Statsforvaltningens brev til journalist X 03-07- 2014 Du har 28. marts 2014 rettet henvendelse til Statsforvaltningen vedrørende Rigshospitalets behandling af to sager om aktindsigt. Det fremgår af din henvendelse, at du klager over, at Rigshospitalet i forbindelse med din anmodning om aktindsigt af 3. januar 2014 ikke har givet dig aktindsigt i de autentiske dokumenter vedrørende en navngiven læges forskningskonto. Du klager endvidere over, at Rigshospitalet i forbindelse med din tidligere anmodning om aktindsigt af 15. juli 2013 var næsten 3 måneder om at udlevere kontooversiger fra 33 læger, fordi Rigshospitalet gav lægerne mulighed for at gennemgå bilagene først. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa JOURNAL NR.: 2014-613/1815 SAGSBEHANDLER: LONHON DIREKTE TELEFON: 7256 7194 Telefon: 7256 7000 EAN- Nr. 5798000362222 tilsynet@statsforvaltningen.dk www.statsforvaltningen.dk Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Region Hovedstaden ved behandlingen af din aktindsigtsanmodning af 3. januar 2014 har handlet i strid med offentlighedsloven ved, at der blev foretaget tilføjelser på kontobilag af Rigshospitalets Finanskontor og den navngivne overlæge forud for udlevering af aktindsigten. EKSPEDITIONS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/tider Da det fremgår af sagen, at du den 8. april 2014 har modtaget aktindsigt i bilagene, som de så ud uden de påførte tilføjelser fra den navngivne overlæge samt særskilt fået udleveret de bilag, hvor Rigshospitalets Finanskontor har påført tilføjelser fra bilagenes bagside til forsiden, foretager Statsforvaltningen ikke yderligere i anledning heraf. Det er endvidere vores opfattelse, at Region Hovedstaden ved behandlingen af din anmodning om aktindsigt af 15. juli 2013 har handlet i strid med offentlighedsloven ved at udsætte udleveringen af sagsakter til dig, indtil de berørte læger selv havde fået mulighed for at se materialet. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en
nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Det fremgår af sagen, at du den 3. januar 2014 anmodede Rigshospitalet om aktindsigt i en række underbilag vedrørende en navngiven overlæges forskningskonto. Det fremgår videre, at anmodningen den 27. februar 2014 blev imødekommet. Du har den 28. marts 2014 henvendt dig til Statsforvaltningen og klaget over Rigshospitalets sagsbehandling i forbindelse med sagen, idet du oplyser, at du ikke har fået aktindsigt i de autentiske bilag, men at bilagene er blevet forsynet med oplysninger om formål og deltagere, efter at du søgte om aktindsigt den 3. januar 2014. Du oplyser samtidig, at Rigshospitalet bevidst har undladt at besvare talrige henvendelser fra dig om, hvorvidt overlægen havde skrevet på bilagene, før de blev udleveret til dig, og at Rigshospitalet i hvert fald siden 1. oktober 2013 har været klar over, at det er ulovligt at tilføje oplysninger på bilag, før de udleveres i forbindelse med aktindsigt. Du klager samtidig over, at Rigshospitalet var næsten tre måneder om at udlevere kontooversigter fra 33 læger i forbindelse med din tidligere anmodning om aktindsigt af 15. juli 2013, idet du henviser til, at Rigshospitalet forinden gav lægerne mulighed for at gennemgå dokumenterne med henblik på eventuel tilbagebetaling af beløb. Statsforvaltningen har på baggrund af din henvendelse indhentet en udtalelse fra Region Hovedstaden. Rigshospitalet har på vegne af Region Hovedstaden den 24. april 2014 blandt andet oplyst følgende til sagen: Y har i forbindelse med indsamlingen af materialet på nogle af de bilag, som Rigshospitalets Finanskontor havde fundet frem påført enkelte oplysninger, der kunne belyse formål og deltagerkreds. Omkring disse tilføjelser skal Rigshospitalet beklage, at hospitalet ikke allerede ved udleveringen af bilagene henledte Xs opmærksomhed på, at bilagene var suppleret med tilføjelser fra Y selv. Rigshospitalet skal dog samtidig påpege, at formålet med tilføjelserne alene var at belyse udgiftens formål og hermed forkorte sagsbehandlingstiden og ikke at give bilagene et ændret og misvisende udseende. Der er således ikke på noget tidspunkt været tale om, at faktuelle oplysninger er blevet ændret. Rigshospitalet er opmærk- SIDE 2
som på, at Ys bidrag til besvarelse af aktindsigten burde have fremgået på en sådan måde, at X havde mulighed for selvstændigt at vurdere de enkelte bilags oprindelse. Y har herudover i forbindelse med indsamling af bilagsmaterialet gjort Rigshospitalets Finanskontor opmærksom på, at han på en lang række af de bonner og kvitteringer, han gennem tiden har leveret til Finanskontoret som dokumentation for en udgift, på bagsiden af bonnen/ kvitteringen har angivet formål og deltagerkreds for så vidt angår den konkrete udgift. Ud fra igen et hensyn til sagsbehandlingstiden har Rigshospitalets Finanskontor her valgt at anføre med håndskrift, hvad der stod anført på de pågældende bagsider. I relation til disse tilføjelser skal Rigshospitalet igen beklage, at hospitalet ikke allerede ved udleveringen af bilagene henledte Xs opmærksomhed på, at oplysninger fra bilagenes bagside var påført bilagenes forside. Som følge af Xs reaktioner efter udleveringen af Ys bilag, bliver Rigshospitalet i stigende grad opmærksom på, at X trods sin formulering af mailen fra den 3. januar om aktindsigt i alle Ys un derbilag har ønsket at få udleveret det materiale, som Rigshospitalets Finanskontor var bekendt med ved modtagelsen af anmodningen om aktindsigt. Da Rigshospitalet bliver bevidst om dette, udleverer hospitalet den 8. april 2014 det ønskede materiale i den form, som X nu har anmodet om. Dette materiale indeholder således ikke det supplerende bilagsmateriale, som Y selv har bidraget med, og er uden de tilføjelser, som Y selv har påført i materialet. X har endvidere fået udleveret de bilag, hvor Finanskontoret selv har påført oplysninger fra bilagenes bagsider til forsiden. Rigshospitalet har i forbindelse med den seneste udlevering af materialet beklaget overfor X, at Rigshospitalet ikke allerede ved den oprindelige udlevering af materialet henledte Xs opmærksomhed på, at en del af materialet var påført oplysninger fra bilagets bagside til forsiden fra Finanskontoret og baggrunden herfor. Rigshospitalet har endvidere beklaget overfor X, at hospitalet ikke med tilstrækkelig tydelighed an gav, at det udleverede materiale til en vis grad bestod af bilagsmateriale, som lokalt var opbevaret af Y, samt at Y på nogle af dokumenterne havde anført formålet med udgiften. X har herefter klaget over Rigshospitalets sagsbehandlingstid i forbindelse med en tidligere udlevering af kontoudtog fra 33 læger. Anmodningen om aktindsigt i forskningskonto tilhørende 33 overlæger/professorer fra SIDE 3
Rigshospitalets Hjertecenter var den anmodning, der indledte hele sagen, og som blandt an det førte til, at tre overlæger blev politianmeldt. Rigshospitalet har tidligere i brev af 9. oktober 2013 overfor X beklaget den lange ekspeditionstid. I brevet, som vedlægges, er anført, at den lange ekspeditionstid har skyldtes, at begæringen om aktindsigt har været særdeles omfangsrig og derfor tidskrævende. Det er endvidere angivet, at Rigshospitalet har givet de sundhedspersoner, der har været berørt af anmodningen lejlighed til at se det materiale, der påtænktes udleveret, hvilket også har været medvirkende til at forlænge ekspeditionstiden. Det bemærkes i den forbindelse, at de sundhedspersoner, der har haft materialet til gennemsyn ikke har haft mulighed for at ændre eller redigere i materialet. Alle oplysninger i materialet har således været intakte. Afslutningsvis skal Rigshospitalet bemærke, at hospitalet har behandlet alle indkomne anmodninger om aktindsigt med stor omhu og seriøsitet, og herunder har behandlet anmodningerne ud fra, hvordan de konkret har været formuleret. Rigshospitalet har ikke på noget tidspunkt i forbindelse med udlevering af materiale ændret eller rettet i materialets faktuelle oplysninger. Rigshospitalets sagsbehandling har således alene været præget af et ønske om at fremme sagsbehandlingen videst muligt i denne meget omfangsrige sag. Retsgrundlaget Følgende fremgår af lov om offentlighed i forvaltningen, lov nr. 606 af 12. juni 2013: 7. Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Stk. 2. Retten til aktindsigt omfatter med de i 19-35 nævnte undtagelser 1) alle dokumenter, der vedrører den pågældende sag, og 2) indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter. Stk. 3. Retten til aktindsigt efter stk. 2, nr. 1, i et dokument, der er afsendt af myndigheden m.v., gælder først fra dagen efter afsendelsen af dokumentet. SIDE 4
36. Bliver der fremsat anmodning om aktindsigt vedrørende dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en myndighed m.v., afgør denne myndighed m.v., om ansøgningen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed m.v., der har dokumentet i sin besiddelse. Stk. 2. Vedkommende myndighed m.v. afgør snarest, om en anmodning om aktindsigt kan imødekommes. En anmodning om aktindsigt skal færdigbehandles inden 7 arbejdsdage efter modtagelsen, medmindre dette på grund af f.eks. sagens omfang eller kompleksitet undtagelsesvis ikke er muligt. Den, der har anmodet om aktindsigt, skal i givet fald underrettes om grunden til fristoverskridelsen og om, hvornår anmodningen kan forventes færdigbehandlet. Følgende fremgår af den indtil 1. januar 2014 gældende offentlighedslov, jf. lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer: 16. Vedkommende myndighed afgør snarest, om en begæring kan imødekommes, og om den, der har fremsat begæringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved, at der gives adgang til gennemsyn på stedet, eller ved, at der udleveres en afskrift eller kopi. Stk. 2. Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge I FOB 2009.19-1 kritiserede Folketingets Ombudsmand, at Økonomi- og Erhvervsministeriet, forud for udlevering af aktindsigt i en ministers kalender, havde redigeret i oplysningerne. Ombudsmanden påpegede, at retten til aktindsigt angår dokumenterne, som de er, og at udlevering af dokumenter med et indhold, der ikke helt svarer til dokumentets indhold, ikke er i overensstemmelse med offentlighedsloven. Ombudsmanden oplyste samtidig, at såfremt der var behov for at supplere eller forklare oplysningerne i kalenderen, burde dette være sket i et særskilt dokument. SIDE 5
Ombudsmanden udtalte i forbindelse med sagen følgende: Inden for rammerne af den almindelige tavshedspligt er en myndighed fuldt ud berettiget til, at give indsigt i flere oplysninger end dem, som efterspørges i en konkret henvendelse, jf. herved princippet om meroffentlighed i offentlighedslovens 4, stk.1, 2. pkt. Inden for samme ramme er en myndighed naturligvis også berettiget til på eget initiativ nærmere at forklare og redegøre for indholdet af dokumenter og oplysninger som der gives indsigt i. Sådanne supplerende forklaringer kan være særligt relevante i tilfælde hvor de oplysninger der gives indsigt i, isoleret set er vanskelige at forstå, utilstrækkelige, urigtige, misvisende eller vildledende. Økonomi- og Erhvervsministeriet har i udtalelsen til mig af 9. september 2008 anført, at en myndighed i forbindelse med meddelelse af aktindsigt er berettiget til at foretage tilføjelser i et dokument med henblik på at uddybe og forklare de oplysninger som fremgår af det pågældende dokument. Den opfattelse må jeg tage afstand fra for så vidt angår tilføjelser i et dokument også selv om det bliver oplyst over for den der søger om aktindsigt, at der er foretaget tilføjelser. Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven angår dokumenterne som de er, og udlevering af dokumenterne med en indhold, som ikke helt svarer til dokumentets indhold på tidspunktet for anmodningen om aktindsigt, er ikke i overensstemmelse med offentlighedsloven. Jeg henviser i den forbindelse til et af de væsentligste formål med indførelsen af offentlighed i forvaltningen i Danmark var ønsket om at sikre offentligheden (ofte repræsenteret ved pressen) en mulighed for at kontrollere om alt går rigtigt til under forvaltningens udførelse af dens opgaver. Hertil kommer at ministeriet efter min opfattelse kunne have opnået den ønskede supplering af kalenderens oplysninger på en måde der ikke gav risiko for tvivl om omfanget af og motiverne for ministeriets ændringer af kalenderen. Der ville således som anført ikke være noget til hinder for, at ministeriet udleverede kalenderen som den forelå med en ledsagende, forklarende information. SIDE 6
Følgende fremgår af Jon Andersen, Offentlighed i Forvaltningen 2013, s. 122 ff.: Myndighederne kan have en interesse i at udskyde behandlingen eller gennemførelsen af ansøgninger om aktindsigt både af hensyn til myndigheden selv og af hensyn til privates interesser. Loven lægger ikke op til, at behandlingen af anmodninger om aktindsigt kan sættes i bero på varetagelse af sådanne hensyn. En række ombudsmandssager viser, både hvilke hensyn der i praksis bliver inddraget, og bekræfter, at sådanne hensyn kun i særlige tilfælde kan godtages som grundlag for en udskydelse af afgørelsen eller gennemførelse af aktindsigt. Trafikministeriet havde i FOB 1995.313 ventet med at udlevere et brev til en journalist, til dagen efter at adressaten havde modtaget det, og henvist til, at adressaten burde have rimelig tid til at gøre sig bekendt med indholdet. Ombudsmanden anså ikke, at dette hensyn kunne begrunde, at aktindsigten blev udsat. DR besluttede i FOB 1998.224, at udskyde afgørelsen af, om der kunne gives aktindsigt i en række personalesager, med henvisning til, at der var igangsat et udvalgsarbejde, som skulle overveje en ændring af adgangen til aktindsigt i personalesager. Dette hensyn fandt ombudsmanden var klart uforeneligt med det retskrav på at få aktindsigt, som ansøgeren havde efter de dagældende regler. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. I medfør af regionslovens 31 finder bestemmelserne i den kommunale styrelseslovs kapital VI og VII anvendelse for Statsforvaltningens tilsyn med regionerne. Det medfører, at det tilsyn, som Statsforvaltningen udøver over for en region, er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt regionen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder jf. 48 i den kommunale styrelseslov. Med udtrykket retsgrundlag menes i denne forbindelse offentligretlig lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. SIDE 7
Statsforvaltningen kan derfor, for så vidt angår regionens skønsudøvelse, kun tage stilling til, om skønnet er udøvet inden for de rammer, der følger af den offentligretlige lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Din anmodning om aktindsigt af 3. januar 2014 Det fremgår af offentlighedslovens 7, stk. 1 og 2, at enhver med de undtagelser, der er nævnt i lovens 19-35, kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Retten til aktindsigt angår dokumentet, som det foreligger på anmodningstidspunktet, og en myndighed har derfor ikke adgang til at foretage tilføjelser i dokumentet med henblik på at forklare eller uddybe de oplysninger, der fremgår af dokumentet. Såfremt en myndighed finder grundlag for at afgive supplerende forklaringer i forbindelse med udlevering af aktindsigt, må dette ske ved at udlevere dokumentet som det foreligger med en ledsagende forklarende information. Dette er, jf. ovenfor, fastslået ved udtalelse fra Folketingets Ombudsmand i FOB 2009.19-1. Rigshospitalet har som begrundelse for, at der er påført tilføjelser på de udleverede bilag forud for aktindsigtens udlevering henvist til, at overlægen, i forbindelse med indsamlingen af materialet på nogle af de bilag som Rigshospitalets Finanskontor havde fundet frem, har påført enkelte oplysninger, der kunne belyse formål og deltagerkreds, og at formålet med tilføjelserne alene har været at belyse udgiftens formål og hermed forkorte sagsbehandlingstiden og ikke at give bilagene et ændret og misvisende udseende. Rigshospitalet har endvidere henvist til, at den pågældende overlæge i forbindelse med indsamling af bilagsmaterialet har gjort Rigshospitalets Finanskontor opmærksom på, at han på en lang række af de bonner og kvitteringer, han gennem tiden har leveret til Finanskontoret som dokumentation for en udgift, på bagsiden af bonnen/ kvitteringen har angivet formål og deltagerkreds for så vidt angår den konkrete udgift. Ud fra et hensyn til sagsbehandlingstiden har Rigshospitalets Finanskontor her valgt at anføre med håndskrift, hvad der stod anført på de pågældende bagsider. SIDE 8
Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Region Hovedstaden har handlet i strid med offentlighedsloven ved at foretage tilføjelser på bilagene forud for udlevering af dokumenterne. Det er endvidere vores opfattelse, at Region Hovedstaden kunne have opnået den ønskede supplering af bilagenes oplysninger på en måde, der ikke medførte risiko for tvivl om omfanget af og regionens motiver for ændringer i bilagene ved at give en ledsagende forklarende information. Vi skal herved, jf. den ovenfor refererede ombudsmandsudtalelse henvise til, at et af de væsentligste formål med indførelsen af offentlighedsloven var ønsket om at sikre offentligheden en mulighed for at kontrollere om alt går rigtigt til under forvaltningens udførelse af dens opgaver. Det fremgår af Rigshospitalets redegørelse til Statsforvaltningen, at Rigshospitalet den 8. april 2014 har udleveret det ønskede materiale i den form, som du har ønsket, det vil sige uden det supplerende bilagsmateriale, som den pågældende overlæge selv har bidraget med og uden dennes tilføjelser. Det fremgår endvidere, at du har fået udleveret de bilag, hvor Rigshospitalets Finanskontor har påført oplysninger fra bilagenes bagsider til forsiden. Vi bemærker, at det falder udenfor Statsforvaltningens kompetence at tage stilling til dine oplysninger om, at Rigshospitalet bevidst har undladt at besvare dine mange henvendelser om, hvorvidt den pågældende overlæge havde foretaget tilføjelser på bilagene forud for udleveringen af aktindsigten til dig. Klager over en regions manglende besvarelse af henvendelser inden for rimelig tid kan rettes til Folketingets Ombudsmand, som kan tage stilling til, om principperne for god forvaltningsskik er overholdt. På denne baggrund foretager vi os ikke videre i anledning af din klage over behandlingen af din aktindsigtsanmodning af 3. januar 2014. Din anmodning om aktindsigt af 15. juli 2013 Din anmodning om aktindsigt af 15. juli 2013 er indgivet og behandlet forud for indførelsen af den nye offentlighedslov, som trådte i kraft den 1. januar 2014. Din klage over Region Hovedstadens behandling af sagsbehandlingen, for så vidt angår denne anmodning, skal derfor behandles efter den tidligere offentlighedslovs bestemmelser. SIDE 9
Det fremgår af dagældende 16, stk. 1, at vedkommende myndighed snarest afgør, om en begæring kan imødekommes. Efter bestemmelsens stk. 2, skal myndigheden såfremt en begæring om aktindsigt ikke er imødekommet eller afslået inden 10 dage efter modtagelsen, underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge. Det fremgår endvidere af offentlighedsloven med kommentarer af John Vogter, 1998, s. 278, at det således i loven er udtrykkeligt fremhævet, at vedkommende myndighed snarest skal træffe afgørelse i sager om aktindsigt og at det med formuleringen af bestemmelsen er tilsigtet at understrege, at sager om aktindsigt skal behandles med særlig hurtighed. Endelig fremgår det af Jon Andersen, Offentlighed i forvaltningen s. 122, at selvom en myndighed kan have en interesse i at udskyde behandlingen eller gennemførelsen af en anmodning om aktindsigt af hensyn til myndigheden selv eller af hensyn til private interesser, lægger offentlighedsloven ikke op til, at aktindsigtssager kan sættes i bero på sådanne hensyn, hvilket er fastslået i flere ombudsmandsudtalelser. I FOB 1995.313 fandt ombudsmanden eksempelvis, i en sag, hvor Trafikministeriet havde ventet med at give aktindsigt til en journalist til dagen efter at adressaten havde modtaget det, for at give denne lejlighed til at sætte sig ind i indholdet først, at dette hensyn ikke kunne begrunde en udsættelse behandlingen af aktindsigtsanmodningen. Tilsvarende fandt ombudsmanden i FOB 1998.224, at udskydelsen af behandlingen af en aktindsigtsanmodning i forbindelse med et igangværende udvalgsarbejde om en mulig ændring af loven ikke var forenelig med offentlighedslovens retskrav på aktindsigt. Rigshospitalets besvarer din aktindsigtsanmodning den 19. juli 2013 og angiver som begrundelse for at afgørelsen om aktindsigt ikke kan træffes med det samme, at: Da der er tale om en større kreds af personer, samt forskningskonti har anmodningen et betydeligt omfang. På baggrund af dette må du forvente, at der går ca. 2 måneder inden Rigshospitalet kan udlevere det pågældende materiale. Rigshospitalet har endvidere i brev til dig af 9. oktober 2013 henvist til, at: SIDE 10
Det har således været tidskrævende og krævet mange ressourcer at finde materialet frem. Da det endvidere er Rigshospitalets faste praksis, at de sundhedspersoner, der berøres af en anmodning om aktindsigt får lejlighed til at se det materiale, der påtænkes udleveret, har dette også været medvirkende til at forlænge ekspeditionstiden. Denne praksis er for øvrigt en følge af god forvaltningsskik, som Rigshospitalet i lighed med andre offentlige myndigheder tilstræber at følge. Statsforvaltningen må ud fra Rigshospitalets oplysninger lægge til grund, at Rigshospitalet dermed har udskudt behandlingen af din aktindsigtsanmodning, og at udsættelsen delvis skete af hensyn til de berørte læger. Det er på denne baggrund vores opfattelse, at Region Hovedstaden har handlet i strid med offentlighedsloven ved at din aktindsigtsanmodning først blev imødekommet næsten 3 måneder efter modtagelsen. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Region Hovedstaden samt Rigshospitalet. Med venlig hilsen Hanne Villumsen Kontorchef Lone Honoré fuldmægtig SIDE 11