Projektbeskrivelse: Styringsmodeller i kommunerne 1. Baggrund for det fælleskommunale kvalitetsprojekt Det fælleskommunale kvalitetsprojekt sigter først og fremmest mod at give borgerne en bedre service. Derfor er det et mål med projektet at udvikle og udbrede løsninger med høj kvalitet i kommunernes service. Med henblik på denne målsætning er der i projektet fokus på metoder og redskaber, der kan understøtte denne udvikling. Det fælleskommunale kvalitetsprojekt har imidlertid også som formål at præsentere og dokumentere kommunernes resultater og arbejdsformer. Det er i den sammenhæng et mål for projektet at styrke samarbejdet mellem alle 98 kommuner, så den samlede indsats i hele den kommunale sektor står tydeligere. Det er endelig et formål at anvende det fælleskommunale kvalitetsprojekt i dialogen og samarbejdet med staten med henblik på dels at præge regeringens initiativer i retning af en målog rammestyring og undgå detailstyring, og dels at medvirke til at gennemføre den trepartsaftale, som KL har indgået sammen med regeringen, Danske Regioner og de faglige organisationer LO, FTF og AC. Dette udkast til projektbeskrivelse redegør for delprojektet om styringsmodeller. 2. Formål for delprojektet om styringsmodeller Med opgave- og strukturreformen står kommunerne lige nu midt i arbejdet med at harmonisere og forny de styringsmodeller, der har været anvendt i kommunerne før sammenlægningen. Siden sidste kommunalreform har der været fokus på at decentralisere kompetencen til institutionerne, både i forhold til opgavens indhold, økonomi, administration og personalepolitiske forhold. Den aktuelle harmoniseringsopgave i kommunerne vedrører derfor ikke kun serviceniveauet, men også den økonomiske og administrative styring. Den aktuelle proces i kommunerne får derfor stor betydning for den fremtidige styring og organisering i kommunerne. Tilrettelæggelsen af delprojektet om styringsmodeller vil især være præget af denne dagsorden, og der er formuleret følgende 6 hovedformål med delprojektet. 1
Projektet skal for det første understøtte grundlaget for kommunernes valg af styringsmodel. Kommunerne har hidtil anvendt en række forskellige styringsmodeller, som hver især har sine styrker og svagheder. Kommunernes valg af en ny styringsmodel nødvendiggør en stillingtagen til en række centrale punkter. Projektet skal derfor give bred inspiration til kommunerne, ikke mindst om valgmulighederne set i forhold til de hensyn, som den enkelte kommune prioriterer, f.eks. i forhold til graden af decentralisering, dokumentation af resultaterne m.v. Det er for det andet et formål at flest mulig kommuner anvender nogle af de styringsmodeller, der på koncernniveau kobler den politiske målformulering med en resultatevaluering i de udførende led i organisationen. Udbredelse af styringsmodellerne er derfor et særskilt formål. Arbejdet med kvalitetsreformen har vist, at der i omverdenen er behov for at styrke kendskabet til kommunernes interne styringsmodeller. Projektet skal derfor for det tredje fungere som grundlag for opbygning af en mere systematisk dokumentation af de styringsmodeller, som kommunerne arbejder med. Ved beskrivelser og analyser af styringsmodeller anvendes generelt en række forskellige modelbetegnelser, herunder kontraktstyring, aftalestyring, mål- og rammestyring, balanced scorecard m.fl. Disse modelbetegnelser er ofte relativt abstrakte, og bliver derfor ofte opfattet forskelligt. Hvad der i én kommune betragtes som kontraktstyring kan imidlertid i en anden kommune betragtes som aftalestyring. Og det kan være vanskeligt definitorisk at adskille disse særligt i praksis. Projektet skal derfor for det fjerde sigte på at skabe et fælles sprog og mere klare begreber inden for styringsterminologien. Kommunerne har med opgave- og strukturreformen overtaget en række nye opgaver og institutionstyper. Projektet skal derfor for det femte at vurdere behovet for tilpasning af kommunernes styringsmodeller, således at de fremadrettet er dækkende for kommunernes samlede opgaveportefølje. Én ting er en styringsmodel, en anden ting er at have en styringsmodel der virker i praksis og bliver fulgt i organisationen. At få kommunens styringsmodel gennemført og omsat i praksis kræver en række understøttende processer. Projektet vil derfor med udgangspunkt i de deltagende kommuners erfaringer for det sjette sætte fokus på dialogen mellem ledene i styringskæden. Dette med henblik på, hvordan styringsmodeller implementeres, og hvordan der i hele organisationen skabes opbakning til dens anvendelse. 3. Projektets indhold - resultater og forslag til succeskriterier Projektet skal sætte fokus på de beslutninger, der skal træffes i forbindelse med implementering af en styringsmodel. Dette skal bl.a. ske ved afdækning af indholdet i de styringsmodel- 2
ler, som kommunerne anvender. Der er tale om styringsmodeller, som anvendes forskelligt i kommunerne, og som ofte har et meget forskelligt indhold. Projektets fokus indebærer, at der inden for og på tværs af styringsmodeller skal analyseres og beskrives en række forskellige centrale styringstemaer. Projektet vil således også identificere ligheder og forskelle mellem de overordnede styringsmodeller. Det er imidlertid karakteristisk, at de forskellige modeller har en række fælles temaer, der kommer til udtryk i styringskæden fra kommunalbestyrelsen til de udførende led og tilbage igen gennem evaluering og resultatopfølgning. Den konkrete tilrettelæggelse af disse temaer i hver kommune afhænger i høj grad af, hvilken overordnet styringsfilosofi kommunen anvender, herunder især graden af decentralisering, detaljeringen i de politiske mål, kravene om dokumentation af resultater m.v. De deltagende kommuner har på projektets første to møder drøftet og udvalgt fem styringstemaer, som gruppen finder centrale. Nedenfor angives de fem temaer samt nogle af de spørgsmål, der kan rejses til drøftelse i forhold til temaerne: Kommunalbestyrelsens rolle Under dette tema drøftes det politiske niveau i forhold til styringskæden. Hvordan formuleres de politiske mål og i hvilken detaljeringsgrad, og hvordan tilrettelægges tilbagemeldingerne til det politiske niveau i de forskellige modeller.. Styring og udvikling af kvalitet Hvordan sikres der fremadrettet en kvalitetsudvikling således, at kommunens serviceydelser hele tiden udvikles i overensstemmelse med borgernes efterspørgsel? Hvilke rammer kan anvendes til at understøtte en kvalitetsudvikling stram central styring eller vidtstrakt decentral handlerum. Kan der opbygges systemer der rummer både udvikling og kontrol af kvalitet? Et kernepunkt er her balancen mellem direktiver og krav fra kommunens forvaltning og den løbende innovation og kvalitetsudvikling, som den enkelte institution eller arbejdsplads selv tilrettelægger og tager initiativ til. Hvorledes sikres der en løbende personaleudvikling, så kommunen har de nødvendige kompetencer i organisationen? Økonomistyring Under dette tema drøftes emner som placering af budgetansvar (centralt vs. decentralt). Hvordan tilrettelægges den administrative styring er der en bedste praksis for organisering af bestemte serviceområder? Herudover skal der fokuseres på, hvordan forskellige modeller og redskaber forholder sig til at skabe kobling mellem økonomi og indhold. Opfølgning, dokumentation og evaluering af resultaterne Under dette tema sættes der fokus på modeller og redskaber til dokumentation af resultater, herunder opfølgning på politiske beslutninger om indhold og økonomi. Hvilke processer 3
anvendes i forskellige modeller for opfølgning og evaluering af resultater. Hvordan er balancen mellem udvalgte ad hoc temaer til dokumentation og løbede ledelsesinformation? Og hvilken betydning tillægges dokumentationen overhovedet i de forskellige modeller? Det er ligeledes et tema, hvordan brugerne inddrages i de forskellige styringsmodeller? Forankring Én ting er at udvikle og beslutte en styringsmodel for kommunen. En anden ting er at få styringsmodellen til at fungere i praksis i hele kommunen. Under dette tema sættes derfor fokus på processer, der kan understøtte implementering af den valgte styringsmodel, samt løbende sikre, at hele kommunen har en fælles ramme at arbejde inden for. Produkter Analysearbejdet skal udmønte sig i særligt fire hovedprodukter: 1. En præsentation af kommunernes styringsmodeller med fokus på de gode eksempler på styringsmodellers anvendelse i praksis 2. Dilemmaer og udfordringer i forbindelse med implementering af styringsmodeller. Eksempler på gode understøttende processer. 3. Afdækning og systematisering af de grundlæggende temaer der skal drøftes lokalt, for at der kan træffes et klart valg af styringsmodel i kommunen 4. Udvikling af grundlaget for opbygningen af en systematisk dokumentation af kommunernes styringsmodeller. Formidlingsproces I forlængelse af ovennævnte produkter skal der endvidere i projektet opstilles en plan for, hvordan der kan ske en udbredelse af anvendelse af styringsmodeller i alle eller hovedparten af de 98 kommuner. Det indgår i projektet at gennemføre en sådan formidlingsplan. Resultatmål Resultatmål Præsentere et overblik over anvendte styringsmodeller i kommunerne Præsentere fordele og opmærksomhedspunkter ved forskellige modeller Etablere et inspirationskatalog ift. valg af styringsmodel i kommunerne At dokumentere kommunernes anvendelse af mål og resultatstyring af institutionerne. Forslag til succeskriterier At kommunerne kan fastholde en metodefrihed, og således prioritere mål og principper for valget af styringsredskaber på baggrund af de udfordringer kommunen står overfor. At dokumentere en stadig større udbredelse af styringsmodeller på koncernniveau i kommunerne. 4
4. Projektdesign og organisering Der er 40 kommuner, som har tilmeldt sig projektet om styringsmodeller. Med forslaget til projektets indhold giver den brede deltagelse en række muligheder, for at komme dybt ned i udvalgte styringstemaer. Antallet af kommuner i delprojektet giver endvidere en unik mulighed for at den samlede kommunale sektor kan præsentere og dokumentere anvendelsen af styringsmodeller. Projektforløbet forslås tilrettelagt således, at de deltagende kommuner både samarbejder i hele projektgruppen og samtidig deler sig tematiserede grupper, hvor man kan komme i dybden med de vigtigste temaer. Disse temaer identificeres i fællesskab. Parallelt hermed afdækkes kommunernes eksisterende styringsmodeller. De deltagende kommuner forventes at bidrage ved, med afsæt i egen styringsmodel at beskrive fordele, opmærksomhedspunkter og perspektiver ved de forskellige modeller på de udvalgte temaer. Bidragene forventes leveret i form af beskrivelser af egne modeller samt deltagelse i drøftelserne med de øvrige deltagere. KL har til gennemførelsen af dette projekt nedsat en projektgruppe, der skal støtte op om såvel projektets styregruppe som undergrupperne. Projektgruppen vil således sikre koordineringen på tværs af projektet, målopfyldelsen samt sekretariatsbetjene de enkelte møder. KL s projektgruppe ledes af Ulrik Johansen (ujo@kl.dk) med deltagelse af Dorte Bukdahl, Lars Eckeroth, Anders Brøndum, Rune Ahlmann Nielsen og Morten Mandøe. Projektejer er kontorchef Torben Buse. Projektet er forankret hos Cheføkonom Jan Olsen. Projektorganisationen kan illustreres således: Alle kommuner temadrøftende forsamling KL s projektgruppe Tema 1 Tema 2 Tema 3 Tema 4 5
Projektet har en klar snitflade til kvalitetsprojektet om administrationsmodeller. Afdækningen af interne administrative regler i kvalitetsprojektet om administrationsmodeller i kommunerne, vil ligeledes blive inddraget som en del af det empiriske grundlag for vurderingen af de forskellige styringsmodeller. Der vil være en relativ stor synergi mellem de to projekter (projekt 16) i ikke mindst afdækningsopgaven, som gør det naturligt at tænke projekterne tæt sammen. Der vil derfor løbende være en koordinering mellem de to projekter. Der vil endvidere skulle foretages en omfattende koordinering med kvalitetsprojektet om en enkelt kvalitetsmodel for hele kommunen (nr. 13) samt kvalitetsprojekter folkeskoleog daginstitutionsområdet. Partnerskabsprojekternes fokus på koblingen mellem styring og dokumentation på kommunalt niveau og udvikling af faglig kvalitet på institutionsniveau. Hensigten heri er bl.a. at klarlægge, hvordan politiske mål omsættes i praksis i styringsdokumenter og dialog, hvilket også er en central del af indeværende projekt. Der skal derfor sikres videndeling til projekterne om god kvalitet og høj faglighed i hhv. folkeskolen og dagtilbud. 5. Tidsplan Projektet igangsættes i januar 2008 og løber frem til medio 2009. Der vil på baggrund af drøftelserne på næste møde blive udarbejdet en deltaljeret tidsplan for projektet. 6