Halsnæs Kommune Høring af ældreråd. Statsforvaltningen Hovedstaden udtaler, at Halsnæs Kommune har handlet i strid med serviceloven og retssikkerhedsloven ved i perioden fra den 7. oktober 2008 til den 11. november 2008 at have forringet omfanget af rengøringshjælp til de ældre, idet ændringen skete inden byrådet havde truffet beslutning om nye kvalitetsstandarder og inden høringen af Ældrerådet. 14-04- 2009 Statsforvaltningen Hovedstadens udtalelse til formanden for Ældrerådet STATSFORVALTNINGEN HOVEDSTADEN BORUPS ALLÉ 177, BLOK D- E 2400 KØBENHAVN NV JOURNAL NR.: 2008-613/486 Klage over Halsnæs Kommunes tilsidesættelse af høringspligten af Ældrerådet I brev af 24. oktober 2008 har De som formand for Ældrerådet klaget til statsforvaltningen over, at Halsnæs Kommune ved brev af 9. oktober 2008 har meddelt borgere, der modtager rengøringshjælp, at serviceniveauet for rengøringshjælp ændres med virkning fra den 7. oktober 2008 fra hjælp en gang om ugen til hver 14. dag. SAGSBEHANDLER:JEIKOE DIREKTE TELEFON:7256 7096 TELEFON: 7256 7000 TELEFAX: 38 33 20 12 GIRO: 3001 4329848 EAN- NR. 5798000362222 SE- NR. 29-37- 62-20 hovedstaden@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk De har klaget over følgende to forhold: At brevet er sendt på borgmesterens foranledning, uden at der har været en forudgående politisk behandling eller politisk beslutning TELEFONTID: Mandag 08.00-15.00 Tirsdag- Onsdag 09.00-15.00 Torsdag 13.00-18.00 Fredag 09.00-14.00 At borgmesteren har tilsidesat kommunalbestyrelsens høringspligt af Ældrerådet. Statsforvaltningen finder, at Halsnæs Kommune har handlet i strid med serviceloven og retssikkerhedsloven ved i perioden fra den 7. oktober 2008 til den 11. november 2008 at have forringet omfanget af rengøringshjælp til de ældre, som blev visiteret inden for denne periode, idet ændringen skete inden byrådet havde truffet beslutning om nye kvalitetsstandarder for 2008, og inden høringen af Ældrerådet. ÅBNINGSTID FOR PERSONLIGE HENVENDELSER: Mandag- Onsdag 09.00-15.00 Torsdag 09.00-18.00 Fredag 09.00-14.00 Sagsfremstilling
Det fremgår af Halsnæs Kommunes udtalelse af 14. januar 2009, at kommunen vedtog budgettet for 2009 den 7. oktober 2008, og at man for at opnå besparelser ændrede serviceniveauet for rengøring for hjemmehjælpsmodtagere fra standardhjælpen i 2008 på 40 minutters ugentlig rengøring til 60 minutters rengøring hver 14. dag i 2009. Inden vedtagelsen af budgettet for 2009 var Ældrerådet blevet hørt, og Ældrerådet havde protesteret imod serviceforringelsen. Medio september 2008 udarbejdede kommunens hjemmepleje en ekstraordinær intern budgetopfølgning, som viste, at hjemmeplejens budget i 2008 ville blive overskredet med 6 mio. kr. På den baggrund udarbejdede administrationen en omlægnings- og opbremsningsplan med henblik på at finansiere merforbruget og undgå yderligere budgetoverskridelser i 2008. Som led i handleplanen skulle revisiteringsperioden ændres fra 1. januar 2009 til 31. december 2009 som forudsat ved budgetvedtagelsen til fra primo oktober 2008 til ultimo marts 2009. Besparelserne herved blev beregnet til 800.000 kr. Borgere som modtager rengøringshjælp blev ved brev af 9. oktober 2008 orienteret om serviceændringen og om, at alle ville blive vurderet individuelt i forhold til det nye serviceniveau, og at denne revisitering startede i uge 42, og at serviceniveauet var trådt i kraft med virkning fra den 7. oktober 2008. Nye visiterede borgere efter den 14. oktober 2008 modtog rengøring efter den nye standard, og borgere, hvis funktionsniveau og forhold i hjemmet ikke havde ændret sig, modtog ligeledes den forringede service straks efter revisiteringen. Den 23. oktober 2008 modtog Ældrerådet dagsorden og bilag til Udvalget for Voksne og Sundheds møde den 27. oktober 2008 som en standardhøring. På udvalgsmødet skulle budgetsituationen i hjemmeplejen behandles som en efterretningssag og de indledende drøftelser af ændring af kvalitetsstandarderne for 2009 som en behandlingssag. Den 24. oktober 2008 klagede Ældrerådet til udvalget herunder over, at sagen om budgetsituationen alene skulle behandles som en efterretningssag. Ligeledes den 24. oktober 2008 skrev formanden for Udvalget for Voksne og Sundhed til udvalgets medlemmer SIDE 2
om overflytning af budgetsagen fra orienteringssag til behandlingssag. På Udvalgsmødet den 27. oktober 2008 besluttede man at indstille over for Økonomiudvalget og Byrådet at godkende med tilbagevirkende kraft, at serviceniveauet for rengøring er ændret fra den 7. oktober 2008. Det blev endvidere besluttet at sende kvalitetsstandarderne i særskilt høring i Ældrerådet forud for Byrådets endelige beslutning vedrørende kvalitetsstandarderne. Økonomiudvalget besluttede på mødet den 5. november 2008 at anbefale ændring af kvalitetsstandarderne med tilbagevirkende kraft til godkendelse i Byrådet, og udvalget tog budgetsituationen i hjemmeplejen til efterretning. Ældrerådet afgav primo november 2008 høringssvar om ændring af kvalitetsstandarderne Byrådet godkendte på mødet den 11. november 2008 de ændrede kvalitetsstandarder samt ændring af serviceniveauet for rengøring med tilbagevirkende kraft fra den 7. oktober 2008, og byrådet godkendte orienteringen om budgetsituationen. Kommunens udtalelse Halsnæs Kommune har i udtalelsen af 14. januar 2009 anført, at Det er kommunens opfattelse, at udsendelse af høringerne af 23. oktober 2008 og 29. oktober 2008 lever op til lovgivningens krav om, at rådet skal høres i god tid, inden Byrådet træffer endelige beslutninger. Det bemærkes, at ændringerne i serviceniveauet for den sidste del af 2008 fuldt ud svarede til de ændringer, der var vedtaget for 2009, og hvor Ældrerådet tidligere havde afgivet høringssvar (der henvises til sagens bilag B). Byrådet kendte således Ældrerådets holdninger til ændringerne i serviceniveauet. Hertil kommer, at Ældrerådet skriftligt ved brev af 24. oktober 2008 til Statsforvaltningen reagerede på kommunens standardhøring. Endvidere skrev Ældrerådet ved breve af henholdsvis 22. og 24. oktober 2008 til udvalget for Voksne og Sundhed i anledning af ændringen af serviceniveauet. Ældrerådet har således skriftligt reageret på den omhandlede problemstilling ved 3 breve af 22. og 24. oktober 2008. Som anført ovenfor havde Ældrerådet således mulighed for at afgive høringssvar forud for møderne i både Udvalget for Voksne og Sundhed, Økonomiudvalget og Byrådet. Ældrerådet har benyttet SIDE 3
sig af denne mulighed ved at afgive høringssvar inden byrådets endelige beslutning. Allerede af den grund må det lægges til grund, at Ældrerådet er blevet hørt, og at høringen har været rettidig. Kommunen har endvidere vedrørende revisitering anført: Ændringer i hjemmehjælp mv. i Halsnæs Kommune sker altid efter en konkret forudgående revisitering, der opfylder servicelovens krav om en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp. Kommunen har vedrørende iværksættelse af handleplan og orienteringsbrev til borgerne bl.a. anført: Den umiddelbare iværksættelse af handleplanen blev fundet nødvendig på grund af den betydelige budgetoverskridelse. En hurtig iværksættelse af revisiteringen var af afgørende betydning i forhold til overholdelse af kommunens servicedriftsramme. Såfremt servicedriftsrammen ikke blev overholdt, ville dette ramme kommunens borgere dobbelt det efterfølgende år, da en overskridelse af servicedriftsrammen ville medføre individuel modregning i bloktilskuddet for 2009 med 2 kroner for hver krone budgettet var overskredet i 2008. Når administrationen således var hurtigt ude med iværksættelse af revisitionsproceduren og omlægningsprocessen, skete dette alene af hensyn til kommunens interesse i overholdelsen af servicedriftsrammen. Ændringen af serviceniveauet er alene sket efter en revisitering af den enkelte borger. Hertil kommer, at kun en mindre gruppe borgere blev revisiteret i perioden mellem handleplanens iværksættelse den 14. oktober 2008 og Byrådets endelige beslutning mindre end en måned senere. Endelig var der tale om en ændring til et serviceniveau, der af Byrådet var vedtaget at skulle træde i kraft nogle få måneder senere. Et mindretal i byrådet har fremsendt en udtalelse til Statsforvaltningen, hvori mindretallet bl.a. anfører, at administrationen/borgmesteren har tilsidesat følgende regler: 1. Byrådet forhandler budget 2009 på et forkert grundlag, da man ikke bliver orienteret om problemerne i hjemmeplejen. 2. Kvalitetsstanderne ændres administrativt med virkning fra den 7. oktober 2008 uden forudgående høring af Ældrerådet, uden udvalgsbehandling og uden en byrådsbeslutning. SIDE 4
3. Besparelsen ved at ændre kvalitetsstandarden allerede i 2008 kan maksimalt blive 50.000 kr., hvilket ikke kan siges at være væsentligt i forhold til et kommunalt budget på ca. 1,5 mia. kr. Da besparelsen for 2008 er uvæsentlig, kan der ikke være tale om en såkaldt borgmesterbeslutning, jf. styrelseslovens 31, stk. 2. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. 48, stk. i lov om kommunernes styrelse 1. Vedr. Politisk Behandling Det fremgår af servicelovens 2 83, stk. 1, at kommunalbestyrelsen skal tilbyde personlig hjælp og pleje og hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet. Ifølge servicelovens 88, stk. 1, skal kommunalbestyrelsen træffe afgørelse om tildeling af personlig hjælp og pleje m.v. ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Det fremgår af 1, stk. 1, i bekendtgørelse om kvalitetsstandarder og frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp mv. 3, at kommunalbestyrelsen mindst én gang årligt skal udarbejde en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp m.v. efter lovens 83. Kvalitetsstandarden skal indeholde generel serviceinformation til borgerne om den hjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk hjælp m.v, jf. bekendtgørelsens 1, stk. 2. Halsnæs Byråd har fastsat kommunens serviceniveau i henhold til ovennævnte bestemmelser for såvel år 2008 som for 2009. For 2009 blev niveauet forringet i forhold til 2008 for rengøringens vedkommende ved budgettets vedtagelse den 7. oktober 2008. Byrådet ændrede serviceniveauet for rengøringen for resten af 2008 på mødet den 11. november 2008, hvor kvalitetsstandarderne blev forringet svarende til 2009 med virkning fra den 7. oktober 2008. 1 Lovbekendtgørelse nr. 696 af 27. juni 2008 2 Lovbekendtgørelse nr. 979 af 1. oktober 2008 3 Bekendtgørelse nr. 1614 af 12. december 2006 SIDE 5
Efter statsforvaltningens opfattelse er byrådet berettiget til i løbet af året at ændre kommunen serviceniveau, så kommunen er i stand til at overholde budgettet. Kommunen er imidlertid efter statsforvaltningens opfattelse ikke berettiget til at træffe beslutning om ændring af et serviceniveau med tilbage virkende kraft. Baggrunden herfor er, at kvalitetsstandarderne skal indeholde en generel information til borgerne om den hjælp, som de kan forvente at få fra kommunen. Efter vores opfattelse kunne Halsnæs Kommune således på mødet den 11. november 2009 alene træffe afgørelse om ændring af serviceniveauet for rengøringen med virkning fra den 11. november 2009. Vedr. høring af Ældrerådet Retssikkerhedslovens 4 30, stk. 1 og 2 har følgende ordlyd: I hver kommune etableres et ældreråd. Ældrerådets medlemmer vælges ved direkte valg. Ældrerådet rådgiver kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål og formidler synspunkter mellem borgerne og kommunalbestyrelsen om lokalpolitiske spørgsmål, der vedrører de ældre. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører de ældre. Følgende fremgår om byrådets høringspligt af ældreråd i vejledning om personlig og praktisk hjælp, træning, forebyggelse mv. 5, pkt. 14: Ældrerådet skal rådgive kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål. Kommunalbestyrelsen har derfor pligt til at høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører ældre. Ved vurderingen af, om et spørgsmål vedrører ældre, må kommunalbestyrelsens vurdering tage afsæt i formålet med lovgivningen om ældreråd, dvs. at ældrerådene - på grundlag af en demokratisk debat i ældrebefolkningen - skal rådgive kommunalbestyrelsen i forbindelse med udformningen og tilrettelæggelsen af kommunens politik på ældreområdet. Høring kan ikke indsnævres til sager, der udelukkende eller i overvejende grad vedrører ældre og heller ikke udelukke sager, der behandles for lukkede døre. 4 Lovbekendtgørelse nr. 877 af 3. september 2008 5 Vejledning nr. 94 af 5. december 2006 SIDE 6
For at sikre, at ældrerådets rådgivende funktion får reel betydning, skal rådet høres i god tid, inden kommunalbestyrelsen træffer endelige beslutninger. Ældrerådet bør tilsendes relevante dagsordener. Halsnæs Byråd er således forpligtet til at høre Ældrerådet inden serviceniveauet for rengøringshjælpen til de ældre ændres. Halsnæs Kommune har hørt Ældrerådet inden byrådet traf afgørelse den 11. november 2008 om ændring af omfanget af rengøringshjælp, og Ældrerådet har fremsendt høringssvar inden byrådets behandling af sagen. Kommunen har imidlertid ikke hørt Ældrerådet inden kommunen rent faktisk begyndte at forringe omfanget af rengøringshjælp til de personer, som man havde nået at revisitere. Statsforvaltningen finder således, at Halsnæs Kommune har handlet i strid med serviceloven og retsikkerhedsloven ved i perioden fra den 7. oktober 2008 til den 11. november 2008 at have forringet omfanget af rengøringshjælp til de ældre, som blev visiteret inden for denne periode, idet ændringen skete inden byrådet havde truffet beslutning om nye kvalitetsstandarder for 2008, og inden høringen af Ældrerådet. Statsforvaltningen skal bemærke, at vi ikke finder, at den kommunale styrelseslovs 31, stk. 1, kan finde anvendelse, hvorefter borgmesteren på byrådets vegne kan afgøre sager, som ikke tåler opsættelse eller ikke giver anledning til tvivl. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at forringelse af kvalitetsstander for rengøring til ældre, selv for en kortere periode, må antages at kunne give anledning til tvivl, selv om tilsvarende ændringer er vedtaget af byrådet for 2009, hvilket også bekræftes af byrådets mindretals udtalelse. Vi finder endvidere heller ikke, at ændringen ikke tålte opsættelse, således at hjælpen til de personer, der blev visiteret til mindre hjælp fra den 7. oktober 2008 først fik virkning fra vedtagelsen den 11. november 2008, da det ifølge det oplyste drejer sig om forholdsvis beskedne beløb. Statsforvaltningen finder imidlertid ikke grundlag for på nuværende tidspunkt at foretage sig yderligere i anledning af de lovstridige forhold, der har fundet sted i en kort periode. SIDE 7
Statsforvaltningen skal afslutningsvis bemærke, at kommunen ifølge det oplyste foretager visitering af borgerne i overensstemmelse med servicelovens regler herom. Udtalelsen vil snarest muligt blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside www.statsforvaltning.dk. Med venlig hilsen Lone Birgitte Christensen kontorchef Jette Eikrem fuldmægtig SIDE 8