewpersonen under interviewet. Det er ikke formålet at casen skal bruges til en egentlig evaluering af målstyringens anvendelighed i den kommune som vi har undersøgt. Udsagn fra casens interviewpersoner anvendes derimod som eksempler, der kan understøtte analyserne af opgavens hypoteser og problemstillinger og dermed målstyrings principielle problemstillinger. Udover de kvalitative interviews har vi inddraget skriftligt materiale fra casekommunen, og resultater fra undersøgelser inden for målstyring. Vi har valgt X-kommune ud fra et skøn om en vis repræsentativitet samt i et strategisk øjemed, idet kommunen har en moderne administrativ og politisk organisationsopbygning og har arbejdet med målstyring i en årrække. I kapitel 4 præsenteres kommunen mere detaljeret. Vi kunne have valgt at undersøge målstyring ved at inddrage flere kommuner. Det er imidlertid ikke vores ærinde overordnet at sammenligne målstyring kommuner i mellem, men at sætte fokus på styring, beslutningsprocesser og aktørniveauernes indbyrdes relationer. Vi mener således at på trods af de begrænsninger ved metoden der er redegjort for i ovenstående, har vi fået et datagrundlag som har den fornødne validitet i forhold til at belyse hensigten med vores opgave. 9

OPGAVENS OPBYGNING Efter dette første indledende kapitel vil kapitel 2 indeholde en diskussion af New Public Management og det deraf afledte styringsredskab: målstyring samt af målstyringens fremtrædelsesform i kommuner. Formålet med kapitlet er at redegøre for nogle af de træk der på et overordnet plan har spillet ind på organiseringen af den offentlige sektor, og de initiativer som centrale aktører har taget overfor det kommunale niveau med henblik på at skabe styringsmæssige løsningsmodeller. Samtidig skal kapitlet tjene til at afklare de specifikke normative træk som kan aflæses i forhold til de dilemmaer og paradokser vi vil forsøge at identificere hos aktører i en kommunal forvaltning der arbejder under et specifikt målstyringskoncept. Kapitel 3 er det teoretiske afsnit hvor vi introducerer den nyinstitutionelle teori som danner rammen om vores analyse. Problemstilling og teori operationaliseres med henblik på en efterfølgende teoretisk diskussion i definition af arbejdshypoteserne i kapitel 5, 6 og 7. Vores mål med teoriafsnittet er at skabe grundlag for at diskutere og analysere de forhold der påvirker arbejdet med målstyring i vores casekommune. Endvidere vil vi bruge teorien som middel til at fastlægge rationalet bag målstyring. I kapitel 4 beskrives opgavens analysedesign og -strategi, dvs. valg af empiri og de modeller, som vi sammen med teori og empiri vil anvende for at afprøve og analysere dels på hypotesernes gyldighed og dels med henblik på at kunne konkludere på vores problemformulering. Kapitlet afsluttes med en præsentation af den anvendte casekommune og en kort introduktion til de efterfølgende tre kapitler. Kapitel 5, 6 og 7 er opgavens analysedel hvor vores tre arbejdshypoteser: Målstyring som styringsinstrument Beslutningsprocesser i målstyrede forvaltninger Aktørinteresser i målstyrede forvaltninger analyseres og beskrives i hvert sit kapitel med udgangspunkt i indsamlet empiri og med løbende inddragelse af teori. I kapitel 8 gives den endelige og opsummerende konklusion som svarer på vores problemformulering og en perspektivering på vores problemformulering. 10

KAPITEL 2 NEW PUBLIC MANAGEMENT OG MÅLSTYRING Formålet med dette kapitel er at redegøre for nogle af de tendenser der har været inden for organiseringen af den offentlige sektor, her primært den kommunale, de initiativer som centrale aktører har taget over for det kommunale niveau med henblik på at skabe nye modeller for en mere hensigtsmæssig organisering af den kommunale forvaltning, og de teoretiske diskussioner der har været for at forsøge at forklare de forskellige tiltag og effekten heraf. Hensigten er at forsøge at indkredse nogle af de barrierer, dilemmaer og paradokser som teoretikere har peget på i forhold til NPM konceptet og den danske udgave heraf som den materialiserer sig i målstyring. En klarlægning af disse aktørers analyser og holdninger skal tjene et understøttende formål i forhold til vores analyser af casekommunen. Vi vil indledningsvis se nærmere på samlebetegnelsen New Public Management (NPM) som den er identificeret af Hood (Hood, 1991), og dette skal føre videre til en diskussion af NPM træk i en dansk sammenhæng. Herefter diskuteres målstyring som en del af NPMkonceptet, og det søges påvist hvilke NPM træk der er i målstyring som det italesættes af centrale aktører som Finansministeriet og KL. En analyse af disse aktørers positioneringer skal tydeliggøre hvilke idealbilleder af målstyring der blev fremsat. Idealbillederne skal indgå i opgavens analyser om målstyring, beslutningsprocesser og aktørinteresser. NEW PUBLIC MANAGEMENT Christopher Hood skrev i sin egenskab af professor i Public Administration and Public Policy på University of London artiklen A public management for all seasons? hvor han analyserer og kategoriserer de forandringstendenser der fra slutningen af 1970 erne og frem kan iagttages i den vestlige verdens håndtering af administrative problemstillinger i den offentlige administration. Hood konstaterer at disse nye tendenser i offentlig ledelse har eksisteret i ca. 15 år dvs. fra ca. 1975, og sætter udviklingen af NPM i forbindelse med fire andre administrative megatrends som er karakteristiske for perioden: 11

1. Forsøg på at bremse eller vende udviklingen i væksten af den offentlige administration med hensyn til det offentlig forbrug og personaleanvendelse 2. Et skift hen imod hel eller delvis privatisering og væk fra centrale offentlige institutioner 3. Udviklingen inden for specielt informationsteknologien i produktion og distribution af offentlig service 4. Udviklingen af en mere international dagsorden som i stigende grad fokuserer på generelle spørgsmål inden for offentlig ledelse, policydesign, beslutningsformer og mellemstatsligt samarbejde. Hood konstaterer at der er to hovedpositioner i forhold til modtagelsen af NPM tankerne: 1. NPM som den eneste mulighed for at korrigere de uoprettelige fejl og den moralske fallit som det gamle ledelsessystem havde skabt 2. En affærdigelse af NPM idet NPM anses for at være en unødvendig og snæversynet ødelæggelse af mere end hundrede års arbejde med at udvikle en særlig etik og kultur for offentlig service. Disse to hovedpositioner repræsenterer den dag i dag det skisma der er i forhold til NPM s anvendelse i den offentlige sektor, nemlig dels behovet for nye måder at styre den offentlige sektor på i en stadig mere kompleks verden, og dels dilemmaet i forhold til at indføre et styringssystem fra den private sektor i politisk styrede organisationer. Udover diskussionen blandt praktikerne udløste fremkomsten af NPM en diskussion af hvordan NPM skulle rubriceres, fortolkes og forklares. Diskussionens tema var spørgsmålet om der var tale om en ny indpakning eller om der reelt var et nyt indhold. Hood understreger at ingen af de offentlige institutioner han har undersøgt har alle de nedenfor listede karakteristika. Nedenstående er den ofte citerede 7 punktsliste. Vi har valgt at bringe den for at kunne systematisere de tendenser vi ser i forhold til Hoods kategoriseringer. 1. Professionel ledelse, synlig topledelse. Skønsmæssig kontrol af organisationen fra udnævnte personer i toppen som har selvstændig ledelsesmulighed. Kontrol kræver klar anvisning af ansvar for handling, ikke magtspredning 12

2. Indførelse af målbare standarder. Definition af mål, retninger, succesindikatorer, fortrinsvis udtrykt i kvantitative termer, specielt møntet på den offentlige sektor. Målbarhed kræver klar målangivelse, effektivitet kræver grundigt syn på genstandene 3. Større vægt på kontrol af resultater. Behov for at understrege resultater hellere end procedurer 4. Skift til spredning (disaggregering) af den offentlige sektors enheder. Behov for at skabe ledelsesenheder. At opnå effektivitetsfordele ved at anvende kontrakter både inden for og uden for den offentlige sektor 5. Skift til større konkurrence i den offentlige sektor. Valgfrihed. Skal være nøglen til færre omkostninger og bedre standarder 6. Vægt på den private sektors måde at praktisere ledelse på. Behov for at bruge gennemprøvede ledelsesværktøjer fra den private sektor 7. Vægt på større disciplin og påholdenhed i ressourceanvendelse. Ressourcebevidsthed. Behov for at checke den offentlige sektors ressourceefterspørgsel og at gøre mere med mindre (effektivitet). Hood opsamler den administrative del af offentlig ledelse/management. Hoods analyse af den offentlige sektor indoptager ikke de særlige forhold som gør sig gældende i en politisk/administrativ organisation. Et forhold vi senere vil analysere nærmere. NEW PUBLIC MANAGEMENT i DANSK PERSPEKTIV Danske forskere har svarende til den internationale diskussion diskuteret dels tendenserne i forandringen af den offentlige sektor og dels spredningen af NPM konceptet. Klausen (Klausen, 2001:70 ff) opridser fem hypotetiske forklaringer på hvad der skabte de danske reformer, hvorfor det netop blev NPM-konceptet og hvorfor på dette tidspunkt. Disse fem forklaringer er en udvikling af de tre forklaringsrammer som Klausen og Ståhlberg (Klausen & Ståhlberg (red.), 1998:15) redegjorde for. For overskuelighedens skyld har vi i nedenstående skema på baggrund af Klausens typologier opstillet de karakteristika der kan identificeres inden for hver kategori. Disse 13

kategorier har vi suppleret og de skal samtidig tjene som en underbygning af vores teoretiske afsæt. 14

Fem hypotetiske forklaringer Funktionel: Nye problemer fordrer nye løsninger Politisk/ideologisk: Nye politiske koalitioner sætter deres politik igennem Institutionel: Ændrede normer i tiden Institutionel: Særinteresser blandt de direkte involverede Egen udviklingslogik: Udspændt mellem brud og kontinuitet/pendulet og spiralen. Forklaring Funktionel tilpasning til betingelser for produktion af ydelser: mekanisk justering Situationsforklaring: Der er noget i omverdenssituationen der udløser reformen. Politisk ideologisk koalitionsdannelse: det muliges kunst. Nye magthavere ønsker ny orden. Symbolsk tilpasning til de fremherskende normer: Det der er passende Egennytte og interesser: De mange interessenter herunder embedsmænd Egendynamik i udviklingen: Reformer avler reformer. Pendulbevægelsen er radikal og har en lang cyklus. Kontinuiteten er en spiral som er en proces hvis udvikling er muliggjort af forudgående processer. Den er inkrementel i sin udvikling. Teoretisk forankring Sociologiske nyinstitutionel Økonomisk nyinstitutionel Intenderede rationelle individuelle valg. Forestilling om udvikling som en fortælling om det moderne. Logic of appropriateness Logic of consequentiality Skema 2.1 Klausen og Ståhlberg (Klausen & Ståhlberg (red), 1998) afviser den første forklaring idet de påviser at der var nogle fundamentale forskelle i de ydre betingelser af økonomisk og politisk art som gjorde sig gældende i fx New Zealand, England og Skandinavien, og de mener således ikke at funktionel tilpasning er forklaringen på NPM konceptets gennemslagskraft i Danmark idet der ikke var tale om en kritik af den offentlige sektors 15

måde at fungere på der krævede drastiske indgreb. (Klausen, 2001:71). Klausen og Ståhlberg afviser ligeledes den anden forklaring at nye magthavere skulle ønske ny orden specielt begrundet i nye liberalistiske tendenser i England og USA. Afvisningen sker udfra konstatering af at såvel socialdemokratiske regeringer i udlandet samt i de nordiske lande enten har introduceret eller videreført NPM konceptet. På det kommunale niveau i Danmark kan der heller ikke konstateres markante forskelle på NPM s gennemslagskraft i henholdsvis borgerligt og socialdemokratisk ledede kommuner. Den tredje og fjerde forklaring (differentieret i forhold til 1998) er begge forankret i den institutionelle teori. Den tredje forklaring bygger på antagelsen om symbolsk tilpasning til ændringer/moderetninger som spredes via landsdækkende aktører, og som derfor kan karakteriseres som repræsenterende forklaringen af at det er ydre forhold der bestemmer hvad der skal tages stilling til. Den fjerde forklaring bygger på antagelsen af at det er indre forhold, dvs. egennyttemaksimerende interesser hos den involverede der sætter forandringerne i gang. Klausen (Klausen, 2001) tilføjer en femte forklaringsmodel hvor han dels argumenterer for kontinuiteten i den danske forvaltningspraksis påvist af bl.a. Bredsdorff (1993) og Knudsen (1995) dels for brud som fx kommunalreformen fra 1970 er et udtryk for. Kontinuitet som reformernes egenlogik defineres her som en autopoietisk læreproces hvor den ene beslutning og udvikling fører den næste med sig som en logisk eller en mulig udvikling. (Klausen 2001:75-76). Brud defineres af Klausen (Klausen 2001:75) som en dialektisk udviklings- og modningsproces hvor den hidtidige udvikling muliggør eller nødvendiggør at man går i nye retninger, dvs. bryder med det udviklingsspor som hidtil har været fulgt. Klausen påstår at reformers egenlogik er en udfoldelse af brud med kontinuitet og kontinuitet i brud. (Klausen 2001:75). Det vil sige at en given udvikling avler sin modsætning. Med kommunalreformen defineret som et brud sker der en radikal decentralisering og sektorisering fra stat til kommune. Dette skaber lokalt mulighed for iværksætte strukturomlægninger og efterfølgende at indføre mål- og rammestyring (kontinuitet). Samtidig har denne proces imidlertid skabt sin egen modsætning idet den øgede decentralisering og dermed mulighed for differentiering på institutionsniveau 16

medførte behov for at skabe integration og helhedstænkning på et højere niveau. Løsningen herpå var at skabe større politiske enheder ved at reducere antallet af udvalg, og at give mål- og rammestyring et konkret politisk indhold. Klausen (Klausen 2001:60 ff). opdeler udviklingen i den offentlige sektor fra 1970 i tiårsperioder med hver deres specifikke træk. Overordnet benævner han dem decentraliseringsbølger, og i det følgende vil vi kort se på hvilke af de træk som Hood definerer som NPM træk der kan genfindes i Klausens fire decentraliseringsbølger. Fire decentraliseringsbølger Den første decentraliseringsbølge begyndte i 1970 erne og var en udlægning af ansvar og arbejdsopgaver fra staten til amter og kommuner (Hood pkt. 4). Kodeordet var professionalisering. Lederne var fagprofessionelle og varetog både ledelsesmæssige, administrative og faglige opgaver. Den dominerende styringsopfattelse var plan- og regelstyring. Anden decentraliseringsbølge var i 1980 erne, specielt fra midten af firserne. Arbejdsopgaver og ansvar lægges ud til institutionerne. På samme tid sker en centralisering og decentralisering af ansvar. Mål og rammer udmeldes fra oven, udfyldes nedefra og skulle således give mere overordnet politisk styring og samtidig større bevægelsefrihed på udførende niveau. Lederne er stadig fagprofessionelle, men en stigende del af deres tid går med ledelsesmæssige opgaver. Den dominerende styringspfattelse var mål- og rammestyring (Hood pkt. 2). Den tredie decentraliseringsbølge identificerer Klausen til 1990 erne hvor der sker en decentralisering af ansvar fra politik til marked. Forstået således at det offentliges udbud styres af brugerne (Hood pkt. 5). Forventningeren er nu at det er lederne der udstikker rammerne dvs. en top-down styring. Der udvikles organisations- og virksomhedsplaner som har karakter af strategiske udviklingsplaner. Der er en større detaljeringsgrad i styringsintensionerne end med mål- og rammestyring idet den dominerende styringsopfattelse er blevet kvalitets- og kontraktstyring. 17

Den fjerde decentraliseringsbølge identificerer Klausen lidt tøvende som 00 ernes styrkelse af medarbejderne og borgerne/brugerne, idet der nu sker en øget grad af governancestyring forstået som mobilisering af det civile samfund. Kodeordet vil nu blive værdiorientering. NPM og politisk styring Efter vi har diskuteret NPM konceptet og de forskellige grader af implementering heraf i den danske offentlige sektor vil vi ud fra Klausens tøvende introduktion af en fjerde bølge kort referere til problemstillinger som Karin Hansen og Eva Sørensen er eksponenter for, idet de dels inddrager det politiske styringsaspekt i den danske sammenhæng dels spørgsmålet om skiftet fra government til governance. Dvs. fokus på den del der ligger uden for Hoods kategoriseringer, men som er en relevant problemstilling for os idet vores genstandsfelt er en politisk/administrativ organisation. Udgangspunktet er en opfattelse der ligger i tråd med Klausen og Ståhlberg, som vi tidligere har vist nuancerer NPM-begrebet i forhold til en særlig skandinavisk model og også her differentier til særlige modeller inden for de enkelte nordiske lande. Karin Hansen (Hansen,1999:325) opstiller en enkel model for den politisk-administrative styringsstruktur hvor der vertikalt modstilles de to styringsformer: government og governance. Horisontalt modstilles regel-/detailstyringer og mål-/rammestyring. Government Regel/ detailstyring Mål/ rammestyring NPM Governance Figur 2.1 Hansen placerer herefter NPM i feltet mellem governance og mål-/rammestyring. 18

Hendes pointe er at der i omorganiseringen af den danske forvaltningspolitik er tale om en ny type konstitutionspolitik hvor hun mener at betegnelsen New Public Government eller New Public Governance er mere dækkende end New Public Management. Hansen påpeger at i de NPM-orienterede omorganiseringsbestræbelser i den danske politisk-administrative styring har spørgsmålet om demokrati ligget uden for programmet. Moderniseringen gik på en bedre, mere effektiv og serviceorienteret indretning af den offentlige sektor. Men netop denne omorganisering med dens udlægning af ansvar og selvstændig opgaveløsning samt den øgede indflydelse fra brugerne har stillet den demokratiske styreform til debat. Hvilken styreform vil vi have og hvilken vil vi få? Hansen stiller to forskellige perspektiver op i forhold til en kommunes rolle. Ses kommunen som en lokal politisk institution og beslutningsfællesskab så vil det være de mange forskellige meninger og holdninger der er den væsentlige dimension af det lokale demokrati. Ses kommunen mere som en virksomhed der skal yde service over for borgerne, og dermed skabe legitimitet over for borgerne så bliver det i høj grad et spørgsmål om at kunne imødekomme borgernes behov og forventninger. Ifølge Hansen så er det den sidste model der kan forbindes med NPM-konceptet hvorimod den første der stiller demokratispørgsmålet i fokus er sværere at håndtere. Eva Sørensen (2001) definerer de sidste års organisatoriske udvikling som et forsøg på at rationalisere de samfundsstyrende organisationer. Og ud fra denne synsvinkel tager hun spørgsmålet om en rationel demokratisk styreform op. Hvis man tager udgangspunkt i de to akser som Hansen opstiller så ser Sørensen governmentstyringen som udtryk for en klar adskillelse mellem de lovgivende politikere og den implementerende administration. Denne adskillelse har været båret af en rationel forståelse og har bl.a. betydet en teknificering af administrationen. Governmenttankegangens top-down styring blev sat under pres op gennem 70 erne idet den blev lagt til grund for de mange styringssvigt som blev identificeret. Modreaktionernes nye styringsformer er blevet introduceret som governance eller netværksstyring. 19

Governance er tæt knyttet til decentraliseringen af styringen fra det overordnede politiske niveau til det udførende niveau. Som en kobling mellem det politisk/administrative niveau og det udførende niveau blev mål- og rammestyring et effektivt styringsinstrument. Mål- og rammestyring har den konsekvens at den inkluderer den der styres i selve styringen. Det betyder at den styrede får mulighed for at påvirke den overordnede styring og en mere tydelig bottom-up styring er hermed etableret. På samme måde som Hansen differentierer Sørensen styringsformerne efter deres demokratiopfattelse. Hansen ser overordnet på kommunen som en organisation der alt efter hvordan dens opgave identificeres vil stille den demokratiske styring forskellig. Sørensen placerer NPM i samme kvadrat som Hansen, dvs. ser på NPM som en governancestyringsform ud fra det operationelle niveau og her bliver NPM udelukkende et administrativt styringsinstrument uden demokratiske overvejelser. Som modsvar hertil introducerer Sørensen Local Democracy strategien som i højere grad kan indoptage både styring og demokrati. Opsamling Vi har i det foregående med udgangspunkt i Hoods kategoriseringer af de tendenser han har opsamlet efter studier af den offentlige sektor påpeget dels de NPM træk der kan genkendes i en dansk kontekst, dels fremdraget nogle af de problemstillinger som danske forskere har fremhævet i forbindelse med at overføre disse styringsmodeller til danske politisk styrede organisationer. Det er anskueliggjort at på samme måde som fremhævet af Hood kan alle NPM træk ikke genfindes på samme tid, men visse træk kan genfindes i forskellige perioder fra specielt kommunalreformen i 1970 og frem. Desuden er det påpeget at styringsspørgsmålet i en dansk sammenhæng må inddrage spørgsmålet om politisk indflydelse og dermed en demokratisk dimension. Det er dermed påpeget at New Public Management i en dansk sammenhæng af visse forskere foreslås benævnt New Public Government eller New Public Governance alt efter om man lægger vægten på en top-down styring eller på en bottom-up, for dermed at signalere en demokratisk dimension. 20

MÅLSTYRING OG NEW PUBLIC MANAGEMENT Efter vi har diskuteret NPM i en dansk kontekst, placeret målstyring som en del af NPM konceptet og defineret målstyring som et styringsredskab der fra begyndelsen af 1980 erne (anden decentraliseringsbølge) og derefter i stigende omfang implementeres i den offentlige sektor vil vi i dette afsnit se nærmere på den diskussion der har været om målstyring i relation til NPM. Hensigten er via læsning af et udvalg af den teoretiske diskussion om målstyring at forsøge at indfange nogle af de barrierer, dilemmaer og paradokser der er i målstyring forstået som en del af NPM. Efter den teoretiske diskussion vil vi afslutningsvis se på Finansministeriets og KL s rolle. KL anses for at have en central funktion i forhold til forståelsen og håndteringen af målstyring i kommunerne. Niels Ejersbo er den der enten alene eller sammen med Peter Hansen og Olaf Rieper har produceret en del, Carsten Greve har ligeledes diskuteret både NPM og målstyring. Desuden inddrages Lene Dalsgaard. Finansministeriet har været særdeles aktiv med at udgive generelle publikationer og vejledninger om den offentlige sektors indretning, og vi vil derfor blot foretage nogle punktnedslag i denne række af udmeldinger. KL har også været aktiv med udgivelse af publikationer, men er tidsmæssigt lidt senere ude i forhold til Finansministeriet. KL s rolle analyseres ud fra tre publikationer hvoraf den ene er skrevet af konsulenter tilknyttet Kommunernes Revisionsafdeling og de to andre af konsulenter ved KL s konsulentvirksomhed for økonomi og ledelse. Vi betragter dem som udtryk for KL s holdning, selvom om vi ikke ved om de har været til diskussion i KL s politiske ledelse. Ejersbo påstår at Målstyring betragtes i øjeblikket som åbenbaringen, der skal løse de fleste styringsproblemer (Ejersbo, 1997:250). Han lægger sig dermed i forlængelse af andre forskere som har konstateret den samme fascination af målstyring som et løsningsværktøj. Han påpeger desuden at mange organisationer vælger at foretage strukturændringer hvis de ønsker en anden adfærd hos medarbejderne. Dvs. en opfattelse af at mennesker vil tilpasse sig nogle ydre rammer. 21

Afslutningsvis opstiller Ejersbo to scenarier gående på at målstyring vil blive mere udbredt i kommunerne, men at det ikke vil blive i rendyrket form idet kommunerne er præget af to logikker: Den administrative der bygger på en deduktiv tankegang præget af rationalitet, og den politiske der bygger på en induktiv tankegang hvor interessevaretagelse (bl.a. over for enkeltsager) er central. Samtidig vil der i varierende grad være et miks af enkeltsagspolitikere og målsætningspolitikere i kommunalbestyrelserne. Ejersbo (Ejersbo, 1997:171 ff og 1998:132ff) udfolder ovenstående scenarier idet han kæder NPM styringsanbefalingerne sammen med disse styringsdilemmaer i kommunen. Han påpeger i lighed med Hansen, 1999, Dalsgaard, 2000, Klausen, 1998 og 2001, NPM s udspring i den private sektor, men tilføjer at NPM har en generisk tilgang til ledelse dvs. at ledelsesredskaberne ikke er afhængig af sektor eller organisationstype. Dernæst deler han NPM op i et makro- og mikroniveau hvor mikroniveauet beskæftiger sig med ledelse, interne organisationsforhold og ledelsesværktøjer. Dvs. mikroniveauet svarer til det vi i denne opgave definerer som det administrative niveau og institutionslederniveauet. Ejersbo refererer til en undersøgelse foretaget i 1992 (Mouritzen m. fl., 1993) der viser at kommunale chefer har lettere ved at udtrykke sig i NPM-rigtige termer end ved at gennemføre dem. (Ejersbo, 1998:134). Han refererer desuden til Rombach (Rombach, 1991:18) som anbefaler at der skelnes mellem målstyring som filosofi og som teknik/proces. Målstyring i betydningen filosofi bygger på at organisationens medlemmer skal kende deres mål og vil forsøge at opnå dem. Dvs. en rationel filosofi som også er vanskelig at modsige. Denne enkelhed betyder at det for fx KL var let at tilslutte sig målstyring som filosofi. Ejersbo konkluderer ud fra undersøgelsen af målstyrings gennemslagskraft at problemerne ved målstyring knytter sig således ikke til den bagvedliggende filosofi men til målstyring som teknik/proces og med reference til undersøgelsen fremhæver han at der fra både politikere og medarbejdere er forventninger om at det er administrationsniveauet som sætter målstyringsprocessen i gang. Ejersbo fremhæver forskellen på de politiske og administrative mål og at der netop ved at adoptere NPM s generiske ledelsestilgang opstår den fare at man overser denne forskel. Han skriver: Som antydet tidligere, må de administrative mål hænge sammen med de politiske mål, hvis de skal have en reel styringskapacitet. I en politisk styret organisation er 22

det mål, der er fastsat af politikerne, som har styringskapaciteten. Hvis det er de politiske mål, der har styringskapaciteten, og som dermed giver et stærkt ledelsesredskab, forudsætter det, at politikerne er villige til at indgå i en målstyringsproces (vores understregning) (Ejersbo, 1998:138). Dilemmaet her er imidlertid at politikere har interesser i at benytte forskellige strategier over for vælgerne for at profilere sig, og de vil derfor have forskellig tilgang til enten at være enkeltsagspolitiker eller målsætningspolitiker. Ejersbo konkluderer at ledelse gennem mål i en kommunal organisation er ensbetydende med tæt afhængighed af politikernes evne og lyst til at udføre det politiske arbejde gennem målsætninger (Ejersbo, 1998:140), og at det er forskellen mellem den politiske induktive logik og den administrative deduktive logik der er en af grundene til at målstyring er så vanskeligt at gennemføre i kommunerne. (Ejersbo, 1998:141). Carsten Greve har som ovenfor nævnt også beskæftiget sig meget med NPM og forskellige dele heraf. Han har i artiklen New Public Management En kort oversigt over begrebets anvendelse og udvikling (Greve, 2002:75-90) set på den litteratur der er kommet om NPM og stiller spørgsmålet om interessen hos forskere for NPM er fordi NPM er passé, eller om NPM er på vej til at blive et mere forskningsbaseret begreb i stedet for blot en empirisk tendens eller modebølge. (Greve, 2002:75). Han peger på at der kan være seks forskellige betydninger af NPM: 1. som idé og tendens, 2. som global reformbevægelse, 3. som værktøjskasse for ledelsesinstrumenter, 4. som forvaltningspolitik, 5. som teori om kontraktstyring og 6. som diskurs. Greves artikel medtages i dette afsnit idet vi dog kun vil inddrage de forhold Greve fremdrager om pkt. 3: NPM som værktøjskasse for ledelsesværktøjer. Han placerer entydigt målstyring som et ledelsesredskab på linie med fx ny løn og kontraktstyring. Samtidig understreger han at når NPM omtales som en samling ledelsesværktøjer så gøres NPM konkret, og det er dermed svært at se hvornår NPM stopper. For hermed er der åbnet for at alle nye ledelsesværktøjer kan rubriceres som et NPM værktøj. Greve påpeger den generiske tilgang til ledelse som han i diskussionen om offentlig ledelse ser udtrykt i Finansministeriets seneste publikationer fra 1999 (En ny tids ledelse) og fra 2001 (Ledelse på dagsordenen). 23

Allerede i artiklen: Målstyring, kontraktstyring og udlicitering i den offentlige sektor (Greve, 1997/98) har Greve i lighed med Ejersbo påpeger nogle uklarheder i målstyring. I denne tidligere artikel påpeger Greve at selvom målstyring i lighed med kontraktstyring og udlicitering er styringsværktøjer så er rækkefølgen ikke ligegyldig: målstyring kommer før kontraktstyring som kommer før udlicitering. Dette svarer til Klausens forklaring på reformers egenlogik idet det kan defineres som en autopoietisk læreproces. Greve (Greve 1997/98:111) påpeger desuden forskellen i formålet mellem privat og offentlig produktion. Den offentlige sektor producerer både brugerrettede ydelser og almenydelser. De brugerrettede ydelser kan måles, men det er langt sværere med almenydelserne hvor der skal lægges et helhedssyn ind over ydelsen. Greve foretager en begrebsdiskussion om målstyring samt opsætter et scenarium for hvad der sker hvis begreberne slår igennem. Greve konkluderer at styringsredskaberne er problematiske at opfatte som universelle, og Greve mener ikke at de er velegnede styringsværktøjer i den offentlige sektor. Greve konstaterer imidlertid at: selvom målstyring, kontraktstyring og udlicitering kan bruges som styringsværktøjer i den offentlige sektor, skal det ske med måde og omtanke. (Greve, 1997/98:124). Afslutningsvis anfører Greve at målstyring er et brugbart instrument hvis visse forudsætninger er opfyldt, som at: opgaven er entydig, politikken ligger klar, der er ringe udsigt til processuelle overraskelser, og der er en indlevelse af målene hos politikerne og villigheden til at overholde mål (Greve, 1997/98:11). Som nævnt i vores indledning så er Lene Dalsgaards artikel: Kommunal målstyring og politikerrollen (2000) vores oprindelige inspirationskilde. Dalsgaard fremhæver to negative følgevirkninger ved decentraliseringsprocesserne: 1. Der er risiko for at institutionerne udvikler en væren sig selv nok kultur som skal forstås således at specielt den økonomiske decentralisering kan betyde at horisonten for den enkelte institutionsleder bliver egen institution og at blikket for økonomiske fordele ved samarbejdsordninger på tværs mistes. 2. Der er risiko for at institutioner med brugerbestyrelser kan udvikle sig i hver sin retning, og at disse forskelle kan blive politisk uacceptable. 24

Dalsgaard sætter fokus på politikerne, og om de er parate til at påtage sig den nye rolle som er en konsekvens af mål- og rammestyringen, og i det hele taget om kompetence, ansvarsog rollefordelingen mellem de tre involverede aktører er fastlagt. Problemstillingen er at hvor selve decentraliseringen er forløbet relativt smertefrit så er det mere problematisk med den politiske målstyring. Det problematiske består i at politikerne ikke får etableret et ejerskab til målene de fører ikke pennen i målformuleringsprocessen enighed kan kun opnås på meget overordnede målformuleringer de skal holde sig væk fra hvordan målene opnås kompetencer opnået ved decentraliseringen skal opretholdes. Dalsgaard problematiserer endvidere det dilemma der er imellem målstyringskonceptets krav om at politikerne skal kunne opstille få og fælles mål dvs. opnå enighed over for den politiske proces om egen identitet som netop går på politisk uenighed. Risikoen er at der opstår en falsk enighed om målformuleringerne. Man tydeliggør således de overordnede konsensusskabte mål, men skjuler de mål hvor der er uenighed. Konsekvensen heraf er at det nødvendigvis må blive institutionerne der udfylder rammerne, og den øgede politiske styring kan således ikke opnås. For at imødegå denne effekt af målstyring i en politisk styret organisation må det demokratiske aspekt sikres løbende dvs. i målstyringsprocessen. Dalsgaards konklusion er at målstyringsmodellen har afmægtiggjort politikerne, idet de i stor udstrækning er koblet af implementeringen af politiske mål. Målstyringskonceptet er instrumentelt-rationalistisk tænkt, målstyringsprocesserne lukker sig om sig selv og reducerer den styringsmæssige kompleksitet så det passer meget dårligt med en politisk virkelighed. OFFENTLIGE AKTØRER Finansministeriet Efter vi har drøftet NPM konceptet og diskussionen heraf i forhold til målstyring som relationen anskues/forklares af teoretikere vil vi afslutningsvis se på Finansministeriet 25

(FM) som har spillet en aktiv rolle over for den statslige sektor, men som bl.a. qua sin intensive publikationspolitik også må tillægges en påvirkning af den kommunale sektor. Finansministeriet har siden november 1983 stået som den til enhver tid siddende regerings eksponent i forhold til den statslige sektors udvikling af styringsværktøjer, og mængden af udgivelser inden for området viser aktivitetens omfang. Foretages der en analyse af Finansministeriets Regeringen. Redegørelse til Folketinget om regeringens program for modernisering af den offentlige sektor fra 1983 fremgår det at der her er flere NPM træk som kan relateres til de kategorier som Hood opstiller. Bl.a. decentralisering af ansvar og kompetence (Hood pkt. 4), markedsstyring, friere forbrugsvalg og ændrede finansieringsmekanismer (Hood pkt. 5), bedre publikumsbetjening og regelforenkling, leder og personaleudvikling (Hood pkt. 1), og øget anvendelse af ny teknologi. Af redegørelsen fremgår det at disse tiltag var en reaktion på den stigende kritik af den offentlige sektor som værende for bureaukratisk, for dyr og for lidt serviceorienteret. I forhold til vores problemstillinger er det relevant at pege på at decentralisering forklares som en mere effektiv måde at tilgodese brugernes behov hvis beslutninger træffes så tæt som muligt ved det personale der har den direkte kontakt til borgerne. De centrale myndigheder i stat og kommune skal indskrænke sig til at fastsætte generelle rammer for de udførende institutioners og myndigheders virke (FM 1983). Moderniseringsprogrammet tager hovedsagelig sigte på at ændre den statslige sektors interne styringssystemer mm. Og over for kommunerne indeholder programmet i tråd med den danske tradition om kommunalt selvstyre et håb og en opfordring til kommunerne om at følge staten i bestræbelserne på at uddelegere ansvar og kompetence til de udførende led. Nyt syn på den offentlige sektor (Finansministeriet, 1993:87ff) lagde op til at styringen og de politiske rammer skulle tilpasses den enkelte offentlige institution alt efter dennes behov for handlefrihed og præcise mål. Der blev peget på kontraktlignende styringsformer, markeds- og brugerstyring (Hood pkt. 5). Den politiske rolle blev i højere grad at fastlægge 26

mål og rammer og krævede derfor at der var fokus på ansvars- og kompetencefordelingen (Klausens tredje bølge). I 1997 fortsætter Finansministeriet sin fokus på effektivitet, kvalitetsudvikling, fokus på samspil mellem offentlig og private virksomheder og udgiver Administrationspolitisk status. De fire temaer i denne udgivelse er: brugerindflydelse og brugerbestyrelser, statens regulering af kommuner og amter, kontrakter med henblik på at øge kvaliteten gennem beskrivelse af mål og resultater og individuel løndannelse og efteruddannelse. Bl.a. denne type aktiviteter definerer Klausen ind i decentraliseringens tredje bølge Grundlæggende værdier og ideer som markedsorientering, effektivitet, produktivitet og optimal udnyttelse af ressourcerne slår nu igennem, og betyder et ændret syn på opfattelsen af borgeren der nu bliver kunde, idet borgeren kan vælge mellem private og offentlige ydelser. Mange monopoler må afskaffes for at kunne give plads til det frie valg. Effektivitet og sikker økonomi kommer i fokus og private organisations- og ledelsesmetoder vinder indpas i de offentlige organisationer. Styring, decentralisering og brugerinddragelse bliver nøgleordene. I forhold til Klausens fire bølger er der flere træk i Finansministeriets tiltag som ses i Klausens decentraliseringsinddeling, og han må derfor identificere Finansministeriet som en væsentlig aktør i forhold til igangsættelsen af de forskellige bølger. KL I 1996 udgiver KL: Målformulering for politikere. (Binderup m.fl., 1996) KL slår indledningsvis fast at decentralisering i kommunerne har været en succes og det skyldes i høj grad at ledelse og medarbejdere har været enige om mål og retning, og har lagt planer for hvordan målene kan nås. Målstyring defineres som et ledelsesredskab og dets udbredelse er i kommunerne sket på institutions- og afdelingsniveau. Succesen skal nu overføres til det politiske niveau og formålet er at berige den overordnede politiske ledelsesform. (Binderup m.fl., 1996:6) KL slår fast at der skal være tre forhold til stede for at man kan tale om politisk målstyring: 27