Den Strategisk Komplekse kommune i et systemteoretisk perspektiv

Transkript

1 Den Strategisk Komplekse kommune i et systemteoretisk perspektiv - Hvad blev der af fru Jensens støttestrømpe? Karen Marie Vølund Cand.Soc.PKL Kandidatafhandling, afl Antal anslag: Antal sider: 79 Vejleder: Signe Krabek Strategically Complex Municipalities - a systems theoretical Analysis Copenhagen Business School April, 2015

2 Abstract The object of this master thesis is to understand how complexity is a part of communication about municipal welfare solutions. Complexity has apparently become a significant part of welfare work today, not only in the form of more complex work, but also in the way we talk about this work. The thesis examines the following problem through Luhmann s systems theory: How does complexity in KL s communication become the municipalities possibility to do welfare work - and how does this transform and form municipal identities? The analysis is based on six different publications from KL (Local government Denmark) in the period The thesis concludes that a new municipal identity has emerged, the strategically complex municipality, that uses different strategies and identities to transform complexity into strategically complexity and thusly, municipal work is transformed from a specific task to more different non- definite and non- specified tasks which generates more complexity in the municipal welfare work. This conclusion has arrived through three layers of analyses, all of them with bases in systems theory. In the first analysis I show how the municipal welfare is in a complex state, where different differences and structural couplings create the complex conditions in which the municipalities find them selves. The complexity arises when the decisions and conditions take more than one form in the communication. There are four factors that create complexity in KL s campaigns. To cope with this complexity, my second analysis shows communication strategies, where the complexity is pulled out in the communication and used to cope with the complexity in welfare work. In the last analysis I look at the municipalities possibilities under the conditions I have analyzed in the first two parts. The municipalities have different identities where they constantly make goals, but make them unclear to not rule out any form of complexity. The municipalities wind up in a state where they try to solve complexity with more complexity, which creates even more complexity. What happens instead of a new goal in the strategically complex municipality is that a new layer and differentiation is introduced. This does not reduce, but adds to the complexity. This installs a need for the municipalities to be able to oscillate, not only between different controlling technologies, but also between different meta- technologies on the second order level. 1

3 Forord De sidste afgørende uger af tilblivelsen af dette speciale har været uden vejleder. Derfor skylder jeg stor tak til alle jer, der har hjulpet mig, både praktisk og personligt. Især tak til jer, der har lagt øre til mine komplekse udbredelser og udredelser af kompleksitet. I har hjulpet mig med at holde fokus og klart blik i en analyse af kompleksitet, der ikke kunne undgå at blive en kompleks proces. Tak for hjælpen. God læselyst 2

4 INDHOLDSFORTEGNELSE 1 INDLEDNING PROBLEMFELT PROBLEMFORMULERING KAPITELOVERSIGT 9 2 ANALYSESTRATEGI VIDENSKABSTEORETISK RAMME LUHMANN OG KOMMUNIKATION KOMPLEKSITET IAGTTAGELSESBEGREBET IAGTTAGELSESPUNKT PRÆSENTATION AF CASE OG EMPIRI KOMMUNERNES LANDSFORENING KONSTRUKTION AF EMPIRI EMPIRIEN SOM ANDEN ORDENS- KAMPAGNEKOMMUNIKATION IAGTTAGELSESPROGRAM KONDITIONERING AF FØRSTE ANALYSEDEL KONDITIONERING AF ANDEN ANALYSEDEL KONDITIONERING AF TREDJE ANALYSEDEL PROJEKTDESIGN 26 3 FØRSTE ANALYSEDEL: ANALYSE AF KOMPLEKSE BETINGELSER ØKONOMI STRUKTURELLE KOBLINGER ØKONOMI - OMSORG POLITIK STRUKTUREL KOBLING OMSORG STRUKTURELLE KOBLINGER SUNDHED STRUKTURELLE KOBLINGER VIDEN STRUKTUREL KOBLING POTENTIALITET STRUKTURELLE KOBLINGER DELKONKLUSION 45 4 ANDEN ANALYSEDEL: ANALYSE AF KOMMUNIKATIONSSTRATEGIER RELATIONEL STRATEGI AFPARADOKSERING I DEN RELATIONELLE STRATEGI HYBRID KOMMUNIKATION I DEN RELATIONELLE STRATEGI FORSKELSSTRATEGIEN HYBRID KOMMUNIKATION I FORSKELSSTRATEGIEN HANDLERUMSSTRATEGIEN AFPARADOKSERING I HANDLERUMSSTRATEGIEN 55 3

5 4.3.2 HYBRID KOMMUNIKATION I HANDLERUMSSTRATEGIEN MENINGSTILSKRIVNINGSSTRATEGI AFPARADOKSERING I MENINGSSTILSKRIVNINGSSTRATEGIEN HYBRID KOMMUNIKATION I MENINGSTILSKRIVNINGSSTRATEGIEN DELKONKLUSION 62 5 TREDJE DEL: DEN MULIGE KOMMUNE DEN GRÆNSELØSE KOMMUNE DEN POLYFONE KOMMUNE DEN NÆSTEN- SELVOPLØSENDE KOMMUNE DEN POTENTIELLE KOMMUNE DELKONKLUSION 69 6 DISKUSSION AF DEN STRATEGISK KOMPLEKSE KOMMUNE OPKOMSTEN AF DEN STRATEGISK KOMPLEKSE KOMMUNE FORVENTNINGER OG UMULIGHED MED DEN STRATEGISK KOMPLEKSE KOMMUNE DEN STRATEGISK KOMPLEKSE KOMMUNE SOM STRATEGISK MULIGHED 73 7 KONKLUSION REFLEKSION OG PERSPEKTIVERING 76 8 LITTERATUR & EMPIRI LOVGIVNING OG REGLER EMPIRI BAGGRUNDSMATERIALE CASE- MATERIALE 80 4

6 1 Indledning Dette speciale er blevet til som et resultat af en undren, jeg har båret på hele min studietid: er verden blevet mere og mere kompleks? Hvis den er, hvordan? Hvis den ikke er, hvorfor siger vi det mon så? Det har været min klare ambition at undersøge, hvordan kompleksitet dukker op og hvilke muligheder, det skaber. Jeg fandt hurtigt ud af, at kompleksitet findes overalt og er et grundvilkår, men det, der har ændret sig, er måden, vi taler om det. Derfor sætter specialet fokus på kompleksitet, som det iagttages af KL, i kommunernes arbejde. Når jeg har valgt KL s kommunikation, skyldes det en iagttagelse af, at KL de senere år har presset på med en dagsorden, der kalder på markante forandringer i kommunerne. Det synes derfor interessant at undersøge, hvilke implikationer dette har for kommunerne. Det har altså været målet at underøge kompleksitetens konstitution og bevægelse gennem et system, der har stor betydning for vores alles hverdag, nemlig kommunerne. Jeg undersøger derfor både den kompleksitet som iagttages med KL s kommunikation, og den som disse iagttagelser skaber og til sidst den kompleksitet som disse iagttagelser af kompleksitets kompleksitet skaber. Der er således kompleksitet på tre niveauer i dette speciale og det gør det bestemt ikke mindre komplekst. Jeg har derfor, mens jeg arbejdede med dette speciale holdt tungen lige i munden, og jeg skal forsøge at tage læseren ved hånden, og føre denne ind i den kommunale kompleksitet, som mine øjne har iagttaget den. Læseren skulle gerne ende med at have fået indsigt i kompleksiteten KL s udgivelser - og en mulighed for at have et ekstra reflekteret blik på kommunikation om velfærd i dag. 1.1 Problemfelt Vi håber at se mange direktører, chefer og ledere på tværs af fag og felt, der søger viden om og handlemuligheder i ledelse i kompleksitet. (KL 2013c:1) Ansvaret er blevet større. Opgaverne er blevet mere komplekse, og samspillet med borgerne og en fagligt stærkere forvaltning udfordrer. På den måde er kommunestyret udfordret. (KL ) I denne virkelighed er det afgørende, at man som leder formår at skabe og understøtte fortællinger, der skaber mening og sammenhæng i kompleksiteten uden at reducere og ignorere den. (KL 2013c:8). Mere forandring, flere omstillinger, større ustabilitet, flygtighed, kort sagt kompleksitet er dele af dagens orden. Forandring og omstilling i verden sker hele tiden. Er vi gået fra en enkel og stabil verden til en mere og mere kompleks verden? Næppe. At verden er kompleks er ikke nyt. Det nye er, at vi ser kompleksiteten som en aktiv del af strategier, programmer og ledelse i mange organisationer. Vi ser 5

7 det med formulering som I en verden der bliver mere og mere kompleks, der pryder indledninger og beskrivelser i meget nutidig faglitteratur. I programmet til KL`s Ledertræf i 2013, Ledelse velfærdsreformer og kompleksitet har kompleksitetsbegrebet fundet vej hele vejen op i overskriften: Et typisk og til tider hensigtsmæssigt svar på kompleksitet er at forenkle og reducere. Men til andre tider er der mere vundet ved at øge den organisatoriske kompleksitet for så bliver den til en ressource, man kan bruge. (2013c:6) Der er ikke i sig selv odiøst, at kommunernes opgave er kompleks. Det har den alle dage været. Her skal borgere, medarbejdere og politiske beslutninger nemlig mødes og fungere sammen i en broget palet af forskellige aktører, interesser og perspektiver. Kompleksitet er et vilkår, der dukker op helt af sig selv. Det er til gengæld interessant, når vi begynder at tale om at øge kompleksiteten for at kunne håndtere kompleksiteten. Den velfærd, som hidtil har været kendt (og elsket) af danskere og hyldet som et enestående resultat af vores demokratiske, politiske model, er udfordret - ingen tvivl om det. Nok har vi et højt skattetryk, men vi får velfærd for pengene og velfærd, som den danske befolkning som helhed er både stolt af og glad for. Men velfærden er presset af ændrede politiske og økonomiske tendenser og vilkår, fx globalisering, finanskrise, demografisk udvikling og øget konkurrence og behov for prioritering. Pres set på ressourcerne er ændret og der er benhård konkurrence om disse - også for kommunerne. Kommunerne er os alle sammen. Alle gør brug af kommunernes opgaveløsning på flere tidspunkter af deres liv, fx børnehave, skole, veje, sundhedspleje, forebyggelsestiltag, måske hjemmepleje og plejebolig. Derfor er kommunernes opgaveløsning relevant for alle. Og KL s kommunikation om, hvad denne opgaveløsning indebærer, bliver netop interessant. Hvad indebærer presset, og hvilke konsekvenser får det for kommunerne og den velfærd, vi kender, når kompleksiteten i opgaven og opgaveløsningen skal øges? Jeg har altså fået øje på Kommunernes Landsforenings (KL) mange publikationer som det empiriske grundlag for dette speciales nedslag på kompleksitet. KL er en interesseorganisation med stor indflydelse og tæt forbindelse til kommunerne, bl.a. gennem KL s bestyrelse, der består af kommunale politikere. Desuden er KL formel forhandlingspart for kommunerne i overenskomstforhandlinger mellem kommunerne og de faglige organisationer. Nedslaget på KL s udgivelser kan derfor give indsigt i, hvad der rører sig på det kommunale område. Alene navnet, Kommunernes Landsforening, reflekterer, hvordan man forsøger at samle alle 98 kommuners interesser under én paraply. Når KL udgiver udspil om ledelse, forvaltning, organisering og samarbejde i kommunerne, har det betydning for arbejdet, der udføres i kommunerne, og dermed for medarbejdere og borgere. KL sætter endda i nogle af udgivelserne lighedstegn mellem deres 6

8 udgivelser og kommunernes ønsker: Debatoplægget fra marts sætter entydigt retning på dét, som vi i kommunerne gerne vil med socialpolitikken. (KL 2013b:3) I disse år stilles væsentlige politiske og socioøkonomiske spørgsmål til debat i forhold til den generelle forståelse af serviceydelser og velfærd på den ene side og borgerens personlige ansvar på den anden side. I dette speciale har jeg konkret fået øje på KL s udspil på socialområdet fra som det empiriske nedslag for interessen i kommunernes opgaveløsning og mulighed, når kompleksitet trækkes frem i kommunikationen. De kampagner, jeg iagttager i dette speciale, centrerer sig om kommunalt arbejde, hvor spørgsmålet er, om og hvordan en borger får hjælp eller ikke, når hun henvender sig til kommunen. I perioden udsender KL titler som Nye ældre, nye muligheder, Ledelse velfærdsreformer og kompleksitet, Invester før det sker og Få mere ud af det, du har. Titlerne peger på intervention i kommunernes arbejde, hvor kompleksitet, forandringer og kommunernes potentialer er i fokus og italesat igennem især kompleksitet som en selvfølgelig, og tilsyneladende ureflekteret, konstatering, der spiller en afgørende rolle for håndtering af opgaven. I disse udspil iagttager KL muligheder og begrænsninger i kommunernes arbejde på tværs af kommunegrænser som én fælles opgave, der ikke er afhængig af indbyggertal, skattetryk eller geografi. Det er min tese, at KL s kommunikation er med til at installere særlige muligheder for kommunerne. Og det er dem og de mulige konsekvenser for kommunerne, jeg vil undersøge. KL s udspil er altså ikke bare formuleringer af objektiv viden om kommunernes opgave, men har karakter af egentlige kampagner, der installerer bestemte muligheder, fx at omstilling og nye løsninger er tidens store løsen: Stort set alle velfærdsområder er under omstilling, og tiden for standardiserede pakkeløsninger er ovre. På skoleområdet, ældreområdet, arbejdsmarkedsområdet, i dagtilbuddene og i de specialiserede tilbud gennemføres reformer, der kalder på nye løsninger, nye faglige kompetencer og ikke mindst nye ledelsesprincipper. Status quo er udfordret (KL 2013:1). Ideen om, at kommunerne kan få mere ud af det, de har - at kompleksitet er et grundvilkår, som ikke blot skal reduceres og eksekveres (KL 2013c:6) - at kommunerne kan udnytte den komplekse verden af forskellige faglige, økonomiske, personlige og samfundsmæssige perspektiver, er vel tillokkende for de fleste kommuner. Det er både godt og ønskværdigt at KL forsøger at hjælpe kommunerne. Mit udgangspunkt er imidlertid, at det bestemt ikke er ligegyldigt, hvordan denne hjælp udformer sig, fordi KL s kommunikation sætte rammer for kommunernes arbejde. Og derfor bliver det relevant at spørge, om et fokus på kompleksitet nu også skaber bedre mulighed for at navigere i kompleksitet? Eller skaber det noget helt andet? Målet med dette speciale er således ikke at undersøge, hvorvidt der er mere eller mindre kompleksitet i kommunernes opgave, men at undersøge, hvordan kompleksiteten italesættes og med hvilke konsekvenser for kommunernes mulige selvbeskrivelser. 7

9 Forandringer i organisationer har længe været genstand for akademiske arbejder og offentlig debat 1. Andersen skriver om den offentlige forvaltnings udvikling, at den har gået igennem flere faser. Da den offentlige forvaltning var ny, havde man bureaukratiet, hvor man planlagde fremtiden, men endte med planlægning af planlægning af planlægning ( ) Det viser sig, at nok så meget planlægning blot fører til mere planlægning, hvilket forøger forvaltningens kompleksitet og planløshed (Andersen 2014:90). Man gjorde derfor op med planlægning ved at skabe supervisionsforvaltningen, hvor omstilling bliver centralt som vilkår, og vi begynder at nærme os nutiden. Her satte den enkelte forvaltning rammerne for, hvad problemet var. Derfor dukker strategier op som et afgørende element for at kunne løse opgaven (ibid:91ff). Men troen på strategisk selvstyring svækkes igen og den potentialitetsafsøgende forvaltning dukker op (ibid:98). I stedet bliver idealet, at alle led og opgaver i kommunerne er i stand til at stille spørgsmålstegn ved egen eksistens og strategi, så både organisering og definition af, hvad det overhovedet drejer sig om, er på spil for at kunne løse opgaven. Potentialitetsforvaltningen er en forvaltning, som forsøger at forøge sin kapacitet til at håndtere kompleksitet ved at gøre kompleksiteten ubestemt (ibid:100). Fokus for specialet er en interesseorganisations kommunikation og de potentielle konsekvenser, den kan have for kommunerne, hvis de abonnerer på KL s dagsorden, og helt konkret de steder, hvor kompleksitet trækkes frem som både betingelse og mulighed for kommuners opgave løsning. Jeg er på jagt efter, hvordan dette gør en særlig selvbeskrivelse mulig for kommunerne. Man kan sige, at jeg tager pulsen på og undersøger symptomerne, uden at kunne sige, om kommunerne knytter an til kommunikationen og evt. får kuren (eller sygdommen), der følger med at abonnere på KL s virkelighed. Hvad sker der, når kompleksitet tilsyneladende er et ideal i et allerede komplekst system, som vi så i de indledende citater? Hvilke muligheder har kommunerne for at være stabile og træffe beslutninger, når kompleksitet er det eftersøgte og tilsyneladende tilstræbte? Disse overvejelser har ført til følgende problemformulering: 1.1 Problemformulering Hvordan bliver kompleksitet i KL s kampagner kommunens mulighed for at håndtere den kommunale opgave og hvilke mulige kommuner dukker op? Jeg iagttager kommunernes 2 muligheder for selvbeskrivelser, hvis de knytter an til kampagnerne 3. Jeg afgrænser mit iagttagelsespunkt til at være kampagner, der berører socialområderne, sundhed og 1 Se fx Andersen (2002), (2012), Andersen & Pors (2014), Andersen & Thygesen (2004). Bauman (2000), Juelskjær et al. (red) (2011), Moe (2003), Mik- Meyer & Villadsen (2007), Pors (2012), Thygesen, & Tangkjær (2008) 2 Jeg iagttager fremover kommunerne, som system og betegner dem derfor kommunen. 8

10 omsorg, fordi der i dette område er sket væsentlige ændringer i de senere år. Jeg er interesseret i at undersøge, hvordan KL s betingelser, sprog og programmer om den kommunale opgaveløsning er koblede til og funderet i kompleksitet, og hvordan det skaber muligheder for kommunal selvbeskrivelse. Jeg har udarbejdet følgende tre analysespørgsmål, der kan hjælpe til at præcisere og operationalisere problemformuleringen: - Hvordan iagttages komplekse betingelser for den kommunale opgaveløsning i KL s kampagner? - Hvordan installerer KL s kampagner særlige kommunikations - strategier til at håndtere disse betingelser? - Hvilke mulige selvbeskrivelser skaber dette for kommunerne? 1.2 Kapiteloversigt I kapitel 1 har jeg præsenteret den undren, der var udgangspunktet for specialet og den problemformulering, der er udsprunget heraf. Desuden har jeg gennemgået de tre analysespørgsmål, som vil være præciserende ledetråde gennem specialets tre analysedele. Specialets analysestrategi fremlægges i kapitel 2. Jeg præsenterer den videnskabsteoretiske ramme, den socialkonstruktivistiske teori, og de analysestrategiske valg funderet i specialets hovedteoretiker, Niklas Luhmanns begreber, suppleret med input fra Gunther Teubners teori om hybrid kommunikation. Jeg gennemgår desuden specialets empiriske konstruktion, og hvordan det iagttages. Til sidst konditioneres mine begreber og valg i de enkelte delanalyser. Kort sagt gennemgår jeg i dette kapitel, hvordan specialets problemformulering bliver besvaret. Kapitel 3 indleder specialets analyse. Her besvares første analysespørgsmål. Jeg analyserer de betingelser, KL s kampagner installerer for kommunens opgaveløsning. Analysen tager afsæt i Luhmanns begreb om det funktionelt differentierede samfund og analyserer strukturelle koblinger mellem koder. Formålet med analysen er at fremanalyse de komplekse betingelser for kommunens opgaveløsning, KL iagttager. Anden analysedel i kapitel 4 besvarer specialets andet analysespørgsmål. Luhmanns funktionelle metode er inspiration for analysen sammen med Teubners hybrid- paradoks. Jeg oscillerer mellem de to blikke, for at vise de kommunikationsstrategier, KL installerer med sin kommunikation. Fokus er de strategier, der gør det muligt at håndtere de betingelser, jeg har fremanalyseret i første analysedel. 3 Hvorvidt kommunerne rent praktisk knytter an til kampagnernes iagttagelser, ligger uden for dette speciales genstandsfelt og udsigelseskraft. 9

11 Den sidste analysedel i kapitel 5 tager afsæt i konklusionerne fra de to første analysedele, og tredje analysespørgsmål besvares med afsæt i Luhmanns systemanalyse. Formålet er at undersøge, hvordan en særlig selvbeskrivelse, der er funderet i kompleksitet, bliver mulig og nødvendig, hvis kommunen knytter an til KL s kampagner. I kapitel 6 diskuterer jeg opkomsten af en overordnet kommune, nemlig den strategisk komplekse kommune. Her undersøger jeg med Luhmanns tre meningsdimensioner de muligheder og umuligheder, der dukker op med denne. Kapitel 7 er specialets konklusion og perspektivering. Her samles op på de centrale konklusioner. I dette kapitel besvarer jeg således specialets problemformulering. Til sidst ser jeg på specialets begrænsninger i en perspektivering af den valgte empiriform og metode. 10

12 2 Analysestrategi For at kunne besvare specialets problemformulering og analysespørgsmål udfolder og forklarer jeg herunder mine analysestrategiske valg og konditioneringer. At tænke analysestrategisk vil sige at gøre op med og være bevidst om selvfølgeligheder (Andersen 1999: 150ff). Det afgørende er at være reflekteret om valget af blikke og iagttagelsespunkter og konsekvenserne af det valgte. De valg, jeg træffer, i analysestrategien lægger vejen for, hvilken viden jeg bliver i stand til at producere med mine analyser, og dermed hvilke konklusioner, jeg er i stand til at drage til sidst i specialet. Det er ikke givet, hvordan jeg får adgang til at iagttage kompleksitet i kommunerne. Hverken KL eller deres kampagner beder om at blive iagttaget på en bestemt måde, heller ikke på min måde (Andersen 1999). Herefter følger en præsentation af de videnskabsteoretiske og analysestrategiske valg, der ligger til grund for mine muligheder for at iagttage den kommunale opgaveløsning i KL s udgivelser og den kommune, der bliver mulig 4. Mine analyser tager udgangspunkt i Luhmanns systemteori, der tilbyder at kunne iagttage kommunikation. Med den kan jeg undersøge, hvordan KL s kommunikation bevæger sig over forskelle, og hvordan den afgrænses. Og når det handler om at beskrive og undersøge, hvordan kompleksitet emergerer i KL s kommunikation, synes systemteorien at være et godt valg. Systemteoriens systematiske og konsekvente tilgang til kommunikation tilbyder nemlig et frugtbart redskab til at håndtere netop kompleksitet. Den giver et blik for den polyfoni (Andersen, 2002), der opstår i KL s kommunikation, og hvordan den sætter særlige muligheder for kommunens selvbeskrivelse, hvis den knytter an til KL s kampagner. Frem for et individorienteret blik, der undersøger intentioner, tilbyder Luhmann netop et blik på den konkrete kommunikation og dens konsekvenser i organisationer. Analysen bliver altså sensitiv for, hvordan systemer skaber sig selv og deres omverdener gennem iagttagelser. Jeg vil ikke analysere, hvorvidt der rent faktisk bliver en mere og mere kompleks opgave for kommunen, eller hvori denne konkret består, men hvilke muligheder for kommunen, der kan iagttages i KL s kommunikation. Specialet følger en tresporet vej til at svare på problemformuleringen. Første analyse viser, hvordan KL s kampagner iagttager komplekse betingelser for kommunens opgaveløsning. Den viser, hvordan der er multiple hensyn og perspektiver, der skal inddrages i de enkelte dele af opgaveløsningen. Dernæst undersøger jeg, hvordan KL installerer særlige kommunikationsstrategier til at håndtere disse betingelser. Dette iagttager jeg både med blik for afparadokseringsstrategier og for strategier, 4 Jeg er derfor bevidst om, at det kun er, hvis kommunerne knytter an til KL s kommunikation. Hvorvidt de gør det, er udenfor dette speciales konklusioner. 11

13 der trækker kompleksiteten frem i kommunikationen, nemlig hybrid kommunikation. I tredje analyse fremanalyserer jeg den mulige selvbeskrivelse med KL s kampagner under de fremanalyserede betingelser og håndteringsstrategier. Denne analyse bygger på konklusionerne fra de to første analyser. Til sidst trækkes de centrale pointer frem i konklusionen. Jeg præsenterer herunder specialets videnskabsteoretiske ramme og derefter det valgte iagttagelsesprogram, og konditionerer de tre analysespørgsmål. Jeg gennemgår desuden den valgte case, og de valg jeg har truffet i forbindelse med at konstruere specialets empiriske iagttagelsespunkt. Til sidst illustrerer jeg den samlede analysestrategi grafisk (se afsnit 2.4.5). 2.1 Videnskabsteoretisk ramme I specialet arbejder jeg ud fra en tom ontologi, dvs. udgangspunktet er, at der ikke er givet en mening på forhånd. Viden og mening skabes af det blik, der iagttager. Der er ikke en privilegeret position udenfor verden, hvorfra jeg som analytiker kan stille mig og anskue sandheden om verden. Jeg læner mig op ad konstruktivismen. Her betragtes det sociale som grundlaget for at producere viden og erkendelser (Esmark et al 2005:11). Den tomme ontologi er et grundlæggende udgangspunkt for at lave en analysestrategi, og det har tre centrale implikationer for indholdet i dette speciale. Det betyder, for det første, at min empiri kun er empiri i forhold til en bestemt teori, som samtidig blot er en konstruktion af viden, blandt anden mulig viden. Empirien skal altså konstrueres, før den kan iagttages (ibid). Det er dog ikke sådan, at jeg, sammen med konstruktivismen, benægter, at der findes subjekter og objekter; men blot, at der ikke findes nogen privilegeret position, fra hvilken man kan iagttage disse subjekter og objekter, og dermed heller ingen sand viden om dem (ibid). For det andet, betyder det, at det ikke er eller kan være en ambition at afdække sandheden om kommunen i KL s kommunikation, men at udsige noget mere om kommunens muligheder end det, KL selv siger (Højlund 2006). Derfor, når jeg iagttager KL s kommunikation, som kampagner, der kan påvirke kommunens selvbeskrivelse gennem særlig kommunikation, er det et produkt af mine iagttagelser, teoretiske valg og overvejelser. Mine konklusioner har derfor, for det tredje, ikke status af sand viden, men er et resultat af mine iagttagelser. Specialets konklusioner er således også blot viden blandt anden mulig viden Luhmann og kommunikation Specialet tager, som nævnt, udgangspunkt i Luhmanns systemteori. I systemteorien står begrebet om kommunikation centralt. Samfundet og mening bliver til gennem kommunikation, og kun kommunikation kommunikerer. Det betyder, at subjekter ikke kan kommunikere med hinanden som subjekter. Kommunikation er altså ikke forholdet mellem en afsender og en modtager. Luhmanns 12

14 kommunikationsbegreb iagttager kommunikation som en selektionsproces i tre led. Kommunikationen selekterer information (hvad skal kommunikeres) og meddelelsesform (hvordan skal det kommunikeres) og forståelse (hvad skal forstås ved det kommunikerede). Forståelse indebærer, at ny kommunikation knytter an (Andersen 1999). Kommunikation er altså, når noget information vælges, og alt andet vælges fra. Kommunikation er derfor ikke kommunikation, før anden kommunikation knytter an til dette. Dette kommunikationsbegreb giver et skarpt blik for kontingens, altså at al kommunikation kunne have været andet. Det giver derfor også blik for, at kommunikation ikke er uskyldig, fordi lige netop en bestemt kommunikation vælges til og alt andet vælges fra. Jeg får altså blik for, hvordan KL selekterer kommunikation, der stiller særlig selvbeskrivelse til rådighed for kommunen med kompleksitet som mulighed for at håndtere kompleksitet. En andet central præmis i systemteorien er skelnen mellem sociale, mekaniske og psykiske systemer. Disse kan kobles strukturelt, når de er i en bestemt relation til hinanden, men de forbliver altid omverden for hinanden. Et psykisk system består fx af tanker og kan kun knytte an til andre tanker, ikke til kommunikation, som Luhmann placerer i det sociale (Kneer & Nassehi 1997). Jeg beskæftiger mig i dette speciale med kommunikation og derfor med sociale systemer. Luhmann uddifferentierer desuden sociale systemer i organisationssystemer, interaktionssystemer og samfundssystemer. Jeg kan derfor nu sige, at jeg iagttager KL og kommunerne som organisationssystemer, der kommunikerer, og at kommunikation er en proces i sociale systemer i tre led, der udvælger noget som relevant for kommunikationen og skaber en horisont af muligheder for at knytte an. Selektion af relevante anknytninger er samtidig det, der gør systemets selvbeskrivelse mulig, og det, der kontinuerligt skaber systemers identitet. Hver gang et system knytter an til bestemt kommunikation, definerer det, hvad systemet kan blive, og hvordan det kan kommunikere fortsat. Dette forhold, at systemer er lukkede om egen kommunikation og skaber sig selv, kaldes autopoeisis (Luhmann 1982). Kommunikation fra KL iagttages derfor ikke uskyldig eller tilfældig, men som selekteret, bevidst kommunikation, der er med til at skabe KL s egne anknytningsmuligheder 5, og samtidig en horisont af mulige anknytninger hos systemer, der er strukturelt koblede til KL 6, og det er disse muligheder hos kommunen, der er iagttagelsespunkt for dette speciale. Jeg betragter derfor kommunen som på en gang lukket om egen logik og åben for omverdens irritationer, i dette tilfælde KL s kampagner Kompleksitet Kompleksitet er iagttagelsespunktet i dette speciale, men kompleksitet skal ikke forstås som en allerede udfyldt kategori, jeg bruger til at analysere med. Kompleksitet emergerer derimod gennem 5 Disse er dog ikke dette speciales genstandsfelt, kun kommunernes muligheder med KL s kommunikation. 6 Begrebet strukturelle koblinger uddybes i afsnittet pkt

15 specialets analyse af KL s kommunikation. Jeg læner mig også her op ad Luhmanns begrebsapparat. Hos Luhmann er kompleksitetsbegrebet centralt, og det begrunder den kompleksitet, jeg ser efter i analysen. Kompleksitet er i Luhmanns teori den yderste af alle mulige tilstande, og dermed den yderste grænse for systemer. Systemer dannes netop for at reducere kompleksitet. Dvs. at hver gang, der sættes en grænse mellem system og omverden, markerer det et fald i kompleksitet (Kneer & Nassehi 1997). En organisation kan reducere kompleksitet, dvs. den kan indskrænke den samlede mængde af de begivenheder, der er mulige (ibid:51). Organisationer er sociale systemer, der kommunikerer i beslutninger (Andersen 2002, Luhmann 1995), og det bliver derfor nemmere at beslutte, hver gang der sættes en forskel, der netop reducerer, hvad der skal medtages for at kunne træffe en beslutning. Den typiske måde et organisationssystem bruger til at håndtere kompleksitet, er at strukturere sig ud af den, fx ved at inddele organisationen i afdelinger efter funktioner: hver enkelt subgruppe ( ) vil i så fald skulle bearbejde en mindre mængde af kompleksitet (Kneer & Nassehi 1997:118). Denne operation betyder samtidig, at der bliver frigivet kapacitet til at håndtere mere kompleksitet i det enkelte problem, og derfor kan problemet iagttages mere komplekst, end før det blev uddifferentieret. Man kan altså i den forstand ikke reducere eller fjerne kompleksitet, man kan midlertidigt suspendere den. At reducere kompleksitet betyder mulighed for at organisationer kan træffe beslutninger, men samtidig betyder reduktion af kompleksitet en ny mulighed for, at der kan opstå kompleksitet. Det er en rekursiv proces. Den konkrete kommunikation er derfor en måde at håndtere usikkerhed og kompleksitet, fx usikkerheden, der er forbundet med fremtiden, vi jo ikke kender. En borgers dårlige knæ kan håndteres gennem genoptræningsplaner, der fastlægger mål, delevalueringer og øvelser, der lægges ind uge for uge, som reducerer fremtidens usikkerhed. Det kan gøre fremtidens kompleksitet håndterbar i nutiden. Kommunen kan dog ikke vide før i fremtiden - om der knyttes an til beslutningen/genoptræningsplanen, altså om borgeren nu også laver øvelserne og dukker op til evalueringerne. Kompleksitet er altså en del af en organisation, og det er derfor ikke interessant om, der er kompleksitet i KL s kommunikation, men hvordan, der er kompleksitet i KL s kommunikation - og hvordan kompleksiteten skaber mulighed for kommunal selvbeskrivelse Iagttagelsesbegrebet Iagttagelsesbegrebet hos Luhmann hænger tæt sammen med begrebet om kommunikation. Det dækker over en operation, der indikerer inden for rammen af en forskel 7. At iagttage betyder ikke bare at se, men det at markere én side af en forskel og lade den anden side forblive umarkeret (Andersen 7 Dette er inspireret af Spencer- Brown og hans forskelstænkning, som betragter iagttagelse som operationer, der ikke referer til bevidste subjekter, men til forskelle (Andersen 1999, Spencer Brown 1969). 14

16 1999). Alle iagttagelser former sig efter dette princip. Hvad, der markeres på den ene side af forskellen, får betydning efter hvad, der er på den anden side. Når kommunikation fx iagttager omsorg, og den umarkerede side er hjælp, betyder det, at den markerede side af omsorgsforskellen kan blive hjælp til selvhjælp. En vigtig pointe er at iagttagelse af iagttagelsesbegrebet også er en iagttagelse. Man kan ikke ikke- iagttage. Denne iagttagelse, at iagttage iagttagelsesbegrebet, har ledeforskellen indikation/forskel (ibid). Forskellen på iagttagelser er, hvilken orden, og dermed graden af bevidsthed om egen iagttagelse, man bevæger sig på. Når man iagttager på første orden, er man ikke er klar over, at man iagttager; man sætter en forskel uden at vide det. På anden orden iagttager man, en anden iagttagers (eller egne) iagttagelser som iagttagelser (Luhmann 1993). En iagttager kan ikke iagttage, at han iagttager, hvilket producerer en blind plet, også på anden orden, hvilket vil sige, at man ikke kan se, hvad man ikke kan se. På anden orden er systemet reflekteret over, at det ikke kan se, hvad det ikke kan se (Luhmann 1995). Når man iagttager på anden orden, ser man derfor en flerhed af forskelle, og verden dukker frem som polykonstekstural (Kneer & Nassehi 1997). Således kan enhver forskel og et hvert mål iagttages og kritiseres af et andet, og derfor er der ikke nogen særlig privilegeret position at iagttage fra, eller en rigtig måde at iagttage på. Fx bliver måling af effekt i ældreplejen frem for af timer en anden måde at måle på, og man kan reflektere over, hvordan denne måling gør lige netop ét særligt mål til genstand for iagttagelse og ikke et andet. At bruge iagttagelsesbegrebet betyder altså, at man har blik for, at man opnår forskellige resultater og idealer ved at iagttage på forskellige måder. For specialets konklusionsmuligheder betyder det, at jeg som iagttager kan iagttage KL s iagttagelser og den forskel, som kommunikationen indikerer med. Samtidig betyder det, at den forskel, jeg som analytiker iagttager KL s iagttagelser med, bestemmer, hvad jeg kan iagttage og ikke iagttage. Jeg kan ikke på samme tid iagttage mine egen iagttagelser og KL s iagttagelser. Derfor folder jeg specialets iagttagelsespunkt og de enkelte analyseres konditionering ud nedenfor for at gøre det klart hvad og hvorfor, jeg iagttager. Herefter præsenterer jeg den valgte empiri. 2.2 Iagttagelsespunkt Med Luhmanns teori om iagttagelse og systemer er det afgørende ikke kun, hvordan man iagttager, men hvad man iagttager, hvordan. I dette speciale iagttager jeg KL og kommunen som organisationssystemer. Et organisationssystem er, som nævnt, kendetegnet ved, at det kommunikerer gennem beslutninger (Luhmann 1995). Specialets erkendelsesinteresse er at undersøge, hvordan kompleksitet installeres som en del af kommunens mulighed for at håndtere opgaven, og hvordan en særlig selvbeskrivelse bliver nødvendig og mulig for 15

17 kommunen, hvis den knytter an til KL s kompleksitetskommunikation. Mit fokus er derfor ikke på KL som system, men på de betingelser og muligheder, som KL s kampagner taler frem. Dette iagttager jeg ved at iagttage KL s kommunikation som anden ordens kampagne - kommunikation. Andre systemer, iagttagelsesformer og anden kommunikation bliver derfor en blind plet. Med specialets fokus bliver jeg ikke i stand til at sige noget om, hvorvidt kommunen rent faktisk knytter an til KL s kommunikation, eller hvordan den kommunale opgave udføres i kommunen. Specialet kan derfor ikke sige noget om den styring, der måtte foregå i det faktiske møde mellem kommunen og KL s kampagner, men iagttage det rum, som installeres for kommunens videre kommunikation. I første analysedel er mit iagttagelsespunkt KL s kampagners iagttagelse af de betingelser, der er for kommunens opgaveløsning og hvilke koder og logikker, der giver mening til kommunikationen. Jeg stiller skarpt på hvilke funktionssystemers koder, der findes i kampagnerne, og hvordan de kobler sig til hinanden. I den første analysedel fremanalyserer jeg altså de komplekse betingelser, der er for opgaveløsningen i KL s kampagner. I anden analysedel er det stadig KL s iagttagelser af den kommunale opgave, jeg iagttager, men nu skifter mit blik til de strategier, der installerer mulighed i kommunikationen. Det er de kommunikationsstrategier, som KL installerer til at håndtere betingelserne, der er i fokus. Jeg iagttager først, hvordan kommunikationen bevæger sig på første orden, og dernæst på anden orden for at iagttage de steder, hvor KL installerer mulighed ved at kompleksiteten trækkes frem i kommunikationen. Fokus er, hvordan kommunikationen installerer løsninger til de betingelser, jeg har fremanalyseret i første analysedel. I sidste analysedel er iagttagelsespunktet konklusionerne fra første og anden analysedel med fokus er på den kommunale selvbeskrivelse, som bliver mulig og nødvendig af KL s kommunikation, som jeg har analyseret den. 2.3 Præsentation af case og empiri Jeg vil nu fremlægge, hvordan jeg helt praktisk får adgang til viden om det, som er specialets erkendelsesinteresse, nemlig de muligheder der installeres for kommunen i KL s kommunikation. Jeg præsenterer i dette afsnit KL som organisation, hvordan empirien er konstrueret, og hvordan KL s kommunikation kan iagttages som kampagnekommunikation. 16

18 2.3.1 Kommunernes Landsforening Kommunernes Landsforening (KL) er en privat interesseorganisation, der siden 2005 har haft alle landets kommuner som medlemmer. Det er KL s mål at varetage de danske kommunernes fælles interesser og bidrage til at kommunerne politisk og administrativt løser sine opgaver (kl.dk, 4. nov. 2014). KL tager en bred vifte af opgaver på sig: 1) KL leverer høringssvar til lovgivning. 2) KL driver konsulentvirksomhed (KLK), der, på lige fod med andre private konsulenter, leverer ydelser til kommunerne. 3) KL forhandler overenskomster på kommunernes vegne for de ansatte og forhandler desuden økonomiske rammeaftaler for kommunerne med regeringen. 4) Herudover leverer KL politiske udspil og debatoplæg, samler og aktualiserer temaer i artikler, forskning og pressemeddelelser, arrangerer konferencer, møder og lægger strategier for forskellige aspekter af det kommunale arbejde i samarbejde med relevante kommuner 8. KL er altså i høj grad med til at sætte dagsordenen for kommunernes arbejde. KL har ikke nogen reel beslutningskraft i kommunerne, men fx har KL som forhandlingspart ved overenskomster og rammeøkonomi en formel rolle i kommunerne. KL s bestyrelse er sammensat af 17 kommunalpolitikere fordelt på grundlag af det samlede stemmetal fra seneste kommunalvalg. Man kan derfor roligt sige, at samarbejdet mellem kommunerne og KL er tæt. KL er altså en mangefacetteret organisation, der ad flere kanaler forsøger at påvirke kommunernes fremtid og arbejde Konstruktion af empiri Specialets empiri er konstrueret af seks KL- udgivelser fra perioden Den er sammensat af to konferenceprogrammer og fire debatudspil. Som forundersøgelse har jeg gennemlæst Videncenter for Velfærdsledelses erfarings rapport, Brobyggerne fra 2014, og materialerne i projektet Fremtidens kommunestyre, et tema præsenteret af KL i forskellige udgivelser fra , for at identificere relevante temaer og problematikker. Emperien består af følgende udgivelser: - Nye ældre, nye muligheder, 2010, KL s ældrepolitiske udspil om: udfordringer og muligheder, støtte og bevarelse af de fysiske ressourcer, ældre medicinske patienter og borgere med demenssygdomme, fremtidens boliger til ældre, det frie valg, rekruttering, fastholdelse og kompetenceudvikling og hjemmepleje med behov for mere og ny viden. - Det nære sundhedsvæsen, 2012, udspil i projekt om det nære sundhedsvæsen med temaer om: kvalitet, den ældre medicinske patient, borgere med kroniske sygdomme og med behov for genoptræning, børn og unge, borgere med psykiske lidelser, sundhedsfremme og forebyggelse, 8 Se fx udgivelsen Brobyggerne fra 2014 med erfaringer fra 10 kommunale projekter. 17

19 telemedicin og velfærdsteknologi, samarbejde med almen praksis, sundhedsfaglige kompetencer, styring, dokumentation og evaluering og finansiering af det nære sundhedsvæsen - Invester før det sker et debatoplæg om fremtidens social politik, KL, Under overskifterne Velfærdssamfund version 3.0 og Fokuspunkter i fremtidens socialpolitik tematiseres bl.a. velfærdsteknologi, sammenhæng på tværs, nye udfordring - nye fagligheder, socialpolitik og netværk og civilsamfund. - Invester før det sker sådan sætter vi handling bag ordene, KL, Dette følger op på det forgående debatudspil med bud på konkret handling, der bl.a. understreger borgeren som udgangspunkt er den fremmeste ekspert i sit eget liv, og at der skal holdes fokus på de helhedsorienterede indsatser. - Ledelse velfærdsreformer og kompleksitet, KL s Ledertræf 2013, programmet tematiserer kompleksitet ift. kommunernes arbejde, bl.a. oplæg som Er din organisation klædt på til de stigende krav om forandringer og Handlekraft i organisatorisk kompleksitet - Få mere ud af det du har, KL s Ledertræf Programmet tematiserer mere velfærd for færre midler med bl.a. oplæg om Ledelse af forandringer og Netværksbaserede organisationer. Jeg gennemgår ikke de enkelte udspil og programmer hver for sig, men iagttager dem alle, samlet set, som dele af en anden ordens- kampagne. Dette gør jeg med udgangspunkt i Luhmanns teori om systemer, der er autopoietiske og således skaber sig selv gennem sin kommunikation. Al kommunikation fra KL er således med til at skabe KL som system og kan derfor iagttages som en samlet kommunikation. Udover at iagttage kampagnerne som samlet kommunikation, iagttager jeg KL s udgivelser som strukturelle koblinger mellem kommunen og KL. Strukturelle koblingerne opstår når et autopoietisk system er betinget af et andet autopoietisk systems komplekse ydelser, når det kan behandle dem, som om de er dele af dens eget system (Mik- Meyer & Villadsen 2007:108). Irritationen vil altid blive behandlet internt i systemet. Hvad der knyttes an til, afhænger derfor af kommunens aktuelle selvbeskrivelse, der afgør, hvordan kommunen er i stand til at omsætte KL s kommunikation til kommunikation, der er brugbar for kommunen. Det sker gennem koder, hvor kommunen altid vil forsøge at sætte et før/efter deres interventioner en form for transformation. Fx opererer hjemmeplejen i koden behov for omsorg/selvhjælp sådan, at når hjælpen, kommunen har ydet, gør fru Jensen i stand til selv at tage støttestrømpe på, så har hjælpen virket. Med mit blik for KL s kommunikation bliver jeg derfor ikke i stand til at sige noget konkret om kommunens praksis eller kommunikation, men udelukkende noget om de muligheder og betingelser, som KL s kommunikation stiller til rådighed. Empirien samler sig om kommunens arbejde på social- og sundhedsområdet, men iagttager ikke et afgrænset område, som fx ældrepleje eller folkeskolereformen. Alle andre kommunale områder, fx 18

20 borgerdialog, miljøtekniske spørgsmål, byudviklingsspørgsmål, osv., er derfor blinde pletter. Denne empiri er valgt, fordi der på det sociale område, synes at ske væsentlige forandringer. Her er den direkte personlige relation imellem borger og kommune på spil. Og lige netop dette forhold er genstand for stor politisk opmærksomhed og strukturelle forandringer mellem opfattelsen af, hvad velfærd er og hvem, der har ansvar for den. Desuden er socialområdet et af de områder i kommunen, hvor det er tydeligst for den brede offentlighed, når forandringer sker, fordi det er her hvermand møder kommunen, og derfor også interessant at iagttage de muligheder og forandringer, der sker her. Når jeg iagttager komplekse betingelser, løsninger og mulig selvbeskrivelse i specialet, er det altså socialområdet, der er det empiriske grundlag for at kunne iagttage og alle andre opgaver og iagttagelsespunkter i kommunen bliver blinde pletter Empirien som anden ordens- kampagnekommunikation Jeg iagttager, som nævnt, KL s kommunikation som kampagnekommunikation. KL opbygger et billede af problemer og løsninger, fortid og fremtid og forsøger dermed at formidle netop deres billede af kommunens virkelighed, som den mest relevante. Der stilles kommunikation til rådighed, som andre systemer kan knytte an til ved fx at forvandle KL s anbefalinger til konkrete strategier for kommunens arbejde. Det er styring af anden orden, fordi KL ikke direkte styrer, men installerer kommunikation, der tilbyder særlige blikke, der kan styre, hvis der knyttes an til dem. Konkret griber kampagnerne kommunikationen an gennem forskellige virkemidler fra reklamens verden. I empirien findes to typer kommunikation, der på hver sin måde tager form som kampagne. Den ene type er Ledertræf- programmerne, den anden er de politiske udspil. De førstnævnte er især målrettet kommunale ledere og beslutningstagere. Man præsenterer en række pointer, der er relevante for ledere, man inviterer eksperter, der er oppe i tiden, og præsenterer temaer og konsulentsprog, som kommunen kan genkende fra det daglige arbejde, alt sammen for at ramme lederne som primær målgruppe og gøre deltagelse på det årlige Ledertræf uundværligt for de kommunale beslutningskræfter. Det er kampagnekommunikation i en nøddeskal fra KL s konsulentafdeling med det rette temaer og ping - ord. Den anden type kommunikation, de politiske udspil, er en debatskabende form, som sætter en mere bred målgruppe. Her handler det om at sætte en dagsorden mere bredt. Udspillene er flot designede og professionelt sat op med farverige billeder, fængende overskrifter, enkle opsamlinger og klare budskaber 9. 9 Jeg har dog i dette speciale kun blik for sproglige virkemidler i kommunikationen pga. specialets omfang og erkendelsesinteresse, selvom en analyse af det visuelle kunne bidrage med yderligere nuancer. 19

21 Med kampagnerne tegner KL et billede af et samfund, hvor kommunens ageren er afgørende en ageren som selvfølgelig funderes i KL s betragtninger og forståelse af problemer og løsningsmodeller for kommunen. Når KL fx iagttager kommunens forhold til borgerne som både et ligeværdigt samarbejde og som et forhold mellem producent af velfærd og aftager, får det konsekvenser for kommunens mulighed for at iagttage borgene. Kommunen kan fx vælge at tage iagttagelserne ind i egen kommunikation som programmer, der dels sætter borgeren som samarbejdspartner gennem inklusionsstrategier og dels som klient gennem journaler og genoptræningsplaner. Dette får konsekvenser for kommunens mulige selvbeskrivelse, fordi ethvert system bliver til i kraft at sin beskrivelse af omverden. Med den rolle og position, KL har i forhold til kommunerne, som beskrevet tidligere, så har KL mulighed for, endog meget stor, indflydelse på kommunernes beslutninger, og det er interessant at iagttage, hvordan dette skaber mulige selvbeskrivelser og dermed muligheder. 2.4 Iagttagelsesprogram I dette afsnit præsenterer og præciserer jeg det teoretiske grundlag for at lave analysen. Jeg konditionerer de begreber, jeg benytter, og redegør desuden for hver enkelt analyses ledeforskel(le). Det gør jeg, fordi de begreber og forskelle, jeg iagttager med, bliver styrende for, hvad jeg er i stand til at iagttage i specialet. Jeg præsenterer dog først få generelle iagttagelser om analysernes udsigelseskraft. Formålet med analyserne er ikke at fremlægge alle koder, logikker og strategier, som KL s kampagner installerer, eller at kortlægge den fulde omverdens- og selvbeskrivelse, som kampagnerne gør mulige. Formålet er at iagttage dem, der installerer eller kobler kompleksitet til den kommunale opgaveløsning og selvbeskrivelse. Derfor bliver analyser af fx kampagnens konsekvenser i praksis for borgere og medarbejdere opgavens blinde plet. Specialet kan ikke give noget indblik i borgeres, medarbejderes eller lederes hverdag i de enkelte kommuner, men på organisationens niveau give indblik i de særlige omstændigheder, der bliver mulige med KL s kampagner 10. Analyserne bliver til som anden ordens- iagttagelser gennem forskelle. Disse iagttagelser gennem forskelle er frugtbare til at vise, hvordan fx flere koder eller kommunikationsstrategier er på spil i kommunikationen, og hvordan dette tilbyder en særlig selvbeskrivelse/særlige roller for kommunen som mulige, hvis ikke nødvendige. 10 Herefter skelner jeg ikke mere mellem KL og KL s kommunikation eller kampagner. Men for at være tro mod Luhmanns teori og min analysestrategi, gør jeg opmærksom på, at det kun er kommunikation, der kommunikerer. Når jeg derfor bruger KL som afsender, er det underforstået, at det er den valgte, samlede empiri og altså kommunikationen, der kommunikerer. 20

22 2.4.2 Konditionering af første analysedel Opgaven har en ambition om at bidrage med viden om, hvordan kompleksitet i KL s kommunikation bliver kommunens mulighed for at håndtere komplekse betingelser, og hvordan netop denne kommunikation ikke er uskyldig, men skaber særlig mulighed for kommunal selvbeskrivelse. Jeg begynder derfor med at undersøge de komplekse betingelser ved at spørge: - Hvordan iagttages komplekse betingelser for den kommunale opgaveløsning i KL s kampagner? Fokus for denne analyse er de betingelser KL iagttager for kommunens opgaveløsning, og hvordan de er komplekse. Jeg starter med at konditionere, hvordan kompleksitet forstås i denne analyse. Der findes kompleksitet på flere niveauer i kommunikationen. Gennem begrebet strukturelle koblinger får jeg øje på, hvordan forskellige koder og logikker irriterer hinanden. Hvordan det skaber komplekse betingelser, når der er strukturelle koblinger, kræver en nærmere forklaring. Jeg dømmer kompleksitet, når der er strukturel kobling mellem koder. Koderne, jeg iagttager, er koder i bestemte funktionssystemer, hentet fra Luhmanns analyseapparat. Luhmann iagttager det moderne samfund som funktionelt differentieret, dvs. opdelt efter den funktion, de hver især varetager i samfundet, fx sundhed eller økonomi 11. Et funktionssystem er, ligesom andre systemer, lukket om sig selv og autopoetisk. Det strukturerer al kommunikation om egen binære kode. En binær kode kan markere den ene af to sider af en forskel: den positive eller negative. Den positive er det, kommunikationen mener, er ønskværdigt, og den negative side er det ikke - ønskværdige. Funktionssystemerne er lukkede, men de kan koble sig til hinanden gennem strukturelle koblinger. En strukturel kobling er, når et system irriteres af et andet system og forbliver indifferent overfor andre systemer (Andersen 2012). Der opstår, ud over strukturelle koblinger, kompleksitet internt i koderne, fx installeres et krav om både at yde omsorg som hjælp og omsorg som ikke hjælp, når den enkelte frem for at få hjælp skal holdes væk fra at modtage kommunens ydelser, men skal have praktisk hjælp til at komme der til. Med det valgte analyseapparat har min analyse altså også blik for, hvilken orden kommunikationen bevæger sig på og dermed ikke bare kompleksitet mellem koder, men også internt i koderne. Kommunikationen i funktionssystemerne lukker sig om egen kode og er derfor ens, men forskellig fra kommunikationen i de andre funktionssystemer. Derfor iagttager jeg i KL s kommunikation i forskellige koder og deres koblinger gennem ledeforskellen ens/forskellig. Med denne ledeforskel bliver jeg i stand til at iagttage KL s kommunikation om de komplekse betingelser som differentieret i funktionssystemer efter koder. Ved at iagttage empirien gennem denne ledeforskel har jeg fundet frem 11 Det er ikke kun økonomer, der kan kommunikere økonomisk, eller læger, der kommunikerer sundhedsfagligt. Kommunikationen kommunikerer, og enhver kommunikation, der markerer i forskellen magtoverlegen/magtunderlegen kommunikerer således i den politiske kode. 21

23 til fem fremtrædende koder i KL s kampagner, hvor kompleksitet kobles til den kommunale opgave: økonomi, sundhed, omsorg, viden og politik. Disses koder udfoldes i analysen. Jeg har, udover de fem funktionssystemers koder, iagttaget en sidste, fremtrædende kode på spil, nemlig potentialitetens kode, der former forskellen potentialitet/aktualitet (Juelskjær et al 2011). Potentialitet handler om at pudse og polere en utopi. Man investerer i det, der endnu ikke er (ibid). Kommunikationen orienterer sig mod fremtiden, men kan kun modellere nutiden, enten som et mål om at opnå det ideelle eller for at undgå kaos i fremtiden, fx for få økonomiske midler og for mange ældre. Potentialitet er derfor væsensforskellig fra det potentielle, hvor man tager udgangspunkt i det, der allerede eksisterer, og arbejder med muligheder. Potentialitet er, når alting er i spil, og kommer ikke efter eller af det aktuelle, men lukker det aktuelle helt ned, for at noget nyt kan opstå. Der er altså flere niveauer i denne analyse. Jeg iagttager hvilke koder, der er på spil, og hvordan de er strukturelt koblede. Jeg konditionerer kompleksitet i kommunikationen om kommunens opgave til at være, når der er strukturelle koblinger mellem binære koder. Fx når muligheden for at yde omsorg irriteres af et økonomisk pres for at spare. Desuden har jeg blik for de kodeinterne kampe, der er i de enkelte koder, når kommunikationen kan knytte an til begge sider af en forskel. Det giver blik for, hvordan der ikke bare er kompleksitet mellem koder, men også på anden orden i KL s kampagner, når fx kommunen både skal spare (ikke betale) og investere i nye løsninger (betale) i den økonomiske logik. Disse mange koblinger er de komplekse betingelser, der er til kommunen i kampagnerne, da et system kun kan markere én side af én kode ad gangen, og derfor må vælge. Jeg undersøger kort sagt, koder, strukturelle koblinger og intern kompleksitet i de enkelte koder, der udgør de komplekse betingelser for kommunens opgaveløsning i KL s kommunikation. Jeg gennemgår de enkelte logikker, deres koder en for en, som jeg kommer til dem i analysen, og jeg samler op til sidst i delkonklusionen Konditionering af anden analysedel I anden analyse stiller jeg skarpt på, hvordan KL installerer mulighed for kommunen. Det er stadig kommunikation, der er i fokus, men hvor det før var funktionssystemers kode- kommunikation, jeg iagttog, er det nu de kommunikationsstrategier, der skaber mulighed for kommunen. Jeg spørger i denne analyse: - Hvordan installerer KL s kampagner særlige kommunikationsstrategier til at håndtere disse betingelser? Kommunikationsstrategier konditioneres som fortættede kommunikationsmønstre, dvs. gentagende former, som KL tilskriver mening i kommunikationen om kommunens opgave. Jeg leder efter gentagelser og fortættede strukturer og har identificeret fire overordnede strategier, som KL peger på 22

24 som muligheder overfor kompleksiteten. Disse er: den relationelle strategi, forskelsstrategien, meningstilskrivningsstrategien og handlerumsstrategien. De fire strategier skal ikke ses som dækkende for alle muligheder, KL installerer for kommunen, men de er valgt, fordi jeg har iagttaget dem som de mest fremtrædende i håndteringen af de komplekse betingelser, jeg har fremanalyseret. Analysen læner sig op ad Luhmanns funktionelle metode. Men hvor Luhmann bruger metoden til at undersøge samfundsstrukturer, undersøger jeg kommunikative strategier i et organisationssystem. Luhmann iagttager samfundets selvbeskrivelse gennem ledeforskellen problem/løsning for at undersøge, hvilke problemer kommunikationen tilskriver sig som en løsning på (Luhmann, 2000:50). Jeg finder, at denne metode også er frugtbar for min analyse, trods de forskellige iagttagelsespunkter (Nissen 2010). Jeg benytter ledeforskellen problem/løsning til at undersøge, hvordan særlige kommunikationsstrategier installeres af KL. Det betyder, at jeg dømmer kommunikationsstrategi, når et problem møder sin løsning i kommunikationen. Og et problem konditioneres som de komplekse betingelser, jeg har fremanalyseret i første analysedel. Løsning er de kommunikationsstrategier, der installeres til at skabe mulighed for at håndtere de komplekse betingelser. Alle andre strategier er analysens blinde plet. Denne analyse har endnu et lag, nemlig forholdet mellem paradoks og afparadoksering, hvor Luhmanns analyseapparat suppleres med Teubners begreb om hybrider. Herunder præsenteres først Luhmanns forståelse og dernæst Teubners. Alle iagttagelser er pr. definition paradoksalt funderet, fordi de kan skelne (vælge en side af forskellen), men de kan ikke samtidigt se denne skelnen (Luhmann 1995). Paradokset er centralt i systemteorien, hvor der er to karakteristika ved paradokser. For det første er de funderet på en forskel. For det andet er de selvreferentielle, dvs. at iagttagelsen forsøger at iagttage sig selv. Sociale systemer er også paradoksale, da de opfylder begge betingelser: de er både funderet på en forskel (system/omverden) og selvreferentielle (autopoietiske) (Kneer & Nassehi 1997). Paradokset er derfor altid et grundlæggende problem i et iagttagende system, da enhver iagttagelse, der forsøger at inddrage sig selv, bliver fanget i paradokset: er systemet, der vil iagttage sig selv, system eller omverden? Dette fører til en situation af uafgørbarhed, hvor iagttagelsen pendler mellem de to værdier, system/omverden, uden at kunne nå frem til en afgørelse. For at kommunikationen kan forsætte, må den gøre paradokset usynligt, så ny kommunikation kan knytte an. Ifølge Luhmann gør systemer dette ved hjælp af afparadokserings - strategier. Det er de strategier, der bestemmer, hvordan det bliver muligt at knytte an til kommunikationen. En afparadokseringsstrategi er, når forskellen og paradokset skubbes i baggrunden, så nye iagttagelser kan knytte an (ibid.). Hvordan dette konkret bliver gjort, er et empirisk spørgsmål. Et paradoks ophører altså aldrig med at eksistere, 23

25 men søges skjult i kommunikationen. Derfor er det paradokser, der driver kommunikationen videre gennem en uendelig række af afparadokseringsstrategier. Her supplerer Teubner systemteorien med sin alternative teori om afparadoksering. Teubner forstår også kommunikation som en grundlæggende umulighed funderet i paradokset. Men i modsætning til Luhmann, der mener at kommunikationen altid må vælge at knytte an til den ene side af en forskel, mener Teubner, at det er muligt at knytte an til begge to på én gang. Det gør han ved at indføre begrebet re- entry, hvor forskellen opretholdes, samtidig med at distinktionen genindsættes på en af de to sider: Re- entry is not a blending of the two sides of a distinction (Spencer- Brown (1972)). It means the strict maintenance of the distinction between contract and organisation, but the re- immersion of the distinction into one of its two sides (Teubner 1996:61). Med Teubner kan man iagttage, hvordan kommunikation bevæger sig henover komplekse forskelle. Teubners idé om hybrider giver blik for, hvordan kommunikationen trækker paradokser frem i lyset frem for at skubbe dem i baggrunden: Hybrids in their turn find a creative deparadoxifying solution double attribution. This innovative attribution technique is one of the most important characteristics of hybrids distinguishing them from simple distribution to individual actors in contract and to collective actors in organizations. (ibid:62). Jeg lader derfor også mit blik lede af forskellen re- entry/forskel i analysen. Ledeforskellen sætter mig i stand til at iagttage den særlige form for kompleksitetskommunikation, der installerer løsning i kompleksiteten med den dobbelte attribution, hvor det komplekse opsøges og inviteres indenfor i kommunikationen. Hybrid kommunikation konditioneres til at være, når KL s kommunikation bevæger sig op på anden orden og iagttager to sider af en forskel samtidig. Jeg bevæger mig således på to niveauer i denne analyse. Først iagttager jeg kommunikationen gennem ledeforskellen problem/løsning for at iagttage, hvordan KL s kampagner tilbyder særlige løsninger på de komplekse betingelser, der afparadokserer. Dernæst iagttager jeg gennem forskellen re- entry/forskel for at iagttage, hvordan hybrid kommunikation installerer særlige hybrid- paradokser, der giver mulighed for kommunen Konditionering af tredje analysedel Efter at have analyseret de komplekse betingelser og de mulige strategier til at håndtere disse betingelser, vender jeg i tredje analysedel blikket mod mine egne konklusioner fra de to foregående analyser. Jeg besvarer analysespørgsmålet: - Hvilke mulige selvbeskrivelser skaber dette for kommunerne? Formålet med denne analyse er at iagttage den mulige kommune, der dukker op med KL s kommunikation. Dette undersøger jeg gennem ledeforskellen system/omverden. Jeg iagttager primært 24

26 de hybride kommunikationsstrategier og de mulige kommunale selv- og fremmedbeskrivelser, der kommer af det. Jeg har fundet fire selvbeskrivelser på baggrund af de fire strategier: den grænseløse kommune, den polyfone kommune, den næsten- selvopløsende og den fremtidssøgende kommune. Desuden har jeg iagttaget en femte selvbeskrivelse, der bliver en konsekvens af KL s kommunikation, nemlig den oscillerende kommune. Ledeforskellen sætter mig i stand til at iagttage hvilken skabelseskraft, der er i KL s kommunikation. Et system bliver til ved at knytte sig til kommunikation om hvad, der udgør systemet og dets omverden, i sondringen mellem selv- og fremmedreference (Andersen 1999). Enheden af forskellen mellem system og omverden udgør et socialt system. Når et socialt system opstår, dukker en særlig virkelighed op, som jeg definerer som systemets meningsgrænse. Meningsgrænsen angiver, at mening dannes på andre betingelser uden for end inden for systemet (ibid:133). Jeg iagttager altså stadig kommuner som sociale systemer, der bliver til i kraft af beslutninger, og mit fokus er nu på muligheder for at skabe kommunen på en bestemt måde. Jeg undersøger, de forventninger, der bliver til med KL s kampagner. Disse forventninger er samtidig det, der stabiliserer kommunen over tid, så den fx ikke opløses, hvis en ny ledelsesstrategi indføres. Begrebet meningsgrænse konditioneres til at være den mening, ny kommunikation kan koble sig til og som kan koble sig systemets tidligere kommunikation. Det er ikke en udtømmende analyse af alle de konkrete konsekvenser af KL s strategi, men en iagttagelse af den mulige kommune, der fremkommer under de fremanalyserede betingelser og strategier, hvis den knytter an til KL s kommunikation. Alle andre kommunale selvbeskrivelser er således analysens blinde plet. 25

27 2.4.6 Projektdesign Iagttagelsespunkt KL s kommunikation om kommunens opgaveløsning på det sociale område Analysespørgsmål Ledeforskel Hvordan iagttages komplekse betingelser for den kommunale opgaveløsning i KL s kampagner? Ens/forskellig (analyse af betingelser) Hvordan installerer KL s kampagner særlige kommunikationsstrategier til at håndtere disse betingelser? Problem/løsning (analyse af kommunikationsstrategier) Re- entry/forskel (analyse af hybride kommunikationsstrategier) Hvilke mulige selvbeskrivelser skaber dette for kommunerne? Minimeret forskel/forskel (analyse af den mulige kommune) Problemformulering Hvordan bliver kompleksitet i KL s kampagner kommunens mulighed for at håndtere den kommunale opgave og hvilke mulige kommuner dukker op? 26

28 3 Første analysedel: analyse af komplekse betingelser I specialets første analyse undersøger jeg de forskellige koder og logikker i KL s kampagner, der installerer komplekse betingelser kommunen. Jeg besvarer spørgsmålet: - Hvordan iagttages betingelserne for den kommunale opgaveløsning i KL s kampagner? I første analysedel iagttager jeg gennem ledeforskellen ens/forskellig, hvordan der opstår strukturelle koblinger og kodeintern kompleksitet mellem koderne. Luhmanns funktionssystemer er den teoretiske ramme. De seks koder, jeg har fået øje på, er økonomi, politik, omsorg, sundhed, viden og potentialitet. Jeg undersøger, hvordan koderne konstruerer komplekse betingelser for kommunens opgave med at yde social velfærd på hver deres måde. Jeg analyserer derfor hver enkelt kode for sig, og iagttager løbende kodeinternt pres og strukturelle koblinger i de enkelte koder. 3.1 Økonomi Den økonomiske logik kløver alle iagttagelser i koden betale/ikke betale (Luhmann 1989) og bevæger sig over temaet knaphed. Den peger på tilstedeværelsen af knappe ressourcer (Andersen 2001). Den økonomiske logik er fremtrædende i KL s kampagner. Den begrænser betingelserne for at udføre opgaven gennem sit knaphedstema, og iagttager derfor komplekse betingelser til opgaveløsningen i form af krav om stram økonomisk styring og besparelser. Når den økonomiske logik markeres i kampagnerne, handler det om finansiering, ressourcer og mottoet: få mere ud af det, du har. På KL s Ledertræf 2014 med titlen Få mere ud af det, du har er den økonomiske kode fremtrædende. Den første sætning i programmet lyder: Vi går en fremtid i møde, hvor vi skal omstille os til at skabe mere velfærd for færre midler. Den økonomiske kode er på spil som et spørgsmål om færre midler, men også som et spørgsmål om de samme midler, men flere opgaver, som bringes i spil allerede med Nye ældre, nye muligheder : De næste mange år vil der blive flere ældre og særligt antallet af +80- årige vil blive øget markant. Fortsætter vi som nu, skal vi om 10 år bruge 10 mia. kr. mere på ældreområdet. Om 20 år vil de samlede udgifter udgøre mere end 65 mia. kr. (KL 2010: 3). Når siden ikke betale af koden markeres, sætter det altså begrænsende betingelser for opgaveløsningen. Kort sagt er det spare- og omlægnings- krav, der iagttages i KL s kommunikation, omsat til økonomiens kode herunder: 27

29 3.1.1 Strukturelle koblinger Den økonomiske kode står ikke alene. Den kobler sig til flere af de andre koder i KL s kampagner. Jeg har iagttaget koblingerne til omsorg, viden og politik, som dem, der installerer de komplekse betingelser for kommunen Økonomi - omsorg Økonomi kobler sig til omsorgens system, hvor økonomiens knaphedstema skaber en modreaktion i omsorgssystemet, så det begrænser sine muligheder for at yde hjælp. Fx er der færre til at forsørge flere, og det kræver, at kommunen igangsætter omstilling og nytænkning, der er svar på de økonomiske og velfærdsmæssige udfordringer (KL 2013b:8). Det handler om, hvordan den enkelte kommune sammen med borgerne kan skabe velfærd, der matcher borgernes behov såvel som samfundets pengepung. (KL 2014:2) Hjælp kan ikke stå alene, som hjælp, men skal altså være noget, der både skaber nye muligheder og løsninger og hjælpen skal bringe borgerne selv i spil, dvs. den skal starte en dominoeffekt, der udløser borgeren egne iboende ressourcer, men samtidig er den begrænset af samfundets pengepung. Økonomiens knaphedstema gør derfor, at fokus flyttes fra hjælp som en generel, praktisk ydelse til hjælp som specialiseret pleje, som citaterne herunder illustrerer: Vi har ikke råd og hænder til det hele. Derfor skal hjælpen målrettes dem, som har mest behov (KL 2010:2). Og Kommunerne skal fortsætte med at levere en specialiseret indsats til de borgere, der har brug for det. (KL 2013a:14). De komplekse betingelser installeres således af iagttagelser af behov for hjælp og fordeling af penge, hvor omsorg i sin klassiske form flytter over på den umarkerede side, som vist her: Økonomi og viden En anden kode, der irriteres af økonomiens kode, er viden: Udviklingen er fornuftig, fordi den understøtter målet om, at borgeren skal behandles på laveste effektive omkostningsniveau. (KL 2012:21). Citatet viser, hvordan der er to adjektiver, der definerer efter hvilke parametre, borgeren skal behandles: laveste og effektive omkostningsniveau. Laveste er klart defineret som et gradbøjet adjektiv, der aktiveres af siden ikke betale i den økonomiske kode. Skal kommunen vælge mellem to 28

30 muligheder for at udføre opgaven, skal man tage den billigste. Effektiv, til gengæld, er en mindre entydig retningslinje. Hvordan defineres, hvad der er effektivt? Her dukker videnskoden op sammen med økonomien og skaber kompleksitet. I KL s kampagner dukker viden om effekt og effektivitet op som variationer over frasen: viden om hvad, der virker. Således står viden side om side med økonomi i kravet om laveste effektive omkostningsniveau. Hvordan dette sætter betingelser for kommunens opgaveløsning, uddyber jeg i pkt om viden Økonomi og politik Endelig skal det nævnes at kommunikationen i økonomiens kode også kolbes til politikkens kode (magtoverlegen/magtunderlegen) med sit knapheds- og prioriteringstema, sådan at kommunikationen markerer magtunderlegen: Med den aktuelle samfunds - økonomiske situation vil der imidlertid ikke være mulighed for at imødegå udgiftspresset med udgiftsstigninger i samme omfang som tidligere (KL 2012: 6). Citatet er et eksempel på irritationen. Kommunen iagttages som magtunderlegen faktorer uden for dens indflydelse, fx samfundsøkonomien og politiske beslutninger, der træffes på baggrund af en økonomisk logik, hvor knaphed er det altoverskyggende. Det er en gennemgående iagttagelse i KL s kampagner, at der ikke kommer flere penge til at udføre opgaven for, og dette gør kommunen magtunderlegen eksterne faktorer. Forholdet mellem koderne økonomi og politik har jeg illustreret herunder. Jeg har vist, hvordan der installeres komplekse betingelser med den økonomiske kode gennem strukturelle koblinger til viden, omsorg og politik. Hver gang får økonomiens knaphedstema den anden kode til at markere sin negative side. Økonomien er en central, begrænsende betingelse for kommunens opgaveløsning, som markerer ikke betale- siden som forskel. Der er to måder at markere ikke betale, enten som knaphed og nedskæringer eller som flere opgaver for de samme penge. 29

31 Logik Kodeintern kamp Strukturelle koblinger Komplekse betingelser Økonomi (betale/ Knaphed ikke betale) Mere for mindre Økonomi omsorg Økonomi viden Økonomi politik Økonomisk smalhals påvirker alle dele af kommunen 3.2 Politik Magtoverlegen/magtunderlegen er den politiske kode, hvis generaliserede medium er magt. Luhmann forstår magt som forskellen afgivelse af befaling/forhindring af sanktionering (Luhmann 1989). KL iagttager primært den politiske kode i kommunikationen, når de taler om forholdet mellem kommune og borger og mellem kommunen og eksterne faktorer, fx lovgivning, regionernes prioriteringer, demografi, m.fl. Politik formes i kommunikationen i begreber som mestring, indflydelse, styring, eksperter i eget liv, der skaber komplekse betingelser. Der knyttes an til den politiske kode, når KL taler om andre opgaver og faktorer, der påvirker, hvilken opgave, kommunen kan udføre, herunder lovgivning og sygehusenes og kommunens opgaver. I dette forhold er kommunen magtunderlegen: Hvis regioner og sygehus beslutter at hæve aktiviteten på sygehusene, påvirker det kommunernes opgaver, og dermed også de kommunale udgifter. Men kommunerne har ingen indflydelse på de beslutninger, der har direkte konsekvens for deres opgaver (KL 2012:10). Kommunen er afhængig af sygehusenes effektivitet, der generer flere eller færre opgaver. Og kommunen og sygehusene ligger under for sundhedsaftalernes rammer: Sundhedsaftalerne udgør rammen for at samarbejdet mellem sygehuse, almen praksis og kommunerne i forhold til at sikre sammenhængende patientforløb af høj kvalitet (KL 2012:95) og politikerne, der sætter målene: Samtidig skærper kommunalpolitikerne målene for indsatsen (KL 2013c:2). Kommunen er dog også magtoverlegen, idet det iagttages som muligt at levere løsninger på kompleksitet gennem god styring og ved at finde nye løsninger. Fx iagttages lederne som kapable til at navigere i kompleksiteten: De har den særlige ledelsesopgave, der er knyttet til at integrere medarbejdere i at levere nye svar på den komplekse virkelighed. (KL 2013c:7). Der opstår kodeinternt pres i politikkens logik, når kommunen både iagttages som styrer og styret. Kommunen er altså magtunderlegen, da den yder hjælp efter regler, love og servicestandarder og efter borgernes behov, men er magtoverlegen i forhold til de iagttagede muligheder for at skabe løsninger i den kommunale opgave. Forholdet er forenklet i figuren herunder. 30

32 3.2.1 Strukturel kobling Politik viden Den politiske kode og videnskoden irriterer hinanden, sådan at viden skaber en modreaktion i politikkens kode, hvor siden magtoverlegen markeres. Det handler ifølge KL om mod til at beslutte, når viden om effekten gør sin evidens gældende, som i citatet her: Kommunerne skal derfor også have modet til at stoppe de indsatser, som viser sig ikke at have den forventede effekt (KL 2013a: 11). Styring i kommunen skal ske efter et ideal om at have mod til at håndtere sand viden. Og sand viden er viden om, hvad der virker. Sand viden skaber en reaktion i systemet, hvor alle andre hensyn er underlagt viden om hvad, der virker. Viden om effekt betyder altså mulighed for at styre. Kompleksitet opstår dog også, idet det er kodeintern kamp mellem forskellige iagttagelser af, hvad og hvordan der er viden, og hvordan den styrer, som jeg uddyber i afsnittet om viden pkt Her nøjes jeg med at iagttage, at strukturel kobling mellem viden og politik, skaber komplekse betingelser i form af viden, der kan give magtoverlegenhed, og magtunderlegenhed. Illustreret herunder: Politik - viden Magtoverlegen Viden om effekt Innovation Magtunderlegen 31

33 Den politiske logik gør sig gældende i kommunikationen om den kommunale opgave. Den iagttager en omverden, der kan påvirke kommunen, fx sygehusenes kapaciteter og politiske beslutninger. Politik sætter således komplekse betingelser i form af forskellige opfattelser af kommunens handlerum, idet forskellige interne og eksterne beslutninger påvirker kommunens mulige iagttagelse af magtoverlegenhed. Desuden er der strukturel kobling til viden, der skaber forskellige opfattelser af hvilken viden, der styrer. Dette er opsummeret i skemaet herunder: Logik Kodeintern kamp Strukturelle koblinger Komplekse betingelser Politik (magtoverlegen/ magtunderlegen) Forskellige opfattelser af Politik viden kommunens handlerum Forskellige opfattelser af viden Interne og eksterne beslutninger 3.3 Omsorg Omsorgens kode er hjælp/ikke hjælp. Når der tilskrives mening til omsorg gennem forskellen hjælp/ikke hjælp, gøres alt til et spørgsmål om at hjælpe eller ikke at hjælpe. Det drejer sig om at lokalisere og afhjælpe behov (Moe 2003). Kompleksiteten opstår således som et spørgsmål om at vurdere, om der er behov eller ikke behov for hjælp. Omsorgens kode aktiveres i forbindelse med kommunens faglige opgaver, når det iagttages, at borgerne har behov, kommunen kan afhjælpe. I KL s kommunikation er det forskellige opfattelser af hjælp, der skaber komplekse betingelser. Omsorgens kode er på spil med behov for hjælp, specialiseret pleje, forebyggelse og rehabilitering. Omsorg i KL s kampagne omfatter praktisk hjælp og komplekse opgaver, som vi ser i dette citat: Den praktiske hjælp er blevet skåret væsentligt ned for at give plads til de komplekse plejeopgaver (KL 2010: 4). Omsorgs markering af hjælp er altså primært i forbindelse med de borgere, der har brug for specialiseret pleje, men der findes dog stadig borgere, der får praktisk hjælp: Kommunerne skal fortsætte med at levere en specialiseret indsats til de borgere, der har brug for det (KL 2013a:14). Der er altså forskel på den omsorg, der går ud på at hjælpe med praktiske opgaver, og hjælp med komplekse plejebehov. Begge er dog formet over omsorgens kode, hvor siden hjælp markeres. Der 32

34 opstår dog intern kamp, idet omsorgen iagttager et behov for at borgeren selv bidrager til hjælpen gennem mestring hos borgeren selv. Borgeren skal hjælpes til selvhjælp, som vi ser i dette citat: At være facilitator handler kort sagt om at være medskaber af sociale og arbejdsmæssige fællesskaber, hvor mennesker oplever, at de kan og er noget og derved opnår handlekraft og styrke til at mestre eget liv. Det kræver, at der fagligt, institutionelt, økonomisk, kulturelt og lovgivningsmæssigt tænkes i mestring af eget liv og ikke alene omsorg. (KL 2013b:5). Dermed markeres siden ikke- hjælp også i kommunikationen. Kommunens opgave er at yde hjælp ved at yde ikke- hjælp. I KL s kampagner dukker markering af siden ikke- hjælp op flere steder, som herunder: Samtidig stiller de senere års faglige omlægning, hvor der arbejdes mere udviklings- frem for omsorgsorienteret, nye og større krav til medarbejderne (KL2013b:14) Opgaven er altså kompleks, fordi den både handler om at yde omsorg med fokus på den negative side af omsorg, altså ikke hjælp, der stiller nye og større krav til medarbejderne og til borgere - og samtidig installeres opgaven med at yde hjælp både som specialiseret pleje og praktisk hjælp, som vi så tidligere. Begge sider af koden hjælp/ikke hjælp markeres i kommunikationen (ikke hjælp i form af hjælp til selvhjælp), som vist herunder: Strukturelle koblinger Omsorg sundhed Når kommunen markerer ikke- hjælp i kampagnerne, som jeg har beskrevet herover, er det ofte, fordi sundhedskoden (sund/usund) irriterer omsorgskommunikationen. Sundhedskommunikationens fokus på forebyggelse og sunde valg, der holder borgeren væk, irriterer omsorgskommunikationens mulighed for at iagttage behov for hjælp som en del af opgaven. Kommunens opgave bliver i denne kobling kun at hjælpe i de tilfælde, hvor hjælp ikke kan erstattes med forebyggelsesfokus: Det er nødvendigt at forebygge, at så mange danskere får brug for behandling (KL 2012:3). Kommunen skal altså iagttage den enkelte som én, der kan og skal vælge sundt, ikke som en der skal/skal ikke hjælpes. Omsorg er stadig en del af opgaven, men den irriteres af det installerede fokus på sundhedsindsatser, 33

35 der iagttager borgerens egne indsatser som relevante: Udgangspunktet er, at borgerens ressourcer skal bringes i spil, så den enkeltes evne til at tage aktivt del i eget liv styrkes (KL 2013a:5). Potentialiteten dukker også op sammen med sundhed og irriterer omsorgens kode. Ser man på fremtidens kommunale opgave, ser det sort ud for mulighed for at iagttage behov for hjælp i omsorgens klassiske logik. Omsorg er ikke at yde pleje, tværtimod iagttages det som omsorg, når kommunen kan gøre plejende omsorg overflødig. Der opstår irritation mellem opfattelsen af omsorg som pleje og som en sundheds- skabende indsats, der kan skabe frie borgere uden behov for hjælp. Sat på spidsen kan den traditionelle omsorg ende som helt overflødig og erstattet med et fokus på sundhed. Det har jeg illustreret sådan: Omsorg - viden Viden (sand/falsk) irriterer omsorgskommunikationen, når KL gør det til et spørgsmål om evidens at vurdere, om omsorg er god eller dårlig: ældreområdet er som det øvrige socialområde desværre kendetegnet ved, at der findes forsvindende lidt evidens. Vi ved ikke med sikkerhed, hvilke indsatser, der er de rigtige til hvilke borgere (KL2010:16). Opgaven bliver dermed at indsamle viden, der kan vurdere, hvorvidt omsorg er god eller dårlig. Videnskommunikationen iagttager borgeren som evidens, og opgaven med at hjælpe borgeren bliver et spørgsmål om at dømme den viden, man har at vurdere ud fra, sand/falsk. Indsigt i, hvad de rigtige indsatser er, kan i videnskommunikationens logik kun ske gennem evidens, der kan dokumenteres. Viden irriterer omsorgen, så der skabes en modreaktion, hvor omsorg bliver umarkeret, som vist i figuren herunder: 34

36 Der iagttages mindst to versioner af hjælp, der markerer den positive side af omsorgskoden i kommunikationen om kommunens opgave: Hjælp som praktisk hjælp eller hjælp som specialiseret pleje. Desuden kobler hjælp sig strukturelt til sundhedskoden, og opgaven bliver at yde hjælp til at undgå at få hjælp gennem sundhedsskabende indsatser, der får kommunikationen til at markere siden ikke hjælp. Sundheden irriterer omsorgen og skaber en reaktion, hvor hjælp både er hjælp og ikke hjælp i form af forebyggelse og rehabilitering. Omsorg kobles desuden til viden, så det kun er det, der virker, der kan skabe omsorg. Logik Kodeintern kamp Strukturelle koblinger Komplekse betingelser Omsorg (hjælp/ ikke hjælp) Forskellige opfattelser Omsorg - sundhed af hjælp Omsorg - viden Hvilken type hjælp skal ydes ud fra hvilken viden? Hjælpe i de tilfælde, hvor hjælp ikke kan erstattes med hjælp 3.4 Sundhed Sundhedskommunikation kløver verden i forskellen sund/usund, og er fremtrædende i KL s kampagner. Den dukker især op i kommunikationen om forholdet mellem kommune og borgere som kommunens ansvar for at skabe mere sundhed for borgerne. Sundhed markeres med vendinger som sund livsstil, aktivt liv, den nære sundhed og sundhedsfremme. KL s kommunikation iagttager, at sundhed bliver en større og større del af velfærdsopgaven i kommunen: Hurtigere udskrivninger og en markant omlægning fra stationær til ambulant behandling på sygehusene, betyder at kommunerne i større og større omfang løser sundhedsopgaver. (KL 2010: 3). Sundhed er et stadigt større kommunalt anliggende 12 installeret gennem lovgivning, hvor sundhedsopgaver er flyttet delvist over i kommunen fra regionen og er altså en forpligtelse. Sundhed skal hjælpes på vej af kommunen, men opstår hos borgeren, som følgende citat iagttager: det nære sundhedsvæsen fremmer borgernes sunde livsstil og forebygger sygdom (KL 2012:4). Borgere iagttages 12 Sundhedsområdet, som det er fastlagt i sundhedsloven, er stadig overvejende regionernes opgave, men kommunerne har med kommunalreformen overtaget den generelle borgerforebyggelse. Sundhedsopgaverne er overordnet delt mellem tre parter: almen praksis, det primære sundhedsvæsen (kommunerne), som det kaldes og sekundære sundhedsvæsen (regionerne). 35

37 altså som aktive mennesker med en sund livsstil, eller de ønsker at have det. Sundhed er i fokus i KL s kampagner, fordi sunde borgere potentielt er uafhængige borgere: Mange af de sygdomme, der fører til behov for ydelser i såvel det nære som det øvrige sundhedsvæsen, er livsstilsbetingede og kan forebygges (KL 2012:68). Sunde borgere har ikke brug for kommunen, og det iagttages, at borgerne ønsker at være sunde: Samtidig ved vi, at det, som ældre borgere ønsker mest af alt, er et sundt og aktivt seniorliv. (KL 2010:5). Kommunens opgave er således ikke at yde konkret pleje, men at potensere eller facilitere processer, der allerede er i gang, så pleje aldrig bliver aktuel. Der er kodeintern kamp om, hvem der bestemmer, hvad sundhed er. Borgerens ønsker og egne selvstændige sundhedstiltag iagttages som relevante faktorer for kommunens arbejde. Hvem skal så bestemme, om det er borgerens ønske, loven eller kvalitetsstandarder, der definerer, hvad sundhed er? Det er illustreret enkelt herunder Strukturelle koblinger Sundhed kobler sig til andre koder, og jeg har allerede berørt koblingen til omsorg. Herunder præsenteres de andre centrale koblinger i KL s kampagner Sundhed økonomi Ligesom med omsorg kobler økonomiens kode sig til sundhed, sådan at siden ikke- betale irriterer kommunens mulighed for at skabe sundhed: Der vil i fremtiden være et betydeligt pres på udgifterne i sundhedsvæsenet (KL 2012: 101). Sundhed reagerer ved at markere sin negative side, ikke sund, og knaphedstemaet begrænser kommunikationens mulighed for at skabe sundhed. Nogle kommuner er desuden begyndt at have fokus på de interne incitamenter til effektive forebyggelsesindsatser. Udfordringen er at en række indsatser, der kan påvirke borgernes sundhed positivt, har effekt i andre forvaltninger end, der hvor indsatsen skal iværksættes og finansieres. (KL 2012: 98). Den ydede sundhedsindsats er afhængig af medfølgende finansiering. Det forhold er vist i figuren herunder. 36

38 Sundhed - potentialitet Kommunerne skal satse på en forebyggelsesfilosofi frem for en indlæggelsesfilosofi, og der er brug for at integrere sundhed i ældrepleje, beskæftigelsesindsats, daginstitutioner og skoler (2012:3). Den kommunale velfærdsopgave er altså ikke bare fx ældrepleje; den skal kombineres med sundhed. Sundhed skal indtænkes i alle kommunale opgaver som forebyggelse. Kommunen skal prioritere sundhed, og især sundhed, der forebygger. Sundhed bliver ikke bare at være sund, men at være i stand til at iagttage mulige hændelser i fremtiden og gøre dem til genstand for at forebyggelse i nutiden. Derfor bliver sundhed ikke kun et spørgsmål om sund/usund, men en opgave, hvor sundhed er enheden af forskellen potentiel sund/usund. Problemet er selvfølgelig, hvordan fremtidens hændelser kan gøres til genstand for nutidens forebyggelse. Der er kodeintern kompleksitet i sundhedens kode, idet der er kamp mellem, hvorvidt det er borgernes ønsker eller kommunen, der bestemmer, hvad sundhed er. Der sættes fokus på det nære sundhedsvæsen og borgerens evne og lyst til at klare sig selv. Der er strukturelle koblinger til økonomi og potentialitet. Økonomiens knaphedstema irriterer kommunens mulighed for at udføre forebyggende og rehabiliterende indsatser, mens potentialitetens logik kobler en opgave til sundhed, hvor kommunen skal inddrage borgernes muligheder for at blive sunde i fremtiden i sine beslutninger i nutiden. 37

39 Logik Kodeintern kamp Strukturelle koblinger Komplekse betingelser Sundhed (sund/ usund) Sundhed som Sundhed økonomi borger/kommune ser det Sundhed - potentialitet At lave sundhedsopgaver trods økonomiske smalhals At skelne mellem borgernes vurdering af sundhed og faglig vurdering af sundhed 3.5 Viden Viden kløver kommunikation i forskellen sand/falsk viden, og er en fremtrædende kode i KL s kampagner. Viden dukker op som et spørgsmål om den rigtige type viden, om hvilken effekt forskellige indsatser har. Det skaber kompleksitet, når det kobles til fx omsorg, som vi allerede har set, og til potentialitet, som vi skal se i det følgende. Videnskommunikation markerer evidens, viden, forskning, effekt, dokumentation og nye løsninger som det vigtige for opgaveløsningen. Viden trækkes primært frem, når der skal prioriteres og vælges mellem løsninger i den kommunale opgave. Desuden er det videnskommunikation, der er i spil, når KL installerer opgaven om at skabe nye løsninger og innovation. KL iagttager det sådan, at jo mere viden om effekt, jo mere velfærdsopgave får man for pengene, men indsamlingen af viden skal ske som en del af det arbejde, der allerede udføres. Sand viden baseres på dokumentation og evidens i kommunen: der skal investeres mere i praksisnær forskning (KL 2013b:12). Dermed bliver en del af velfærdsopgaven at dokumentere og skabe evidens. Viden skaffes ved, at kommunen formår, at målrette og systematisere den faglige dokumentation, så den kan anvendes til forskning (KL 2010:16). Det skyldes en iagttagelse af, at viden om effekt mangler, og det begrænser, ifølge KL, kommunens mulighed for at udføre sin opgave: der mangler således analyser af effekt og kvalitet af behandlingen og analyser af, hvordan omlægninger og prioriteringer påvirker borgernes sygehusforbrug (KL 2012:96), og der er behov for løbende dokumentation og opfølgning på forebyggelsesindsatsen (ibid). Det er kommunens opgave at skaffe data og forskere, der skal omskabe data til brugbar viden, men kommunen skal også selv skabe viden om egen praksis: kommunerne skal altid tilstræbe, at de systematisk, og på baggrund af egen dokumentation, vurderer egne indsatser (KL 2013b:11). Viden er altså en del af kommunens opgave med dataindsamling til national forskning. Viden er også kommunalt dokumenteret og produceret viden, der kan underbygge lokale beslutninger. Desuden er en tredje type viden på spil i KL s kommunikation, nemlig borgerens viden, som vi også så i sundheds- 38

40 og omsorgskoderne. Borgerens viden iagttages som ekspertviden, som kommunen skal tage alvorligt i deres beslutninger, som vi ser i citatet: Fremtidens socialpolitik tager afsæt i, at borgerne som udgangspunkt er de fremmeste eksperter i deres eget liv (KL 2013a:3). Disse tre typer viden skaber kodeinternt pres, fordi hvordan kommunen kan håndtere både at lade borgerne være eksperter i eget liv, og samtidig træffe beslutninger på baggrund af egen forskning og national forskning i det, der virker? Kampen er om hvilken iagttagelse af viden, der får lov at bestemme, når beslutninger skal træffes. De tre iagttagelser af sand viden, der hver især kan irritere hinanden til at markere forskellens negative side, er opsamlet i følgende figur: Strukturel kobling Viden potentialitet (- økonomi) Potentialitetslogikken og videnslogikken er strukturelt koblede. Denne strukturelle kobling ser man i KL s kommunikation gennem det markante fokus på fremtid, innovation, nytænkning, kompetencer, potentiale i nye løsninger og nye samarbejder. De kobles gennem videnskommunikationens markering af behov for ny viden, der kan skabe nye opgaver og måder at løse opgaven på. Det drejer sig om at producere ny viden, der kan møde fremtidens komplekse forhold: KL og KTO 13 er gået sammen om at skabe en kampagne, der sætter fokus på medarbejdernes kompetencer til innovation. Kommunale medarbejdere har et særligt godt udgangspunkt for at skabe innovation, fordi de har daglig kontakt med brugerne og en faglig indsigt i opgaverne ( ). Nu tilbydes samtlige kommunerne en innovatør- uddannelse til op til fem medarbejdere (KL 2013: 11). Der er viden derude i den daglige kontakt med borgerne. Den skal omsættes til viden, der kan skabe innovation. Fokus på opgaven flyttes fra målet (viden om hvad, der virker) til midlet (viden om innovation). At producere ny viden iagttages altså som den aktuelle opgaveløsnings opgave, der kan ændre denne opgaveløsning helt i form af innovation. Mødet med borgeren handler dermed ikke bare om at yde omsorg, sundhed eller skabe viden, men også om at skabe muligheder for ny viden: At forfølge 13 KTO (Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte) er en interesseorganisation og sammenslutning, der forhandler løn og ansættelsesvilkår for kommunale ansatte. Fra 8. oktober 2014 skiftede KTO navn til Forhandlingsfællesskabet. ( 39

41 inklusions- og rehabiliteringsdagsordenen stiller krav om investeringer i kulturændringer, nye arbejdsmåder og samarbejdsformer, nye løsninger og tilbudsformer og i samarbejde med andre end dem, der normalt indgår i løsningerne. (KL 2013b:26). I citatet kobles potentialitet og viden (og dels økonomien) og skaber kompleksitet i opgaven: kommunen skal potentialisere for at overholde sparekrav og vi ser, hvordan disse ikke italesættes som egentlige besparelser, men henter deres forklaringskraft i komplekse beskrivelser af nutid og fremtid. Når sand viden markeres som ny viden i kampagnerne, er det potentialitetens fordring om at potentialisere det aktuelle, der er på spil. Aktuel viden forfalder altså og er ikke relevant, samtidig med at aktuel viden er det eneste, kommunikationen har. Potentialiteten skaber altså en modreaktion i videnslogikken, hvor aktuel viden bliver til falsk viden, og den potentielle viden bliver til sand viden. Dette forhold er forenklet i denne figur: Jeg kan nu sige, at videnslogikken gør opgaveløsningen til et spørgsmål om at prioritere efter viden om effekt. Viden om effekt skal produceres lokalt, men bearbejdes både lokalt i kommunen og centralt af forskere. Der er derfor forskellige opfattelser af, hvad sand viden er: kommunens opfattelse, forskeres opfattelse eller borgernes opfattelse. Der opstår desuden pres mellem potentialitetens kode på den ene side, hvor sand viden er et spørgsmål om at skabe ny viden, og videnskabens kode på den anden, hvor sand viden er et spørgsmål om at vurdere effekt. Logik Kodeintern kamp Strukturelle koblinger Komplekse betingelser Viden Viden om effekt Viden - potentialitet At beslutte hvilken viden, der (sand/ Som forskerviden sætter i stand til at beslutte Falsk viden) Som borgerviden 40

42 3.6 Potentialitet I potentialitetens kode markeres indenfor rammen potentialitet/aktualitet, hvor det potentielle markeres, mens det aktuelle sættes uden for (Juelskjær et al 2011) 14. Når man markerer det potentielle dukker en bred horisont af muligheder op. Potentialitetens kode dukker op i KL s kampagner med den hyppige brug af begreber som fremtiden, behov for nye løsninger, nytænkning, kompetenceudvikling og innovation. Opgaveløsninger iagttages som i konstant forandring i kraft af nye opgaver, der ikke har været i kommunen før, fx nye sundhedsopgaver som er overgået fra regionerne til kommunerne. Forandring kræver, ifølge KL, helt nye løsninger, nye ledelsesformer, nye eksterne betingelser: Med kommunernes (nye, red.) ansvar for sundhedsfremme- og forebyggelsesopgaverne er der et stort potentiale for bedre sundhed i befolkningen (KL 2012: 8). Det potentielle markeres enten som et opgør med aktuel praksis i kommunen, for at undgå at problemerne spreder sig, eller som en higen efter en utopisk orden, der er radikalt afkoblet fra det aktuelle. Potentialitet er en fremtrædende kode. Den dukker op som en fordring om at nytænke løsning af opgaverne: Der er brug for at stille grundlæggende spørgsmål ved den måde, vi løser opgaverne på i dag. ( ) Der er brug for at se på, hvem der fremover skal have ansvaret for hvad (KL 2012:4). Og dette citat er blot ét blandt mange, der tematiserer nye løsninger som en del af opgaven i kommunen. Fx er Nysyn på samspillet mellem fagprofessionelle og Gearet til innovation to af oplæggene på KL s Ledertræf 2014, og KL iagttager i indledningen til Ledertræf 2013, at: På skoleområdet, ældreområdet, arbejdsmarkedsområdet, i dagtilbuddene og i de specialiserede tilbud gennemføres reformer, der kalder på nye løsninger, nye faglige kompetencer og ikke mindst nye ledelsesprincipper. (KL 2013c:2). I følgende citat iagttager KL det potentielle som en måde at inddæmme de nutidige katastrofale betingelser. Samtidig peger de med formuleringen samfund i stadig udvikling ind i fremtiden, så både det aktuelle og potentielle markeres: Med den aktuelle befolkningsudvikling, global finanskrise, international konkurrence og et mangfoldigt samfund i stadig udvikling er det ikke til at komme uden om behovet for at nytænke produktionen af velfærd. Kommunerne er nødt til at gå nye veje, når opgaverne skal løses. (KL 2013: 7). Nytænkning og innovation iagttages altså i denne kode som løsningen på kommunens problemer; og hvis ikke der findes nye veje, går det galt. Der er aktuelle forhold uden for kommunens indflydelse, fx demografi, økonomi, osv., der producerer den aktuel uholdbare situation. 14 Potentialitetens logik og dens mange konsekvenser for moderne kommunalt arbejde er behandlet flere steder, se fx Andersen og Pors. Her har jeg fokus på hvordan kompleksitet opstår, ikke bare med potentialitet, men netop også i koblingen til aktuelle udfordringer og andre koder. Og hvordan andre løsninger også byder sig til. 41

43 Det er derfor kompleksiteten i de aktuelle forhold jf. formuleringen samfund i stadig udvikling, og ikke så meget de enkelte fænomener i sig selv, der skaber behov for nytænkning. Men der er ikke tale om en fuldstændig ændring af praksis. Det aktuelle fravælges nemlig ikke helt. Det skaber kompleksitet på anden orden i kommunikationen, fordi hvilken del af praksis skal eller kan potentialiseres, og hvilken del skal forblive uberørt? Kommunen skal således være i stand til at iagttage deres egne iagttagelser potentielt, og beslutte hvilke, der skal nytænkes. Potentialiseringen installerer derfor ikke mindst kompleksitet i spørgsmålet om, hvornår noget er nyt: Hvornår skal de nye løsninger træde i kraft, hvornår er nye løsninger ikke nye løsninger længere, og hvornår skal de igen nytænkes? Kompleksiteten i KL s kommunikation i potentialitetens kode har jeg opsummeret i disse to figurer, hvor den første er, når det potentielle markeres, og den anden er, når de aktuelle ikke radikalt fravælges, og fremtiden dukker op som både problem og løsning: Samme tendens ses med KL s fokus på innovationskompetencer, frem for faglighed som det kommunikationen efterspørger hos medarbejderen: Kommunen skal kompetenceudvikle medarbejderne, så de klædes på til at varetage de nye opgaver. (2010:7). Det er altså ikke medarbejdernes evne til at håndtere de nye opgaver med deres faglige briller, der dukker op, som relevant for opgaveløsningen, men derimod et behov for at skabe kompetencer til at håndtere potentialitet i form af nye opgaver som kommunen i øvrigt selv skal være med til at skabe, som vi så i videnslogikken. Kommunikationen peger altså på en kommunal opgave, der mere og mere skal være multipel, og ikke singulær i en bestemt faglighed. Fremtiden dukker både op som løsning, hvis kommunen finder nye veje, og som et problem, hvis kommunen ikke finder nye veje. Den aktuelle opgaveløsning fravælges som relevant, selvom kun dele af den aktuelle opgaveløsning skal nytænkes. Med potentialitetskommunikationen installerer KL altså kompetencer og innovation, som relevant for opgaven, og ikke øget faglighed: 42

44 3.6.1 Strukturelle koblinger Potentialitet - økonomi Vi ser herunder, hvordan kompleksitet er på spil i form af flere opgaver og mere fagligt tunge opgaver for ledelsen. Som en konsekvens af den økonomiske knaphed og eksterne faktorer, fx fritvalgsreglerne, har kommunen lagt grupper af medarbejdere sammen. Denne sammenlægning betyder øget kompleksitet: Ledelse er helt centralt på ældreområdet og ledelsesopgaven er kompleks. Lederne på ældreområdet skal både være dygtige planlæggere og styre en stor økonomi og samtidig sikre faglig udvikling og motivation hos medarbejderne. I de senere år er planlægningsopgaverne og kravet til økonomistyring øget, ikke mindst som følge af fritvalgsreglerne. Samtidig er de medarbejdergrupper, som den enkelte leder har ansvaret for, mange steder blevet større for at frigøre ressourcer (2010:15). Ressourcer i citatet er menneskelige ressourcer, og det iagttages sådan, at frigørelse af menneskelige ressourcer betyder, at der kan bruges færre økonomiske ressourcer, dvs. at det kobler sig til den økonomiske knaphedslogik. KL iagttager altså, at når kommunen sammenlægger medarbejderenheder, skaber det flere ressourcer til at kunne håndtere opgaven. Men det beslaglægger samtidig ledelsesressourcer, fordi den enkelte leders opgave får flere lag, mens ressourcerne i systemet, som et hele, bliver større. Det er således et paradoks, når flere ressourcer på én gang betyder både flere og færre ressourcer indenfor kommunens ramme som system. I første omgang iagttages det, at frigjorte ressourcer medfører mindre kompleksitet, da den økonomiske knaphedslogik ikke længere er gældende. Det åbner, i anden omgang, for at kunne håndtere ny kompleksitet med de nyerhvervede ressourcer. Det øger samtidig kompleksiteten for ledelsen og medarbejderne i form af et større antal medarbejdere pr. enhed og en større ledelsesopgave, der igen kræver ressourcer. Alt dette skaber kodeinternt pres, fordi begge sider af forskellen markeres. Når den kommunale opgave markerer ressourcer, er der pres mellem ressourcer, forstået som knaphed, dvs. færre ledelseskræfter, eller ressourcer som potentialitet, dvs. frigørelse af arbejdskraft. Når kommunikationen markerer betale- siden af forskellen, irriteres den af potentialitetens logik (potentialitet/aktualitet), nemlig de muligheder, der opstår med disse frigjorte ressourcer. Altså, når der ikke er knaphed (betale), skaber potentielle muligheder kompleksitet, og når der er knaphed (ikke- betale), er det presset for at skabe muligheder trods knappe ressourcer, der skaber kompleksitet. 43

45 KL installerer et billede af kommunens virkelighed, hvor ressourcer tager multiple former, økonomiske, menneskelige og potentielle, og nye løsninger skal udvikles trods økonomisk knaphed. Dette forhold kan forenklet illustreres sådan: Potentialitet omsorg Potentialitetskommunikationen kobler sig til omsorgens kode (hjælp/ikke hjælp). Det sker i forholdet til borgeren, når ydelsen af hjælp iagttages som i stand til at skabe en potentiel tilstand af ikke- hjælp, så kommunen samtidig skal iagttage borgeren som en, der har behov for hjælp og potentielt ikke har behov for hjælp. Medarbejderne skal i højere grad kunne indgå i et samarbejde med barnet eller den voksne, de pårørende( ) for at det enkelte menneske støttes til at leve et så selvstændigt liv som muligt (KL2013: 14). I potentialitetens logik bliver borgeren til i kraft af kommunens iagttagelser af borgerens potentialer til at blive til et uafhængigt menneske. Kommunen skal, kort sagt, samarbejde med borgeren om at slippe af med borgeren. Kommunen står i et pres mellem at yde hjælp og en fordring om at få alle borgere til at opnå en tilstand, hvor de ikke har behov for hjælp med støtte fra kommunen. Denne tilstand er altid en potentiel tilstand kampagnerne definerer fx ikke, hvornår borgeren er i en endelig tilstand af selvstændighed, men installerer blot fordringen om at skabe selvstændighed. Det kan potentielt gøre kommunens opgave til en uendelig selvstændighedsmaskine. Med omsorgens kode iagttages borgeren gennem hendes selvstændighedspotentiale frem for hendes behov for at få hjælp. Illustrationen herunder viser denne kobling, hvor potentialiteten irriterer omsorgen, der markere sin negative side: 44

46 Den potentielle kode er fremtrædende i KL s kommunikation med fokus på fremtiden. Der er kodeintern kompleksitet i form af fremtiden som både løsning og problem, og det aktuelle som både aktuelt og potentielt. Økonomi og potentialitet kobles i KL s kampagner. Begrebet ressourcer i potentialitetens logik installerer forskellige betingelser, afhængigt af om det markeres på plus eller minus- siden af forskellen betale/ikke betale, og kobles til både økonomi, politik, viden og potentialitet. Potentialiteten irriterer desuden omsorgens iagttagelser af behov for hjælp med iagttagelser af behov for nytænkning, og borgeren som potentielt selvstændig installeres. Logik Kodeintern kamp Strukturelle koblinger Komplekse betingelser Potentialitet Fremtiden som både Potentialitet - økonomi At fremtidiggøre nutiden, så (potentiel/ problem og løsning Potentialitet omsorg nutiden kan skabe nye aktuel) løsninger og innovation og selvstændige borgere 3.7 Delkonklusion I første analysedel har jeg vist, hvordan de komplekse betingelser i KL s kommunikation er på tre niveauer: 1) valg af kode, 2) valg af markering 3) strukturelle koblinger. For det første har analysen vist, at KL s kommunikation former kommunens opgaveløsning gennem koderne økonomi, politik, omsorg, sundhed, viden og potentialitet. Der er tale om polyfon kommunikation, der former den kommunale opgave efter hver sin kode. Kommunen må derfor vælge en kode for at blive i stand til at løse deres opgave, fordi de ikke kan knytte an til flere koder samtidig. 45

47 Herudover har jeg vist, at de strukturelle koblinger mellem koderne skaber komplekse betingelser. Det gør de ved, at koderne irriterer hinanden til at markere enten plus eller minus- siden af egen kode eller til at genindføre egen kode ind i en af forskellens sider. Et eksempel er videnskoden, der er fremtrædende i KL s kommunikation. Den kobles til koderne potentialitet, omsorg og politik. Når videskoden fx kobler sig til omsorg, skaber det den modreation, at omsorg mørklægger sin positive side, fordi det iagttages som umuligt at yde hjælp, hvis ikke der foreligger evidens for, at hjælpen virker. Når viden til gengæld kobles til politik, markeres den positive side, idet viden om hvad, der virker, skaber mulighed for at lave nye løsninger, der kan håndtere de ydre forhold, der ellers gør kommunen magtunderlegen, fx økonomiske nedskæringer. Med koblingen til potentialitet går videnskoden på anden orde, og det skaber kamp om hvilken side af hviden, der skal markeres. Denne polyfoni af strukturelle koblinger går igen for kommunikation i alle koder. Undtagelsen er økonomi, der altid aktiverer den negative side af de koder, den kobler sig til, gennem sit dominerende knaphedstema, så det fx ikke bliver muligt at yde hjælp (omsorg), når der ikke er penge. Kompleksitet opstår, fordi kommunen ikke kan knytte an til alle koder på én gang. Kommunen må vælge én kode og én side at knytte an til. Det tredje niveau, der er komplekse betingelser på, er de kodeinterne kampe, der opstår, når en kode tilskriver værdi til begge sider af sin forskel. Relevant viden for kommunernes opgaveløsning iagttages fx både som borgernes, forskeres og kommunens viden. Når de forskellige typer viden markeres, opstår der kamp om, hvilken værdi de andre typer viden, skal have. Viden iagttages således både som sand og falsk viden. På følgende side har jeg samlet de tre niveauer i analysen: 46

48 Logik Kodeinternt pres Strukturelle koblinger Komplekse betingelser Økonomi Knaphed Økonomi omsorg Økonomisk smalhals påvirker (betale/ Mere for mindre Økonomi viden alle dele af kommunen ikke betale) Økonomi politik Politik Kommunerne som Politik - viden Forskellige opfattelser af (magtoverlegen/- magtunderlegne/ viden underlegen) magtoverlegne Interne og eksterne beslutninger Omsorg Hjælp som ikke hjælp Omsorg - sundhed Hvilken type hjælp skal ydes (hjælp/ gennem selvhjælp, Omsorg - viden ud fra hvilken viden? ikke hjælp) praktisk hjælp og Hjælpe i de tilfælde, hvor specialiseret pleje hjælp ikke kan erstattes med selvhjælp Sundhed (sund/ usund) Viden (sand/ falsk viden) Sundhed som Sundhed økonomi borger/kommune ser det Sundhed potentialitet Viden om effekt Viden potentialitet (- Som forskerviden økonomi) Som borgerviden At lave sundhedsopgaver trods økonomisk smalhals At skelne mellem borgernes vurdering af sundhed og faglig vurdering af sundhed At beslutte hvilken viden, der sætter i stand til at beslutte Potentialitet Fremtiden som både Potentialitet økonomi At fremtidiggøre nutiden, så (potentiel/ problem og løsning Potentialitet omsorg nutiden kan skabe nye aktuel) løsninger og innovation og selvstændige borgere 47

49 4 Anden analysedel: analyse af kommunikationsstrategier Jeg har nu fremanalyseret de komplekse betingelser, KL iagttager for den kommunale opgaveløsning. Jeg undersøger nu, hvordan kampagnerne installerer mulighed for at håndtere disse betingelser, ved at besvare analysespørgsmålet: - Hvordan installerer KL s kampagner særlige kommunikationsstrategier til at håndtere de komplekse betingelser? Jeg iagttager gennem ledeforskellen problem/løsning, hvor problem konditioneres som de komplekse betingelser, og løsning som de kommunikationsstrategier, KL installerer. Jeg undersøger desuden, hvorvidt der er hybrid kommunikation i KL s iagttagelser. Derfor skifter jeg blik og iagttager gennem ledeforskellen re- entry/forskel. Re- entry er, når forskelle genindføres i sig selv, og dermed markerer begge sider af forskellen samtidig. Luhmanns funktionelle metode om, hvordan der produceres løsninger til problemer, er rettesnor for denne analyse sammen med Teubners teori om hybride arrangementer. Sådan bliver jeg i stand til at iagttage, når kommunikationen bevæger sig på flere niveauer for at skabe mulighed for at håndtere de komplekse betingelser. Konkret har jeg fundet fire kommunikationsstrategier i KL s kampagner: den relationelle strategi, meningstilskrivning, mulighedsstrategi og ansvarsstrategi. Strategierne refererer ikke til konkrete, afgrænsede strategier, men til de steder i kampagnerne, hvor de komplekse betingelser mødes af kommunikationsstrategier for at skabe mulighed i opgaveløsningen. Herunder iagttager jeg, hvordan de enkelte strategier skaber mulighed, først gennem ledeforskellen problem/løsning og dernæst re- entry/forskel. 4.1 Relationel strategi Et fremtidigt bæredygtigt velfærdssamfund kræver, at velfærd ikke bare sættes lig ydelser, der produceres af det offentlige og særligt kommunerne. Velfærd eller det gode liv skabes i relationer, fællesskab og netværk med andre (KL 2013b: 11) KL installerer en strategi, der iagttager det relationelle som en måde at håndtere de komplekse betingelser på. Den er et svar på de komplekse betingelser, der iagttages, når sundhed og omsorg irriterer hinanden. Desuden er den et svar på de komplekse betingelser, der dukker op, når viden, politik og potentialitet skaber usikkerhed om hvad, der bestemmer udformningen af opgaven. Den relationelle strategi sætter relationer i centrum. I kampagnerne installerer den relationen til borgeren, som en mulighed for at håndtere de komplekse betingelser. Jeg gennemgår herunder eksempler på kommunikation, der bruger den relationelle strategi til at skabe mulighed - enten ved at 48

50 lukke ned for paradokser ved at mørklægge den ene side af en forskel eller som ved at trække paradokserne frem og bruge dem aktivt i kommunikationen Afparadoksering i den relationelle strategi Borgeren som passiv modtager Den relationelle kommunikationsstrategi forholder sig til grænserne for kommunen som system, og skaber mulighed ved at sætte klare grænser mellem borgerne og kommunen. De komplekse betingelser håndteres i KL s kampagner, ikke i kraft af fx en faglig vurdering, men i kraft af de relationer og medfølgende ressourcer, kommunen kan iagttage og skabe. Kampagnen, Invester før det sker, iagttager tre led i forholdet til borgeren: Service- Produktion: Vi gør det for dig! - Rehabilitering- Træning: Du gør det selv! - Fællesskab- Facilitering: Vi gør det sammen! (KL 2013b:9). På første trin yder kommunen en service, som borgerne modtager, og borgerne formes som omverden for kommunen. Borgeren sættes altså som passiv modtager af ydelser. Med Rehabilitering- Træning bliver borgeren selvstændig og markeres som irrelevant for kommunikationen, fordi hun gør det selv. Det sidste trin kombinerer de to første. Her er tale om hybrid kommunikation, som jeg ser nærmere på i det næste afsnit. Med de to førte er der tale om afparadoksering, hvor det gøres muligt at løse den kommunale opgave enten ved at iagttage borgeren som modtager eller selvstændig. Relationen skaber mulighed ved at tilbyde forskellige definitioner af, hvad hjælp kan være. Når en borger med behov for hjælp møder kommunen, konstaterer altså kommunen først, om der er behov hjælp eller mulighed for hjælp til selvhjælp, som jeg igttager herunder. Hvis det blot er hjælp til den passive modtager, forbliver hjælpen hjælp. Denne form for afparadoksering er ikke fremtrædende i KL s kampagner, men den dukker op sammen med iagttagelsen af at: Der vil altid være borgere, som har brug for passiv og kompenserende hjælp. (KL 2010:6), og derfor kan hjælp i sin enkle form stadig ydes. Forholdet kommune/borger sættes på spil, som et ensidigt forhold mellem afsender og modtager. KL installerer mulighed for, at kommunen kan vælge en kode (hjælp) og afparadoksere ved at markere den ene side af relationen, kommune/borger. Borgeren forbliver i kommunens omverden og kan på den måde modtage den hjælp, som kommunen iagttager som relevant for borgeren uden yderligere forstyrrelser. Dette forhold kan opsummeres således: 49

51 4.1.2 Hybrid kommunikation i den relationelle strategi Hybrid kommunikation i den relationelle strategi går ud på at bruge den dobbelte attribution til at skabe mulighed. Det sker ved at relationer sættes som en forudsætning for kommunens opgaveløsning. Dem bliver en forudsætning for os Borgeren som aktiv deltager Hvordan kan jeg bidrage, og hvad kan jeg selv? De spørgsmål bør i fremtiden stilles oftere, når borgeren møder kommunernes medarbejdere ( ) Kommunen skal til gengæld stille sig til rådighed som facilitator af nye fællesskaber, hvor borgere hjælper borgere og hvor mennesker oplever, at de kan og er noget og derved opnår handlekraft og styrke til at mestre eget liv (KL 2013b:11). Et eksempel på hybrid kommunikation i den relationelle strategi blev allerede antydet i foregående afsnit. Her installeres den aktive borger, der er borgeren med ressourcer, der iagttages som relevante for kommunens håndtering af opgaven. Relationen til borgeren installeres altså hybridt, hvor borgeren trækkes frem som både del af kommunens system og omverden. Kommenen skal således omlægge indsatsen på ældreområdet og flytte fokus fra passiv kompenserende hjælp til øget og målrettet træning og hverdagsrehabilitering (KL 2010:5). De enkelte kommuner kan, med KL s kampagners installering af en aktiv borger, overskride grænsen mellem kommune/borger, sådan at borgeren kan iagttages som bidragyder til kommunens opgaveløsning og blive en del af organisationen. Borgeren har et ønske om at tage ansvar for eget liv og klare sig uden hjælp. (KL 2010:5). Hjælp som pleje er altså ikke noget borgerne selv ønsker at modtage. KL installerer mulighed ved at tilskrive mening til borgerne, som borgere, der vil klare sig uden hjælp. Hjælp skal derfor helst være hjælp til selvhjælp. Det tvinger kommunen til at tænke nyt, hvilket den gør ved at skabe forskellige niveauer af hjælp, hvor både økonomisk prioritering er mulig og at hjælpe uden at hjælpe er mulig, fordi borgerne i forvejen vil være selvstændig og ansvarlig. Fordi de fleste borgere ikke vil have hjælp, kan kommunen også godt fortsætte med at yde hjælp som pleje, der jo kun er til de allersvageste. Hjælp som pleje er således kun noget i kraft af, at de fleste borgere vil og kan hjælp til selvhjælp. Hjælp som hjælp til selvhjælp er den nye orden. Det kan af indlysende grunde aldrig blive en ambition, at alle skal fungere lige godt og uden hjælp, eller at alle kan bidrage lige meget. Men kan vi styrke den enkeltes mestringsevner næsten uanset udgangspunkt vil det styrke den enkeltes mulighed for inklusion i samfundslivet, den enkeltes opfattelse 50

52 af egen formåen og i sidste ende give flere mennesker mulighed for selv at bidrage til fællesskabet. (KL 2012b:5). Borgerne iagttages som selvstændige, kapable individer, og kommunen som partnere, der skal støtte og styrke den selvstændige og kapable borger. Borgeren er altså ikke selvstændig i kraft af sig selv, men bliver det igennem kommunens virke. Et paradoks, der bliver muligt at håndtere gennem kommunikationen om den aktive borger, der bidrager til kommunens arbejde. Den relationelle strategi tilbyder også mulighed for at håndtere kampen mellem kommunens behov for at styre egen opgaveløsning og dokumentere på den ene side, og iagttagelserne af, at borgerne skal være herre i eget liv på den anden side. Dette gør kampagnerne ved at knytte et mål til den relationelle strategi, nemlig inklusion - at borgeren selv skal deltage, som vi ser her: Omdrejningspunktet for det sociale arbejde i kommunerne er inklusion og mestring. Inklusion og mestring kan ske på mange måder alt efter hvilke ressourcer, barnet eller den voksne har (KL 2013a: 5). Kommunens mulighed for at håndtere de komplekse betingelser er, at at den træder tilbage og lader borgeren hjælpe sig selv. Dette dukker tydeligt op med udtrykket borgeren i centrum, som er et mantra gennem kampagnerne: Det er sagt mange gange før, at borgeren skal i centrum nu skal det være tydeligt, ikke bare i ord, men også i handling (2013b:12). Med begrebet om borgeren i centrum kan kommunen iagttage borgeren som en relation, en aktiv deltager, der er i stand til at tage vare på sig selv og yde modspil til kommunens magtoverlegenhed. Kompleksitet i form af hybrid kommunikation tilbyder således mulighed for at håndtere de komplekse betingelser, når borgerens private valg iagttages som kommunens anliggende, fx når borgeren tilbyder sin hjælp til selvhjælp (eller til andres hjælp). Kommunen skal afgive magt til borgerne, sådan at de kan styre eget liv, når de modtager hjælp fra kommunen. Og dette skaber mulighed for kommunen Den passive aktive borger Der er endnu et eksempel på hybrid kommunikation i den relationelle strategi, der dukker op visse steder i kampagnerne. Den er en radikalisering af strategien, som skaber mulighed ved at rykke kommunen helt væk fra borgerne, uden at borgernes handlinger iagttages som irrelevante for kommunen. Uddannelse og arbejde er to helt grundlæggende forudsætninger for at kunne deltage aktivt i samfundslivet. Men deltagelse er også, når den tidligere hjemløse arbejder frivilligt på et værested, eller når en udviklingshæmmet borger arrangerer pædagogfrie ferier for andre udviklingshæmmede( ). Derved skaber vi flere muligheder for deltagelse i nye fællesskaber og de er langt fra altid kommunale. (KL 2013a:4). Sat på spidsen, handler det om, at kommunen bliver i stand til at håndtere de komplekse betingelser, især økonomisk smalhals og de mange forventninger om borgerinddragelse, hvis den kan iagttage borgernes udvikling som deres egen og helt glemme sig selv som kommune. KL installerer 51

53 mulighed for, at kommunen kan håndtere de komplekse betingelser, når kommunen taler sig helt ud af borgernes liv. Dog med det forbehold at borgernes liv og ageren stadig formes som relevant for kommunen. Man kan tale om, at strategien iagttager en slags passiv, aktiv borger en borger, der er aktiv i sit eget liv og i andres, fx med frivilligt arbejde, men ikke modtager hjælp eller støtte fra kommunen - men som alligevel iagttages som en del af kommunens mulighed for at håndtere de komplekse betingelser, fordi en borger, der ikke har brug for kommunen, installeres som en ressource for kommunen. Borgeren bliver altså relevant og en ressource for kommunen i alle livets forhold, ikke kun når hun selv henvender sig. Relationen til borgeren ønskes ikke, men iagttages alligevel som værdifuld. Med det paradoksale udtryk, den passive aktive borger, viser jeg dette hyperkomplekse forhold, der visse steder installeres i kommunikationen, som en mulighed for at håndtere den kommunale opgaveløsning under komplekse betingelser. KL sætter altså den relationelle strategi i spil i forholdet kommune/borger på tre forskellige måder. De er dog alle måder, der installerer en strategi til at håndtere komplekse betingelser gennem forskellen os/dem. Borgeren bliver til som en passiv borger, der modtager den af kommunen tilbudte hjælp, og når borgeren er passiv, kan hun håndteres af kommunikationen gennem en afparadokseringsstrategi. Desuden sættes forholdet kommune/borger på spil gennem den aktive borger og den passive aktive borger, hvor borgerens mestring og ressourcer i mere eller mindre grad skaber mulighed. Kommunen kan på den måde producere mere sundhed og omsorg og samtidig fjerne knaphedstemaets greb om kommunikationen, fordi med borgeren i centrum, der mestrer eget liv, kan borgerens ressourcer udefra blive en del af systemet, om end kun midlertidigt. Strategien skaber mere kompleksitetshåndteringskapacitet for kommunerne ved at forme forskellige relationer på forskellige måder. Hvor den som afparadoksering sender borgeren over som den umarkerede side dem, skaber den som hybrid en relation, hvor det iagttages, at kommunerne kan opnå mulighed ved at inddrage flere i opgaveløsningen, så dem bliver en forudsætning for os. Strategien opsummeres i følgende figurer: 52

54 4.2 Forskelsstrategien Forskellighed er et gennemgående tema i kampagnerne. KL installerer mulighed ved at forme forskelle som en del af løsningen, som. Denne strategi dukker ikke op i kampagner som en afparadokseringsstrategi, men udelukkende som hybrid strategi. Denne strategi er en måde at håndtere de komplekse betingelser, der er med forskellige opfattelser af viden, omsorg og sundhed Hybrid kommunikation i forskelsstrategien Kommunen skal bruge de mange forskellige fagligheder aktivt i opgaveløsningen med KL s kampagner. Kommunen kan på en og samme tid markere én faglighed og gøre de faglige skel til en ressource. Hybrid kommunikation i forskelsstrategien skaber mulighed ved at sætte faglige eller organisatoriske forskelligheder som ens Helhed på tværs - forskellig, men ens Det iagttages med denne strategi ikke som en trussel, men en styrke, at der kommer forskellige syn på en sag: Der er i en række kommuner gode eksempler på udnyttelse af mulighederne for at sammentænke sundhedsindsatser med andre kommunale indsatser såsom beskæftigelsesindsatsen eller indsatsen over for psykisk syge, men der er behov for en mere systematisk tilgang til det tværgående arbejde og for en generel udbredelse af de gode løsninger (KL 2012:35). Begrebet om det tværgående arbejde på vejen mod de gode løsninger er samlende, trods forskelligheder. Kommunerne skal i stigende grad arbejde med helhedstænkning omkring kerneopgaverne. Det fordrer, at de fagprofessionelle i endnu højere grad arbejder sammen med andre faggrupper, med borgere og andre aktører (KL 2014: 10). Når medarbejderne opfatter sig som en del af en helhed, iagttages det altså som muligt at håndtere kompleksitet. I citatet installeres medarbejdere, der både skal være ens og forskellige. De skal både være en del af en helhedstænkende opgaveløsning, og samtidig opretholde deres egen faglighed, som tematiseres gennem ordene fagprofessionelle og faggrupper. De skal altså både markere deres egen del af opgaveløsningen og de større helheder. Et fællesskab formes altså, når flere borgere, medarbejdere eller andre samarbejder på tværs af system/omverdensskel. Et typisk og til tider hensigtsmæssigt svar på kompleksitet er at forenkle og reducere. Men til andre tider er der mere vundet ved at øge den organisatoriske kompleksitet for så bliver den til en ressource, man kan bruge. Når man begynder at rette opmærksomheden mod de mange forskelle og dilemmaer i organisationen og sætter ord på dem, øger man kompleksiteten. (KL 2013:4) De faglige opgaver iagttages altså hybridt med forskelsstrategien. Opgaverne installeres som forskellige, men ens gennem fokus på helhed og samlende fortællinger, som fx borgeren i centrum. KL installerer mulighed for at kommunen kan håndtere stor kompleksitet i opgaverne, fordi fagligt 53

55 forskellige medarbejdere installeres med fælles mål. Et eksempel er følgende citat: Et større fokus på borgernes hele liv og på kommunernes samlede udgifter i forbindelse med rehabilitering kan betyde hel eller delvis tilbagevenden til arbejdsmarkedet frem for tilbagetrækning fra arbejdslivet. (KL 2012:35). Borgeren formes som det samlende, der gør det muligt at iagttage forskellige opgaveløsninger ens med samme mål: Vi skal formulere fælles mål for og insistere på helhed og sammenhæng i de kommunale løsninger (KL 2012a:3). Hybrid kommunikation iagttages altså som en nødvendig mulighed for at kunne håndtere de komplekse betingelser. I denne virkelighed er det afgørende, at man som leder formår at skabe og understøtte fortællinger, der skaber mening og sammenhæng i kompleksiteten uden at reducere og ignorere den. (KL 2013: 8). KL iagttager, at medarbejdere skal samarbejde med hinanden på tværs af fagligheder og lave nye fællesskaber mellem forskellige afdelinger i kommunen. De enkelte afdelinger skal ophæve grænsen mellem deres faglige opfattelse af, hvad den kommunale opgave går ud på, fx deres opfattelse af hvad omsorg er. Der installeres altså mulighed for at håndtere kompleksitet ift. forskellige opfattelser af viden og omsorg er, når forskellighed markeres som samlende. KL installerer altså den hybrid, at når skellet mellem ens/forskellig både opretholdes, men også brydes ned, skaber det muligheder. Kompleksitet i form af bevidsthed om forskellighed bliver altså et grundvilkår for at skabe mulighed. Det installeres sådan, at det komplekse trækkes frem. Kun når man markerer kompleksiteten, altså det forskellige, kan kompleksiteten rykke i baggrunden, så håndtering bliver mulig gennem kompleksitet. Dette er altså en hybrid, hvor forskelle sættes i forgrunden, betinget af at de iagttages som en del af en helhed. Den installerer mulighed, der bruger kompleksiteten aktivt, ved at pege på forskelligheder som nødvendig for at løse opgaven. 54

56 4.3 Handlerumsstrategien Handlerumsstrategien afgrænser handlerum for kommunen, så den kan håndtere kompleksitet. Den hybride strategi skaber mere handlerum ved at afgive handlerum. Kommunikationen i strategien bevæger sig over forskellen handlerum/ikke handlerum Afparadoksering i handlerumsstrategien Kerneopgaven En stor del af svaret ligger i at fokusere alle kræfter på kerneopgaverne og i at bringe alle ressourcer i spil (KL 2014:2). Handlerumsstrategien skaber mulighed ved at afgrænse og rumme det, kommunen kan og bør arbejde i. Kerneopgaven formes i KL s kampagner som en slags venden tilbage til noget mere ægte og oprindeligt. Kerneopgaven var et tema især på KL s Ledertræf Kerneopgaven defineres ikke som enten sundhed, omsorg eller noget tredje, men bliver en nærmest normativ måde at håndtere kompleksiteten på. Med de komplekse betingelser, der opstår, når borgeren skal være ekspert i eget liv og koblingerne mellem sundhed og omsorg, så vi tidligere, at der tilsyneladende er opgaver, der er vigtigere end andre opgaver. Vi så det fx med kampen mellem sundhed og omsorg, hvor sundhed oftest fik omsorg til at markere sin negative side. Kerneopgaven installerer en idé om en opgave, der skal iagttages som en helhed for at kunne lykkes: En organisering af opgaveløsningen og en opdeling af medarbejderne i siloer defineret af faglighed og delmængder af kerneopgaver er ikke tilstrækkelig, hvis vi skal bestræbe os på at skabe den bedst mulige effekt for borgeren. (KL 2014:6). I citatet skubbes den aktuelle orden væk som utilstrækkelig. Organisationen kan ikke være delt op af silotænkning, så yder medarbejderne ikke det, de skal. Der skal gives et samlende rum, fordi kun sådan bliver kommunen i stand til at skabe effekt for borgeren: Klare mål og tydelighed om, hvilken effekt borgeren skal have ud af mødet med det offentlige, er afgørende for at få kerneopgaverne i centrum for opgaveløsningen. (KL 2014:2). Med kerneopgaven skal kommunen sætte mål og være tydelig, og på den måde skabes et afgrænset rum, hvor kerneopgaven udføres. Med fokus på kerneopgaven får kommunen et redskab til at håndtere forskellige indsatser og forståelser af omsorg og sundhed ved at fortolke forskellige indsatser som en del af kerneopgaven og på den måde give en fælles retning, der er til at håndtere. Med fokus på kerneopgaven, forsvinder alle andre opgaver. Med moderniseringsaftalerne og produktivitetskommissionen tilbyder begge offentlige ledelser væsentlige greb til at arbejde med et tydeligere fokus på kerneopgaverne og styrkelse af samspillet mellem alle aktører (KL 2014:2). Det er indforstået i citatet, hvad kerneopgaven går ud på, og alle har en mulighed for at have fokus på den. Ideen om kerneopgaven eller kerneydelsen fører alle betragtninger om sundhed, viden, omsorg eller økonomi i baggrunden. Det handler om, at der er 55

57 noget, der helt og aldeles er den kommunale opgave, som kommer før alle andre opgaver i kommunen. Kerneopgaven afgrænser et handlerum ved at føre alle de forskellige opfattelser i baggrunden og installere et autentisk fokus, der samler alle andre foki Hybrid kommunikation i handlerumsstrategien Kommunale ledere skal mestre i en fremtid, hvor opgaveløsningen foregår i fællesskaber med mange forskelligartede aktører inden for og uden for kommunens organisatoriske grænse (KL 2014:11) Den hybride kommunikation installerer muligheder ved at lave nye handlerum og ved at afgive handlerum. Den adresserer de komplekse betingelser, der opstår, når kommunen er magtunderlegen af eksterne faktorer som fx andre dele af sundhedsvæsenet, og når potentialitet og omsorg kobles og borgerne skal deltage i deres egen hjælp Inklusion af eksterne aktører Det drejer sig om, at den enkelte borger, familien, kommunen og det civile samfundet i langt højere grad skal pulje deres ressourcer og viden. Alle skal have lyst til at bidrage til fællesskabet og opleve, at de får noget igen (KL 2013b:4). Et eksempel på hybrid kommunikation i handlerumsstrategien er, når den former forholdet til andre eksterne aktører, der ikke er borgere. Det installeres fx, at: Eksterne aktører skal involveres mere i løsningen (KL 2013c:4). Pjecen Det nære sundhedsvæsen har afsnittet om Samarbejde med almen praksis og debatoplægget Investér før det sker indeholder temaet Sammenhængende indsatser, der ser på samarbejde med almen praksis, regioner og arbejdsmarkedet (KL 2013b). Nye ældre, nye muligheder plæderer for værdien af samarbejde mellem stat, kommune og regioner (KL 2010). Fællesskab og samarbejde er fremtrædende løsninger i KL s kommunikation, i alle seks udgivelser. Enhver installering af samarbejde med aktører uden for kommunen skaber kompleksitet inde i kommunen, fordi forholdet må genindføres ind i organisationen for at kunne iagttages som samarbejde, men bruger altså også denne kompleksitet til at skabe mulighed. Installering af fællesskab er et eksempel på en måde at udvide det kommunale handlerum i KL s kampagner. Fællesskabet skaber mulighed for at håndtere komplekse betingelser i kampagnerne ved at overskride system/omverdensgrænserne: Fremtidens kommune er rammen om forpligtende fællesskaber (KL 2013a:4). Kommunen er altså bare ramme og ikke den der skaber indholdet. Kommunen afgiver således noget af sin mulighed for at definere opgaveløsning, men opnår til gengæld at kunne række langt ud over egne grænser og skabe nye handlerum dér: Fremtidens velfærd skabes i fællesskaber, der rækker langt ud over den enkeltes fagområde, og kommunens organisatorisk grænser (KL 2014:2). 56

58 Sat på spidsen kan man sige, at med fællesskab og samarbejde bliver kommunens evne til at afgive ansvar og definitionsmagt en forudsætning, for at den overhovedet kan håndtere at løse opgaven. Det handler om at dele ud af sine opgaver, så det ikke er kommunen alene, der har dem, gennem Shared- care- modeller, hvor kommuner, almen praksis og sygehuse arbejder sammen (KL: 2012:6) og kommunerne skal udvikle en fælles strategi for telemedicin (KL 2012:9). Fællesskab installerer altså kommunen og de andre som ligeværdige deltagere, og det skaber handlerum for kommunen: Vi kalder det samskabelse. Sammen skabes der flere muligheder for deltagelse i nye fællesskaber (...) (KL 2013b:5) Internt samarbejde på tværs KL s iagttagelser afgiver altså handle rum til andre organisationers arbejde for at skabe muligheder. Det samme operation installeres internt i kommunen, hvor det iagttages, at medarbejderne skal fralægge sig gamle faglige skel, og inkludere andre faggruppers iagttagelser af borgeren eller samarbejdspartneren i deres egne iagttagelser. Det medfører en mulig håndtering af de komplekse betingelser, der opstår når sundhed og omsorg og viden kobles strukturelt til hinanden. Samtidig er vi nødt at anskue fagprofessionalisme og samspillet mellem fagprofessionelle på en ny måde. Det gælder både valget af faglige metoder, hvor der i højere grad kræves evidens, og hvor den faglige autonomi derfor reduceres, og det gælder udvikling af samarbejdet på tværs af fagprofessionelle grupper (KL 2014:2). Medarbejderne skal lægge det gamle handlerum fra sig, hvor grænsen gik ved den enkelte medarbejders faglighed, og i stedet tænke i samarbejder, hvor alle fagligheder er en del af løsningen. De skal afgive autonomi og på den måde opnå bedre mulighed for at udføre deres opgave. I samarbejdet på tværs mellem de kommunale enheder skal man være bevidst om at de ting, der er på spil, også kan ses anderledes af andre. Det kalder altså på anden ordens iagttagelser som en del af løsningen, hvor hver enkelte enhed skal kunne iagttage sit eget handlerum og andres, som handlerum, og afgive noget af sit eget for på den måde at skabe mere: Fremtidens velfærd skabes i fællesskaber, der rækker langt ud over det enkelte fagområdes og kommunens organisatoriske grænser (KL 2014:2). KL installerer med handlerumsstrategien, at det aktuelle handlerum udvides gennem rum, der ellers ikke er en del af de kommunens organisation, og gennem forskellige fagligheders interne afgivelse af handlerum til hinanden. Det skaber mere handlerum for kommunen.. Handlerumsstrategien er en måde at skabe mulighed med de komplekse betingelser. Det gør den enten ved at afgrænse handlerum, eller ved at afgive handlerum og dermed skabe handlerum. Strategien opsummeres forenklet form i de to figurer herunder. 57

59 4.4 Meningstilskrivningsstrategi Denne strategi i KL s kampagner oversætter fra en mening til en anden. Meningstilskrivning er en strategi til at håndtere de fleste fremanalyserede komplekse betingelser, men især presset fra den økonomiske smalhals. Den skaber mulighed ved at oversætte mellem forskellige typer mening og tilskrive mening til det, der ikke før havde mening. Strategien former kommunikation om løsninger over forskellen mening/ikke mening Afparadoksering i meningsstilskrivningsstrategien Dokumentation og viden Det kræver, at kommunen selv opsøger og skaber ny viden. Samtidig kræver det, at kommunen systematisk dokumenterer og evaluerer, om de anvendte metoder og indsatser giver den forventede effekt. (KL 2013b:8) Dér, hvor der ikke er samlet viden om metoder, der virker, skal kommunerne stadig stille krav til sig selv og efterspørge forskning og viden (KL 2013a:11) Som citaterne herover viser, installerer KL s kommunikation stor efterspørgsel på viden. Kommunen får tilbudt mulighed for at suspendere faglige vurderinger og i stedet fundere deres valg og prioriteringer i viden, der er opnået vha. dokumentation af effekt, fordi der er behov for en langt mere ensartet indsats i kommunerne med udgangspunkt i den evidens og erfaring, der er til rådighed i dag. (KL 2012:73). Dokumentation gør det muligt at oversætte nutidens praksis til iagttagelser, som kommunen kan træffe beslutninger på baggrund af. Ved at opnå viden om, hvad der virker på baggrund af dokumentation, oversættes praksis, der ikke vides, hvordan virker (ikke mening), til praksis, der er viden om, hvordan virker (mening): Kommunerne skal altid tilstræbe, at de systematisk, og på baggrund af egen dokumentation, vurderer egne indsatser. Politikere og ledere skal kunne se hinanden i øjnene og svare på, hvorfor vi gør, som vi gør. (2013a:11). Dette betyder, at kommunen får mulighed for at prioritere bestemte indsatser frem for nogle andre: Kommunerne skal derfor også have modet til at stoppe de indsatser, som viser sig ikke at have den forventede effekt (ibid). I dette citat er det viden om, hvad der virker på sundhedsområdet: Sundhedsindsatsen i kommunerne skal 58

60 fokuseres dér, hvor den har størst effekt. Mest sundhed for pengene kræver styring og viden om effekten og viden om, hvordan forskellige typer af indsatser bedst implementeres (KL 2012:94). KL iagttager, at når kommunen har viden om, hvad der skaber sundhed, kan og bør man træffe beslutninger herefter. Der gives altså mening til viden som sundhed, som den viden, der kan håndtere de komplekse betingelser, og dermed forsvinder den sundhedsindsats, der ydes uden at have viden om hvad, der virker, om på den umarkerede side. Når viden om effekt kobles til sundhed, får kommunen altså mulighed for at give hjælp baseret på viden, som håndterer de betingelser den økonomiske kode installerer. Denne viden skal så til gengæld tage afsæt i maskinrummet og være praksisnær. Og når noget ikke virker eller giver den forventede effekt, skal kommunen spørge sig selv, hvad der kan gøres anderledes (KL 2013a:12). Det er således op til kommunen selv at overskue den innovation og viden, der skabes, og dermed skaber den et muligt svar på det økonomiske knaphedstema og den politiske magtunderlegenhed. I KL s kampagner installeres dokumentation og viden som en mulighed for at oversætte fra én type praksis, den ukendte og usikre, til en anden, den sikre praksis, der virker og der gør det muligt at håndtere de mange betingelser. Gennem dokumentation og viden kan kommunen altså afgrænse og give mening til, hvad kommunen behøver at iagttage som relevant, og mørklægge alle andre iagttagelser Hybrid kommunikation i meningstilskrivningsstrategien Meningstilskrivningsstrategien bruger også hybrid kommunikation til at skabe mulighed for opgaveløsning ved at tilskrive mening til det, der ikke før havde mening Udvikling Forandringer er hverdagskost på de kommunale arbejdspladser. Det er blevet et grundvilkår altid at være på vej og aldrig rigtig lande et bestemt sted. (KL 2013:5). Viden installeres på anden orden gennem udvikling i den hybride meningstilskrivningsstrategi. På anden orden går det ud på udvikle videre på viden til at skabe muligheder i fremtiden. Med den erfaring og viden kommunen allerede har, kan den blive endnu bedre, som KL fx tematiserer i afsnittet om Udvikling og systematik i fagligheden i Invester før det sker (KL 2013b:62). Og udvikling er i fokus på Ledertræf, 2013, hvor det handler om at udvikle rammer, ikke om at skabe rammer: Der er behov for at udvikle redskaber og gennemføre fælles kompetenceudvikling på tværs af områder i den enkelte kommune, der styrker et bredere kendskab til lovgivningen på de forskellige områder samt til den samlede tilbudsvifte (KL 2013b:52) Viden og erfaringer skal være det grundlag, udviklingen af opgaveløsningen baserer sig på gennem systematik: Der er brug for at der arbejdes systematisk med innovation og nytænkning i kommunerne, 59

61 og at der igangsættes flere metodeudviklingsprojekter i fællesskab med staten (KL 2013a:16). Udvikling er altså den uundgåelige, ønskværdige vej frem for kommunen: Kommunerne skal stadig være risikovillige og nysgerrige og prøve nye ting af. Uden nye satsninger stopper udviklingen. (2013b: 13). Det peger på konstant bevægelse, som måden at håndtere kompleksiteten på. Når der er mange forskellige komplekse betingelser, tilbydes kommunen at forskyde pressene ud i fremtiden, så ny kompleksitet hele tiden mødes af ny viden gennem fordringen om den udviklende dokumentation af viden, som igen skaber nye løsninger, der kan blive til genstand for ny afprøvning og give ny kompleksitet. Pointen i denne strategi er netop, at det er i fremtiden, og da fremtiden endnu er uden mening, installeres der mening gennem ikke mening - og dermed bliver nutiden håndterbar. Udvikling er altså en nødvendig og en naturlig del opgaveløsningen i KL s kampagner. Udvikling skal mødes med ny udvikling af nye metoder, der kan skaber ny udvikling, osv. Det handler om at skabe nyt på baggrund af det etablerede. Fremtidens nye løsninger, der endnu er ukendte, bliver altså den mening, der skaber mulighed for at håndtere stort set alle de komplekse betingelser, jeg fremanalyserede i første del. Den dobbelte attribution af mening og ikke mening bliver derfor kommunens mulighed med udviklende viden Nye løsninger Et eksempel, der ligger tæt op ad de udviklende viden, er begrebet nye løsninger. Forskellen er, at nye løsninger danser efter potentialitetens fløjte, hvilket vil sige, at de ikke bygger videre på aktuelle løsninger og ser muligheder her, nej, de kobler sig til fremtiden, som et radikalt opgør med nutiden (Juelskjær et al. 2011). Potentialiteten er et absolut brud med nutiden, fordi der ellers er tale om det potentielle og ikke potentialitet. Nye løsninger italesætter et brud med aktuelle løsninger, fordi de aktuelle løsninger ikke er holdbare. Det aktuelle rum er ubrugeligt, men det er fremtiden ikke, hvis den til gengæld bryder med det aktuelle. Fokus på det potentielle skaber en nutid, der skal kunne rumme flere potentielle fremtider, fordi de nye løsninger ikke ligger fast, men er åbne og udefinerede. I programmet til Ledertræf 2013 beskriver KL, at nye løsninger er uundgåelige og uundværlige, hvis kommunen vil håndtere fremtiden. Det drejer sig om, at der fx gennemføres reformer, der kalder på nye løsninger, nye faglige kompetencer og ikke mindst nye ledelsesprincipper. Status quo er udfordret. (KL 2013c:3). Nye løsninger bliver en måde at navigere i de pres, der opstår fra nedskæringer og forandringer. På Ledertræf 2013 har man desuden et kursus, der drejer sig om at sætte fokus på medarbejdernes kompetencer til innovation (KL 2013c:11). Det er altså på alle niveauer, at der skal skabes nye løsninger, også medarbejdernes kompetencer til innovation, der jo endnu ikke er udfyldt med mening, bliver den mening, der kan skabe ny mulighed. 60

62 Det installerer et opgør med nutiden, og en tro på fremtiden. Der skal brydes helt med den gamle orden og skabes en ny orden, der er væsensforskellige fra den gamle: For borgerne anno 2014 og fremover har samtidig nogle andre behov, end dem vi så for 10, 20 og 30 år siden. Behovet for udvikling og innovation er stort på alle opgaveområder. (KL 2014:2). Med kommunikationen om nye løsninger bevæger kommunikationen sig på anden orden og iagttager sine muligheder i nutid og fremtid. Den skaber en skelnen mellem to typer af nutid: 1) den nutid, der ikke har indtænkt potentielle nye løsninger, 2) den nutid, der har indtænkt de nye løsninger. Man tænker nyt ved at åbne op for omverden og ikke lukke sig om egen opgaveløsning: Det handler nemlig om at åbne op for omverdenen, om at tænke nyt og kreativt om opgaveløsningen (KL 2014:7). På den måde kalder nye løsninger ikke bare på et opgør med nutiden, men sat på spidsen med kommunen som system. Der skabes altså muligheder ved at det, der ikke før havde mening, får mening. Nye løsninger iagttages også som mulige, i kraft af at der kommer nye borgere, som det installeres med udspillet fra 2010 med titlen Nye ældre nye muligheder. De nye typer borgere er samtidig dem, som gør status quo uholdbar. Vi kan altså sige, at det endnu meningsløse (det potentielle) gives mening, mens det kendte (det aktuelle) forbliver uden mening. Det, der ikke har mening, bliver derfor muligheden for at skabe mening. Eksemplet med nye løsninger fordrer et brud med tidligere måder at håndtere løsningen på, der skaber en potentiel mening, hvor eksemplet udvikling fordrer at bygge videre på det etablerede. Men begge eksempler er måder at skabe mulighed ved at tilskrive mening til det, der ikke har mening. Meningstilskrivningsstrategien gør det muligt at håndtere de komplekse krav ved at reducere kompleksiteten og skabe én samlende mening. Som hybrid kommunikation udvider den kommunens muligheder ved at give mening til det, der ikke har mening. Det opsummeres i sin enkle form herunder. 61