OFFENTLIGE UDGIFTER OG POLITISK STRUKTUR DANSKE KOMMUNER SOM EKSEMPEL

OFFENTLIGE UDGIFTER OG POLITISK STRUKTUR DANSKE KOMMUNER SOM EKSEMPEL af Marius Ibsen 1. INDLEDNING I alt fald siden 1960 har den offentlige sektors størrelse og finansiering været et centralt emne, såvel i den politiske kamp som i den politologiske forskning. På det politiske plan drejede det sig i første omgang om at lade den offentlige sektor vokse som en konsekvens af ønsket om udvikling af velfærdsstaten. I den teoretiske litteratur var der samtidigt en tro på, at man gennem rationel planlægning kunne nå veldefinerede overordnede mål, herunder også økonomiske mål i forbindelse med budgetlægningen. Mens de offentlige udgifter blev ved med at vokse, blev teoretikerne i tvivl om budgetbeslutningernes rationalitet. Med Wildawsky som anfører blev det gjort gældende, at budgettet ikke var et udtryk for en samlet afvejning ud fra et konsistent værdisæt, men snarere et resultat af en kamp mellem fortalere for bestemte offentlige udgifter og mellem disse og vogterne af de samlede finanser. Tilmed blev de lagt til grund, at deltagerne i processen havde en højst ufuldkommen viden. Derfor måtte de årlige ændringer af udgifterne forventes at være marginale. Public choice så også budgetprocessen som en kamp mellem mange interessenter og mente heller ikke, at der var tale om fuld information. Men denne teoretiske retning adskilte sig fra Wildawsky på to afgørende punkter. For det første blev det forudsat, at de offentligt ansatte havde en skarpt defineret egeninteresse. For det andet antog man, at informationen ikke bare var ufuldkommen, men også meget skævt fordel. I kort form mente Public Choice, at bureaukraterne havde de fleste informationer og ville vide at udnytte denne fordel til at gavne sig selv, med det resultat, at de offentlige udgifter var større end der blandt vælgerne var ønske om. Man havde også forslag til en kur: privatisering, konkurrenceudsættelse, stærk ledelse. Sjældent har en gruppe af teoretikere haft så stor indflydelse. I alt fald blev firserne og halvfemserne i mange lande præget af privatiseringer og øget konkurrence, mens stærke politiske bevægelser ønskede at "sulte bæstet" blandt andet ved at undgå skattestigninger. Imens er forskernes opmærksomhed drejet i en mere empirisk retning. For godt 20 år siden begyndte man at interessere sig for, hvilke politiske og administrative institutioner, der fremmer, hhv hæmmer, væksten i de offentlige udgifter. Tankegangen er, at der er strid om budgetterne, men at denne strid udspiler sig indenfor bestemte rammer, dels en politisk struktur i almindelighed, dels spilleregler for budgetlægningen i særdeleshed. Det følger heraf, at den politiske ledelse ikke står magtesløs overfor bæstet, men faktisk kan påvirke de offentlige udgifter gennem spillereglerne. 1

Både politologer og økonomer har undersøgt udviklingen i de offentlige udgifter ud fra den type af hypoteser. Undersøgelserne har interesseret sig for dels grundlæggende politiske forhold (partisystem, præsidentialisme/ parlamentarisme etc) dels reglerne for udgiftsstyring ( er der fastsat en bindende ramme for udgifterne, er budgetprocessen centraliseret etc). De fleste undersøgelser vedrører nationalstater eller delstater. Men også kommuner har været undersøgt, formentlig af to grunde. Dels er styringen af de kommunale udgifter af selvstændig interesse, i alt fald i lande (som de nordiske), hvor kommunerne har en betydelig portefølje af opgaver og en vis frihed til at løse dem. Og dels kan sådanne undersøgelser belyse mere generelle hypoteser om, hvad der påvirker udgiftsniveauet, blandt andet fordi analysen vedrører et stort antal enheder. Denne artikel er en del af et projekt, hvis formål er at belyse, i hvilket omfang politiske og administrative institutioner påvirker den kommunale økonomistyring. Datagrundlaget vedrører perioden efter kommunalreformen i 2007, i første omgang primært valgperioden 2010-2013. Økonomistyringen måles især ved driftsoverskuddet og budgetoverholdelsen Den centrale tankegang er, at hvis borgmesteren og Økonomiudvalget står stærkt, vil overskuddet på driften være større, mens overskuddet vil være mindre, hvis kommunalbestyrelsen er splittet og borgmesteren svag. Svarende hertil formodes det, at jo mere forvaltningen er en enhedsorganisation, des større vil overskuddet være. Borgmesterens og Økonomiudvalgets politiske styrke er i første omgang målt ved hjælp af offentligt tilgængelige data, blandt andet hentet fra de kommunale hjemmesider. Det er hensigten også at gennemføre en spørgeskemaundersøgelse, der vil kunne belyse blandt andet graden af centralisering af budgetprocessen og decentraliseringen. 2. BAGGRUND: DE DANSKE KOMMUNER, KRISEN OG ØKONOMIEN I Danmark har man i mange år fremhævet, at den offentlige sektor i høj grad er decentraliseret til store, stærke kommuner med mange opgaver og stor frihed til at disponere. Denne politik blev understreget, da man med virkning fra 2007 gennemførte en kommunalreform, så vi nu har 98 kommuner med et meget omfattende sæt af opgaver, ikke alene forvaltning af offentlige ydelser som skoler, daginstitutioner og plejehjem, men også administration af et stort antal indkomstoverførsler. Det er derfor logisk, at kommunerne står centralt i de overvejelser, som også danske politikere gør sig om, hvordan udgifter og underskud i den offentlige sektor kan reduceres. Den kommunale økonomis indpasning i den generelle økonomiske politik er imidlertid ikke 2

nogen ny øvelse. Således har skiftende regeringer siden 1980erne indgået aftaler med Kommunernes Landsforening om den kommunale økonomi. Disse aftaler har i udgangspunktet været frivillige, men der har dog i perioder været mere eller mindre alvorlige sanktioner overfor manglende aftaleoverholdelse. Hensigten med kommuneaftalerne er at tilvejebringe en ramme for de lokale beslutningstagere i form af ikke-bindende retningslinjer for budgetlægningen. Typisk har aftalen omfattet den gennemsnitlige skatteudskrivning, stigningen i serviceudgifter (de egentlige kommunale driftsaktiviteter), størrelsen af det generelle tilskud, muligheder for at optage lån samt ofte konkrete mål og initiativer på mange forskellige sektorområder. Det er hvert år vurderet, om aftalerne er overholdt. Hensigten har været at sikre at den kommunale økonomi blev indpasset i regeringens samlede økonomiske politik samtidig med, at den enkelte kommune kunne bevare sin frihed til at beslutte udgifter og udskrive skatter. Aftalesystemet indebærer store fordele, både for kommunerne (der får større frihed og mulighed for at påvirke deres egne vilkår) og regeringen (der slipper for at bede Folketinget tage stilling til en række spørgsmål på det vanskelige serviceområde). Derfor var det da også hensigten, at aftalesystemet skulle være en hjørnesten i styringen efter kommunalreformen. Parterne (ikke mindst Finansministeriet) havde dog samtidigt en vis bekymring, fordi det havde vist sig vanskeligt at sikre aftalernes overholdelse. Juul og Kyvsgaard (2003) har således opgjort, at aftalerne i perioden 1990-99 blev fuldt ud overholdt i 2 år og næsten overholdt i 3 år, men ikke overholdt i 5 år. I årene frem til kommunalreformen var der tilsvarende problemer. Regeringen truede ved flere lejligheder med sanktioner, men det blev ikke rigtigt til noget. Dog var der forbindelse med selve reformen enighed om behovet for en stram lovregulering af økonomien med henblik på at undgå, at kommuner, som stod over for nedlæggelse, skulle blive fristet til at lade udgifterne løbe. Alligevel ønskede man fortsat at styre ved aftaler. Fra kommunal side kunne der som argument henvises til en undersøgelse af perioden1980-97, der godtgjorde, at styringen i Danmark i det mindste var mere effektiv end i Norge og Sverige, målt på evnen til at nå de opstillede mål (Blom Hansen 1998, pp. 24-27). Uanset de gode hensigter blev styringssystemet markant ændret hurtigt efter 2007, hvilket må vurderes på baggrund af problemerne i de foregående år. Umiddelbart ville man lidt præget af de højstemte ord om kommunalt selvstyre, som havde begrundet de større kommuner - vende tilbage til den i princippet frie fastsættelse af udgifter og skatteprocent, alene begrænset af aftalerne. De første par år gik det temmelig galt. Aftalen for 2008 gav plads til et samlet løft af udgifterne på 1,6 mia i forhold til 2007, hvilket væsentligst var tiltænkt ældreområdet. Samtidigt var der i princippet fri adgang til at fastsætte skatteprocenten, idet regeringen dog fastholdt et samlet skatteloft. Det blev udformet på den måde, at der var mulighed for skattestigninger på 750 mio kr, mens en stigning derudover 3

ville blive modregnet i bloktilskuddet.. Denne aftale kunne ikke holde. Skatterne steg med 1,5 mia mere end aftalt og serviceudgifterne med knap 1 mia. Der blev dog ikke gennemført nogen sanktion vedr 2008. Folketing og regering reagerede derimod ved at gennemføre en sanktionslovgivning, så kommunale skatteforhøjelser i fremtiden delvist skulle modregnet i bloktilskuddet. Samtidig blev bloktilskuddet gjort delvis betinget af, at servicerammen blev overholdt i budgettet. Budgetterne for 2009 overholdt rammen. Men det gjorde regnskaberne ikke. Der var en overskridelse på 5 mia kr. Det første til en skærpelse af sanktionerne, så de nu også med virkning fra 2011 - kom til at omfatte regnskabet. Endelig gennemførtes der i 2012 en budgetlov, hvori der fastsattes rammer for både det statslige og det kommunale forbrug flere år frem. I loven inkorporeredes sanktionerne. I løbet af 3 år gik man altså fra slet ingen sanktioner at have til sanktioner på såvel skattesiden som udgiftssiden. Og siden 2010 er aftalerne om skat og udgifter blevet overholdt. I 2010 var aftalen overholdt ved hjælp af lidt kreativ fortolkning, mens der 2011 og 2012 har været tale om betydelige mindreforbrug, ca 7 mia i forhold til den aftalte ramme. Reguleringen i årene efter 2010 er i oversigtlig form gengivet i tabel 1. 4

TABEL 1 OVERSIGT OVER STYRINGEN AF DEN KOMMUNALE ØKONOMI I ÅRENE 2010-2013 2010 2011 2012 2013 Aftale, overholdt I budgettet Aftale overholdt i regnskab - Hjemmel til sanktioner vedr. skat kollektiv individuel Blev der faktisk gennemført sanktioner Nej Nej Nej - Hjemmel til sanktioner vedr budgetterede serviceudgifter kollektiv individuel Nej Blev der faktisk gennemført sanktioner Nej Nej - Hjemmel til sanktioner vedr. serviceudgifter, regnskab kollektiv individuel Nej Nej Sanktioner vedr anlæg, Nej Nej Nej budget, kollektiv Blev der faktisk gennemført sanktioner - Det er et interessant spørgsmål, hvorfor der efter en lang periode, hvor der enten ikke var sanktioner eller de ikke blev opfattet som, og heller ikke var, troværdige på kort tid skabes et omfattende sanktionssystem, som i den grad er opfattet som troværdigt. Det spørgsmål søges imidlertid ikke besvaret her. 3. LITTERATUREN OG DERAF FØLGENDE HYPOTESER 3.1 Kort sammenfatning af litteraturen Som det fremgår af afsnit 2 har det i en del år vist sig vanskeligt at sikre, at de kommunale udgifter holdt sig indenfor, hvad regeringen anså for forsvarligt og havde aftalt med Kommunernes Landsforening. Regering og Folketing synes at have konkluderet, at der kun er en vej at gå, hvis tingenes tilstand skal forbedres, og det er klare rammer med tilhørende sanktioner. Foreløbigt ser det ud til at have virket. Men skal dette styringsregime fortsætte, vil det på et tidspunkt komme i modstrid mellem den officielle tale om decentralisering og selvstyre, blandt andet fordi rammerne for den enkelte kommune alene er fastlagt ud fra det 5

historiske udgiftsniveau, hvilket vil sige temmelig vilkårligt. Det betyder, at jo længere tid rammerne fastholdes uændrede, des mere ulige vil de komme til at virke fordi kommunerne udvikler sig forskelligt. Der er derfor god grund til at undersøge, om der er forskelle mellem kommunerne. Er nogle kommuner med bestemte politiske rammer og/eller institutionelle strukturer bedre end andre til at styre økonomien? Der er da også foretaget en del sådanne undersøgelser, såvel i Danmark som i andre nordiske lande. En række undersøgelser har belyst, hvordan den politiske organisation og beslutningsproces påvirker resultatet. Det er sandsynliggjort, at en forholdsvist centraliseret beslutningsproces forbedrer økonomistyringen. Der kan henvises til Mouritzen (1990, kap. 3, 10 og 11), Blom- Hansen (2002) og Tovmo (2007). Borges undersøgelse (2005) peger i samme retning, men viser også, at en splittet kommunalbestyrelse vanskeliggør styringen. Det er dog værd at bemærke, at Tovmo (2007) ikke kan påvise en tilsvarende effekt af partisplittelse på norske data fra en senere periode. Endelig konkluderede et dansk analyseinstitut i 2012, at kommuner, som har en god økonomistyring, på det politiske niveau bl.a. er karakteriseret ved, at der er en politisk vedtaget økonomisk politik, som der er politisk konsensus om (Krevi 2012). Også virkningen af forskellige udformninger af den administrative budgetforberedelse og den senere implementering er undersøgt. Hvad angår budgetlægning synes centralisering at fremme økonomistyringen (Blom-Hansen 2002, Tovmo 2007, Krevi 2012). Derimod har det været en udbredt opfattelse, at decentralisering og klare regler for fordeling af bevillinger ( såkaldt taxameterstyring) motiverer lederne til større effektivitet og derfor bedrer økonomistyringen. Her er der imidlertid ikke mange undersøgelser og resultaterne er ikke helt klare. Andrews m.fl (2012) finder, at decentraliseringen virker som ventet, og Serritzlew har sandsynliggjort, at taxameterstyring mindsker udgifterne, hvis den opfattes som troværdig (Bøgh Andersen m.fl. 2010, især side 45-47). Hvad angår adgangen til at overføre bevillinger fra år til år, er resultaterne modsatrettede (Dietrichson og Ellegård 2012, Serritzlew 2005, Blom Hansen 2002). Endelig er det værd at bemærke, at et grundigt studium af danske kommuners økonomi frem til og i 2009 (Houlberg og Blume Jensen 2010) konkluderer at, - vanskelige økonomiske grundvilkår ikke nødvendigvis fører til ringere økonomisk balance - forværring af de økonomiske grundvilkår fører til ringere økonomisk balance - udgiftsudvikling og udgiftsstyring betyder mere for den økonomiske balance end de økonomiske grundvilkår 6

3.2 Hypoteser På grundlag af den kort omtalte litteratur skitseres i grove træk et antal hypoteser om, hvordan den institutionelle struktur påvirker den økonomiske styringsproces De politiske rammebetingelser Den grundlæggende tanke er enkel: hvis det kommunale budgets størrelse overvejende bestemmes af politikere, der er ansvarlige overfor den samlede vælgerbefolkning, vil udgifterne være lavere fordi hensynet til skatteudskrivningen vil veje tungere. Det betyder konkret, at udgifterne forventes at være større - hvis kommunalbestyrelsen er splittet - hvis borgmesteren står svagt - hvis budgetprocessen giver fagudvalgene en relativt stor rolle - hvis kommunalbestyrelsen ikke har besluttet en overordnet ramme eller økonomisk politik Omvendt vil udgifterne være lavere, - hvis kommunalbestyrelsen består af relativt få partier - hvis borgmesteren står stærkt - hvis fagudvalgenes rolle er begrænset, enten ved at de slet ikke medvirker eller ved at de er bundet af en på forhånd fastsat ramme - hvis kommunalbestyrelsen har besluttet en økonomisk politik (sprede politiske omkostninger) Det kan diskuteres om et bredt flertal bag budgettet må opfattes som et udtryk for centralisering eller det modsatte. Mange politologer vil gøre gældende, at jo flere, det skal være med, des flere udgifter, som tilgodeser forskellige interesser, skal der findes plads til. Der kan i den forbindeise henvises til Houlberg og Holm Pedersen (endnu upubliceret), der udtrykker det sådan, at enighed koster. I den danske kommunalpolitiske debat (se f.eks. Krevi 2012) lægges der derimod vægt på, at hvis alle betydende partier står bag budgettet, vil de særinteresser, der måtte føle sig tilsidesat, møde en enig front. Ingen vil kunne gå ud med kritik af de upopulære dele af budgettet. En tilsvarende problemstilling vedrører antallet af fagudvalgsformænd i Økonomiudvalget. Efter den danske kommunale styrelseslov har Økonomiudvalget det fulde ansvar for at udarbejde et budgetforslag, der skal forelægges for kommunalbestyrelsen. Der er imidlertid en stærk tradition for, at fagudvalgene udarbejder et forslag til budget, som så indgå i Økonomiudvalgets arbejde. Et kommunalbestyrelsesmedlem kan udmærket være både udvalgsformand og medlem af Økonomiudvalget. Spørgsmålet er da, om det er lettere at styre økonomien, hvis fagudvalgsformændene er medlemmer af Økonomiudvalget (fordi de bliver forpligtet på en fælles politik) eller om et sådant sammenfald gør det muligt for formændene i højere grad at varetage deres udvalgs interesser. Igen vil politologerne 7

formentlig overvejende mene det sidste, mens mange praktiske politikere mener det første. Endelig er der den mulighed, at denne variabel ikke har nogen betydning. Den administrative ramme Wildawsky beskriver budgetprocessen som en kamp mellem udgiftsadvokater og budgetvogtere, mens mange "public choice" - orienterede forskere nok ser en kamp, men mener at udgiftsadvokaterne i kraft af deres informationsmonopol står stærkt. Der er under moderne forhold grund til at mene, at den offentlige sektors ledere og medarbejdere har stor betydning for udgiftsudviklingen, dels fordi de står for den konkrete udførelse af beslutningerne, dels fordi forberedelsen af budgetbeslutninger er omfattende og kompliceret. Der er imidlertid også grund til at tro, at påvirkningen af udgifternes størrelse afhænger af, hvilken organisatorisk struktur man har. Den første og mest nærliggende hypotese er, at udgifterne bliver lavere, hvis den administrative ledelse er centraliseret, så der i budgetforberedelsen lægges mere vægt på det samlede udgiftsniveau end på de enkelte sektorers interesser. Derudover kan man antage, at udgifterne vil være lavere, hvis de decentrale ledere har et incitament til at holde budgettet, stræbe efter den størst mulige produktivitet og begrænse pressionen for at opnå større budgetter. Der er en vis evidens for, at en klar delegation af kompetence, kombineret med en fordeling af budgettet efter objektive kriterier og adgang til at spare op, skaber sådanne incitamenter og derfor virker udgiftsbegrænsende (Bøgh Andersen m.fl. 2010). Det betyder, at udgifterne forventes at være lavere - hvis den øverste administrative ledelse er en såkaldt direktion med fælles ansvar for hele forvaltningen, herunder budgettet - hvis de decentrale ledere har en vidtstrakt selvstændig kompetence, herunder adgang ril at videreføre bevillinger fra år til år 4. DENNE ARTIKELS EMNE OG FORMÅL Artiklen er som nævnt en del af et projekt, hvis formål er at belyse de ovenfor skitserede hypoteser gennem en undersøgelse af danske kommuner. I første omgang er opmærksomheden koncentreret om den politiske struktur og den øverste administrative ledelse som forklaring på de kommunale udgifter. Økonomistyring kan måles på flere måder. Sædvanligvis interesserer man sig især for driftsudgifterne. En del af disse udgifter er imidlertid ikke direkte styret af budgettet. Det 8

drejer sig i Danmark om udgifter til sygedagpenge, arbejdsløshedsunderstøttelse, førtidspensioner og kontanthjælp. Det kan derfor være hensigtsmæssigt at se på de såkaldte serviceudgifter, der består af udgifter til skoler, dagsinstitutioner, ældre- og handicapomsorg, veje, administration m.v. Uanset hvilket udgiftsmål, der vælges, kan også økonomistyringen måles på flere måder. En mulighed er væksten i udgifterne fra år til år, en anden er driftsunderskuddet i hvert enkelt år og endelig er der budgetoverholdelsen. I undersøgelsen er det hensigten at arbejde med følgende mål for budgetstyring: 1) Resultatet af den skattefinansierede drift, altså forskellen mellem indtægter fra skatter og tilskud på den ene side og driftsudgifterne på den anden. 2) Merforbrug/mindreforbrug på serviceudgifterne, altså budgetoverholdelsen på de styrbare områder. 3) Vækst i serviceudgifter, altså udgifter til skoler, daginstitutioner, plejehjem, handicapomsorg, veje, kultur etc. Denne artikel beskæftiger sig alene med den første variabel. De forklarende variable vedrører i artiklen den politiske struktur og den øverste administrative ledelse i kommunen, nærmere bestemt: 1) Partisplittelse, målt ved det såkaldte Herfindahl-indeks 2) Borgmesterpartiets mandattal 3) Den andel af formændene for fagudvalgene, der er medlemmer af økonomiudvalget 4) Den andel af kommunalbestyrelsen, der har stemt for budgettet 5) Direktions- eller forvaltningsmodel Bemærkninger til de enkelte variable Ad 1) Partisplittelse, målt ved Herfindahl-indekset Borge (2009) har vist, at partisplittelsen i norske kommuner har en negativ indflydelse på den økonomiske balance, men også at splittelsen i nogen grad kan forklares af forskellige meninger i vælgerkorpset. Som nævnt ovenfor når Tovmo (2007) ikke samme resultat. Der kan også henvises til diskussionen i Houlberg og Holm Pedersen (endnu upubliceret) 9

Som mål har han anvendt Herfindahl- indekset, der er defineret således:, hvor s er det enkelte partis mandatandel. Hvis et parti har alle mandater er splittelsen minimal og værdien 1. Hvis mandaterne er fordelt ligeligt mellem s partier antager indekset sin laveste værdi, som er 1/s. Herfindahl-indekset er oprindeligt konstrueret til at måle markedskoncentration, men må i politisk sammenhæng opfattes som mål for, i hvilken grad magten er samlet. Ad 2) Borgmesterpartiets mandatandel Variablen er tænkt som et mål for borgmesterens politiske styrke. Det kan indvendes mod den, at det afgørende vel må være, om borgmesteren har flertal, altså at variablen burde antage to mulige værdier: flertal eller mindretal. Der er imidlertid grunde til at mene, at antallet af mandater har en selvstændig betydning. Således vil en borgmester, der kun lige akkurat har flertal, formentlig tænke mere på evt. negative reaktioner fra vælgerne end en borgmester, som kan regne med at fortsætte efter næste valg under alle omstændigheder. Og hvis borgmesteren er i mindretal, gør det en betydelig forskel, om hans eller hendes parti har en størrelse, så det i praksis er umuligt at danne flertal uden om det. Ad 3) Den andel af formændene for fagudvalgene, der er medlemmer af Økonomiudvalget Efter den danske kommunale styrelseslov vælges Økonomiudvalget og de stående udvalg ved forholdstalsvalg. Borgmesteren vælges ved flertalsvalg i kommunalbestyrelsen og er formand for Økonomiudvalget, mens de øvrige udvalg selv vælger deres formand. I praksis indgås der sædvanligvis en aftale mellem et antal partier om fordelingen af posterne som borgmester og udvalgsformænd. Samtidigt aftales, hvordan flertalsgruppens repræsentation i Økonomiudvalget skal være sammensat. Det betyder, at det i samme forbindelse besluttes, om der skal være sammenfald mellem medlemskab af Økonomiudvalget og formandskab for udvalgene. Det tilføjes, at styrelsesloven giver mulighed for et såkaldt mellemformsstyre, hvor alle udvalgsformænd skal sidde i Økonomiudvalget. 10

Variablen er valgt, fordi det i den kommunalpolitiske debat i Danmark ofte fremføres, at en samling af de betydende poster på få hænder vil gøre det muligt for kommunalbestyrelsen at fungere mere effektivt.. I overensstemmelse med denne tankegang er de fleste af de koalitioner, der indgås i forbindelse med konstitueringen, større end nødvendigt (Serritzlew, Skjæveland og Blom-Hansen 2009, Welling-Hansen, Serritzlew og Klemmensen 2013) Ad 5) Andel af kommunalbestyrelsen, der stemmer for budgettet Efter den danske kommunale styrelseslov skal budgettet for så vidt slet ikke vedtages af kommunalbestyrelsen. Økonomiudvalget har pligt til at fremsætte et budgetforslag, og der kan stilles ændringsforslag i kommunalbestyrelsen. Disse sættes under afstemning, og det endelige budget er det oprindelige forslag som ændret. Der stemmes derimod ikke om det samlede forslag,. Man har formentlig villet sikre sig, at kommunen under alle omstændigheder har et budget. Samtidigt tjener reglen naturligvis til at styrke økonomiudvalget. Praksis i næsten alle kommuner er imidlertid, at der forhandles mellem de politiske partier om budgettet, og at der indgås forlig mellem et større eller mindre antal af disse, hvilket konkret udmøntes i ændringsforslag til budgettet. Det antal mandater, der står bag et sådant forlig viser derfor, hvor mange der støtter budgettet. Det er en almindelig opfattelse i dansk kommunalpolitik (jvfr. at der er mange koalitioner, som er større end de behøver at være), at et bredt flertal bedre kan styre økonomien i kommunen fordi de politiske omkostninger spredes. 5) Direktions- eller forvaltningsmodel Tovmo (2007) og Dietrichson og Ellegård (2012) har sandsynliggjort, at ledelsen af budgetforberedelsen har betydning for resultatet. I denne foreløbige undersøgelse har det ikke været muligt at belyse budgetforberedelsesprocessen. De kommunale hjemmesider indeholder imidlertid oplysning om den øverste administrative ledelse, så det er muligt at karakterisere den administrative organisation som enten en forvaltningsmodel (hvor hver direktør er chef for en forvaltning, mens kommunaldirektøren og evt tværgående chefer har ansvaret for koordineringen) eller en direktionsmodel (hvor direktørerne i princippet udgør en fælles ledelse, som forskellige afdelinger refererer til). Martin Bækgaard har i flere artikler vist, at det har betydning for beslutningerne (herunder budgettet), hvilken model, der vælges. Hypotesen er, at en direktionsmodel vil styrke budgetstyringen. Bækgaard operationaliserer dog variablen lidt anderledes end her. Endelig anvendes to kontrolvariable: 11

1) Udgiftsbehov per indbygger 2) Generelle indtægter (skatter + tilskud) per indbygger Hypotesen er, at et stort udgiftsbehov vanskeliggør økonomistyringen, mens solide indtægter gør det lettere, i alt fald at opnå et driftsoverskud 5. DATA. Kilder og karakteristik 5. 1 Indledning. Det er hensigten at anvende to typer data, dels allerede eksisterende oplysninger, hentet fra tilgængelig statistik og fra de kommunale hjemmesider (der for eksempel typisk indeholder afstemningsresultater vedr budgettet for de enkelte år), dels en spørgeskemaundersøgelse, som tænkes gennemført i foråret 2014. Spørgsmålene vil blandt andet dreje sig om budgetprocessen, udformningen af den øverste ledelse og graden af decentralisering. 5.2 Allerede eksisterende oplysninger. Der vil blive anvendt data, dels fra valgperioden 2007-2009 (de nye kommuner trådte først i funktion året efter valget i november 2005), dels fra valgperioden 2010-2013. Foreløbigt er der indhentet data vedr. budgetter og regnskaber for årene 2011 og 2012. Da der var valg i 2009, blev budgettet for 2010 vedtaget af den gamle kommunalbestyrelse. Og for 2013 foreligger der af gode grunde ikke noget regnskab endnu. De afhængige variable er hentet fra KORAs nøgletal/ Økonomi- og Indenrigsministeriets nøgletal, mens de uafhængige er fundet ved søgning på de kommunale hjemmesider, i enkelte tilfælde suppleret af en direkte forespørgsel. Herfindahl-indekset er dog beregnet på grundlag af den officielle valgstatistik. Der kan på denne måde være mindre afvigelser mellem de mandattal, der indgår i beregningen af Herfindahl-indekset, og de mandattal, som opgørelsen af borgmesterpartiets mandatandel bygger på. Det skyldes, at der sker partiskift i valgperiodens løb. Det er ikke vurderet, at differencen har nogen væsentlig betydning. I perioden efter 2007 har der været dramatiske ændringer i kommunernes økonomiske resultat. Analyse- og forskningsinstituttet KORA (Panduro 2013) har opgjort ændringen i driftsoverskuddet, jvfr figur 1 12

5.3 De afhængige variables variation Figur 1. Det samlede kommunale driftsoverskud 2007-2012 Kilde: Panduro 2013 Som det fremgår var der i kommunerne i gennemsnit et beskedent driftsoverskud lige efter kommunalreformen. I 2009 nærmede overskuddet sig 0, i det væsentlige som følge af en kraftig overskridelse af driftsbudgettet. På den baggrund er omsvinget de følgende år dramatisk. Gennemsnittet i de to år som er omfattet af denne undersøgelse er ca 2500 kr per indbygger. Udviklingen må i alt fald i et vist omfang tilskrives sanktionerne, jvfr ovenfor. Det kan ikke afvises, at en del af ændringen skyldes, at man har omfortolket sondringen mellem driftsudgifter og anlægsudgifter, så mere nu opfattes som anlæg. Men da der samtidigt har været en reduktion i antallet af medarbejderne er der også tale om en reel ændring. Spredningen er imidlertid fortsat betydelig. I tabel 2 er kommunerne inddelt i grupper efter størrelsen af driftsoverskuddet per indbygger: 13

Tabel 2. Driftsoverskuddet per indbygger, 2011 og 2012 Under 0 1-1000 1001-2000 2001-3000 3001-4000 4001-5000 Over 5000 2011 0 8 31 35 13 8 3 2012 5 11 22 30 21 7 2 Kilde: KORA 2013 Hvad angår serviceudgifterne har 2011 og 2012 som nævnt ovenfor markeret sig ved, at budgetterne er blevet overholdt. Ovenikøbet har der været markante mindreforbrug. En regressionsanalyse af sammenhængen mellem driftsoverskuddet i 2011 og driftsoverskuddet i 2012 viser en beskeden sammenhæng (R square på 0,23). Der er dog også her en ikke ubetydelig spredning, jvfr tabel 3 Tabel 3. Forskel mellem budget og regnskab, kr per indbygger, 2011 og 2012 Merforbrug Mindreforbrug 0-999 kr Mindreforbrug 1000-1999 kr Mindreforbrug over 2000 kr 2011 8 47 38 5 2012 8 51 35 4 Kilde: KORA 2013 5.4 Spredningen i de forklarende variable Tabel 4 viser borgmesterpartiets mandatandel, fordelt på 6 grupper Tabel 4. Borgmesterpartiets mandatandel efter valget i 2009 Mandatandel, % Mere end 50-59,9% 40-49,9 % 30-39,9% 20-29,9% Mindre end 60% 20% 3 6 30 33 18 8 Det fremgår, at kun 1/10 af borgmestrene har flertal alene. I yderligere 30 kommuner er borgmesterpartiets andel dog så stor, at man kun under særlige omstændigheder kan undgå partiet selvom den slags jo er set. Men i 6 af 10 kommuner har borgmesterpartiet under 30% af mandaterne. I tabel 5 er vist sammenfaldet mellem posterne som medlem af Økonomiudvalget og formand for et fagudvalg. En kommune har udvalgsløst styre, så summen er 97. Sammenfaldet er målt som den andel af samtlige formænd for stående udvalg, der er medlem af Økonomiudvalget. For så vidt angår de kommuner, der har magistratsstyre eller mellemformsstyre er der efter 14

denne definition et 100% sammenfald. Hypotesen er, at de områdeansvarlige politikeres tilstedeværelse i Økonomiudvalget påvirker udfaldet af beslutningerne, uanset efter hvilket regelsæt, de er blevet valgt. Tabel 6. Andel af formænd for stående udvalg, der er medlem af Økonomiudvalget, % Andel af udvalgsformænd, der er medlem af Økonomiudvalget 0-24,9 25-49,9 50-74,9 75-100 24 28 29 16 Som det fremgår er spredningen stor. I rundt regnet en fjerdedel af kommunerne er der intet sammenfald og i ca 15% af kommunerne er der en høj grad af sammenfald. Endelig viser tabel 6, hvor stort budgetflertallet har været, hhv vedr budgettet for 2011 og budgettet for 2012. Tabel 7. Budgetflertal, % 50-59,9 60-69,9 70-79,9 80-89,9 90-100 2011 10 14 9 8 57 2012 10 4 5 9 70 Det fremgår, at den kommunale konsensuskultur slår stærkt igennem. I ca 2/3 af kommunerne er der næsten fuldstændig enighed, dette til trods for, at budgetterne for de to år har været underlagt stramme rammer. Graden af enighed er endda lidt større i 2012 end i 2011. 6. Meget foreløbige resultater Der er lavet nogle meget foreløbige OLS-regressionsanalyser af sammenhængen mellem driftsoverskud og forskellige forklarende variable for 2011 og 2012 under et (pooled regression): Der er opstillet to hovedmodeller: 15

1) Udgiftspolitikken forklares af den grundlæggende politiske struktur: den partimæssige spredning i kommunalbestyrelsen og borgmesterpartiets mandattal 2) Udgiftspolitikken forklares af den valgte politisk-administrative organisation: Overlapning mellem Økonomiudvalg og fagudvalg, størrelsen af budgetflertallet og valget af en direktionsmodel Begge modeller kombineres med kontrolvariable, og kan også kombineres Resultaterne er i oversigtligt form gengivet i tabel 7. 16

Tabel 7. Foreløbige OLS-regressioner: Model 0 Indt. + behov Model 1, politisk struktur Model 1A, Pol. strukt. + indt.+ behov Model 2. Pol/adm organisation Model 2A. Pol adm. org + B- parti Model 2B. Pol/adm org + B- parti+ indt. + behov Model 3: alle Herfindahl -4.229** -4.655 ** -4.392** B-parti 16,52* 16,50* 6,20 5,25 19,02** Budget Flertal -9,39* -9,81* -9,11-8,44 Udv/ØU 7,70** 7,76** 6,72** 6,30* Direktion 319,78* 339,16* 368,08* 381,01** Indt/ind 0,04211** 0,0460** 0,03856* 0,0431** Behov per indb. -0,03766** - 0,0400** 0,1251-0,0303* R square adj 0,01977 0,01946 0,04033 0,04652 0,045 0,056 0,0783 N 196 196 196 196 196 196 196 * p 0,1 ** p 0,05 Model 0 er taget med som reference. Forklaringsværdien er meget beskeden, men indtægterne har en effekt i retning af at øge overskuddet, mens udgiftsbehovet som ventet virker i modsat retning. 17

Model 1 har en også meget beskeden samlet forklaringsværdi. Herfindahl-indekset er nok signifikant, men fortegnet er det modsatte af det forventede, hvilket er meget vanskeligt at forklare teoretisk. Inddrages indtægter og udgiftsbehov er begge variable fortsat signifikante (borgmesterpartiets mandatandel på 10% niveau) og det samme gælder både indtægter og udgiftsbehov. Fortegnene er som forventet, bortset fra Herfindahl-indekset, der igen er negativt, hvilket betyder, at overskuddet er lavere, jo større koncentrationen er. Foreløbigt synes det derfor mest nærliggende at konkludere, at spredningen i kommunalbestyrelsen ikke har nogen negativ indflydelse på driftsoverskuddet. Der kan i den forbindelse som nævnt også henvises til Tovmo og til Houlberg og Holm Pedersen. For at belyse, om den manglende effekt kunne være en konsekvens af særlige forhold i 2011 og 2012, er der foretaget en tilsvarende analyse for årene 2008-2010, altså hele den forrige valgperiode, dog kun omfattende variablene Herfindahl-indeks og borgmesterpartiets styrke. Resultaterne er helt tilsvarende. Heller ikke model 2 har nogen stor forklaringsværdi, men alle tre variable er signifikante. Det er værd at bemærke, at budgetflertallet har et negativt fortegn. Det samme gælder i model 2A. Tilsyneladende har brede flertal ikke nogen positiv indflydelse på økonomistyringen. Det er interessant at notere, at Houlberg og Holm Pedersen konkluderer, at konsensus fører til større udgifter Model 2A har en forklaringsværdi på samme beskedne niveau, og både fagudvalgsformændenes repræsentation i Økonomiudvalget og en direktionsmodel virker i den forventede retning. Forklaringsværdien forøges ved at inddrage indtægter og udgiftsbehov i analysen, men det er værd at bemærke, at både variablen fagudvalgsformænd i ØU og variablen direktion fortsat er signifikante. Endelig er alle variable kombineret i model 3. Forklaringsværdien er ikke stor, men alle variable, bortset fra budgetflertallet, er signifikante. Alt i alt peger resultaterne men ikke særlig tydeligt i retning af, at den politiske og administrative struktur øver indflydelse på økonomistyringen. Hvis borgmesterpartiet har mange mandater, hvis en stor del af fagudvalgsformændene sidder i Økonomiudvalget og hvis der er en direktion med fælles ansvar for hele kommunen, bliver driftsoverskuddet større. Derimod synes graden af enighed om budgettet nærmest at føre til større udgifter, hvilket bekræftes af Houlberg og Holm Pedersens undersøgelse. Endelig betyder splittelsen i kommunalbestyrelsen ikke, at overskuddet bliver mindre. Lægges tallene til grund, betyder en 5% forøgelse af borgmesterpartiets mandatandel, at overskuddet vokser med ca 100 kr per indbygger. Og der er en afstand på ca 1200 kr per indbygger mellem den kommune, hvor indtægtsgrundlaget er højst, og den kommune, hvor 18

det er lavest. Der er en ikke ubetydelig effekt af at øge antallet af fagudvalgsmedlemmer i økonomiudvalget. Går man fra, at slet ingen sidder i Økonomiudvalget til at alle gør,, vil overskuddet vokse med ca 600 kr. Forskellen mellem en direktionsmodel og en forvaltningsmodel er derimod knap 400 kr.. Med forbehold for den usikkerhed, der er knyttet til virkningen af budgetflertallets størrelse, kan det beregnes, at hvis flertallet bag budgettet stiger fra 51% til 91%, vil overskuddet falde i størrelsesordenen 300 kr. 7. Konkluderende overvejelser om det videre arbejde I det videre arbejde med projektet er det tanken at gå tre veje. For det første skal også andre afhængige variable (budgetoverholdelse, udgiftsvækst) inddrages. For det andet skal de data, der har kunnet indhentes fra offentlige kilder, suppleres og nuanceres af en spørgeskemaundersøgelse. Det er hensigten at spørge til adfærd, især budgetprocessen, graden af decentralisering og graden af budgetmæssig stabilitet. For det tredje skal operationaliseringen af nogle af variablene overvejes. Det gælder blandt andet variablen borgmesterstyrke. 19

LITTERATUR Andrews, Rhys, George A. Boyne and Richard M. Walker: Overspending in Public Organizations: Does Strategic Management Matter, International Public Management Journal 2012 Blom-Hansen, Jens: Studier i statens styring af den kommunale sektors økonomi, 1998 Blom- Hansen, Jens: Budget procedures and the size of the budget: evidence from Danish local government, Scandinavian Political Studies, 2002 Borge, Lars Erik, Torberg Falch, og Per Tovmo Public sector efficiency: the roles of political and budgetary institutions, fiscal capacity, and democratic participation, Public Choice 2008 Borge, Lars Erik: Strong politicians, small deficits: evidence from Norwegian local governments, European Journal of political Economy, 2005,2 Bækgaard, Martin: Afhænger politikernes indflydelse af den administrative organisering? Anvendelsen af direktions- og forvaltningsmodeller I danske kommuner. Politica nr 2, 2013 Bøgh Andersen, Lotte m.fl: Økonomiske incitamenter I den offentlige sektor, 2010 Dietrichson, Jens og Lina Maria Ellegård:Institutions promoting fiscal discipline: evidence from Swedish municipalities, Lunds Universitet 2012 Downes, Th.A. og D.N. Figlio: Do Tax and Expenditure Limits Provide a Free Lunch? National Tax Journal 1999, pp. 113-128 Eslava, Marcela: The Political Economy of Fiscal Deficits. A Survey. Journal of Economic Surveys no 4, 2011 Falch, Torberg og Justina A.V. Fischer: Public sector decentralization and school performance: International evidence. Economics Letters 2012 Feld, L. og Kirchgässner, G: Public Debt and Budgetary Procedures: Top-Down or Bottom- Up: Some Evidence from Swiss Municipalities, i Poterba, mes et al (eds): Fiscal Institutions and Fiscal Performance, 1999 20

Hansen, Sune Welling, Klemmensen, Robert og Serritzlew, Søren: Koalitionsdannelsen og dens betydning for vælgernes opfattelse af lokalpolitikerne; i: Elklit, Jørgen og Kjær, Ulrik: KV 09. Analyser af kommunalvalget 2009, 2013. Houlberg, Kurt og Blume Jensen, Kræn: Kommunernes økonomiske situation og udgiftspolitiske prioriteringer, 2010 Houlberg, Kurt og Holm Pedersen, Lene: Political Consensus and Fiscal Outcomes (endnu upubliceret, men citeres med forfatternes tilladelse) Juul, Thorkil og Kyvsgaard, Henrik: Kommunens budget: Udgifter og finansiering, 1999 Kirchgässner, G: The effects of fiscal institutions on public finance: A survey of the empirical evidence, Discussion Paper nr 2001-15, dep of Economics, University of St. Gallen, 2001. Kousser, Thad, Mathew D. McCubbins and Ellen Moule: For Whom the TEL Tolls: Can State Tax and Expenditure Limits Effectively Reduce Spending? State Politics and Policy Quarterly, no. 8, vol 4, 2008 Liu, L. og Webb, S: Laws for fiscal responsibility for subnational discipline. Policy Research Working Paper, nr. 5587, The World Bank 2011 Moritzen, Poul Erik: Den politiske cyklus, 1991 New, Michael J: U.S State Tax and Expenditure Limitations: A Comparative Political Analysis, State Politics & Policy Quarterly 2010 10: 25 DOI: 10.1177/153244001001000102 Pallesen, Thomas: Panduro; Bo: De kommunale regnskaber 2012 - fortsat tegn på økonomisk stabilisering. KORA 2013 Persson, Torsten and Guido Tabellini: Constitutional Rules and Fiscal Policy Outcomes; American Economic Review, March 2004 Poterba, mes et al (eds): Fiscal Institutions and Fiscal Performance, University of Chicago Press, 1999 Serritzlew, Søren: Breaking Budgets: En Empirical Examination of Danish Muncipalities, Financial Accountability and Finance, no 4, 2005 21

Serritzlew, Søren: Linking Budgets to Activity, Public Budgeting and Finance 2006, nr 2, side 101-120 Serritzlew, Søren, Skjæveland, Asbjørn og Blom-Hansen, Jens: Explaining Oversized Coalitions, Journalof Legislative Studies, 14, pp 421-50, 2008 Serritzlew, Søren: The Perverse Effects of Spending Caps, Journal of Theoretical Politics 2005 Serritzlew, Søren, Skjæveland, Asbjørn og Blom-Hansen, Jens: Explaining Oversized Coalitions, Journal of Legislative Studies, 14, pp 421-50, 2008 Tanzi, Vito and Ludger Schuknecht: Public Spending in the 20th Century, Cambridge University Press, 2000. Tovmo, Per: Budgetary Procedures and Deficits in Norwegian Local Governments, Economics of Governance 2007 22