Interntionl hndel og vndel - WTO fr Mrrkesh til Cncún DIIS - Københvn - 2004 1
Efter gennemførelsen f ftlen om tekstil og beklædning (ATC) Fr MFA til ATC Beklædningsindustrien hr spillet en fgørende rolle i industriliseringsprocessen i en lng række lnde over en periode på to århundreder. Det vr tilfældet i Englnd og USA i strten f det 19. århundrede, i Jpn i den første hlvdel f det 20. århundrede og i Hong Kong, Sydkore og Tiwn i 1950erne. Siden 1950erne hr det også været tilfældet i Kin, Tyrkiet, Indien, Pkistn og en række ndre lnde. Sektoren spillede mindst fire vigtige roller i disse lndes økonomiske udvikling. For det første opsugede (og urbniserede) den et stort ntl ufglærte rbejdere. For det ndet producerede den vrer, som dækkede elementære behov for store dele f lndets befolkning. For det tredje vr den, på trods f lve investeringskrv, med til t skbe kpitl til mere teknisk krævende produktion i ndre sektorer, og for det fjerde finnsierede den import f mere vncerede teknologier ved t generere eksportindtægter (og ved t ersttte import). Mnge udviklingslnde, især de mindst udviklede, mener, t denne industri i dg kn spille en lignende rolle for dem ved t trække dem op ved håret. Derfor fremmer de udviklingen f sektoren og dens koblinger til det hstigt voksende globle eksportmrked for beklædning, der er vokset fr USD 6 mi. i 1962 til USD 342 mi. i 2001. Adgngskrvene for fttige lnde til den globle beklædningsindustri er lve. I prksis er en sideeffekt f det særlige globle hndelsreguleringssystem, som hr krkteriseret sektoren siden 1950erne, og som er blevet næsten enerådende siden 1970erne, t dgngskrvene er betydeligt lvere, end de ellers ville hve været. Dette system er i dg kendt som Aftlen om Tekstil og Beklædning (ATC), men er bedre kendt under dets tidligere nvn, Multifiberftlen (MFA). MFA blev egentlig udformet f industrilndene med henblik på t beskytte deres egne beklædnings- og tekstilindustrier mod billig import fr udviklingslndene. I-lndene skbte en rmme, der 65
åbnede for GATT- og WTO-dispenstioner i form f et system f bilterle kvoter eller frivillige eksportbegrænsninger på produkter, der vr fremstillet i udviklingslndene. De vigtigste brugere f sådnne ftler blndt industrilndene vr EU, USA, Cnd og Norge men mnge udviklingslnde brugte dem dog også. De forskellige bilterle ftler, der blev indgået, specificerede de vrer for hvilke hndelen blev begrænset og fststte mængdebserede eksportkvoter for dem. Eksport ud over de ftlte kvoter blev strffet med højere toldstser. Til gengæld for t udfylde kvoterne kunne de eksporterende lnde opnå stigende kvoter. For eksport til USA steg kvoterne således i gennemsnit 5-6% pr. år. I prksis tvng MFA-kvoterne de udviklingslnde, som vr vigtige eksportører (først Hong Kong, Sydkore og Tiwn og senere ndre lnde), til enten t producere vrer med højere værdi, hvor der ikke vr kvotebegrænsninger, og/eller t overføre produktion til udviklingslnde, der ikke vr dækket f kvoter. Der hvor de kvotedækkede produkter fortst blev produceret f lnde med kvotebegrænsninger (op til den ftlte grænse), blev disse produkter efterhånden dyrere, fordi der opstod et sekundært mrked for selve kvoterne. Kvoterne blev normlt tildelt firmer på bsis f tidligere eksportresultter og blev derfor efterspurgt f nye virksomheder, som ønskede t komme ind på eksportmrkedet. Kvoteprisen øger i dg typisk produktionsprisen for et pr bukser fr et lnd med kvotebegrænsninger med USD 3. Denne kombintion f fktorer hr gjort dgngen til det interntionle beklædningsvremrked lettere for nye udviklingslnde uden kvoterestriktioner (i nogle tilfælde bseret på direkte udenlndske investeringer fr lnde, der hr overskredet deres kvoter, især Hong Kong, Tiwn og Sydkore), selv når deres omkostninger til rbejdskrft og trnsport til mrkedet hr været reltivt høje. Derfor er industrien blevet vigtig i ellers meget lidt indlysende lnde som Muritius og Mongoliet. 66 Smtidig med t MFA hvde denne sideeffekt, beskyttede ftlen nturligvis også rbejdspldser i industrilndene. I de fleste industrilnde blev størstedelen f forbruget fktisk dækket f lokl produktion indtil midten f 1980erne, og størstedelen f importen kom fr ndre industrilnde. De fleste udviklingslnde vr derfor overbeviste om, t en fskffelse f MFA ville være til deres fordel. Fktisk rettede udviklingslndenes krv om reformer i det interntionle hndelssystem sig mere mod fskffelse f MFA end mod liberlisering f lndbrugsmrkedet i industrilndene. Gennem GATT og senere WTO pressede de på for reformer, men hndel med tekstiler blev først integreret i WTO-rmmen i 1994, bseret på en 10-årig udfsningsftle for lle MFA-kvoter. Denne ftle kendes som ATC eller Aftlen om Tekstil og Beklædning.
Aftlen om Tekstil og Beklædning ATC indebærer, t lle importerende lnde ved udgngen f 2004 skl hve lle kvotbundne vrer fuldt ud integreret i generelle trif-ordninger efter en trinvis tidspln. Aftlen opstiller også en tilsvrende tidspln for stigninger i kvoterne for vrer, som er belgt med begrænsninger i ftlens løbetid. Endelig indeholder den (i rtikel 6) en meknisme, som gør det muligt for importerende lnde t bruge beskyttelsesfornstltninger (dvs. nye restriktioner på import), når de kn dokumentere, t en speciel vre bliver importeret i kvntiteter som sndsynligvis vil forårsge lvorlig skde på den lokle industri i det importerende lnd. Der er etbleret et orgn, WTO Textiles Monitoring Body (TMB), som overvåger brugen f disse fornstltninger. Aftlen kræver, t lnde, der bruger kvoter, i et nneks til ftlen skl udrbejde en liste over lle de vrer, som er kvotebelgt. Denne liste skl dnne grundlget for den ftlte trinvise integrtion. Det ser ud til, t de industrilnde der bruger kvoter pustede deres lister over kvotebelgte vrer op ved t inkludere et stort ntl produktktegorier, som ldrig før hvde været pålgt begrænsninger. Derefter tilbød de vrer næsten uden begrænsninger til integrtion i den første fse f den plnlgte liberlisering. I de to følgende fser hr USA og EU frigivet mere rigtigt kvotebelgte vrer, men den kkumulerede ndel f den smlede import, der er blevet integreret, er stdig mindre end hlvdelen f det der vr intentionen (tbel 1). Ifølge en udtlelse i mj 2003 f Pnitchpkdi Supchi (generldirektør i WTO) vr der stdig på dette tidspunkt 167 vretyper inden for tekstil- og beklædning, som ikke vr integreret f EU, mens tllet for Cnd vr 239 og for USA 701. Efter gennemførelsen f ftlen om tekstil og beklædning Tbel 1. Industrilndenes integrtion f Multifiberftlen i GATT/WTO Smlet mindste ndel f import med begrænsninger, som skl være integreret (%) Integrtionsdto fser og inden for hvilken fsen skl være fsluttet Procent med hvilken kvo- terne skl for- øges i forhold til den eksisterende stig- ningstkt (%) Smlet ndel import med begræns- ninger, som fktisk er integreret (%) EU I 1/1 1995 16 16 USA Cnd Norge II 1/1 1998 25 33 4, 7 1, 1 100 III 1/1 2002 27 51 20, 0 19, 5 100 IV 1/1 2005 100 100 67
På trods f Kins optgelse i WTO i 2001 vil lndet ifølge betingelserne i optgelsesftlen fortst være underlgt muligheden for nye kvoter indtil 2008, medens mere begrænsede beskyttelsesfornstltninger stdig kn forhndles med lndet indtil 2013. USA indgik en seprt optgelsesftle med Kin, ifølge hvilken ingen eksisterende kvotebelgt kinesisk eksport kn integreres før 2005. Af de industrilnde som bruger kvoter, hr kun Norge opfyldt sine forpligtelser ifølge ftlen. I løbet f de første tre år f ftlens løbetid blev der gennemført 38 beskyttelsesfornstltninger bseret på rtikel 6; c. to tredjedele f disse blev gennemført f USA. Meget få f disse indgreb blev støttet f nbeflinger fr TMB, hvilket førte til, t lndet gennemførte en række nti-dumping fornstltninger og i stedet dirigerede sine klger gennem WTOs forligssystem (Dispute Settlement Mechnism). I 1996 indførte USA også strengere oprindelsesregler for MFA-beklædningsimport. Siden 1998 ser de ltinmeriknske lnde ud til t være de største brugere f beskyttelsesfornstltninger bseret på rtikel 6. Regulering f hndel uden for ATC 68 Hndel med beklædningsvrer bliver ud over gennem MFA-ATC systemet reguleret f toldfgifterne i de importerende lnde, fstst gennem det lmindelige præferencesystem (Generlised System of Preferences - GSP) og gennem forskellige bilterle præferenceftler. De gennemsnitlige toldfgifter på beklædning ligger på c. 8% i EU og 17% i USA, så der vil stdig være hndelsbrrierer på disse mrkeder, selv om ATC bliver fuldt gennemført. Der hr dog været nogle vigtige undtgelser fr disse toldfgifter for eksport fr visse udviklingslnde under GSP og senere også under nogle bilterle præferenceftler. De sidstnævnte hr fået stærkt stigende betydning i løbet f de sidste 10 år og er nu vigtigere for udformningen f den interntionle hndel med beklædningsvrer, end GSP nogensinde vr det. De vigtigste bilterle ftler involverer lle USA, som er verdens lngt største enkeltimportør f beklædningsvrer. Aftlerne omftter den Nordmeriknske Frihndelsftle (North Americ Free Trde Agreement - NAFTA), Afric Growth & Opportunity Act (AGOA) og Cribben Bsin Inititive (CBI). Med NAFTA blev mexicnsk eksport til USA (og Cnd) meget konkurrencedygtig. For en tid overhlede Mexico Kin som førende eksportør f beklædningsvrer til USA, og ntllet f rbejdere i den mexicnske beklædningsindustri steg fr 231.000 i 1994 til 762.000 i 1998. Der hr også været betydelige både udenlndske og lokle investeringer i Mexicos beklædningsindustri for t udnytte hndelspræferencerne fuldt ud. AGOA hr også hft stor virkning og er formentlig den vigtigste grund til,
t Afriks del f USAs beklædningsimport er steget fr c. 1% til 2,5% siden 2000. I både NAFTA og AGOA bortflder tolden helt for produkter, der flder ind under ordningen. Efter ATC Det store spørgsmål, som udviklingslndenes beklædningsindustrier står overfor i dg, er de sndsynlige konsekvenser f en succesfuld gennemførelse f ATC-processen. Som slutningen f 2004 nærmer sig, er modstnden mod kvotesystemet i mnge udviklingslnde blevet svækket eller helt forsvundet, i lyset f nye overvejelser om spørgsmålet. Så sent som på WTOs ministermøde i Settle i 1999 vr den mnglende opfyldelse f ATC udviklingslndenes vigtigste krigsråb. Men på ministermødet i Cncún 2003 vr udviklingslndene stort set tvse på dette område, og nogle (f.eks. Bngldesh) forsøgte endog t forhindre en diskussion f emnet. Årsgen hertil er en frygt for, t fskffelsen f kvotesystemet vil føre til en mssiv koncentrtion f den globle beklædningsvreeksport, der nu er ret spredt (men bliver det mindre og mindre). En stor del f den nye måde t opftte tingene på er opstået som følge f erfringerne fr udviklingen inden for skoindustrien, som ldrig hr været reguleret. Her er den globle produktion blevet stærkt koncentreret i en håndfuld lnde, f.eks. Kin, som kn tilbyde lve priser, hr rigelige leverncer f lokle råmteriler, god kvlitet og pålidelig levering. Køb fr disse lnde gør det muligt for importører i industrilndene t opnå betydelige stordriftsfordele, de ikke kunne hve fået, hvis den globle produktion vr spredt over flere lnde. Et enkelt tiwnesisk-ejet firm, Pou Chen, menes t hve 18% f l globl skoeksport. Firmet hr 170.000 rbejdere - hovedsgeligt plceret i fstlnds-kin herunder 40.000 på smme sted (Donggun). Kin tegner sig llerede for 40% f l beklædningsvreeksport eller 54% hvis Hong Kong regnes med og hr flere globle beklædningsvirksomheder, som befinder sig i en god position til t efterligne Pou Chen. Det formentlig bedste eksempel er Esquel Group, der er ejet f eks-shnghi fmilien Yng. Esquel blev grundlgt i 1978 som en virksomhed, der solgte symskiner fr Hong Kong til Kin og som betling modtog konfektionerede beklædningsgenstnde. I dg er den ngivne globle beskæftigelse på 44.000 i fbrikker i Kin (hvor der er bgudrettet integrtion helt ned til intern bomuldsproduktion), Vietnm, Mlysi, Muritius, Sri Lnk og Mldiverne. Esquel hævder t være den største enkeltproducent f bomuldsskjorter i verden, og den største enkeltindehver f kvoter på det meriknske mrked. I 2000 (det seneste år hvorfr der er tl til rådighed) vr virksomhedens omsætning på Efter gennemførelsen f ftlen om tekstil og beklædning 69
USD 500 mio. Et ndet godt eksempel er det oversøiske kinesiskejede Rmtex Berhd, som er speciliseret i strikkede toppe, og som hævder t hve 3% f verdensmrkedet for disse. Firmet hr produktion i Kin, Mlysi (med en bgudrettet integrtion i grn og stof), Nmibi og Sydfrik. I 2001 hvde det en årlig globl omsætning på USD 187 mio. En tredje virksomhed er den tiwnesisk-ejede bukseproducent Nien Hsing, som hr fbrikker der beskæftiger noget over 20.000 rbejdere i Tiwn, Lesotho, Mexico og Nicrgu. Dens omsætning vr i 2001 USD 293 mio., og virksomheden hævder t hve 2,4% f det meriknske buksemrked. Der hr været gjort mnge forsøg på t beregne effekterne f en opfyldelse f ATC. Alle forsøgene forudsiger, t Kin vil vinde mrkedsndele efter 2004, men der er meget lidt enighed om, i hvor høj grd det vil ske. Det lveste gæt siger en gevinst på omkring 6%. Der forudses også væsentlige gevinster for det sydlige Asien, specielt Indien og Pkistn. Store tb f mrkedsndele forudses for producenter i industrilndene, der hr den højeste grd f beskyttelse under ATC. Men lige så store tb forudses for de udviklingslnde, hvis beklædningsvreeksport i øjeblikket er mest skævvredet hen imod de produkttyper, der er pålgt flest kvoterestriktioner. Det er lnde som Lesotho, Jmic, Hondurs, Hiti, El Slvdor, Keny og Nicrgu. Mn kn opstille to sæt f forbehold over for sådnne forudsigelser. Det første forbehold er, t fuld opfyldelse f ATC formentlig vil blive forsinket ud over slutningen f 2004; hvor længe er dog uklrt, men med undtgelse f hndelen mellem Kin og USA ser det i øjeblikket ikke ud, som om forsinkelsen vil gå ud over 2006. Det ndet forbehold er, t beregningerne ikke tger højde for udviklingen i ikke-atc forhold efter 2004. De vigtigste forhold mn må overveje i denne forbindelse, er ndre hndelsbrrierer end kvoter og spørgsmålet om udviklingen i leveringstid (led time). Industrilndenes toldtriffer og importfgifter vil således stdig eksistere efter 2004, og de vil fortst blive nvendt på et diskriminerende grundlg, fordi der findes præferencehndelsftler som f.eks. NAFTA og AGOA. Selv om de produkttyper, som i øjeblikket eksporteres f f.eks. Lesotho og Keny, er pålgt meget skrppe kvoter, så vil omkostningerne ved t konvertere fbrikkerne til produkttyper, som er underlgt høje meriknske importfgifter (som f.eks. syntetiske strikkede tekstilvrer), ikke være særligt store. Fordi disse lnde nyder godt f AGOA, vil de kunne eksportere sådnne vretyper toldfrit til USA og dermed fortst være konkurrencedygtige. 70 Andre ikke-trif brrierer, som f.eks. beskyttelsesfornstltninger under rtikel 6, vil også stdig være til rådighed til t beskytte pro-
ducenter i industrilndene. Det er også muligt, t nogle industrilnde, f.eks. USA, vil strmme deres oprindelsesregler (rules of origin) yderligere. Det er de regler som siger, t et importerende lnd bestemmer, om en importeret vre virkelig kn siges t komme fr det ngivne eksportlnd. Disse regler betrgtes i WTO-lovgivningen mere som en sg om hndelsdministrtion end som en hndelsbrriere, og derfor kn importerende lnde frit ændre dem som de ønsker. Der er en lng trdition for t hve begrænsende oprindelsesregler, der underminerer den frie mrkedsdgng til beklædningsvrehndelen, ved t skbe betingelser som de fleste udviklingslnde hr vnskeligt ved t opfylde. F.eks. gv EU gennem tre årtier toldfri dgng til beklædningsvrerimport fr 77 friknske, stillehvs- og cribiske lnde under Youndé-, Lomé- og Cotonouftlerne, men meget få f lndene vr i stnd til t udnytte denne fordel, fordi EU krævede, t et produkt skulle hve undergået to seprte produktionsstdier (stoffremstilling og beklædningsfremstilling) i eksportlndet, før det kunne importeres toldfrit til EU. USAs oprindelsesregler kn være endnu strmmere. Produkter fr nogle lnde med bilterle ftler med USA skl således gennem tre produktionsstdier i det eksporterende lnd for t være kvlificeret til toldfri eksport. Det tredje stdium er spinding f grn. Det betyder rent fktisk, t kun lnde med store grnspinderier og væverier vil nyde godt f en fuld opfyldelse f ATC. Kin, Indien og Pkistn hører llerede til disse lnde. Den sidste fktor som mn må overveje, er den såkldte leveringstid. Store detilhndelskæder i industrilndene tjener penge på beklædningsvrer (og mnge f de ndre produkter de sælger) ikke kun ved t købe billigt og sælge dyrt, men også ved til enhver tid t hve let dgng til de vrer som efterspørges og ved t undgå restlgre, der ikke kn sælges og som derfor må sættes ned i pris. For t undgå tomme lgre, restlgre og prisnedsættelse entrerer de store detilhndlere med store leverndører, der påtger sig t levere i hvert fld en del f virksomhedens vresortiment på just-intime bsis, med kort vrsel mellem ordre- og leverncetidspunkt. Hennes & Muritz, der hr været ledende i denne udvikling, hr en leveringstid på mindre end en måned for 10% f indkøbene, og mellem en og tre måneder for yderligere 30%. Leverndører som opfylder sådnne krv er næsten uden undtgelse plceret i lnde med veludviklede tekstil- og beklædningsindustrier. De ligger normlt også nærmere det endelige mrked end leverndører med længere leveringstider. Endelig ligger de, på grund f krvene til produktionsfleksibilitet, normlt også i lnde, hvor der er en uddnnet teknisk rbejdskrft og derfor højere lønniveuer end i lnde, som hr billigere og mere bsl rbejdskrft. Disse fktorer forklrer den bemærkelsesværdige succes, som Tyrkiet hr hft på EU-mrkedet i de senere år. Tyrkiet er i øjeblik- Efter gennemførelsen f ftlen om tekstil og beklædning 71
ket den næststørste beklædningsvreeksportør til EU (efter Kin), med en ndel i 2002 på 13% f l import udefr ind i EU, på trods f t lndet er meget dyrere end konkurrenter som f.eks. Indien og Pkistn. De mere udbredte krv om korte leveringstider vil højst sndsynligt betyde en styrket position for Tyrkiet og ndre producentlnde i EUs periferi, f.eks. Rumænien og Mrokko. Konklusion Den ændrede politiske holdning blndt udviklingslndene til kvotesystemet i MFA-ATC giver en ny drejning til hndelsøkonomiens klssiske opfttelse: t medens frihndel vil komme udviklingslndene til gode som helhed, så vil den ikke komme lle udviklingslnde lige meget til gode, og nogle vil måske slet ikke få noget ud f den. De største vindere ved en fuld gennemførelse f ATC vil blive forbrugerne i industrilndene og producenterne i en håndfuld eksporterende udviklingslnde, medens de største tbere vil blive producenter i industrilndene og de producenter i udviklingslndene, som det lykkedes t udnytte de muligheder, som MFA-ATC utilsigtet gv dem. Drejningen består i, t sidstnævnte ktegori omftter et lngt større ntl udviklingslnde end ktegorien f mulige begunstigede. Medens undtgelser til frihndel bseret på ndre præferenceftler typisk begunstigede lngt færre lnde end MFA-ATC, vil fskffelsen f disse ftler til fordel for frihndel formentlig omvendt hve negtive konsekvenser for de begunstigede udviklingslnde. Med ndre ord, nogle typer f hndelsregulering, som først og fremmest vr rettet mod t beskytte importfølsomme interesser i industrilndene, hr også begunstiget en større eller mindre gruppe f udviklingslnde. Når disse hndelsreguleringer erstttes f de-regulering, vil den drwinistiske konkurrence mellem udviklingslndene forstærkes, i lige så høj grd som den vil stoppe diskrimineringen mellem dem. Selv om den nuværende industrigeogrfi for den globle skoindustri næppe bliver direkte kopieret på beklædningsindustrien, så vil Kins llerede dominerende position med sikkerhed blive styrket, hovedsgeligt på bekostning f ndre udviklingslnde med mindre USA og EU udvider de præferencer, som de i øjeblikket tilbyder disse lnde, f.eks. ved t lette oprindelsesreglerne og/eller ved t yde ssistnce til t udvikle deres tekstilindustrier og forkorte deres leveringstider. Peter Gibbon er seniorforsker ved Dnsk Institut for Interntionle Studier. 72