2016-20263 Regler om betaling for aktindsigt Statsforvaltningens svar på henvendelse fra borger: Dato: 04-07-2016 Henvendelse om betaling for aktindsigt Du har den 28. februar og 3. marts 2016 rettet henvendelse til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Dine henvendelser vedrører Vordingborg Kommune, der den 25. februar 2016 har vedtaget en gebyrpolitik for opkrævning af betaling for aktindsigt. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at den omhandlede gebyrpolitik for betaling for, efter offentlighedsloven, at få udleveret dokumenter henholdsvis i papirkopi og elektronisk har hjemmel i offentlighedslovens 40, stk. 3, jf. bekendtgørelse nr. 1586 af 19. december 2013. I relation til den vedtagne gebyrpolitik for betaling ved udlevering af et dokument, der forudsætter andet end sædvanlig udskrivning, er det Statsforvaltningens opfattelse, at det ikke er muligt at efterprøve om de retningslinjer, som Vordingborg Kommune har vedtaget herfor, er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i 4 i den omhandlede bekendtgørelse. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2016-20263 SAGSBEHANDLER: Jeanette Løgstrup-NIelsen Telefon: 7256 7000 EAN-Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Det er Statsforvaltningens opfattelse, at den omhandlede gebyrpolitik, hvorefter der opkræves 10 kr. for første side og 1 kr. for hver påbegyndt følgende side af en sags dokumenter for udlevering af miljøoplysninger på papir har hjemmel i miljøoplysningslovens 5, stk. 1, jf. bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986. I relation til den vedtagne gebyrpolitik for betaling ved udlevering af miljøoplysninger, der ikke udleveres på papir, er det Statsforvaltningens opfattelse, at det ikke er muligt at efterprøve, om de retningslinjer, som Vordingborg Kommune har vedtaget herfor, er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i 3 i henholdsvis bekendtgørelse nr. 939 af 10. oktober 2005 og bekendtgørelse nr. 1431 af 13. december 2006. 1
Statsforvaltningen skal under henvisning hertil bede Vordingborg Kommune om nærmere at redegøre for indholdet af kommunens gebyrpolitik på de punkter, hvor der efter Statsforvaltningens opfattelse er uklarhed om de vedtagne retningslinjer for opkrævning af betaling. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Det fremgår af sagen, at kommunalbestyrelsen i Vordingborg Kommune den 25. februar 2016 har vedtaget følgende gebyrpolitik om betaling for aktindsigt: Offentlighedsloven: Efter bekendtgørelse nr. 1586 af 19. december 2013 kræver Vordingborg Kommune betaling for dokumenter, som udleveres efter anmodning om aktindsigt i følgende tilfælde: Ved udlevering af dokumenter i papirkopi: 10 kr. for første side, 1 kr. for hver påbegyndt følgende sider. Elektronisk: Der opkræves 100 kr., hvis der sendes mere end 100 sider. Hvor udlevering ikke kan ske på sædvanlig måde: Hvis udlevering af et dokument på grund af dets størrelse eller format mv. forudsætter andet end sædvanlig udskrivning, fotokopiering eller scanning, opkræves de faktiske omkostninger forbundet med udleveringen, hvis disse omkostninger udgør 100 kr. eller derover. Beregningen af de faktiske omkostninger ved ekspedition af aktindsigtsbegæringen sker på baggrund af det medgåede tidsforbrug til ekspeditionen med anvendelse af en gennemsnitlig timeløn på 236 kr. for det administrative personale i kommunen. Undtagelser ved udlevering efter offentlighedsloven: Kommunen kræver ikke betaling første gang, der udleveres dokumenter til den pågældende ansøger, når - Betaling for udlevering udgør mindre end 100 kr. - Pågældende anmodes om en udtalelse i forbindelse med udleveringen af dokumenterne - Udlevering af dokumenterne sker på baggrund af anmodning om indsigt i egne dokumenter (egenacces) jfr. offentlighedslovens 8 Miljøoplysningsloven: Efter bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986, bekendtgørelse nr. 1431 af 13. december 2006 og bekendtgørelse nr. 939 af 10. oktober 2005 kræver Vordingborg Kommune betaling ved aktindsigt i miljøoplysninger i følgende tilfælde: Miljøoplysninger, der udleveres på papir: 10 kr. for første side, 1 kr. for hver påbegyndt følgende sider. Miljøoplysninger, der ikke udleveres på papir: Der opkræves de faktiske omkostninger, herunder driftsomkostninger, ved udleveringen. Beregningen af de faktiske omkostninger ved ekspedition af aktindsigtsbegæringen sker på baggrund af det medgåede tidsforbrug til ekspeditionen med anvendelse af en gennemsnitlig timeløn på 236 kr. for det administrative personale i kommunen. 2
Undtagelser ved udlevering af miljøoplysninger: Kommunen kræver ikke betaling første gang, der udleveres miljøoplysninger til pågældende ansøger, når - Betaling for udlevering udgør mindre end 100 kr. - Pågældende anmodes om en udtalelse i forbindelse med udleveringen af oplysningerne - Udlevering af oplysningerne sker på baggrund af anmodning om indsigt i egne dokumenter (egenacces) Du har den 28. februar og den 3. marts 2016 rettet henvendelse til Statsforvaltningen blandt andet vedrørende lovligheden af den indførte gebyrpolitik. På foranledning af dine henvendelser har Statsforvaltningen den 7. marts 2016 anmodet Vordingborg Kommune om en redegørelse for den omhandlede beslutning. Vordingborg Kommune har herefter fremsendt en redegørelse af 31. marts 2016. Det er heri anført, at den vedtagne gebyrpolitik efter kommunens opfattelse har hjemmel i loven. Det er videre anført, at kommunen i forhold til beregningen af gebyr for aktindsigt i miljøoplysninger, der ikke udleveres på papir, kun vil medregne den tid, som kan medregnes til ekspedition af den pågældende begæring. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen skal indledningsvis bemærke, at lovgivningen ikke indeholder en pligt for myndighederne til at opkræve betaling for udlevering af oplysninger foranlediget af en anmodning om aktindsigt i henhold til offentlighedsloven og miljøoplysningsloven. Lovgivningen indeholder en mulighed for under visse betingelser at opkræve betaling. Det er under iagttagelse af forvaltningsrettens almindelige principper, herunder ligebehandlingsprincippet muligt at fastlægge egen praksis inden for rammerne af den gældende lovgivningen for opkrævning af betaling, herunder også i spørgsmål om en bagatelgrænse for betaling. Gebyr for aktindsigt efter offentlighedsloven (Lov om offentlighed i forvaltningen nr. 606 af 12. juni 2013) Offentlighedslovens 40, stk. 3, indeholder en bemyndigelse for justitsministeren til at fastsætte regler om betaling for udlevering af dokumenter samt regler om betaling for udlevering af et dataudtræk eller en databeskrivelse. Justitsministeriet har i medfør af offentlighedslovens 40, stk. 3, udstedt bekendtgørelse nr. 1586 af 19. december 2013 om betaling for udlevering af dokumenter mv. efter offentlighedsloven. Bekendtgørelsen har følgende ordlyd: Kapitel 1. Betaling for udlevering af dokumenter ved meddelelse af aktindsigt 3
1. Som betaling for dokumenter, der i papirkopi udleveres efter anmodning om aktindsigt i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen, kan myndigheden mv. opkræve 10 kr. for første side og 1 kr. for hver påbegyndt følgende side, jf. dog 2-4. Stk. 2. Udleveres dokumenterne elektronisk, kan myndigheden mv. opkræve 100 kr., hvis der udleveres mere end 100 sider, jf. dog 2-4. Stk. 3. Bestemmelserne i stk. 1 og 2 gælder også i tilfælde, hvor der meddeles aktindsigt i videre omfang, end loven forpligter til, jf. lovens 14. 2. Der kan ikke kræves betaling første gang, der udleveres dokumenter til den pågældende ansøger, når 1) betalingen for udlevering af dokumenterne er mindre end 100 kr., eller 2) den, der får udleveret dokumenterne, anmodes om en udtalelse til brug ved sagens behandling. Stk. 2. Der kan ikke kræves betaling, når dokumenterne udleveres i henhold til lovens 8. 3. Hvis der ved lov eller i henhold til lov er fastsat højere betaling for udlevering af et bestemt dokument, opkræves dette beløb. 4. Hvis udlevering af et dokument på grund af dettes størrelse eller format mv. forudsætter andet end sædvanlig udskrivning, fotokopiering eller scanning, opkræves der betaling svarende til de faktiske omkostninger forbundet med udleveringen. Kapitel 2. Betaling for udlevering af dataudtræk og databeskrivelser 5. Bestemmelserne i 1-4 finder tilsvarende anvendelse for udlevering af en sammenstilling af oplysninger (dataudtræk), jf. lovens 11, og en databeskrivelse, jf. lovens 12, i det omfang udleveringen indebærer udskrift eller kopiering af dokumenter. Stk. 2. En myndighed kan ved udlevering af dataudtræk i databaser, som føres af andre end den pågældende myndighed, opkræve de omkostninger, som myndigheden skal betale for at få foretaget udtrækket. Kapitel 3. Andre bestemmelser 6. Bekendtgørelsen træder i kraft den 1. januar 2014. Stk. 2. Bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986 om betaling for afskrifter og fotokopier, der udleveres i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen ophæves. Dog finder de hidtil gældende regler fortsat anvendelse for afskrifter og fotokopier, der udleveres i henhold til lov om aktindsigt i miljøoplysninger, jf. lovbekendtgørelse nr. 660 af 14. juni 2006 med senere ændringer. Af de specielle bemærkningerne til offentlighedslovens 40, stk. 3, i lovforslag nr. 144 af 7. februar 2013 fremgår blandt andet følgende: Efter bestemmelsen i stk. 3 fastsætter justitsministeren regler om betaling for udlevering af dokumenter samt for udlevering af en sammenstilling af oplysninger eller en databeskrivelse. ( ) Det forudsættes, at de nævnte regler fastsættes efter de principper, der er nævnt i pkt. 4.17.2.6, jf. pkt. 4.17.1.9 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Der henvises desuden til betænkningens kapital 22, pkt. 8.3 og pkt. 8.4 (side 809 ff.). I Justitsministeriets betænkning nr. 1510 om offentlighedsloven, bind. 2, kapitel 22, pkt. 8.3 og pkt. 8.4, side 809 ff. er følgende anført: Det er kommissionens opfattelse, at gennemførelse af en anmodning om aktindsigt som udgangspunkt bør være gratis for den aktindsigtssøgende, og kommissionen finder derfor, at den bundgræn- 4
se på 25 kr., der er fastsat i 2, stk. 1, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986 om betaling for afskrifter og fotokopier, der udleveres i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen, bør forhøjes væsentligt. Det er således kommissionens opfattelse, at der ikke bør kunne opkræves betaling første gang, der gives aktindsigt ved f.eks. en kopi af nogle dokumenter, når betalingen for udleveringen er mindre end 100 kr. På den anden side finder kommissionen, at en betalingsordning i forbindelse med gennemførelse af aktindsigt skal opretholdes. En sådan ordning vil således kunne medvirke til, at anmodninger om at få kopier af myndighedernes dokumenter ikke bliver fremsat ukritisk, ligesom ordningen vil tilgodese hensynet til det offentliges økonomi. Det er dog samtidig kommissionens opfattelse, at det er væsentligt, at det beløb, der kan opkræves, ikke fastsættes så højt, at betalingsordningen indebærer en reel begrænsning i adgangen til at kræve kopier udleveret. Det er således kommissionens opfattelse, at det beløb, som myndighederne skal kunne opkræve, skal fastsættes med udgangspunkt i de direkte omkostninger, der er forbundet med kopieringen, jf. også betænkning nr. 857/1978, side 333 f. Det vil sige, at myndighederne ikke bør kunne opkræve betaling til dækning af lønomkostninger mv. i forbindelse med behandlingen af en aktindsigtsanmodning. På den baggrund bør der fortsat være adgang til på baggrund af antallet af papirkopier at opkræve betaling i forbindelse med gennemførelsen af en aktindsigtsanmodning. ( ) I forhold til usædvanlige papirformater eller kopiering af utraditionelle dokumenter f.eks. et lydbånd eller film finder kommissionen, at myndigheden bør kunne opkræve betaling for at dække de faktiske udgifter, der er forbundet med at fremstille kopien. Det er imidlertid ikke muligt i forhold til sådanne kopier at fastsætte præcise regler for, hvilket beløb der i det enkelte tilfælde kan opkræves. Det afgørende er blot, at myndigheden ikke kan opkræve mere end de faktiske udgifter, der er forbundet med at fremstille kopien. I det omfang myndigheden selv fremstiller kopien, bør udgifterne til f.eks. personaleressourcer anvendt til kopiering, forbrug af cd-rom, råfilm mv., strøm og eventuelt afskrivning på hardware samt forsendelsesomkostninger kunne medregnes. Derimod bør der ikke kunne medtages udgifter til udvikling af programmer, sagsbehandling i forbindelse med vurdering af anmodninger om aktindsigt, identificering af oplysninger og frasortering af undtagne oplysninger mv., jf. således også pkt. 2.3.4.1 i Miljøstyrelsens vejledning nr. 3/2006 om aktindsigt i miljøoplysninger. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at den omhandlede gebyrpolitik for betaling for, efter offentlighedsloven, at få udleveret dokumenter henholdsvis i papirkopi og elektronisk har hjemmel i offentlighedslovens 40, stk. 3, jf. bekendtgørelse nr. 1586 af 19. december 2013. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at de af Vordingborg Kommune vedtagne retningslinjer for opkrævning af betaling herfor er indenfor de rammer, der er fastsat i 1, stk. 1 og stk. 2 i ovennævnte bekendtgørelse. Statsforvaltningen har endvidere lagt vægt på, at den vedtagne gebyrpolitik indeholder retningslinjer for undtagelse fra reglerne om opkrævning af betaling, der er i overensstemmelse med de i bekendtgørelsens 2 fastsatte regler herom. I relation til den vedtagne gebyrpolitik for betaling ved udlevering af et dokument, der forudsætter andet end sædvanlig udskrivning, er det Statsforvaltningens opfattelse, at det ikke er muligt at efterprøve om de retningslinjer, som Vordingborg Kommune har vedtaget herfor, er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i 4 i den omhandlede bekendtgørelse. 5
Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at det ikke nærmere fremgår af den vedtagne gebyrpolitik, hvilke udgifter kommunen agter at medtage ved beregningen af de faktiske omkostninger forbundet med udleveringen, herunder i hvilken udtrækning udgifter til personaleressourcer vil indgå i beregningen af det medgåede tidsforbrug til ekspeditionen. Gebyr for aktindsigt efter miljøoplysningsloven Det fremgår af 6, stk. 2 i miljøoplysningsloven ( lovbekendtgørelse nr. 1036 af 18. august 2015), at henvisninger i loven til lov om offentlighed i forvaltningen skal forstås som henvisninger til de pågældende bestemmelser i lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer. Henvisninger i miljøoplysningsloven er således ikke møntet på bestemmelser i den senest vedtagne offentlighedslov (Lov om offentlighed i forvaltningen nr. 606 af 12. juni 2013). Af miljøoplysningslovens 5 fremgår det, at betaling for afskrifter eller kopier af miljøoplysninger, der udleveres på papir, efter anmodning om aktindsigt efter offentlighedsloven, opkræves efter de af justitsministeren fastsatte regler i henhold til loven. Da henvisninger i miljøoplysningsloven gælder den tidligere gældende offentlighedslov jf. miljøoplysningslovens 6, stk. 2, er det bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986, der er fastsat i henhold til 16, stk. 4 i lov nr. 572 af 19. december 1985, der finder anvendelse. Bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986 har følgende ordlyd: 1. Som betaling for afskrifter og fotokopier af dokumenter, der udleveres efter begæring i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen, opkræver vedkommende myndighed 10 kr. for første side og 1 kr. for hver påbegyndt følgende side af en sags dokumenter, jfr. dog 2-4. Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder også i tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed giver adgang til aktindsigt i videre omfang, end myndigheden er forpligtet til, jfr. lovens 4, stk. 1, 2. pkt. 2. Der kan ikke kræves betaling første gang, der gives aktindsigt ved en afskrift eller fotokopi af en sags dokumenter, når 1) dokumentet er udleveret i henhold til lovens 4, stk. 2, eller 9, 2) betalingen for udlevering af afskrift eller fotokopi af en sags dokumenter er mindre end 25 kr., eller 3) den, der får udleveret en afskrift eller fotokopi af en sags dokumenter, af vedkommende myndighed anmodes om en udtalelse til brug ved sagens behandling. Stk. 2. Der kan endvidere ikke kræves betaling, når myndigheden uden udtrykkelig begæring herom giver den pågældende aktindsigt i form af afskrift eller fotokopi af dokumenterne. 3. Hvis der ved lov eller i henhold til lov er fastsat højere betaling for afskrift eller fotokopi af et bestemt dokument, opkræves dette beløb. 4. Bekendtgørelsen træder i kraft den 1. januar 1987. Stk. 2. Bekendtgørelse nr. 453 af 10. november 1970 om betaling for afskrifter og fotokopier, der udleveres i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen, ophæves. Af miljøoplysningslovens 5, stk. 2, fremgår det, at vedkommende minister kan fastsætte regler om betaling for aktindsigt i miljøoplysninger, der er til rådighed i andet end skriftlig form. Regler om betaling for aktindsigt i miljøoplysninger, der ikke udleveres på papir, er for aktindsigt i miljøoplysninger, der er tilvejebragt som led i administrationen af regler inden for Transport- og Energiministeriets område, fastsat i bekendtgørelse nr. 939 af 10. oktober 2005 og for aktindsigt i 6
miljøoplysninger, der er tilvejebragt som led i administrationen af regler inden for Miljøministeriets område, fastsat i bekendtgørelse nr. 1431 af 13. december 2006. Begge bekendtgørelser har enslydende bestemmelser i 2-3, der har følgende ordlyd: 2. Betaling for aktindsigt i miljøoplysninger, der opbevares i elektroniske databaser og udleveres på papir, opkræves efter de af justitsministeren fastsatte regler i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen, for så vidt angår sagens parter dog efter de regler, der er fastsat i medfør af forvaltningsloven. 3. Som betaling for aktindsigt i miljøoplysninger, der opbevares i elektroniske databaser, lydbånd, film eller andet medie, hvorfra oplysningerne ikke udleveres på papir, kan myndigheden eller organet opkræve de faktiske omkostninger ved tilvejebringelse af kopien, herunder driftsomkostninger, på grundlag af offentliggjorte takster efter 4. Stk. 2. Når dokumenter eller datasamlinger, hvori indgår miljøoplysninger, er produceret som led i en offentlig indtægtsfinansieret produktionsvirksomhed, dvs. hvor den offentlige myndigheds hovedopgave er helt eller delvist indtægtsfinansieret, kan der ud over gebyret, som nævnt i stk. 1 fastsættes en betaling, som helt eller delvis dækker omkostningerne ved selve dokument- eller dataproduktionen. Af Miljøstyrelsens Vejledning nr. 10564 af 14. juni 2006 til lov om aktindsigt i miljøoplysninger fremgår det blandt andet: For aktindsigt i miljøoplysninger, der opbevares i elektroniske databaser, lydbånd, film eller andet medie, hvorfra oplysningerne ikke udleveres på papir, kan myndigheden eller organet omfattet af lovens 1 opkræve de faktiske omkostninger, herunder driftsomkostninger på grundlag af offentliggjorte takster, jf. 3, stk. 1. Hvis vedkommende myndighed eller organ selv fremstiller kopien, kan udgifter til f.eks. personaleressourcer anvendt til kopiering, forbrug af cd-rom, råfilm m.v., strøm og evt. afskrivning på hardware samt forsendelsesomkostninger medregnes. Hvis vedkommende myndighed eller organ ikke selv foretager kopieringen, kan der opkræves omkostninger svarende til de faktiske omkostninger ved tilvejebringelse af kopien samt forsendelsesomkostningerne. Derimod kan der ikke medtages udgifter til udvikling af programmer, sagsbehandling i forbindelse med vurdering af anmodning om aktindsigt, identificering af oplysninger og frasortering af fortrolige oplysninger eller andre oplysninger, der ikke gives videre. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at den omhandlede gebyrpolitik, hvorefter der opkræves 10 kr. for første side og 1 kr. for hver påbegyndt følgende side af en sags dokumenter for udlevering af miljøoplysninger på papir har hjemmel i miljøoplysningslovens 5, stk. 1, jf. bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at de af Vordingborg Kommune vedtagne retningslinjer for opkrævning af betaling herfor er indenfor de rammer, der er fastsat i 1 i ovennævnte bekendtgørelse. Statsforvaltningen har endvidere lagt vægt på, at den vedtagne gebyrpolitik indeholder retningslinjer for undtagelse fra reglerne om opkrævning af betaling, der er i overensstemmelse med de i bekendtgørelsens 2 fastsatte rammer herfor. 7
I relation til den vedtagne gebyrpolitik for betaling ved udlevering af miljøoplysninger, der ikke udleveres på papir, er det Statsforvaltningens opfattelse, at det ikke er muligt at efterprøve, om de retningslinjer, som Vordingborg Kommune har vedtaget herfor, er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i 3 i henholdsvis bekendtgørelse nr. 939 af 10. oktober 2005 og bekendtgørelse nr. 1431 af 13. december 2006. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at det ikke nærmere fremgår af den vedtagne gebyrpolitik for så vidt angår disse miljøoplysninger, hvilke udgifter kommunen agter at medtage ved beregningen af de faktiske omkostninger forbundet ved ekspeditionen, herunder i hvilken udtrækning udgifter til personaleressourcer vil indgå i beregningen af det medgåede tidsforbrug til ekspeditionen. Det fremgår endvidere ikke af den vedtagne gebyrpolitik, hvad betegnelsen Miljøoplysninger, der ikke udleveres på papir dækker over. Om dette for eksempel også gælder for miljøoplysninger der udleveres elektronisk. Vordingborg Kommune er ved kopi af dette brev orienteret om Statsforvaltningens udtalelse i sagen. Statsforvaltningen skal under henvisning hertil bede Vordingborg Kommune om nærmere at redegøre for indholdet af kommunens gebyrpolitik på de punkter, hvor der efter Statsforvaltningens opfattelse er uklarhed om de vedtagne retningslinjer for opkrævning af betaling. Denne udtalelse vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Hanne Villumsen Kontorchef Jeanette Løgstrup-Nielsen specialkonsulent 8