HVAD KAN ET BREXIT BETYDE FOR EU?

NOTAT 7. maj 2014 HVAD KAN ET BREXIT BETYDE FOR EU? Kontakt: Senioranalytiker, ph.d., Maja Kluger Rasmussen +45 30 59 55 87 mkr@thinkeuropa.dk RESUME Storbritanniens fremtid i EU er på spil, når briterne i dag skal til stemmeurnerne. Hvis de konservative genvinder regeringsmagten, har premiermi- nister David Cameron lovet befolkningen en folkeafstemning om britisk EU- medlemskab inden udgangen af 2017. Målinger har gentagne gange vist, at der er dødt løb mellem tilhængere og modstandere af fortsat britisk medlemskab af EU, og Camerons løfte kan derfor sende Storbritannien ud af EU. Flere analyser peger på, at et britisk exit fra EU (Brexit) vil have store økonomiske konsekvenser for Storbritannien. Størrelsen af konsekvenserne afhænger af, hvilken tilknytning Storbritannien vil få til EU, og om briterne kan sikre sig favorable handelsaftaler med lande uden for EU. Dette notat undersøger, hvad et Brexit kan betyde for EU og særligt Storbritanniens allierede. Et Brexit vil udløse en række ændringer i EU. For eksempel vil EU uden Storbritan- nien miste en stærk fortaler for frihandel og liberalisering af det indre marked. Storbritanniens globale udsyn og opbakning til handelsaftaler med lande uden for EU, vil få sværere kår uden Storbritanniens engagement. Et Brexit vil også ændre på magtbalancen i Ministerrådet og forhindre de mere handelsorienterede lande (herunder Danmark) at mønstre et blokerende mindretal i EU, mens mere protektionistiske lande stadig vil kunne blokere lovgivning. Endelig kan EU s gennemslagskraft på den globale scene risikere at lide et knæk, hvis briterne forlader EU. Det kan øge presset på Tyskland for at komme ud af sin tilbageholdende position og spille en mere fremtrædende rolle i EU s udenrigs- og sikkerhedspolitik. Tænketanken EUROPA 2015 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

HOVEDKONKLUSIONER: Irland og Luxembourg vil blive hårdest ramt af et Brexit. Storbritannien er en af Irlands vigtigste handelspartnere, og irerne kan forvente et fald i BNP per indbygger på mellem 0,8 og 2,7 pct., hvis briterne trækker sig ud. Irland vil miste en tæt allieret inden for finansielle tjenesteydelser og beskatning, og irerne vil sandsynligvis opleve et yderligere pres fra EU i forhold til deres selskabsbeskatning. Medlemslande uden for eurozonen, herunder Danmark, kan risikere at blive yderligere marginaliseret i Ministerrådet, hvis Storbritannien forla- der EU. Briterne har været med til at forhindre en marginalisering af ikke- euro- landene, men flere og flere diskussioner på det økonomiske og fi- nansielle område foregår i eurogruppen. Brexit vil øge presset på Tyskland for at komme ud af sin tilbageholdende position og spille en mere fremtrædende rolle i EU s udenrigs- og sikker- hedspolitik. Der kan overordnet skitseres tre scenarier, hvis det skulle komme til et Brexit: 1) et svækket EU, 2) et EU, der hutler sig igennem på bedste vis, og 3) et mere integreret EU. 2

Intet EU- medlemsland ønsker officielt at vinke farvel til Storbritannien. Som en stærk tilhænger af frihandel, det indre marked og EU s udvidelser, har briterne haft stor indflydelse på EU s udvikling. Storbritanniens økonomiske og militære tyngde har bidraget til at give EU pondus på den internationale scene. Derfor er den officielle reaktionen på kontinentet til den igangværende britiske debat bekymring og beklagelse. Alligevel er der røster i EU, der byder et Brexit, dvs. et britisk exit fra EU, velkommen. En meningsmåling foretaget af TNS- Global i ti EU- medlemslande i juni 2014, viser, at et flertal af de franske respondenter ønsker, at Storbritannien forlader samarbejdet. Frankrigs tidligere premierminister Michel Rochard har sågar opfordret Storbritannien til at forlade EU, før de obstruerer samarbejdet yderligere. I EU s institutioner kan der også spores en træthed med Storbritanniens sætten- sig- på- tværs, som f.eks. Camerons veto af finanspagten og modstand mod Jean- Claude Junckers nominering som Europa- Kommissionsformand. Dertil kommer de årlige tovtrækkerier om EU s budget. Storbritannien har gennem flere år udviklet sig til at blive anset som EU s besværlige partner og modstræbende europæer af de øvrige EU- lande. Men der er god grund til at være påpasselig med at ønske Storbritannien adieu. Et Brexit kan få betydelige konsekvenser for hele EU, ikke mindst for Storbritan- niens nærmeste allierede, der blandt andet tæller de nordiske lande, Holland og Tyskland. 1 Et Brexit rammer EU s pengepung De tydeligste konsekvenser af Brexit vil være et tab af EU s tredjestørste medlemsland, der udgør 12,5 pct. af EU s befolkning. Den britiske økonomi er dybt integreret med EU og udgør ca. 15 pct. af EU s samlede BNP. I 2013 gik omkring 50 pct. af den britiske eksport til EU, mens Storbritannien samme år importerede 53 pct. af sine varer og tjenesteydelser fra andre EU- lande. Storbritannien udgør 19,4 pct. af EU s eksport til lande uden for EU. City of London, Londons finansielle centrum, er en af verdens mest fremtrædende finansielle centre og et væsentligt aktiv for både Storbritannien og EU. 2 1 Naurin, D. (2007) Network Capital and Cooperation Patterns in the Working Groups of the EU Council of Ministers. European University Institute Working Paper, 2007/14. 2 Eurostat 3

Der findes utallige økonomiske beregninger af de økonomiske konsekvenser af et Brexit. Ifølge den britiske tænketank Open Europe vil det værst tænkelige scenarie, hvor Storbritannien ikke får en frihandelsaftale med EU og de 55 lande, EU på nuværende tidspunkt har handelsaftaler med, skære 2,2 pct. af Storbritan- niens BNP frem mod 2030. I bedste fald vil Storbritanniens BNP stige med 1,6 pct. frem mod 2030, såfremt Storbritannien sikrer sig en favorabel frihandelsaf- tale med EU og frihandelsaftaler med lande uden for EU samt foretager en omfattende deregulering af sin egen økonomi. 3 Brexit vil også kunne mærkes på EU s pengepung. Storbritannien er den andenstørste nettobidragsyder til EU s budget efter Tyskland og den sjettestør- ste, hvis man opgør det i BNP per indbygger. Bliver et farvel til unionen til virkelighed, kan det blive nødvendigt for de øvrige EU- lande at spytte mere i kassen for at få budgettet til at hænge sammen, og det kan blive dyrt for bl.a. Tyskland. Storbritannien vil dog stadig skulle bidrage til EU s budget, hvis de forbliver i det europæiske økonomiske samarbejde, og får Norges EU- tilknytningsmodel. De økonomiske konsekvenser for EU s medlemslande ved et Brexit varierer. En nylig undersøgelse fra den tyske tænketank Bertelsmann- Stiftung viser, at Irland og Luxembourg vil blive hårdest ramt. Storbritannien er en af Irlands vigtigste handelspartnere, og irerne kan forvente et fald i BNP per indbygger på mellem 0,8 og 2,7 pct., hvis briterne trækker sig ud. 4 Økonomisk set vil det mindst risikable scenarie være at få Norges EU- tilknytningsmodel, men det vil betyde tab af indflydelse på EU s regelværk og usikkerhed om britiske handelsaftaler med lande uden for EØS- samarbejdet. Politisk set vil Storbritannien tabe betydelig indflydelse og det demokratiske underskud vil vokse. Et Brexit vil sende Storbritannien ud i et indenrigspolitisk kaos med et pro- europæisk Skotland, der formentlig vil plædere for at løsrive sig fra Storbritannien. Det samme kan tænkes at være tilfældet for Wales. Irland dybt bekymret for Brexit Nordirland har nydt godt af Storbritanniens EU- medlemskab både i forhold til EU- landbrugsstøtte, regionalfonde og freds- og forsoningsprogrammer så som 3 Open Europe (2015) What if...? The consequences, challenges and opportunities facing Britain outside the EU (http://openeurope.org.uk/intelligence/britain-and-the-eu/what-if-there-were-a-brexit/). 4 Bertelsmann-Stiftung (2015) BREXIT could be expensive especially for the United Kingdom (https://www.bertelsmann-stiftung.de/en/topics/aktuelle-meldungen/2015/april/brexit-could-beexpensive-especially-for-the-united-kingdom/). 4

PEACE. 5 I perioden 2007-2013 modtog Nordirland 1,1 mia. euro fra EU s fredsprogrammer, der bidrager til at fremme Nordirlands økonomiske og sociale udvikling og tilskynder til dialog og forsoning mellem nationalister og unioni- ster. 6 Irlands største bekymring ved et Brexit drejer sig om, hvilken betydning det vil have på fredsprocessen i Nordirland. Det rejser spørgsmålet, om Irland vil blive nødt til at afslutte sin åbne grænseaftale med Storbritannien og indføre grænsekontrol. Personer, der bor i grænseområderne, vil blive påvirket meget af dette. Dertil kommer de psykologiske konsekvenser for Nordirland og Irland som helhed. Belfast- aftalen, underskrevet den 10. april 1998, har været særdeles positiv for fredsprocessen i Nordirland, men fredsprocessen er et vedvarende projekt, der konstant skal arbejdes på. Eventuelle forhindringer for den fri bevægelighed for varer og personer ved et Brexit kan have en destabiliserende effekt på Nordirlands økonomi og ikke mindst på forholdet mellem nationalister og unionister. Selv hvis det fælles rejseområde mellem Irland og Nordirland (og resten af Storbritannien) vedbliver, kan et Brexit svække de økonomiske og sociale forbindelser mellem Irland og Nordirland. Meget af det eksisterende samarbejde mellem Irland og Nordirland finder sted i EU- regi såsom udvikling af landdistrikter. Den irske regering har givet udtryk for dyb bekymring over udsigten til et muligt Brexit, da det vil have konsekvenser for bilaterale relationer. Et irsk kabinet- medlem har sågar refereret til Brexit som et dommedags- scenario for Irland. Arbejdet på at sikre fortsatte stabile bilaterale forbindelser mellem Irland og Storbritannien vil kunne ske på bekostning af en mindre aktiv rolle for Irland i EU. Budskabet fra den irske regering er dog klart: Irland forbliver et engageret EU- medlem, uanset om Brexit bliver en realitet eller ej. Irland vil dog paradoksalt nok formentlig også kunne nyde økonomisk gavn af et Brexit ved at tiltrække såkaldt foreign direct investment (FDI) fra et isoleret Storbritannien. En række virksomheder og finansielle institutioner har allerede indikeret, at deres investeringer i Storbritannien vil blive taget op til revision, såfremt Storbritannien måtte forlade EU. Som engelsktalende land i eurozonen vil Irland fremstå som et attraktivt alternativ til Storbritannien for mobile 5 The Institute of International and European Affairs (IIEA) (2015) Britain and Europe: The Endgame An Irish Perspective (http://www.iiea.com/ftp/publications/britain-and-europe-the- Endgame_DigitalVersion.pdf). 6 Europa-Parlamentet (http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/en/displayftu.html?ftuid=ftu_5.1.9.html). 5

globale investeringer. Dog vil Irland ved et Brexit miste en tæt allieret inden for finansielle tjenesteydelser og beskatning, og vil sandsynligvis opleve et yderlige- re pres fra EU i forhold til irsk selskabsskattesats. Storbritannien er tidligere blevet betragtet som et lavskatteland, og dermed har de stor forståelse for Irlands situation. Ny magtbalance i EU s institutioner Uden Storbritannien vil EU desuden miste en stærk fortaler for frihandel og liberalisering af det indre marked. Storbritanniens globale udsyn og opbakning til handelsaftaler med lande uden for EU, såsom det transatlantiske handels- og investeringspartnerskab (TTIP) med USA, vil få sværere kår uden Storbritanni- ens engagement. Storbritanniens nære allierede Tyskland, Holland, Sverige, Irland og Danmark vil ikke længere være i stand til at blokere lovgivning på områder, der er underlagt kvalificeret flertal. Det gør det sværere at fjerne handelshindringer på det indre marked samt at reformere EU s landbrugspolitik og statsstøtteregler. Andre britiske prioriteter vil lide et slag, såsom liberalisering af tjenesteydelser og udviklingen af et digitalt indre marked områder, der også står højt på Danmarks liste. Stemmevægtene i Ministerrådet vil ændre sig som følge af et Brexit og det kan tippe magtbalancen i Øst- og Sydeuropas favør. Mere protektionistiske lande i Sydeuropa, herunder Frankrig, vil få mulighed for at mønstre et blokerende mindretal i Ministerrådet, der skal omfatte mindst fire medlemslande, der repræsenterer mere end 35 pct. af EU s befolkning. Se figur 1. 6

Figur 1. Brexit ændrer på EU s magtbalance Handelsorienterede lande vil ikke kunne mønstre et blokerende mindretal uden Storbritannien Storbritannien uden for EU Storbritannien i EU 0% 10% 20% 30% 40% 50% Svingstemmerne Protektionistiske lande Handelsorienterede lande Kilde: Openeurope.org.uk Note: Den sorte linje viser det blokerende mindretal ved 35 pct. De mere handelsorienterede lande inkluderer UK, Tyskland, Holland, Tjekkiet, Sverige, Danmark, Finland og Irland. De protektionistiske lande inkluderer Frankrig, Italien, Spanien, Grækenland, Portugal og Cypern. Svingstemmere er de resterende lande. Den sorte streg viser tærsklen for det blokerende mindretal. Der har gennem længere tid været en række protektionistiske strømninger i Tyskland. Som en del af hendes bestræbelser på at bekæmpe den økonomiske krise, har den tyske kansler Angela Merkel øget statens indflydelse på markedet ved f.eks. at købe kapitalandele i banker og redde enkelte brancher og virksom- heder. Et EU uden Storbritannien kunne give større indflydelse til de protektio- nistiske stemmer i Tyskland. Magtbalancen i Europa- Parlamentet vil også rykke sig, da et Brexit vil svække den Socialistiske og Demokratiske Gruppe (S&D), hvor det britiske parti Labour på nuværende tidspunkt udgør 20 af S&D s 190 mandater. Det kan svække S&D- gruppen i Europa- Parlamentet. Skeptikerne i gruppen for De Europæiske Konservative og Reformister (ECRG) vil også blive svækket uden de britiske konservative, der i sin tid etablerede gruppen efter at have trukket sig ud af gruppen for det Europæiske Folkeparti (Kristelige demokrater) i 2009. Det vil blandt andet mindske Dansk Folkepartis mulighed for øve indflydelse i Europa- Parlamentet. Det skyldes, at de store grupper har et større antal point at bruge i spillet om ordførerskaberne på de enkelte rapporter i Europa- Parlamentet. Forskning viser, at de mest indflydelsesrige personer i Europa- Parlamentet er ordføreren og skyggeordførerne fra de store grupper. Samlet set vil et Brexit betyde, at den kristendemokratiske gruppe vil blive styrket, da de andre grupper 7

mister mandater. Det er dog værd at pointere, at det britiske konservative allerede har marginaliseret sig selv i Europa- Parlamentet ved at trække sig fra EPP- gruppen i 2009. Det har også gjort deres stemme mindre i Det Europæiske Råd, da lederne af de nationale partier i den kristendemokratiske gruppe mødes forud for alle Europæiske Rådsmøder, herunder tæller blandt andet Angela Merkel. Figur 2. Skeptikerne i Europa-Parlamentet bliver svækket ved et Brexit De politiske gruppers størrelse med og uden Storbritannien, antal mandater 250 200 150 100 50 0 Med Storbritannien Uden Storbritannien Kilde: Europa-Parlamentet. Et Brexit kan også føre til en ændring af forholdet mellem lande i og uden for Eurozonen. Det er ikke utænkeligt, at medlemslande uden for Eurozonen, herunder Danmark, risikerer at blive yderligere marginaliseret i Ministerrådet. Storbritannien har længe presset på for at undgå at ikke- euro- landene bliver marginaliseret og ser med stor bekymring på, at flere og flere diskussioner på det økonomiske og finansielle område foregår i eurogruppen (et forum for euro- landenes finansministre) og euro- arbejdsgruppen (der forbereder møderne i eurogruppen), hvor ikke- eurolande ikke er repræsenteret. Eurogruppen kan ses som en institutionalisering af kampen mellem euro- insidere og euro- outsidere. Her har Storbritannien også varetaget danske interesser. Presset fra Storbritan- nien har bl.a. ført til, at den europæiske banktilsynsmyndighed er underlagt et dobbelt flertal, når den træffer beslutninger. Det betyder, at der både skal være et flertal blandt euro- og ikke- euro- landene. Endelig risikerer hele EU s selvforståelse og gennemslagskraft på den globale scene at lide et knæk, hvis briterne forlader EU. Storbritannien har sammen med 8

Frankrig spillet en ledende rolle i EU s indsats på det udenrigs- og sikkerhedspo- litiske område. Brexit vil øge presset på Tyskland for at komme ud af sin tilbageholdende position og spille en mere fremtrædende rolle i EU s udenrigs- og sikkerhedspolitik. Her kan det tænkes, at særligt Frankrig og Polen vil lægge pres på Tyskland. En række medlemslande, især fra Østeuropa, kan desuden tænkes at miste interessen for at styrke det sikkerheds- og forsvarspolitiske samarbejde i EU uden britisk deltagelse. Storbritannien er sammen med Frankrig det eneste europæiske medlem af FN s sikkerhedsråd og spiller en central rolle for EU s fælles udenrigs- og sikkerheds- politik. Storbritannien har verdens sjettestørste militærbudget, som udgør 23 pct. af EU s samlede forsvarsudgifter. 7 EU har i nogen grad nydt godt af Storbri- tanniens tyngde på den globale scene. Der synes dog allerede på nuværende tidspunkt at være en mindsket rolle for Storbritannien på området. David Camerons fravær under forhandlingerne i Minsk i begyndelse af februar mellem Angela Merkel, François Hollande og Vladimir Putin over Ukraine- konflikten antyder, at Storbritannien indtager en mere tilbageholdende rolle. Tre scenarier for et EU uden Storbritannien Der kan overordnet set skitseres tre scenarier, hvis Storbritannien vælger at trække sig ud af EU: 1) et svækket EU, 2) et EU, der hutler sig igennem på bedste vis, og 3) et mere integreret EU. De tre scenarier er skitseret i tabel 1. Formålet er ikke at give en vurdering af sandsynligheden, men i stedet at kortlægge de mulige konsekvenser for EU ved et Brexit. 7 Böttcher, Barbara (2014) A future in the EU? Reconciling the Brexit debate with a more modern EU, Deutche Bank Research (https://www.dbresearch.com/prod/dbr_internet_en- PROD/PROD0000000000341324.pdf). 9

Tabel 1. Et EU uden Storbritannien kan både svække og styrke EU Tre scenarier for EU ved et Brexit Scenarie 1: Et svækket EU EU s sammenhængskraft Magtbalancen Økonomisk politik Udenrigsog sikkerhedspolitik Brexit fører til øget fragmentering af EU, og flere lande flirter med et exit. Øst- og Sydeuropa bliver styrket i Ministerrådet, og påvirke styrkeforholdet mellem Tyskland og Frankrig. EU bliver mere protektionistisk og indadskuende. EU forbliver en militær orm. Scenarie 2: Stort set uændret scenarie EU fortsætter stort set som hidtidig. Der vil stadig være spændinger mellem dem, der ønsker et mere overstatsligt samarbejdet og dem, der ønsker, at det skal gå en mellemstatslig retning. Tysklands magt vedbliver med at blive styrket, men det samme gør spændingerne i forhold til Frankrig. EU fortætter med at være åben over for handelsaftaler og liberaliseringen af det indre marked. EU fortsætter med at udøve blød, fremfor militær, magt. Scenarie 3: Et mere integreret EU Et større skel mellem euro-insidere og outsidere. En yderligere styrkelse af Eurogruppen. Øget magt til Tyskland, men med gnidninger mellem Frankrig og Tyskland. Fælles eurofinanspolitik. EU får mere militær sammenhængskraft, men når aldrig sit fulde potentiale uden Storbritannien. Kilde: Oliver, Tim (2014) What Wold a Brexit Mean for the EU?, E-international relations, 10. august 2014 (http://www.e-ir.info/2014/08/10/what-would-a-brexit-mean-for-the-eu/) I scenarie 1 vil et Brexit udløse centrifugale kræfter, der svækker EU. Et EU uden Storbritannien udfordrer EU s raison d être om stadig stigende integration mellem medlemslandene. Der kan i debatterne i enkelte medlemslande spores en vis bekymring for, at andre medlemslande vil følge den britiske vej. 8 I Østrig er der f.eks. en særlig bekymring for, at det højreorienterede Frihedsparti (FPÖ) vil udnytte et Brexit, som det gjorde med den schweiziske folkeafstemning om EU- indvandring i februar 2014, hvor FPÖ s partileder Heinz- Christian Strache udtalte, at han kunne forestille sig, at en lignende folkeafstemning skulle finde sted i Østrig. Et Brexit kan styrke EU- kritiske røster i EU s medlemslande og føre til, at andre medlemslande inspireres til en mere en cherry- picking- tilgang til EU- samarbejdet. Scenarie 1 lægger også op til, at et Brexit vil rykke på magtbalancen mellem EU s medlemslande. Frankrig og Tyskland betragtes ofte som EU- integrationens motor, hvor Storbritannien har spillet en væsentlig rolle i forhold at afbalancere forholdet mellem de to lande. Det er muligt, at Tyskland vil gå i en mere 8 Müller, Almut og Oliver, Tim (2014) The United Kingdom and the EU: What would a Brexit mean for the EU and other States around the World, DGAPanalyse, https://dgap.org/en/article/getfullpdf/25763 10

protektionistisk retning, uden Storbritannien til at trække det i en liberal retning mht. handelsaftaler og liberaliseringen af det indre marked.. I scenarie 2 hutler EU sig igennem på bedste vis, og der er ikke de store ændringer i den måde, EU fungerer på. Der vil stadig være gnidninger mellem de lande, der ønsker et mere overstatsligt samarbejde og dem, der ønsker et mere mellemstatsligt samarbejde. Tyskland bliver ved med at spille en central rolle i EU, men uenigheder mellem Nord- og Sydeuropa over den passende økonomi- ske medicin fortsætter. EU fortsætter med at være åben over for handelsaftaler med ikke- EU- lande og med at udbygge det indre marked. Scenarie 3 indebærer, at det bliver nemmere at forfølge målet om en endnu snævrere union, nu hvor et af EU s mere fodslæbende medlemmer er trådt ud af samarbejdet. Et Brexit kan i dette scenarie styrke Tysklands rolle i EU ved at styrke euroområdet gennem øget integration på det finanspolitiske område, og finanspagten bliver en del af EU s traktater og institutioner. EU s forsvars- og sikkerhedspolitik når dog ikke sit fulde militære potentiale uden Storbritannien. Sandsynligvis vil Storbritannien uden for EU vedblive med at have et tæt samarbejde med EU. Hvis Storbritannien fortsætter sin nuværende vækst i befolkning og økonomi, kan briterne i 2050 have en økonomi og befolkning, der er større end noget andet EU- land. Det vil derfor være en vigtig EU- partner. Som det fremgår af de forskellige scenarier skitseret ovenfor, kan et Brexit føre EU i flere forskellige retninger. EU s fremtidige udvikling uden Storbritannien afhænger af en lang række faktorer, ikke mindst hvordan de resterende lande forstår deres rolle i EU uden Storbritannien. Det stort set uændrede scenarie (2) virker mest sandsynligt. Det er tvivlsomt om Storbritanniens stilling er afgøren- de for, om vi får en fælles euro- finanspolitik. Storbritannien står uden for euroen, og fremtiden vil blive bestemt af euro- medlemmerne og euroens stabilitet den kommende tid. Der synes allerede på nuværende tidspunkt at være ændringer i forholdet mellem Storbritannien og dets allierede, som følge af de britiske konservatives flirten med at forlade EU og de britiske konservatives gebærden i Ministerrådet. Meget tyder på, at traditionelle allierede som Polen og Danmark er begyndt at kigge væk fra Storbritannien, da det at blive set som værende i samme båd som briterne, kan sende et signal om, at man er en mindre konstruktiv partner. 11