EFFEKTANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE UDBUDSRÅDET

Til Udbudsrådet Dokumenttype Rapport Dato November 2009 EFFEKTANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE UDBUDSRÅDET

EFFEKTANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE UDBUDSRÅDET Rambøll Nørregade 7A DK-1165 København K T +45 3397 8200 F +45 3397 8233 www.ramboll-management.dk

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 3

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 4 INDHOLD 1. Resumé af undersøgelsens resultater 6 2. Introduktion 12 2.1 Indledning 12 2.2 Formål og baggrund 13 2.3 Afgrænsning 14 2.4 Metode 15 2.5 Disposition 19 3. Konkurrenceudsættelsen og leverandørsituationen i dag 20 3.1 Konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver 20 3.2 Leverandørsituationen inden for pleje- og omsorgsydelser 27 4. Valg af kommuner til undersøgelsen 36 4.1 Valgte opgaver 36 4.2 Fravalgte opgaver 37 5. Effektanalyser inden for plejecentre 39 5.1 Indledning 39 5.2 Gribskov Kommune 40 5.3 Solrød Kommune 48 5.4 Kolding Kommune 59 5.5 Vejle Kommune 72 5.6 Erfaringer fra Sverige 77 6. Effektanalyser inden for madservice 85 6.1 Indledning 85 6.2 Solrød Kommune 86 6.3 Ikast-Brande Kommune 91 7. Centrale og generelle erfaringer 97 7.1 Indledning 97 7.2 Barrierer for konkurrenceudsættelse 97 7.3 Formål med konkurrenceudsættelse 98 7.4 Anledning til konkurrenceudsættelse 98 7.5 Udbudsprocessen 99 7.6 Samlede effekter af konkurrenceudsættelse 99 7.7 Ikke-økonomiske parametre 102

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 5 BILAG Bilag A Resultat af kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse inden for pleje og omsorg Bilag B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse inden for pleje- og omsorg Bilag C Casebeskrivelser af effektanalyserne

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 6 1. RESUMÉ AF UNDERSØGELSENS RESULTATER Undersøgelsens formål har været at fastlægge effekterne ved konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne. De undersøgte effekter er både af økonomisk og ikke-økonomisk karakter, herunder vidensdeling mellem private leverandører og kommuner vedrørende udførslen af opgaverne. Overordnede økonomiske effekter Undersøgelsens resultater viser, at i de kommuner, hvor en økonomisk effekt har været en del af formålet med konkurrenceudsættelsen, har man opnået besparelser. På baggrund af konkurrenceudsættelse af plejecentre i tre danske kommuner dokumenteres det, at de samlede omkostninger for drift af et konkurrenceudsat plejecenter er omkring 15-20 procent lavere end for drift af et tilsvarende kommunalt plejecenter, der ikke er blevet konkurrenceudsat. Effekterne ved konkurrenceudsættelse af plejecentre er endvidere dokumenteret i to svenske kommuner, hvor der i begge tilfælde er opnået besparelser på omkring otte procent. De dokumenterede besparelser er i fire ud af fem tilfælde opnået ved 1. generationsudbud af plejecentrene, mens undersøgelsen ikke kan dokumentere, hverken besparelser eller markante prisstigninger i forbindelse med 2. generationsudbud. For madservice er effekterne af konkurrenceudsættelse sværere at fastlægge entydigt, idet der ved konkurrenceudsættelse typisk også fortages en eller flere ændringer i brugen af produktionsapparatet eller andre faktorer, der har indflydelse på opgaveprisen. I Solrød Kommune er den samlede dokumenterede besparelse således næsten 40 procent ved 2. generationsudbud af madservice, mens den reelle effekt af konkurrenceudsættelse er vurderet til at være omkring seks procent. I Ikast-Brande Kommune har konkurrenceudsættelse, nye produktions- og organisationsformer og serviceharmonisering samlet set medført besparelser på omkring 30 procent af de samlede omkostninger. Her er det ikke muligt at isolere effekten af konkurrenceudsættelse. Barrierer og de dokumenterede effekter Udgangspunktet for undersøgelsen har været en kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i dag. Resultatet viser, at konkurrenceudsættelse af egentlige pleje- og omsorgopgaver begrænser sig til konkurrenceudsættelse af plejecentre i fire kommuner. I de 83 deltagende kommuner er vikarservice konkurrenceudsat i 11 procent af kommunerne, mens private leverandører inden for personlig pleje på fritvalgsområdet, har en markedsandel på seks procent. For opgaver som praktisk bistand og madservice, der ikke involverer egentlige pleje- og omsorgopgaver, viser undersøgelsen en lidt større udbredelse af konkurrenceudsættelse og anvendelse af private leverandører på fritvalgsområdet. Kommunerne giver selv forklaringen på deres beskedne konkurrenceudsættelse af specielt plejeog omsorgsopgaver. Ud af 83 adspurgte har 77 kommuner angivet en eller flere barrierer for at konkurrenceudsætte deres plejecentre eller andre pleje- og omsorgopgaver. Disse kan grupperes i følgende kategorier:

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 7 1) Mangel på leverandører og/eller mangel på interesse fra leverandørerne 2) Bekymring for forsyningssikkerheden og at miste kontrol 3) Pleje- og omsorg løses bedst af kommunen og/eller private leverandører kan ikke gøre det hverken billigere eller bedre 4) Udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale er for kompliceret 5) Kommunalreformen har lagt beslag på alle ressourcer 6) Politisk, kulturel, ideologisk og administrativ modstand I denne undersøgelse dokumenteres effekterne ved konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver. På denne baggrund vurderes om de nævnte barrierer har været til stede ved disse konkurrenceudsættelser og i givet fald i hvilken udstrækning. Konkret sker dette ved at sammenholde de dokumenterede effekter og erfaringer med de respektive barrierer. Grundlaget for undersøgelsen er dokumentation fra otte konkurrenceudsættelser af pleje- og omsorgsopgaver i danske og svenske kommuner. Barriere 1: Mangel på leverandører og/eller mangel på interesse fra leverandørerne I Danmark driver Aleris Ældrepleje, Attendo Care eller OK-Fonden i dag et eller flere plejecentre i fire danske kommuner på baggrund af konkurrenceudsættelse. Derudover har 16 andre private leverandører afgivet tilbud i forbindelse med konkurrenceudsættelsen af disse plejecentre. Undersøgelsen viser, at med undtagelse af et 2. generationsudbud i Kolding, har Solrød, Gribskov og Kolding kommuner modtaget tilbud fra mellem tre til fem private leverandører ved både 1. og 2. generationsudbuddene. De kommuner, der har konkurrenceudsat deres plejecentre, har således ikke oplevet mangel på private leverandører eller mangel på interesse fra de private leverandører. Det er jo ikke i sig selv ensbetydende med, at andre kommuner ikke kan have oplevet denne situation. Men det er imidlertid vigtigt at understrege, at en stigning i antallet af private leverandører kun kan ske gennem en stigning i markedets størrelse, og at en stigning i markedets størrelse kun kan realiseres ved, at kommunerne fremover konkurrenceudsætter flere af deres pleje- og omsorgsopgaver end i dag. At der trods alt ikke er flere private leverandører end tilfældet er i dag skyldes, at markedet for pleje- og omsorg er karakteriseret af to begrænsende og gensidigt forstærkende forhold givet ved; a) høje etableringsomkostninger, der medfører, at en privat leverandør typisk ikke kan forvente et positivt afkast de første to-tre år og derfor skal have en del start- og/eller egenkapital. b) en begrænset markedsstørrelse, hvor der kun konkurrenceudsættes en mindre andel af de forholdsvis mange mia. kr., der årligt bruges på pleje- og omsorgsopgaver i de danske kommuner. Barriere 2: Bekymring for forsyningssikkerheden og at miste kontrol Hvis konkurrenceudsættelse medfører udlicitering til en privat leverandør, er der en risiko for, at denne leverandør på den ene eller anden måde ikke lever op til kontrakten og måske endda i værste tilfælde går konkurs. Dermed trues forsyningssikkerheden. Kommunerne har derudover en risiko for at miste kontrollen, hvis kravspecifikationen er unøjagtig eller ikke i tilstrækkelig grad tager højde for alle nødvendige forhold. Vedrørende forsyningssikkerheden er det karakteristisk, at de private leverandører, der i dag driver plejecentre i danske kommuner, er relativt store virksomheder med en solid markedserfaring: OK-Fonden beskæftiger ca. 1.500 medarbejdere og driver pt. 14 plejecentre i Danmark. I 2008 havde OK-Fonden en omsætning på 183 mio. kr. og et underskud på godt 15 mio. kr. (i 2007 et overskud 6,5 mio. kr.).

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 8 Aleris Ældreservice, der er et datterselskab af Aleris, beskæftiger ca. 250 medarbejdere og driver pt. tre plejecentre i Danmark. I 2008 havde Aleris Ældreservice en omsætning på 122 mio. kr. og et underskud på 200.000 kr. Overordnet er Aleris aktiv i det meste af Norden og beskæftiger f.eks. i Sverige 3.000 medarbejdere inden for bl.a. hjemmepleje, hjemmesygepleje, sygehuse og plejecentre. Attendo Care beskæftiger ca. 11.000 medarbejdere og er Nordens største pleje- og omsorgsvirksomhed med en samlet omsætning på 4 mia. kr. I Danmark driver Attendo Care pt. et enkelt plejecenter og havde i 2008 en estimeret omsætning på 30 mio. kr. samt et underskud på godt 2 mio. kr. Trods underskud må risikoen for, at disse virksomheder går konkurs eller svigter deres kontraktlige forpligtelser, vurderes som relativ lav. Virksomhederne er aktive på mange markeder, hvor de har mulighed for at kompensere for og udligne tab på enkeltmarkeder, som f.eks. det danske marked. Derudover må svigt på ét marked formodes at kunne have en skadende virkning på mange af deres aktive markeder, idet levering af pleje- og omsorg er relativt mere følsomt end mange andre serviceydelser. Det er da også en kendsgerning, at der ikke været tilfælde af konkurser eller svigt fra de private leverandører i de fire danske kommuner, hvor man har konkurrenceudsat plejecentre. Undersøgelsen dokumenterer således, at den aftalte kvalitet er blevet leveret. Desuden kan der ikke påvises forskelle i medarbejder- og brugertilfredsheden mellem henholdsvis kommunale og konkurrenceudsatte plejecentre. Risikoen for, at en privat leverandør går konkurs, er dog altid til stede. I den svenske kommune Ängelholm gik en privat leverandør konkurs kort tid efter, at leverandøren var blevet valgt til at drive et af kommunens plejecentre ved konkurrenceudsættelse. Forsyningssikkerheden blev dog aldrig kompromitteret, idet kommunen valgte at gå ind og genovertage driften af plejecentret. Dette var ifølge kommunen forbundet med relativt få omkostninger, idet man blot overtog personale fra den private leverandør. Den private leverandør var en mindre virksomhed med moderat markedserfaring, der havde budt ind med væsentlig lavere priser end de andre private leverandører, der havde afgivet tilbud. I Sverige, hvor konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsydelser er langt mere udbredt end i Danmark, kan det på baggrund af en række undersøgelser af kvalitetseffekter fastslås, at konkurrenceudsættelse har haft en positiv eller neutral effekt på kvaliteten af de leverede plejeydelser. I et fåtal af tilfældene har man dokumenteret kvalitetsforringelser, men her har årsagen i langt de fleste tilfælde skulle findes i ændrede kravspecifikationer i de indgåede kontrakter mellem kommunerne og de private leverandører. Kvalitetsforringelserne var med andre ord en konsekvens af kommunalpolitiske prioriteringer frem for manglende evne til at opfylde kravene fra privat side. Hvad angår effekter på bruger- og medarbejdertilfredshed indikerer undersøgelserne, at udlicitering har medført større eller uændret tilfredshed. I undersøgelserne af medarbejdertilfredshed blev det fremhævet, at medarbejderne hos de private leverandører i højere grad føler, at de har mulighed for at tage initiativ og påvirke egen arbejdssituation. Barriere 3: Pleje- og omsorg løses bedst af kommunen og/eller private leverandører kan ikke gøre det hverken billigere eller bedre I Solrød Kommune ligger plejecentret Christians Have med 78 plejeboliger. I forbindelse med opførelsen af Christians Have i 2003 valgte kommunen at konkurrenceudsætte halvdelen af plejecentret og beholde den anden halvdel af centret i kommunal drift. CarePartner (senere Aleris) vandt udbuddet og retten til at drive den private del i en fem-årig periode. Kommunen havde valgt en konstruktion, hvor den private leverandørs priser også skulle være de priser, man betalte til den kommunale leverandør. Plejecentret Christians Have er et moderne plejecenter med leve-bo-miljøer. Solrød Kommune havde på tidspunktet for opførelsen af Christians Have ingen erfaring med at drive den type plejecentre. Det havde derimod den valgte leverandør CarePartner, som derfor baserede deres prisberegninger på langt mere præcise forudsætninger og praktisk erfaring end kommunen ville have været i stand til. Ved konkurrenceudsættelsen indhentede Solrød Kommune altså information fra

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 9 markedet vedrørende prisen på en opgave, som kommunen ikke tidligere havde erfaringer med at løse. Ved denne strategi sparede kommunen årligt 3,6 mio. kr., svarende til 18 procent af de samlede omkostninger, i forhold til, hvis kommunen ikke havde konkurrenceudsat plejecentret og havde baseret driften af plejecentret på deres egne begninger og dermed på et ufuldstændigt informationsgrundlag. Foruden besparelsen medfører den sideløbende private og kommunale drift af plejecentret, ifølge Ældrerådet, at de to centerdele i en vis grad konkurrerer om at være de bedste. Konkurrencen kommer til udtryk gennem en udpræget holdfølelse hos de to medarbejdergrupper. Derudover kommer der små løbende forbedringstiltag eller ændringer, som eksempelvis forbedret indretning af opholdsarealer og indkøb af nye møbler. Ældrerådet ser konkurrence som en naturlig og hensigtsmæssig faktor på plejecenteret, som sikrer, at den høje kvalitet som minimum fastholdes i begge dele af plejecenteret I Gribskov Kommune har man konkurrenceudsat tre af kommunens i alt fem plejecentre til private leverandører. De tre konkurrenceudsatte plejecentre er beliggende i den tidligere Græsted- Gilleleje Kommune, mens de to kommunale plejecentre er beliggende i den tidligere Helsinge Kommune og drives af det kommunale PlejeGribskov. I forbindelse med kommunesammenlægningen i 2007 samledes alle fem plejecentre for første gang under én og samme kommunestruktur. Denne situation åbner muligheden for at sammenligne forskellen mellem et konkurrenceudsat plejecenter og et kommunalt drevet plejecenter i den nye kommune. Konkret foretages denne sammenligning at beregne den pris det kommunale PlejeGribskov skulle have haft for at drive et af de plejecentre, hvor de private leverandører var ansvarlige for driften. Ved denne sammenligning skal samtidig korrigeres for eventuelle forskelle i de fysiske rammer, plejetyngder, kvalitetsniveau, samt medarbejder- og brugertilfredshed. Resultat viser, at de samlede årlige omkostninger til plejecentret ville være steget med knap 4 mio. kr. svarende til 18 procent, hvis PlejeGribskov i 2007 havde overtaget driften af det privatdrevne plejecenter. I Kolding Kommune valgte man i forbindelse med opførslen af plejecentret Dreyershus i 2000, at driften af plejecentret skulle udbydes. Udbuddet var motiveret ud fra et ønske om at etablere et samarbejde en privat servicepartner, hvorigennem der kunne ske vidensdeling omkring drift og udvikling af plejecentre. Dreyershus er det eneste plejecenter i Kolding Kommune, der drives af en privat leverandør. De øvrige 15 plejecentre er drevet af kommunen. I 2004 opførte Kolding Kommune det kommunale plejecenter Kirsebærhaven, der i størrelse og indretning tilsvarer Dreyershus. Dette giver i lighed med Gribskov Kommune mulighed for at sammenligne et konkurrenceudsat og et kommunalt drevet plejecenter. I sammenligningen undersøges, om der er forskel i pris og leveret kvalitet mellem Dreyershus og Kirsebærhaven. Dette sker ved at sammenholde det faktiske omkostningsniveau på Kirsebærhaven med det omkostningsniveau, som Kolding Kommune ville have haft, hvis opgaven var blevet løst med de priser, som er gældende for den private leverandør på Dreyershus. Resulatet viser, at de samlede omkostninger til Kirsebærhaven i denne situation ville have været omkring 12 procent lavere end ved kommunal drift (16 procent lavere, hvis overhead indregnes). Resultatet er baseret på en antagelse om sammenhæng mellem to forskellige visitationsmodeller (benyttes til henholdsvis det offentligt og det privat drevne plejecenter), som er undersøgt separat i forbindelse med analysen og fundet valid. I Helsingborg Kommune besluttede man i august 2007 at sende fem af kommunens 20 plejecentre i udbud. Baggrunden var, at man havde formuleret en målsætning om gennem konkurrenceudsættelse at øge kvaliteten, kreativiteten og omkostningseffektiviteten i kommunens aktiviteter. Et af disse plejecentre var Murteglet med 56 pladser, som Carema vandt retten til at drive i en fem-årig periode. Carema modtager en døgnbetaling pr. belagt plads på Murteglet. Effekterne af at udlicitere plejecentret Murteglet er undersøgt ved at sammenligne de totale årlige driftsomkostninger ved fuld belægning før og efter konkurrenceudsættelse, hvilket svarer til henholdsvis kommunal og privat drift. I beregningen anvendes de kommunale døgnudgifter pr. belagt plads, som Helsingborg Kommune selv estimerede i forbindelse med udbuddet. Resultaterne

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 10 viser, at Helsingborg Kommune sparede godt 1,8 mio. SEK pr. år på at udlicitere Murteglet, svarende til 8 procent af de kommunale udgifter. Barriere 4: Udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale er for kompliceret I Sverige har man siden ældrereformen i starten af 1990 erne set en støt stigning i antallet af udliciteringer indenfor ældrepleje. Denne stigning gælder både andelen af ældre, der modtager pleje fra en privat leverandør, og andelen af kommuner, der har gennemført udliciteringer. Udformningen af de første kontrakter indikerer, at de svenske kommuner i begyndelsen var skeptiske, hvad angik de private leverandørers evne til at levere plejeydelser af samme kvalitet som kommunerne selv. Kontrakterne var meget detaljerede i deres kravspecifikation og rammerne var stramme, idet man givetvis frygtede en kvalitetsforringelse. I dag er kontrakterne mere fleksible og fokuserede på samarbejde mellem kommune og privat leverandør. Eksempelvis modtager man som privat plejecenterleverandør i dag blot en døgnbetaling pr. belagt plads, hvorimod man i Danmark modtager en betaling, der afhænger direkte af de leverede plejeydelser til den enkelte beboer. Denne overgang til et mere simpelt kontraktforhold er nemmere at administrere, ligesom den gør det billigere at formulere og gennemføre et udbud for den enkelte kommune. De svenske erfaringer viser, at udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale bliver nemmere i takt med, at konkurrenceudsættelsen stiger og dermed ligeledes kendskabet mellem private og kommunale aktører. Undersøgelsen viser, at de danske kommuner, som har konkurrenceudsat enten deres plejecentre eller madservice, gennemsnitligt har brugt omkring 500-700.000 kr. på udbudsprocessen. Disse omkostninger varierer dog, idet Kolding Kommune har afholdt omkostninger svarende til 1,5 mio. kr. ved 1. generationsudbuddet og 100.000 kr. ved 2. generationsudbuddet, mens Solrød Kommune har afholdt 600.000 kr. og 500.000 kr. ved henholdsvis 1. og 2. generationsudbuddet. Omkostningerne omfatter typisk personaleforbrug under udbudsprocessen samt omkostninger til ekstern bistand, f.eks. Kommunernes Revision. Omregnet til kommunale årsværk udgør udbudsomkostningerne derved typisk omkring et årsværk plus 100-250.000 kr. i ekstern bistand. I forhold til de dokumenterede besparelser ved konkurrenceudsættelse af plejecentre udgør udbudsomkostningerne omkring 10-13 procent af førsteårs besparelsen. Barriere 5: Kommunalreformen har lagt beslag op alle ressourcer I Vejle Kommune har man konkurrenceudsat et plejecenter med det formål at etablere et sammenligningsgrundlag og udnytte såvel de kommunale som private erfaringer med drift af et plejeboligcenter med henblik på videreudvikling og forbedring af driften. Ifølge kommunen har dette ønske dog foreløbigt ikke udmøntet sig i konkrete resultater, idet kommunen har været travlt optaget af processen i forbindelse med kommunalreformen. Undersøgelsen kan således bekræfte, at kommunalreformen har kostet ressourcer i kommunerne. De undersøgte konkurrenceudsættelser af madservice viser imidlertid også, at kommunalreformen er en god anledning til at konkurrenceudsætte og samtidig indføre nye produktions- og organisationsformer. Dette kan være, hvis hvis flere kommuner med hver deres gamle og utidssvarende køkkener lægges sammen til en kommunal enhed. Ved sammenlægningen af tre kommuner til den nye Ikast-Brande Kommune var dette tilfældet og den nye kommune igangsatte med afsæt i en dyr madserviceproduktion en effektiviseringsproces, der medførte etablering af nye produktions- og organisationsformer, serviceharmonisering og konkurrenceudsættelse af madproduktionen. Den samlede besparelse ved disse aktiviteter er omkring 30 procent af de årlige udgifter til madservicen. Da madserviceordningen er baseret på egenbetaling, kommer en sådan besparelse kommunens borgere direkte til gode.

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 11 Barriere 6: Politisk, kulturel, ideologisk og administrativ modstand Denne barriere er tidligere blevet dokumenteret i undersøgelser af drivkræfter og barrierer for konkurrenceudsættelse og udlicitering 1. Der er generelt i de kommuner, som ikke har konkurrenceudsat opgaver, ingen større tillid til, at konkurreceudsættelse på en og samme tid kan give både bedre og billigere løsninger. Nærværende undersøgelse dokumenterer, at der er besparelser ved konkurrenceudsættelse af plejecentre og madservice. Ved fastlæggelsen af disse besparelser har det været vigtigt at undersøge om kvalitets- og serviceniveauet er blevet fastholdt efter konkurrenceudsættelse, og om der kunne dokumenteres forskelle i bruger og medarbejdertilfredsheden mellem den konkurrenceudsatte og kommuale opgavevaretagelse. Undersøgelsen viser, at private leverandører i alle tilfælde har opfyldt de gældende kvalitetskrav, og at der ikke kan dokumenteres forskel i leveret kvalitet i forhold til de kommunale operatører. Dette konkluderes på baggrund af gennemgang af tilsynsrapporter samt interviews med Ældreråd i de respektive kommuner. Gennemgang af tilsynsrapporter og brugertilfredshedsundersøgelser samt interviews med Ældrerådene og faglige organisationer giver heller ikke grundlag for at konkludere, at der skulle være forskelle i enten bruger- eller medarbejdertilfredsheden mellem private leverandører eller kommunale operatører. Sammenfatning Undersøgelsen viser, at man ved konkurrenceudsættelse har opnået besparelser i de kommuner hvor dette har været en del af formålet. Indenfor plejecenterdrift, viser analyser af tre danske kommuner, at man har realiseret besparelser på 15-20 procent. Indenfor madservice har man også realiseret besparelser i de to kommuner der er analyseret. Størrelsesordenen af disse besparelser er dog sværere at opgøre, idet konkurrenceudsættelsen er blevet ledsaget af ændringer i andre faktorer, der har haft indflydelse på opgaveprisen. Ud 83 adspurgte kommuner angiver 77 en eller flere barrierer i forhold til, at gennemføre konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver. Disse barrierer omhandler bl.a. frygt for mangel på leverandører, forsyningsikkerhed, kvalitet af leveret pleje og kompleksiteten i selve udbudsprocessen. Undersøgelsen peger på, at disse oplevede barrierer ikke ser ud til at være til stede, i de kommuner der analyseres. Samtidig bør undersøgelsens resultater generelt ses i lyset af de, til dato, ret begrænsede kommunale erfaringer på området. 1 Blandt andet "Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne", Udliciteringsrådet, 2005

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 12 2. INTRODUKTION 2.1 Indledning Udbudsrådet har på sit første møde truffet beslutning om at igangsætte en analyse af effekterne af konkurrenceudsættelse af sociale opgaver med fokus på pleje og omsorg af ældre og handicappede. Det overordnede formål med analysen er at få dokumenteret både økonomiske effekter og ikke-økonomiske effekter af konkurrenceudsættelse af opgaver på det sociale område, hvor den erfaringsbaserede dokumentation er meget begrænset. Udbudsrådet ønsker således at bidrage med at frembringe et sikkert vidensgrundlag, der kan danne basis for konkrete råd og anbefalinger til kommunale politikere, embedsmænd og andre interessenter. Konkurrencestyrelsen skal som sekretariat for Udbudsrådet understøtte rådets initiativer og skal på den baggrund foranledige, at der med bistand fra eksterne konsulenter gennemføres en analyse af, hvilke effekter konkurrenceudsættelse af opgaverne vedrørende pleje og omsorg af ældre og handicappede har i forhold til økonomi, og en række ikke-økonomiske parametre som f.eks. kvalitet, forsyningssikkerhed, brugertilfredshed og medarbejdertilfredshed. Konkurrencestyrelsen har på denne baggrund og i kraft af udbudsbekendtgørelse i Udbudsavisen.dk og www.ks.dk den 7. maj 2009 valgt Rambøll til at gennemføre en effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne.

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 13 2.2 Formål og baggrund Det overordnede formål med analysen er at få dokumenteret både direkte økonomiske effekter og øvrige effekter af konkurrenceudsættelse af opgaver på det sociale område. Herigennem bidrager analysen til at frembringe et sikkert vidensgrundlag, der kan danne basis for konkrete råd og anbefalinger til kommunale politikere, embedsmænd og andre interessenter. Situationen i dag er, at der kun foreligger få danske undersøgelser af effekterne af udlicitering og konkurrenceudsættelse. Blandt disse er Blom-Hansen 2 og Christoffersen og Paldam 3, der estimerer henholdsvis 20 og 30 procent besparelse ved udlicitering til private af vejvedligeholdelse og skolerengøring. Derudover har Rambøll, på baggrund af en kvalitativ kortlægning af samtlige udliciteringer i kommuner og amter tilbage i 1997, skønnet økonomiske besparelser mellem 5-30 procent. 4 Dertil kommer en række udenlandske undersøgelser, der viser lignende besparelser på omkring 30 procent 5. Alle disse undersøgelser er imidlertid fra udliciteringens og konkurrenceudsættelsens begyndelse, hvor der stadig manglede viden og erfaring om dette område, hvilket tilføjer en vis grad af usikkerhed til de skønnede effektivitetsgevinster. Et yderligere fællestræk for disse undersøgelser er endvidere, at de alle beskæftiger sig med effekten af konkurrenceudsættelse og udlicitering på de tekniske områder. Det er imidlertid en kendsgerning, at omkring 70 procent af de kommunale udgifter allokeres til de bløde områder givet ved undervisning og social og sundhed på hovedkonto 3, 4 og 5. Denne mangel på undersøgelser skyldes ikke mindst, som påpeget i Konkurrencestyrelsens rapport, Klar til konkurrence i kommunerne, at der er relativt få konkurrenceudsatte opgaver på disse områder. Dette gælder ikke mindst hovedkonto 5, som udgør en relativt stor andel af kommunernes samlede udgifter. Årsagerne til den beskedne konkurrenceudsættelse på de bløde områder er blandt andet, at der er behov for leverandørskabelse og markedsopbygning gennem konkurrenceudsættelse af større og flere opgaver inden for de bløde områder 6. Dette kan ske ved OPP, aktiv iværksætterpolitik eller afknopning, hvor en eller flere medarbejdere overtager en tidligere kommunal enhed, som omdannes til en privat virksomhed på markedsvilkår. Afknopning er med betydelig succes blevet anvendt af svenske kommuner på en række velfærdsområder 7. Andre årsager til den beskedne konkurrenceudsættelse er politisk uvilje, bekymring for forsyningssikkerhed og at miste kontrol, samt ikke mindst udbudsprocessens kompleksitet, der lader til at afholde mange kommuner fra at konkurrenceudsætte pleje og omsorgsopgaver. Trods få konkurrenceudsatte opgaver inden for de bløde områder har Konkurrencestyrelsen imidlertid kunne notere, at der inden for pleje og omsorg af ældre og handicappede er betydelige forskelle mellem de kommuner, der konkurrenceudsætter mest, og de kommuner, der konkurrenceudsætter mindst. På konto 5.32 var den landsgennemsnitlige Private Leverandør Indikator (PLI) i 2006 således på 17,3 procent, mens Gribskov, Albertslund, Herlev, Solrød og Brøndby har en PLI på mellem 35,5-47,2 procent. På denne baggrund antages derfor, at der er et betydeligt potentiale for at øge konkurrenceudsættelsen i mange kommuner. Nærværende undersøgelse skal på denne baggrund dokumentere de samlede effekter, der har været ved konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i en række kommuner. Desuden skal undersøgelsen opsamle de centrale og generelle erfaringer og komme med en række gode eksempler, der kan være til inspiration i kommunerne i form af casebeskrivelser. 2 Blom-Hansen, Jens (2003): Is private delivery of public services really cheaper? Evidence from public road maintenance in Denmark. Public Choice, 115, pp. 419-38. 3 Christoffersen, H. og Paldam M. (2003): Markets and municipalities: A study of the behaviour of the Danish municipalities. Public Choice 114: 79-102. 4 Rambøll Management Consulting. (1997): Erfaringer med udlicitering i kommuner og Amter. Kunde: Indenrigsministeriet. 5 F.eks. Domberger, S., and Jensen, P. (1997): Contracting out by the public sector; theory, evidence, prospects. Oxford Review of Economic Policy 13, 67-80. 6 Finansministeriet m.fl. (2003): Fra få til mange leverandører. 7 Udliciteringsrådet. (2004). Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i Sverige.

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 14 2.3 Afgrænsning Effektanalysen afgrænses til Pleje og omsorg mv. af ældre og handicappede på hovedfunktion 5.32 i de kommunale driftsbudgetter. Dette betyder helt specifikt konto 5.32.32 og herunder: 001: Kommunens levering af personlig og praktisk hjælp (hjemmehjælp) omfattet af frit valg af leverandør (Serviceloven 83 og 94) 009 Private leverandører af personlig og praktisk hjælp (hjemmehjælp), (Serviceloven 83, jf. 91, 92 og 93) 011 Personlig og praktisk hjælp (hjemmehjælp) undtaget frit valg af leverandør (Serviceloven 83, jf. 92) Hovedfunktion 5.32 udgør langt den største andel af de kommunale opgaver, der kan konkurrenceudsættes. En del af ydelserne på området er omfattet af fritvalgsreglerne, hvor der kan anvendes en godkendelsesmodel eller en udbudsmodel (samt en udbudsmodel inden for godkendelsesmodellens rammer). Under godkendelsesmodellen er der ingen priskonkurrence. Analysen ønskes hovedsageligt at omhandle konkurrenceudsættelse på baggrund af udbud, men med mulighed for at inddrage cases om frit valg inden for godkendelsesmodellen. Det skal understreges, at det er effekterne af konkurrenceudsættelse af pleje og omsorg af ældre og handicappede, der udføres af et plejepersonale, der ønskes undersøgt. Området er opdelt i to dele: Pleje om omsorg til beboere i plejeboliger og modtagere omfattet af fritvalgsreglerne. Undersøgelsen omfatter som udgangspunkt ikke selve driften af plejecentre, som konteres på 5.34.

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 15 2.4 Metode I effektanalysen anvendes en tre-fase metode. I Fase 1 foretages en udvælgelse af kommuner og opgaver til undersøgelsen. Fastlæggelse af effekterne ved konkurrenceudsættelsen sker i Fase 2 og effektanalyse, casebeskrivelser og opsamling af centrale og generelle erfaringer gennemføres i Fase 3, jf. Figur 2.1 nedenfor. Figur 2.1 Metodeoverblik Effektanalyse af konkurrenceudsættelse Fase 1 Fase 2 Fase 3 Udvælgelse af kommuner og opgaver Direkte økonomiske effekter Analysens resultater Kriterier Udvælgelse af kommuner og cases Interview Kommunale chefer Før-efterstudium (ændringer i prisen på den samme ydelse før og efter konkurrenceudsættelse) Tvillingestudium (ændringer i prisen på den samme ydelse i den samme kommune under samme forudsætninger hos hhv. en privat og offentlig leverandør) Centrale og generelle erfaringer m. konkurrenceudsættelse Opsamling af hidtidige erfaringer Kortlægning fra Fase 1 Barrierer Behov for markedsgørelse og opbygning af leverandører Komplet overblik Konkurrenceudsættelsen af de pågældende opgaver i kommunerne Viden til case og udvælgelse Kontrolberegning/ kontrolbud Borger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser Valg af kommuner og opgaver til cases Øvrige effekter Kvalitet, bruger- og medarbejdertilfredshed, innovation, vidensdeling, mv. Borger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser, tilsynsrapporter, sygefraværsstatistik, etc. Fastlæggelse af forskelle: 1. Før-efter 2. Tvillinger Interview m. faglige organisationer, Ældreråd, Bruger- og pårørenderåd Effektanalyse For hver case: Samlet effekt Økonomiske effekter Øvrige effekter Kontrakt og udbudsmateriale Erfaringsopsamling Gennemgående træk Case-beskrivelser Lettilgængelige beskrivelser Best practice Til inspiration for kommuner Offentliggørelse på Udbudsportalen.dk Fase 1: Udvælgelse af kommuner og opgaver Udvælgelsen af kommuner og opgaver til analysen er helt afgørende for om de endelige resultater giver et repræsentativt billede af effekterne af konkurrenceudsættelse af de pågældende pleje- og omsorgsopgaver. I kraft af den føromtalte store spredning i konkurrenceudsættelsen af disse opgaver, er der således en væsentlig risiko for at komme til at foretage en ubalanceret vægtning af erfaringer eller resultater af en bestemt karakter. Der er i dag efter vores markedskendskab ingen konsulenter, forskningsinstitutioner, ministerier eller styrelser, der besidder det komplette overblik over konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne. For Rambølls eget vedkommende gælder, at trods bred og lang erfaring inden for konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver, herunder udbudsrådgivning og kortlægninger af omfanget af konkurrenceudsættelse i kommunerne, har vi ikke noget fyldestgørende overblik. At have et indgående men ufuldstændigt kendskab til konkurrenceudsættelsen er imidlertid ikke tilstrækkeligt, idet delvist kendskab til et marked med stor spredning kun med ringe sandsynlighed vil give et repræsentativt billede af hele markedssituationen. Vi har på denne baggrund vurderet, at en komplet kortlægning af konkurrenceudsættelsen i kommunerne var en nødvendig investering for at kunne opnå en repræsentativ udvælgelse af

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 16 opgaver til analysen. Kortlægningen giver, foruden repræsentativitet, en række øvrige fordele i forhold til at udvælge kommuner og cases, hvor der samtidig eksisterer supplerende information, der kan bidrage til at understøtte fastlæggelsen af de direkte økonomiske effekter og de øvrige effekter. Disse informationer kan f.eks. være borger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser, kommunale kontrolberegninger og/eller kontrolbud. Endvidere giver kortlægningen mulighed for at samle op de eksisterende erfaringer med konkurrenceudsættelse, samt identificere eventuelle barrierer. Resultaterne af kortlægningen af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne er præsenteret i afsnit 3.1. Fase 2: Fastlæggelse af effekterne ved konkurrenceudsættelse En analyse af effekterne af konkurrenceudsættelse på pleje- og omsorgsområderne vil enten kunne gennemføres som en før/efter-analyse, eller som en tvillinge-analyse. I en før/efteranalyse sammenlignes prisen for den samme ydelse før og efter konkurrenceudsættelse. I en tvillinge-analyse sammenlignes prisen for den samme ydelse i den samme kommune og under samme forudsætninger ved henholdsvis en kommunal og en konkurrenceudsat opgavevaretagelse. Valg af tilgang afhænger af de konkrete omstændigheder i de konkurrenceudsættende kommuner. Men uanset om før/efter- eller tvillinge-analysen er det mest egnede valg, vil der være en række metodiske og datamæssige udfordringer. Den ideelle sammenligningssituation er, at kommunen har et klart billede af de nuværende omkostninger ved en intern opgavevaretagelse. Denne opgørelse skal videre være direkte sammenlignelig med den pris, kommunen opnår ved en konkurrenceudsættelse, når der korrigeres for udbuds- og følgeomkostninger. Det er endvidere en forudsætning, at den konkurrenceudsatte ydelse efter konkurrenceudsættelsen fortsat skal tilvejebringes på et fuldstændigt uændret kvalitetsniveau. Er disse forudsætninger til stede kan omkostningerne ved henholdsvis kommunal og konkurrenceudsat opgavevaretagelse sammenlignes og den økonomiske effekt fastlægges. Der kan imidlertid i praksis være en række afvigelser fra denne ideelle sammenligningssituation: 1) Der er ikke foretaget de nødvendige beregninger (kontrolberegninger og/eller kontrolbud) i forbindelse med konkurrenceudsættelsen. 2) Der er ikke et klart bud på indirekte omkostninger. 3) Der er ikke et klart bud på følgeomkostninger. 4) Kvalitetsniveauet er ændret i forbindelse med udbuddet. 5) Der er foretaget ændringer undervejs i kontraktperioden. 6) Specifikke udfordringer inden for de forskellige modeller for konkurrenceudsættelse For hver afvigelse eller kombination af afvigelser, er det analysens udfordring at præsentere en række forskellige løsningsmodeller der imødegår disse afvigelser, med henblik på at kunne estimere omkostningerne under henholdsvis kommunal og konkurrenceudsat opgavevaretagelse. Samtidig skal der korrigeres for underliggende forhold som kvalitetsniveau, medarbejder- og brugertilfredshed, mv. Disse effekter er typisk svære at kvantificere, idet de i vid udstrækning baseres på subjektive og oplevede vurderinger, for hvilke det kan være svært at opstille målbare parametre og isolere effekter. I undersøgelsen forsøges de fastlagt på baggrund af kommuners og leverandørers eksisterende bruger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser, tilsynsrapporter og sygefraværsstatistik. Desuden inddrages interviews med kommunernes ældreråd, institutionernes bruger- pårørenderåd og medarbejdernes faglige organisationer. Samlet set betyder det, at effektanalysen skal indeholde en fastlæggelse af såvel de ydelsesafhængige omkostninger som udbuds- og følgeomkostningerne, samt korrigere for service- og kvalitetsniveau og bruger- og medarbejdertilfredshed. Endvidere betyder de nævnte forudsætnings-

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 17 brud, at de forventede datakilder til fastlæggelse af disse faktorer vil variere alt afhængig af graden af afvigelse, jf. Tabel 2.1 nedenfor for et overblik over faktorer og datakilder. Tabel 2.1: Effektvurderingens faktorer og forventede datakilder Relevante faktorer Forklaring Datakilder Ydelsesafhængige omkostninger Ydelsesafhængige enhedsomkostninger er de direkte og aktivitetsbestemte omkostninger til pleje- og omsorg. En udspecificering af omkostninger per enhed (fx minutter/ydelse) samt en opdeling på ydelser sikrer, at forskelle i omkostninger ikke er et resultat af forskelle i plejetyngden eller antallet af opgaver (stordriftsfordele). Kontrolbud Kontrolberegninger Udbuds- og kontraktmateriale Information om plejetyngder Priser fra private leverandører Kommunale regnskaber Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Service- og kvalitetsniveau Brugertilfredshed Medarbejdertilfredshed Udbudsomkostninger er omkostninger til udbudsproces, kravspecifikation, ekstern bistand (juridisk, udbudsteknisk osv.). Omkostningerne dækker således også over skøn for det interne ressource forbrug der har været i forbindelse med udbuddet og skal tillægges prisen hos den valgte leverandør efter konkurrenceudsættelse. Følgeomkostninger er de udgifter, kommunen påføres, når en opgave udliciteres. Følgeomkostninger kan fx være udgifter til nyt materiel, leje af lokaler, øgede udgifter til kontrol og tilsyn mv. og skal tillægges prisen hos den valgte leverandør efter konkurrenceudsættelse. Effektvurderingen skal tage højde for en evt. ændring i kvalitetskravene og om nødvendigt korrigere for sådanne forskelle. Tilsvarende bør effektvurderingen søge at vurdere, om der er afvigelser i relation til den realiserede kvalitet. Effektvurderingen skal tage højde for en evt. ændring i brugertilfredsheden og om nødvendigt korrigere for sådanne forskelle. Effektvurderingen skal tage højde for en evt. ændring i medarbejdertilfredsheden og om nødvendigt korrigere for sådanne forskelle. Kommunens vurderinger Rambølls vurdering Kommunale regnskaber Kommunens vurderinger Rambølls vurdering Kommunale regnskaber Udbuds- og kontraktmateriale Kommunale servicehåndbøger Brugertilfredshedsundersøgelser Tilsynsrapporter Interview m. Ældreråd Interview m. Beboer- og pårørenderåd Medarbejdertilfredshedsundersøgelser Interview m. faglige organisationer Statistik på sygefravær Statistik på personaleomsætning Resultaterne af analysen af effekterne ved konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne er præsenteret i kapitel 5 og 6. Fase 3: Effektanalyse, erfaringsopsamling og casebeskrivelser De fastlagte effekter sammenlignes med udgangspunkt i velafprøvede metoder og på baggrund af Rambølls koncepter inden for effektmålinger. Der er i Rambøll således forankret en række vidensenheder, som vedligeholder og udvikler koncepter for vores kerneydelser, herunder evalueringer og effektmålinger I undersøgelsen vil der imidlertid være en række begrænsninger for at kunne følge en stringent tilgang til effektmåling. Dette skyldes ikke mindst at de individuelle effektmålinger af konkurrenceudsættelser af pleje- og omsorgsopgaver vil blive baseret på forskellige indikatorer og målepa-

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 18 rametre alt afhængig af tilgængeligheden og karakteren af de relevante oplysninger i kommunerne. Endvidere begrænser formålet med nærværende opgave sig til en delmængde af en fuld effektmåling, der som udgangspunkt ser på de mulige effekter af et givent politiktiltag. Opsamling af centrale og generelle erfaringer med konkurrenceudsættelse inden for pleje- og omsorgsområdet sker på baggrund af kortlægningen af konkurrenceudsættelse under Fase 1 og effektanalysernes resultater. Undersøgelsens indhentede erfaringer og resultater vil blive sammenholdt med den øvrige viden og undersøgelser på området med henblik på mere grundigt og nuanceret at kunne vurdere konsekvensen og betydningen af de identificerede erfaringer og barrierer. På baggrund af effektanalysernes resultater vil der blive præsenteret en række cases til Udbudsportalen.dk. Disse cases vil vise de samlede effekter ved konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver, opsummere de vigtigste positive og negative erfaringer, samt trin-for-trin beskrive, hvilke forhold kommunerne skal være opmærksomme på ved tilsvarende konkurrenceudsættelser.

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 19 2.5 Disposition I kapitel 2 gives et resumé af undersøgelsens hovedresultater, herunder de fundne effekter ved konkurrenceudsættelse og de centrale og generelle erfaringer i forbindelse med denne konkurrenceudsættelse. I kapitel 3 beskrives konkurrenceudsættelsen af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne i dag, herunder de barrierer, som kommunerne anser som de vigtigste for konkurrenceudsættelsen. En af de vigtigste barrierer, der nævnes og tidligere er blevet nævnt ved flere lejligheder, er manglen på leverandører og/eller interesse fra leverandører, hvorfor det er valgt ligeledes at foretages en markeds- og leverandøranalyse af markedet for pleje- og omsorgsopgaver i Danmark. I kapitel 4 foretages udvælgelsen af opgaver og kommuner til effektanalyserne på baggrund af kortlægningens resultater. Der er ved udvælgelsen anvendt række kriterier, der skal sikre fokus på priskonkurrence, målbar kvalitet, dokumentation af effekter og andre udvalgte forhold, hvilket har resulteret i valg af henholdsvis plejecentre og madservice til undersøgelsen. I kapitel 5 foretages effektanalyser af konkurrenceudsættelse af plejecentre i fire danske kommuner. Da disse fire kommuner udgør samtlige de kommuner, som har konkurrenceudsat plejecentre i Danmark, er det valgt ligeledes at inddrage erfaringer fra Sverige. Konkret i form af effektanalyser af konkurrenceudsættelse af plejecentre i to svenske kommuner samt en generel beskrivelse af konkurrenceudsættelsen af pleje- og omsorgsopgaver i de svenske kommuner i dag. I kapitel 6 foretages effektanalyser af konkurrenceudsættelse af madservice. I alt har 24 kommuner konkurrenceudsat på dette område og på baggrund af de nævnte udvælgelseskriterier samt betragtninger om valg af leverandør og effekten af kommunesammenlægninger, er udvalgt to danske kommuner til belysning af effekterne af konkurrenceudsættelse af madservice. I kapitel 7 sammenfattes de centrale og generelle erfaringer fra de undersøgte konkurrenceudsættelser inden for pleje- og omsorgsopgaver, og der fremdrages en række resultater til konkurrenceudsættelse i fremtiden.

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 20 3. KONKURRENCEUDSÆTTELSEN OG LEVERANDØRSITUATIONEN I DAG 3.1 Konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver Som nævnt indledningsvist er der inden for pleje- og omsorgsopgaver betydelige forskelle mellem de kommuner, der konkurrenceudsætter mest, og de kommuner, der konkurrenceudsætter mindst. På konto 5.32 var den landsgennemsnitlige Private Leverandør Indikator (PLI) i 2006 således på 17,3 procent, mens f.eks. kommuner som Gribskov, Albertslund, Herlev, Solrød og Brøndby har en PLI på mellem 35,5-47,2 procent. Den beskedne og skævt fordelte konkurrenceudsættelse sætter store krav til udvælgelsen af kommuner og opgaver i forhold til at opnå en repræsentativ stikprøve af cases og dermed repræsentative resultater. I kraft af den store spredning i konkurrenceudsættelsen, er der således en væsentlig risiko for at komme til at foretage en ubalanceret vægtning af erfaringer eller resultater af en bestemt karakter, hvis udvælgelsen foretages på et ikke fuldstændigt grundlag. Rambøll har på denne baggrund vurderet, at en komplet kortlægning af konkurrenceudsættelsen i kommunerne var nødvendig og gennemførte derfor i juni-juli 2009 en telefonisk interviewundersøgelse hos landets kommuner. Emnerne for denne undersøgelse var kommunernes konkurrenceudsættelse inden for konto 5.32 (001, 009 og 011), samt deres oplevede barrierer og erfaringer med konkurrenceudsættelse inden for disse områder, jf. Boks 3.1 nedenfor. Boks 3.1 Kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse inden for pleje- og omsorg Kortlægningen dækkede konkurrenceudsættelse i form af: Samt: 1) Udbud af plejecentre (dvs. personlig pleje og praktisk bistand) 2) Udbud af praktisk bistand og personlig pleje til hjemmeboende (dvs. udbudsmodellen)* 3) Udbud af madservice til hjemmeboende (dvs. udbudsmodellen)** 4) Andre opgaver a) Hjemmesygeplejen b) Vikarservice c) Etc. 5) Anvendelse af godkendelsesmodellen i relation til hjemmeboende, dvs. a) Praktisk bistand b) Personlig pleje c) Madservice Derudover blev kommunerne spurgt om følgende: 6) Barrierer for konkurrenceudsættelse 7) Centrale erfaringer med konkurrenceudsættelse Note: * Det bemærkes, at udbud af personlig pleje og praktisk bistand er delt op på henholdsvis plejecentre (jf. punkt 1 ovenfor) og til hjemmeboende (dette punkt). Dette er begrundet i, at reglerne om frit valg af leverandør ikke tillader kommunerne at stille som betingelse, at frit valgsleverandøren også skal kunne levere hjælp i plejecentre mv. Dvs. kommunerne kan ikke stille den samlede opgave i udsigt som en samlet kontrakt til én leverandør. ** Madservice udgør formelt set en del af den praktiske hjælp, som kommunerne skal tilbyde efter servicelovens 83. Jf. 10 i Bekendtgørelse om frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp mv. skal kommunen imidlertid fastsætte selvstændige kvalitetskrav for ydelseskategorierne personlig pleje, madservice med udbringning til hjemmet, madservice uden udbringning til hjemmet og øvrig praktisk hjælp. Når madservice indgår selvstændigt i rapporten som genstand for udbud er det således begrundet i, at madservice på den måde betragtes som en egen ydelseskategori, og derfor også udbydes selvstændigt. Områderne 1-4 indebærer således en konkurrenceudsættelse, hvorimod område 5 omfatter de kommuner, som har valgt at bruge godkendelsesmodellen i forhold til at sikre det frie leverandørvalg for de hjemmeboende modtagere af personlig pleje, praktisk bistand og madservice. Ud af landets 97 kommuner valgte 83 kommuner at deltage i undersøgelsen, hvilket gav en svarprocent på ca. 85 procent. Overordnet set viser kortlægningen, at konkurrenceudsættelsen

UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 21 inden for pleje- og omsorgsopgaver er mest udbredt inden for godkendelsesmodellen på fritvalgsområdet, hvor der ikke er konkurrenceudsættelse på pris, men udelukkende på kvalitet. Under godkendelsesmodellen afregnes de private leverandører til den timepris, som det koster den kommunale leverandør at levere ydelserne. Inden for dette område har 79 kommuner bekræftet at gøre brug af private leverandører til enten praktisk bistand, personlig pleje eller madservice. Derimod har kun 4 kommuner konkurrenceudsat et eller flere af deres plejecentre, mens 10 kommuner har konkurrenceudsat praktisk bistand og pleje. 24 kommuner har konkurrenceudsat deres madservice og 43 kommuner har konkurrenceudsat andre opgaver såsom hjemmesygeplejen, vikarservice, e.l., jf. Tabel 3.1 nedenfor. I langt de fleste tilfælde resulterede konkurrenceudsættelse i en udlicitering af opgaven. I visse kommuner har kommunen foretaget en kontrolberegning eller afgivet et kontrolbud i forbindelse med konkurrenceudsættelse. Indenfor madservice har ni kommuner foretaget en kontrolberegning eller afgivet kontrolbud, mens dette har været tilfældet i fem kommuner inden for andre opgaver. For madservice er der to eksempler på at kommunen vandt konkurrenceudsættelsen, mens der for andre opgaver, nærmere bestemt drift af hjælpemiddeldepot, også er to tilfælde hvor kommunen selv har vundet konkurrenceudsættelsen. Tabel 3.1: Overordnede resultater af kortlægningen af konkurrenceudsættelse Opgave Konkurrenceudsættelse Udbuddet vedrørte hele kommunen Godkendte private leverandørers markedsandel* Udbuddet medførte udlicitering af opgaven Kommunen afgav et kontrolbud eller kontrolberegning (kommuner) (kommuner) (procent) (kommuner) (kommuner) 1. Plejecentre 4 - - 4 4 2. Praktisk bistand + pleje 10 9-9 0 3. Madservice 24 23-20 9 4. Andre opgaver 43 36-33 5 5. Fritvalgsområdet 79 - - - - - Praktisk bistand 66-17 - - - Personlig pleje 46-6 - - - Madservice 26-22 - - Note:*Disse markedsandele baserer sig på skøn foretaget af de 83 deltagende kommuner i kortlægningen. Det er vigtigt at understrege, at undersøgelsen har begrænset sig til kommunernes konkurrenceudsættelse inden for de sidste fem år givet ved perioden 2004-2009. Dette betyder, at konkurrenceudsættelse inden 2004 ikke er medtaget, herunder bl.a. konkurrenceudsættelsen af plejecentre i Hørsholm og Søllerød kommuner. Årsagen til denne begrænsning er, at der for hver af de efterfølgende effektanalyser skal indhentes detaljeret og omfangsrig dokumentation, der typisk er svært og ressourcekrævende for kommunerne at fremskaffe. For at sikre, at deltagelse i undersøgelsen ikke kræver et urimeligt forbrug af tid og ressourcer i kommunerne samt, at der for hver effektanalyse kan fremskaffes tilstrækkeligt med information til at give robuste resultater, er tidsperioden derfor begrænset til fem år. Bilag A indeholder en detaljeret beskrivelse af kortlægningens resultater. 3.1.1 Plejecentre De fire kommuner, som i perioden 2004-2009 har konkurrenceudsat plejeopgaver på deres plejecentre er 8 : 1) Gribskov Kommune: o Plejecenteret Bakkebo (v. Aleris) o Plejecenteret Udsigten (v. Attendo Care) 8 Da kortlægningen kun omfatter 85 procent af kommunerne, er det blevet undersøgt om, der er udliciteret plejecentre i de kommuner, som ikke deltog i kortlægningen. Dette er gjort ved at rette henvendelse til samtlige de private leverandører af pleje- og omsorgsopgaver i Danmark. På denne baggrund kan det bekræftes, at de nævnte fire kommuner udgør den samlede population af kommuner, som har konkurrenceudsat et eller flere af deres plejecentre.